劉宏松

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

2019年底，新冠肺炎疫情暴發(fā)并在全球范圍內迅速傳播，已蔓延至200多個國家和地區(qū)，嚴重威脅著人類生命健康，并對世界經濟造成了重創(chuàng)。2020年3月11日，世界衛(wèi)生組織正式將其定性為“全球性大流行”，主要西方國家和國際組織陸續(xù)將其定性為史上罕見的公共危機。2020年3月20日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在紐約總部舉行視頻記者會時表示，現(xiàn)在全球面臨的是聯(lián)合國75年歷史上前所未有的全球性危機。(1)鄭青亭.聯(lián)合國秘書長： 新冠危機前所未有，經濟衰退或破紀錄[N].21世紀經濟報道，2020-03-21.國際貨幣基金組織在2020年4月14日發(fā)布的《世界經濟展望》中預測，2020年全球經濟將面臨大蕭條以來最嚴重衰退，經濟增速將跌至 -3%。(2)International Monetary Fund. World Economic Outlook： The Great Lockdown[R]. Washington， DC： IMF， 2020.世界貿易組織于2020年4月8日發(fā)布預測稱，受到新冠肺炎疫情影響，預計2020年全球貿易額將下降13%—32%，認為“今年全球貿易縮水幅度可能超過2008年國際金融危機時的水平”。(3)World Trade Organization. Trade Set to Plunge as COVID-19 Pandemic Upends Global Economy[R]. Geneva： WTO， 2020.

暢銷書《地球是平的》的作者、美國著名作家托馬斯·弗里德曼(Thomas Loren Friedman)在2020年3月發(fā)表的一篇文章中指出，新冠肺炎將改變人類歷史進程，或將成為同“公元前和公元后”一樣歷史分期的起點，即B.C(Before Corona)與A.C(After Corona)。(4)Thomas Loren Friedman. One New Historical Divide： B. C and A. C. — the World Before Corona and the World After[N]. New York Times， 2020-03-17.弗里德曼的說法可能夸大了新冠肺炎疫情的影響，但這場疫情的確對全球化構成了巨大沖擊。有學者認為，新冠肺炎疫情將成為壓垮經濟全球化的最后一根稻草，二戰(zhàn)以后持續(xù)數(shù)十年的全球化進程將走向終結。(5)Robin Niblett. The End of Globalization as We Know It[N]. Foreign Policy， 2020-03-20.也有學者持相對溫和的看法，認為疫情沖擊下的全球化呈現(xiàn)回歸“經濟主權”時代的趨勢，可能演變?yōu)椤坝邢薜娜蚧薄?6)張弛，鄭永年.新冠疫情、全球化與國際秩序演變[J].當代世界，2020(7)： 17-21.新冠肺炎疫情對全球化進程造成的影響進一步凸顯了全球治理的重要性和全球治理改革的緊迫性。既有研究指出了全球治理理念轉變、全球治理主體調整、全球治理客體重心轉移、全球治理規(guī)則創(chuàng)新以及全球治理動力再塑造等改革方向，(7)史本葉，馬曉麗.后疫情時代的全球治理體系重構與中國角色[J].東北亞論壇，2020(4)： 60-71.提出了提升世界衛(wèi)生組織的權威性和行動力、強化二十國集團(以下簡稱G20)機制建設等政策建議，(8)孫吉勝.新冠肺炎疫情與全球治理變革[J].世界經濟與政治，2020(5)： 71-95.但并未說明G20為什么適于成為組織全球集體行動的核心機制以及G20機制化建設的路徑。

新冠肺炎疫情是否會帶來全球化的終結？為有效管理疫情沖擊下的全球化進程、更好地應對疫情帶來的全球性挑戰(zhàn)，全球治理應如何加強？本文將圍繞上述問題展開分析，展示疫情對全球化進程的沖擊及全球化的未來走勢，并在此基礎上探討危機形勢下加強全球治理的路徑選擇，說明如何提升作為核心機制的G20的全球治理能力。

一、 疫情對全球化進程的沖擊

新冠肺炎疫情對全球化進程的沖擊，主要表現(xiàn)在兩個方面： 一是疫情對全球供應鏈和價值鏈造成強烈沖擊；(9)價值鏈和供應鏈是兩個相互聯(lián)系的概念。價值鏈包含最終的商品或服務在形成過程中從原材料處理到最終產品所經歷的諸多環(huán)節(jié)，強調所有環(huán)節(jié)均參與價值創(chuàng)造。供應鏈強調的是企業(yè)間商品或服務的投入產出關系或上下游關系。本文主要使用價值鏈概念，在需要強調上下游關系時使用供應鏈概念。二是受疫情影響，全球資本和人員流動出現(xiàn)了大幅萎縮。

自20世紀90年代中期以來，全球化的重要特征就是全球價值鏈的形成和擴張。以跨國公司為主導的全球生產、全球投資、全球貿易以及全球化資源配置不斷拓展，形成了全球價值鏈。生產企業(yè)將產品的生產過程按照各地理區(qū)域生產要素的不同優(yōu)勢，將生產的各個環(huán)節(jié)和各個階段布局在不同的國家和地區(qū)，形成生產、貿易、金融的全球化。全球價值鏈不斷擴大。全球的中間產品貿易已經占到全球貿易總額的60%左右。(10)佟家棟.疫情的蔓延性沖擊對世界經濟的挑戰(zhàn)與中國的應對[J].國際經濟評論，2020(3)： 9.全球價值鏈的特點是產品與服務的多階段細分、多工序或任務、多國生產、多國銷售，由此會形成大量中間品(包括原材料、半成品、零部件、資本品和服務外包等)在全球范圍內多次跨境流動。世界貿易組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀以來，中間品貿易占全球貿易的比重平均約為60%，在經濟一體化程度最高的歐洲，其比重甚至高達80%。(11)World Trade Organization. Global Value Chain Development Report[R]， Geneva： WTO， 2017.

新冠肺炎疫情嚴重擾亂了全球價值鏈。受疫情影響，很多商品的國際生產出現(xiàn)停滯。第一波先發(fā)疫情導致了中國方面的停工停產，嚴重干擾了中國先進制造業(yè)的價值鏈。嚴格的檢疫措施使汽車、家電等各類制造業(yè)產品及零部件產量減少。中國2月份制造業(yè)采購經理人指數(shù)下降35.7%，(12)國家統(tǒng)計局.2020年2月中國采購經理指數(shù)運行情況[EB/OL].(2020-02-29). http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200229_1729136.html.降至2009年全球金融危機期間的水平。世界貿易組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國出口與進口中間品占全球的比重分別為12.3%和14.5%，均位居全球第一位。(13)World Trade Organization. World Trade Statistical Review[R]. Geneva： WTO， 2019.許多國家和地區(qū)高度依賴從中國進口工業(yè)中間品，尤其是在電子通信、汽車、機械和紡織等行業(yè)。中國的減產對越南、韓國、日本、中國臺灣、泰國、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等亞洲國家和地區(qū)的沖擊最為嚴重。此外，中國的經濟與貿易形勢也關系到以石油、天然氣、礦產品與農產品為主要出口產品的中東、拉丁美洲、中亞和北美洲等地區(qū)國家的全球價值鏈出口。(14)盛斌.COVID-19對全球價值鏈的沖擊及政策啟示[J].國際經濟評論，2020(3)： 16.

中國國內疫情得到有效控制后，各地開始復工，原來斷裂的供應鏈逐漸得到恢復。作為全球第二大經濟體與貿易大國，中國疫情的防控與逐步復工生產對全球價值鏈具有重要意義。然而，疫情在全球范圍內蔓延，使其對全球價值鏈的影響加重。一只木桶盛水的多少，并不取決于桶壁上最高的那塊木塊，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊。全球價值鏈也是如此?？缇澈蛧鴥攘鲃拥南拗茖Ω叨纫惑w化的價值鏈造成了嚴重沖擊。材料和零部件在組裝成最終產品之前要跨越多個邊界。對于擁有多階段生產活動的價值鏈而言，跨境流動限制以及延誤帶來的成本上升的影響會被放大。(15)International Monetary Fund. Trade Tensions， Global Value Chains， and Spillovers： Insights for Europe[R]. Washington， DC： IMF， 2019.運輸成本的上升可能會抑制貿易往來并導致全球產出和需求的下降。需求的減少將導致商品交易量的下降，而交易量的減少則會進一步推高交通運輸?shù)膯挝怀杀?。在過去的30年時間里，各國大力開展航運業(yè)基礎設施建設，這些基礎設施是為大量貿易服務的。隨著貨物運輸量的減少，這種能力將得不到充分利用，從而進一步推高成本。并且，等待船只填滿的時間會造成運輸?shù)倪M一步延誤。據(jù)估計，跨境貨物運輸每延遲一天，這些貨物的貿易就會減少4%。(16)United Nations Conference on Trade and Development. Tracing the Value-added in Global Value Chains： Product-level Case Studies in China[R]. Geneva： UNCTAD， 2015.此外，由于先進制造業(yè)受到沖擊，各國將減少對礦產、石油等原材料的需求，而這將對出口礦產資源的國家產生連鎖的負面影響。此次疫情中，受到嚴重影響的經濟體的GDP占全球總量的80%，影響的供應鏈占全球的90%，世界經濟運行的三大中心——供給中心中日韓、需求中心歐美和能源中心中東均遭受嚴重沖擊。(17)李曉，陳煜.疫情沖擊下的世界經濟與中國對策[J].東北亞論壇，2020(3)： 44.

與此同時，受新冠肺炎疫情影響，2020年全球國際直接投資大幅下降已成定局。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議在2020年1月發(fā)布的《全球投資趨勢監(jiān)測》中預測，2020年全球國際直接投資將保持穩(wěn)定水平，并可能增長5%。(18)United Nations Conference on Trade and Development. Investment Trends Monitor[R]. Geneva： UNCTAD， 2020.但突如其來的疫情阻斷了國際直接投資的復蘇之路，2020年3月初聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議第一次改變了對2020年全球國際直接投資的趨勢預測，認為如果疫情能夠在2020年上半年得到控制，全年國際直接投資會下降5%，而如果影響全年，則可能會出現(xiàn)15%的降幅。這一預測顯然過于樂觀。基于疫情發(fā)展態(tài)勢，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議在3月底發(fā)布的報告中調整了預測，認為全球國際直接投資將下滑30%—40%，一季度跨境并購減少70%。因此，2020年度全球國際直接投資很可能創(chuàng)2008年全球金融危機以來的新低。(19)United Nations Conference on Trade and Development. Investment Trends Monitor[R]. Geneva： UNCTAD， 2020.

在美國和歐洲成為疫情震中后，發(fā)達經濟體普遍加強了對外國直接投資的審查和監(jiān)管，占世界GDP 59%的國家已經收緊了對外國投資的規(guī)定，(20)Goodbye Globalization： The Dangerous Lure of Self-sufficiency[N]. Economist， 2020-05-16(7).以竊取技術、盜竊數(shù)據(jù)、威脅國內市場公平競爭等理由，對外國投資者實行準入限制和不合理調查。(21)嚴兵.新冠肺炎疫情沖擊下的全球國際直接投資及其對中國的影響[J].國際經濟評論，2020(3)： 21.例如，為避免疫情引發(fā)的危機導致關鍵資產和技術的損失，歐盟委員會于2020年3月25日發(fā)布了《外國直接投資準則》，敦促各國采用安全審查等工具，指導成員國在外國直接投資之前進行投資篩選監(jiān)管，以應對來自歐盟以外的投資者收購歐洲公司的風險，進而避免其對歐盟安全和公共秩序造成不利影響，尤其是在醫(yī)療研究、生物技術和基礎設施等領域。(22)European Commission. Guidance to the Member States Concerning Foreign Direct Investment and Free Movement of Capital from Third Countries， and the Protection of Europe’s Strategic Assets， Ahead of the Application of Regulation (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation)[R]. Brussels： European Commission， 2020.這一態(tài)勢勢必造成海外并購等國際直接投資活動進一步下滑。

疫情還導致跨境人員流動大幅減少。根據(jù)世界旅游組織2020年3月26日發(fā)布的評估報告，2020年各國國際旅游入境人數(shù)將比2019年下降20%—30%，旅游外匯收入減少3 000億— 4 500 億美元，為2019年總額的三分之一，數(shù)百萬人可能因此失業(yè)。(23)World Tourism Organization. International Tourist Arrivals Could Fall by 20%-30% in 2020[R]. Madrid： UNWTO， 2020.商務和旅游出行的減少導致定期航班數(shù)量急劇下降，降幅高達10%；全球航空業(yè)受到重創(chuàng)。2020年3月11日，世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情全球大流行后，特朗普發(fā)布30天的歐洲旅行禁令，給歐美航空公司帶來重大影響，各航空公司不得不削減運力，采取停飛、暫停招聘、鼓勵員工休假、舊飛機提前退役和暫停股票回購等舉措，一些航空公司甚至面臨破產危險。根據(jù)國際機場委員會歐洲分會的統(tǒng)計，歐洲乘客數(shù)量僅3月份就下降了59.5%，相當于金融危機時期的2009年一年減少的人數(shù)，同時預測2020年全球乘客將減少35%(正常情況下應增長2.3%)，收入減少230億歐元，同比下降41%。(24)ACI Europe Passenger Data for March 2020 Shows Impact of COVID-19[N]. International Airport Review， 2020-04-09.各大航空公司預計將虧損1 130億美元。(25)Adam Taylor. Airlines Could Suffer up to $113 Billion in Lost Revenue Due to Covid-19 Crisis， IATA Says[N]. The Washington Post， 2020-03-05.

二、 全球化的未來走勢

疫情是對全球化的一場突然的壓力測試，它暴露出基于全球化的經濟增長模式面臨的挑戰(zhàn)，表明以全球價值鏈為代表的全球化進程存在脆弱性。事實上，全球化在新冠疫情危機之前就已經遭遇挫折。在疫情暴發(fā)之前，環(huán)保組織、工會和民粹主義者就以不同的理由批評自由貿易和全球化。2016年，數(shù)萬名歐洲國家公民走上街頭，抗議歐盟和美國正在談判的自由貿易協(xié)定。隨后，《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協(xié)定》談判陷入僵局，至今仍未重啟。(26)Michael Nienaber. Tens of Thousands Protest in Europe against Atlantic Free Trade Deals[N]. Reuters， 2016-09-17.隨著貿易保護主義的興起，全球化面臨的壓力加大。世界貿易組織稱，自2009年以來，進口限制措施有所增加，對世界進口總量的7.5%造成了影響。2018年10月至2019年10月，世界貿易組織記錄了102項新的貿易限制措施，涵蓋74 690億美元的貿易量。(27)World Trade Organization. Overview of Developments in the International Trading Environment， Mid-October 2018 to Mid-October 2019[R]. Geneva： WTO， 2019.

疫情使全球化面臨的壓力陡增。2008年全球金融危機已表明危機會對全球化產生結構性負面影響，新冠肺炎疫情可能造成同2008年全球金融危機類似的負面影響。全球金融危機之前，全球化蓬勃發(fā)展，全球價值鏈嵌入程度遠高于本地價值鏈嵌入。全球金融危機之后，全球價值鏈嵌入程度的增長放緩，并未回到危機前的水平。2012年至2016年，全球價值鏈嵌入占全球GDP的比重下降，而國內生產活動的比重上升。此外，多階段生產活動全球價值鏈嵌入平均年增長率急劇下降(降幅為1.65%)，單一生產活動的全球價值鏈嵌入降低1%，國內生產活動同期平均增長了1.49%。(28)World Trade Organization. Recent Patterns of Global Production and GVC Participation[R]. Geneva： WTO， 2019.

在疫情沖擊下，跨國企業(yè)將更加重視供應鏈安全，在產業(yè)鏈調整或重構過程中會在東道國勞動力成本優(yōu)勢和供應鏈安全之間尋求平衡。從短期來看，此次疫情或將強化各國對全球供應鏈潛在風險的認知，促使各國政府出臺推動供應鏈本土化的政策。例如，4月7日，日本政府頒布了規(guī)模高達108萬億日元(約合1萬億美元)的新冠肺炎疫情緊急經濟措施。其中包含的“供應鏈改革”計劃中有2 200億日元(約合22億美元)將用于支持日本企業(yè)將生產線遷回日本國內。4月9日，美國白宮國家經濟委員會主任拉里·庫德洛(Larry Kudlow)也表示，可以為美國企業(yè)從中國遷回美國的成本買單。(29)張海冰.全球抗擊新冠肺炎疫情： 國際合作與路徑選擇[J].當代世界，2020(5)： 5.

受疫情影響，跨國企業(yè)可能采取使供應鏈多元化的策略。全球供應鏈并不意味著供應鏈的每個環(huán)節(jié)都需要唯一的供應商。正如汽車制造商在2011年福島地震后意識到，可以使零件、部件和其他投入的采購多樣化，即擁有來自許多國家的多個供應商，從而在一個國家遭受打擊的情況下有應急后備。(30)Martin Sandbu. Globalization and National Resilience Can Coexist Despite COVID-19[N]. Financial Times， 2020-04-01.此外，跨國企業(yè)還可能采取縮短供應鏈、重組供應鏈的策略來保障其供應鏈安全，這將推動區(qū)域化進程。正如倫敦政治經濟學院高級研究員菲利普·勒格蘭(Philippe Legrain)所指出的，“疫情可能標志著一個轉折點，它將促使企業(yè)重組和縮短供應鏈。美國企業(yè)將生產轉移至墨西哥，歐洲企業(yè)將生產轉移至東歐或土耳其”。(31)Philippe Legrain. The Coronavirus is Killing Globalization as We Know It[N]. Foreign Policy， 2020-03-12.疫情也會促使各大經濟體加強對戰(zhàn)略自主權和經濟主權的追求。例如，歐盟就試圖減少在公共衛(wèi)生、安全和公共秩序等重要領域對第三國的依賴。2020年3月25日，歐盟委員會主席馮德萊恩評論說：“就像在任何危機中一樣，當我們的工業(yè)和企業(yè)資產可能面臨壓力時，我們需要保護我們的安全和經濟主權?！?32)European Commission. Coronavirus： Commission Issues Guidelines to Protect Critical European Assets and Technology in Current Crisis[R]. Brussels： European Commission， 2020.這將進一步推動區(qū)域化進程。

從長期來看，一旦經濟衰退結束，全球價值鏈嵌入將恢復。危機之后，全球化將恢復到疫情前水平。原因在于，全球化的驅動力量沒有消失。正如幾千年來一樣，各國仍然需要彼此間的商品和服務。一些國家需要自然資源，而其他國家可能需要廉價勞動力，還有一些國家則需要人才、技術和資本。所有這些都無法直接從本國獲取，所以人們仍然需要貿易。并且，人類不可能通過降低全球化水平來控制瘟疫。全球化并不是地區(qū)間疫情傳染的必要條件，病毒只需依靠原始的交通聯(lián)絡就會傳播。(33)任珂.新冠疫情不會終結全球化——專訪柏林社會科學研究中心主任邁克爾·齊恩[N].參考消息，2020-06-05.

歷史數(shù)據(jù)顯示，在過去，世界經濟對流行病的反應通常表現(xiàn)為“V型”曲線，即快速下降和快速回升。在經歷了1968年的“香港流感”和2003年的非典等流行病之后，世界經濟完全復蘇并或多或少地吸收了經濟沖擊帶來的影響。(34)Philipp Carlsson-Szlezak， Martin Reeves， Paul Swartz. What Coronavirus Could Mean for the Global Economy[N]. Harvard Business Review， 2020-03-03.由于將部分經濟過程撤回國內或本國所在區(qū)域將導致成本上升和相當大的福利損失，供應鏈本土化和區(qū)域化對于跨國企業(yè)而言均不可取。當疫情結束，經濟社會生活回歸正常后，成本壓力將會變得非常突出，如何更高效和廉價地進行生產將成為當務之急，跨國企業(yè)將尋求以最低成本開展研發(fā)、制造和銷售等價值創(chuàng)造活動。這就需要全球分工和價值鏈，因此全球化勢必回歸。(35)任珂.新冠疫情不會終結全球化——專訪柏林社會科學研究中心主任邁克爾·齊恩[N].參考消息，2020-06-05.

此外，危機還會刺激新技術的誕生?！栋⒗锇桶停?馬云和他的102年夢想》一書的作者鄧肯·克拉克(Duncan Clark)解釋了2003年非典疫情如何刺激了中國數(shù)字經濟的創(chuàng)新。(36)Duncan Clark. Alibaba： The House that Jack Ma built[M]. New York： Harper Collins， 2016.克拉克認為，非典疫情對包括阿里巴巴在內的中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)產生了意想不到的有益影響。同樣，此次疫情中加速成長的新業(yè)態(tài)、新模式、新產業(yè)也可能成為全球化的新增長點。近年來，在線科技、人工智能、5G、大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術的加快運用，推動了相關產業(yè)的迅速發(fā)展。疫情防控的常態(tài)化將倒逼各國新業(yè)態(tài)、新模式、新產業(yè)的加速成長，進一步刺激數(shù)字經濟產業(yè)的發(fā)展，增強服務貿易在全球價值鏈中的地位。數(shù)字化產品、數(shù)字化傳輸、數(shù)字化平臺可以在很大程度上解決時間與空間的分離問題，為中間品服務貿易提供更加靈活的選擇。依托這些新技術，全球供應鏈和價值鏈將會在重構中形成更加緊密的聯(lián)系，從而為全球化的進一步發(fā)展提供新的動力。

三、 加強全球治理的路徑選擇

“鑒于人類面臨的共同挑戰(zhàn)日趨嚴峻以及國際分工中蘊含巨大的增進人類福祉的機會，國家間良性競爭與合作才是人類進步的正途。”(37)張宇燕.全球化、區(qū)域化和平行體系[J].世界經濟與政治.2020(1)： 1.疫情雖然凸顯了全球化的脆弱性，但也展現(xiàn)了各國需要加強全球治理的現(xiàn)實需求。亨利·基辛格(Henry Kissinger)在疫情期間也發(fā)文強調，沒有一個國家，包括美國，能夠僅憑本國之力戰(zhàn)勝病毒，應對當前形勢必須有全球合作的眼光和行動。(38)Henry Kissinger. The Coronavirus Pandemic Will Forever Alter the World Order[N]. The Wall Street Journal (Eastern Edition)， 2020-04-03.新冠肺炎疫情已經成為全球性挑戰(zhàn)，國際社會需要共同應對，協(xié)力加強全球治理。如何加強全球治理，使其更好地應對疫情帶來的各種挑戰(zhàn)，事關全球化的未來發(fā)展。

在疫情全球蔓延之際，各國借助七國集團(以下簡稱G7)和G20等全球治理機制開展了協(xié)調，但行動略顯遲緩，并且執(zhí)行不力。2020年3月3日，G7財政部長和央行行長召開了緊急電話會議，但最終未能提出投資方和經濟學家所期待的積極而具體的協(xié)調政策。會議結束后不久，美股和歐股暴跌。(39)Jack Ewing， Jeanna Smialek. Economic Powers Vow to Fight Crisis[N]. New York Times， 2020-03-03.2020年3月16日，G7領導人召開緊急電視電話會議，討論如何應對疫情全球蔓延帶來的經濟影響。G7領導人在聯(lián)合聲明中表示會采取“一切必要行動”，以確保全球協(xié)調應對公共衛(wèi)生事件及其經濟影響。(40)The White House. G-7 Leaders’ Statement[EB/OL]. (2020-03-16). https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/g7-leaders-statement/.G7決心就疫情防控加強合作協(xié)調并增加醫(yī)療設備的供應，運用“所有政策工具”，包括貨幣、財政政策以及有針對性的措施，立即為受到最嚴重影響的工人、企業(yè)和行業(yè)盡可能地提供必要支持，并要求各國財長和央行行長每周就相關措施進行協(xié)調。同時，G7領導人還呼吁國際貨幣基金組織、世界銀行以及其他各類國際機構應進一步支持國際協(xié)調，共同應對這一特殊挑戰(zhàn)。(41)The White House. G-7 Leaders’ Statement[EB/OL]. (2020-03-16). https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/g7-leaders-statement/.然而，聯(lián)合聲明發(fā)布后，G7成員仍然采取各自為政、各掃門前雪的政策，未能兌現(xiàn)采取“一切必要行動”的承諾。

直到2020年3月26日，G20領導人應對新冠肺炎特別峰會才在中國、法國等國家的倡議下召開。G20發(fā)表《應對新冠肺炎疫情特別峰會聲明》，強調推動全球合作應對疫情、穩(wěn)定世界經濟的重要性和迫切性，呼吁各國本著團結精神，采取透明、有力、協(xié)調、大規(guī)模、科學的全球行動，堅定承諾建立統(tǒng)一戰(zhàn)線應對這一共同威脅。(42)外交部.二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會聲明(全文)[EB/OL].(2020-03-27). https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1762165.shtml.然而，特別峰會聲明僅是行動指南和框架，G20成員能否將其付諸實施，仍然有待觀察。并且，特朗普政府將疫情防控政治化，將“美國優(yōu)先”置于多邊主義之上，使得G20機制下的協(xié)調行動變得更加復雜。

盡管G20在應對新冠肺炎疫情方面存在不足，但由于G20是具有系統(tǒng)重要性的發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與的多邊對話機制，具有高度權威性和較強代表性，并且成員較少、容易達成危機決策，G20無疑是適于各國協(xié)調應對新冠肺炎疫情帶來的全球性挑戰(zhàn)、組織全球集體行動的核心機制。2008年全球金融危機爆發(fā)后，G20機制的上述特征使成員國在宏觀經濟政策協(xié)調、國際金融市場監(jiān)管、國際金融機構改革等議題上達成了共識，為應對危機的集體行動注入了政治動力。在新冠肺炎疫情引發(fā)的危機中，各國需要在全球層面達成危機決策，G20是達成危機決策的首選平臺。在此次危機中加強全球治理，需要從發(fā)揮G20的政治領導作用和加強G20機制化建設著手。

G20之所以能夠在應對2008年全球金融危機中發(fā)揮積極作用，一個關鍵因素是G20與國際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定理事會、世界貿易組織等國際組織密切合作，G20政策共識借助特定議題領域的國際組織轉化為治理行動。(43)項南月，劉宏松.二十國集團合作治理模式的有效性分析[J].世界經濟與政治，2017(6)： 122-147.例如，在G20成員達成政策共識后，國際貨幣基金組織負責開展宏觀經濟政策相互評估，并落實了份額和治理改革一攬子方案；金融穩(wěn)定理事會負責推進G20決定的金融監(jiān)管領域各項重要舉措；世界貿易組織負責監(jiān)督落實G20成員反對貿易保護主義。在此次危機中，G20同樣需要采取這一合作治理模式，與世界衛(wèi)生組織、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織在疫情防控、全球價值鏈風險管理、抗疫援助等方面開展密切合作。G20領導人已經認識到G20與其他國際組織開展合作的迫切需求，在特別峰會聲明中指出，“二十國集團致力于同世界衛(wèi)生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團、聯(lián)合國以及其他國際組織一道，在各自職責范圍內采取一切必要行動以戰(zhàn)勝疫情”。(44)外交部.二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會聲明(全文)[EB/OL].(2020-03-27). https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1762165.shtml.

作為在衛(wèi)生治理領域具有豐富專門知識的國際組織，世界衛(wèi)生組織在此次疫情防控國際合作中發(fā)揮了重要作用。在中國疫情最嚴峻的時刻，世界衛(wèi)生組織派出專家組來中國調研考察并發(fā)布了《中國-世界衛(wèi)生組織： 新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)聯(lián)合考察報告》，全面、系統(tǒng)、深刻地分析了中國在抗擊疫情過程中的醫(yī)學發(fā)現(xiàn)、政策舉措和經驗教訓。根據(jù)疫情防控進展，世界衛(wèi)生組織還明確了一國解除疫情防控限制措施時須考慮的六項標準。(45)張海冰.全球抗擊新冠肺炎疫情： 國際合作與路徑選擇[J].當代世界，2020(5)： 8-9.G20在特別峰會聲明中反復強調與世界衛(wèi)生組織合作，但該組織本身面臨缺乏資金這一突出問題。G20成員應共同制定具體行動計劃，盡快填補世界衛(wèi)生組織“新型冠狀病毒戰(zhàn)略準備和應對方案”中的資金缺口，向COVID-19團結應對基金、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和全球疫苗免疫聯(lián)盟等提供資金。(46)吳國鼎.全球抗疫中的二十國集團合作[J].世界知識，2020(9)： 39.特朗普政府采取了有損全球協(xié)作抗疫的政策，于4月14日宣布暫停對世界衛(wèi)生組織的資助，又于7月6日宣布將于明年退出世界衛(wèi)生組織，并且美國對G20機制的支持力度在2008年全球金融危機的訓導效應弱化后有所降低。這是G20在新冠肺炎疫情下發(fā)揮政治領導作用面臨的主要困難。(47)Axel Berger， Andrew Cooper， Sven Grimm. A Decade of G20 Summitry： Assessing the Benefits， Limitations and Future of Global Club Governance in Turbulent Time[J]. South African Journal of International Affairs， 2019， 26(4)： 493-504.其他G20成員可以借助G20會議的相互評估功能，對美國有損全球協(xié)作抗疫的做法提出批評，并通過強調疫情帶來的重大危機、團結美國國內支持全球協(xié)作抗疫的政治力量促使美國賦予G20機制更高的政策優(yōu)先性。

在與世界貿易組織合作方面，G20成員需要提高對全球價值鏈的認識并加強對系統(tǒng)性風險的評估，將這一工作職責賦予世界貿易組織，進而將監(jiān)控全球貿易穩(wěn)定納入其日常功能范疇。在G20提出相應的指導原則和戰(zhàn)略規(guī)劃后，世界貿易組織可以通過與聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議等其他國際組織合作，建立先行指標體系與報告制度以便開展預警工作，在危機發(fā)生后組織貿易與投資政策協(xié)調，并對各國采取的貿易與投資措施進行合規(guī)性監(jiān)控，在必要時通過與國際貨幣基金組織合作來加強貿易融資方面的應急計劃，從而援助脆弱國家。(48)盛斌.COVID-19對全球價值鏈的沖擊及政策啟示[J].國際經濟評論，2020(3)： 17.

隨著疫情向發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家蔓延，世界銀行在對非洲各國的抗疫援助方面投入了大量資金。為幫助各國應對疫情，世界銀行于2020年3月公布了一個總額達140億美元的快速援助方案，其中60億美元用于向非洲各國政府提供資金支持，另外80億美元通過世界銀行集團下屬的國際金融公司對各國的私營部門給予支持。世界銀行執(zhí)行董事會快速批準了總額達19億美元的援助項目，幫助包括10個非洲國家在內的25個國家抗擊疫情，優(yōu)先滿足相關國家為醫(yī)務人員采購醫(yī)療用品和個人防護設備、提升實驗室和醫(yī)院的能力以及落實疫情防控的技術建議等關鍵需求。此外，世界銀行還計劃在未來15個月內部署多達1 600億美元的資金支持項目，以幫助各國應對新冠肺炎疫情并促進經濟復蘇。(49)Melinda Wood. COVID-19 (Coronavirus) in Africa： Questions and Answers with Dr. Muhammad Pate[EB/OL]. (2020-04-10). https：//blogs.worldbank.org/health/covid-19-coronavirus-africa-questions-and-answers-dr-muhammad-pate.G20成員應在特別峰會共識基礎上，推動世界銀行出臺更大力度的抗疫援助計劃，為發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的新冠肺炎疫情防控和衛(wèi)生體系建設提供資金支持。

除了與其他國際組織開展密切合作外，G20還需要加強自身的機制化建設。G20正從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型，其議題也逐漸擴展到經濟議題以外的更加廣泛的領域。此次疫情使新冠肺炎疫情防控成為G20議程中的顯要議題。為敦促成員國履行承諾，G20在2009年匹茲堡峰會后建立了相互評估程序。這一程序要求各國領導人對其他成員國履行承諾的狀況進行相互評估，因而對G20成員構成了一定的履約壓力。議題的擴展和治理任務的復雜化使各國領導人需要評估的承諾數(shù)量明顯增多，并且使評估者的專業(yè)知識需求量增大。這意味著G20領導人很難在有限的時間內基于有限的專業(yè)知識做出準確的評估。疫情防控涉及衛(wèi)生、貿易、投資、金融等多個領域的專業(yè)知識，這使G20領導人更難在有限的時間內做出準確的相互評估。在相互評估的準確性缺乏保證的情況下，這一程序就難以對G20成員構成足夠的履約壓力。由于履約壓力降低，G20成員國基于政策共識開展集體行動的難度增大，機制有效性隨之降低，G20就難以借助機制有效性來贏得非成員國對其合法性的認同。

G20面臨的這些困境客觀上要求G20加強自身的機制化建設。G20需要從強化部長級會議的相互評估功能和提升G20進程的開放性兩個方面進行內部改革。由于G20部長級會議的討論議題集中于特定政策領域，并且G20成員國部長在其負責的政策領域具有較為豐富的專業(yè)知識，部長級會議上的相互評估可以形成更強的履約壓力。因此，強化部長級會議的相互評估功能可以使相互評估程序下履約壓力的覆蓋范圍隨著議題范圍的擴展而同步擴展。提升G20進程的開放性一方面不會增加G20的成員數(shù)量，其易于實現(xiàn)危機決策的特征不會改變，機制有效性也不受影響；另一方面能夠讓聯(lián)合國秘書長、七十七國集團領導人、非洲聯(lián)盟領導人等非成員國利益代言人參與各項議題的討論，從而增強非成員國對G20合法性的認同。由此，提升G20進程的開放性可以在有效性不受影響的情況下增強G20機制的合法性。(50)劉宏松.二十國集團、中國倡議與全球治理[M].上海： 上海人民出版社，2019： 83.這一機制化建設路徑有助于提升G20在包括疫情防控在內的各個議題領域的全球治理能力。

四、 結 論

新冠肺炎疫情對全球化進程了造成了強烈沖擊，但它不會帶來全球化的終結。疫情無法消解全球化的驅動力量，疫情引發(fā)的危機使全球化面臨挫折，但不會導致去全球化的結果。此次疫情凸顯了全球治理需求與全球治理能力之間的差距，同時警示各國，加強全球治理是當務之急。

習近平主席在3月12日同聯(lián)合國秘書長古特雷斯通電話時指出，“在經濟全球化時代，這樣的重大突發(fā)事件不會是最后一次，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題還會不斷帶來新的考驗。在應對這場全球公共衛(wèi)生危機的過程中，構建人類命運共同體的迫切性和重要性更加凸顯。唯有團結協(xié)作、攜手應對，國際社會才能戰(zhàn)勝疫情，維護人類共同家園”。(51)習近平.團結合作是國際社會戰(zhàn)勝疫情最有力武器[J].求是，2020(8)： 5.人類是一個命運共同體。各國需要為建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界而通力合作。作為一項具有高度權威性和較強代表性的多邊對話機制，G20是危機形勢下適于組織全球集體行動的核心機制。G20一方面需要與世界衛(wèi)生組織、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行等其他國際組織開展密切合作，另一方面需要從強化部長級會議的相互評估功能和提升G20進程的開放性兩個方面進行內部改革，從而提升其全球治理能力。