邱春林

（中共山東省委黨校 馬克思主義學院，山東 濟南250103）

法治是國家治理的基本形式，是現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把這一戰(zhàn)略作為全黨工作的重要抓手。其中，山東省作為農業(yè)大省，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板任重而道遠。事實上，農村法治建設薄弱，既不利于推進農業(yè)現(xiàn)代化和保障農民合法權益，也不利于實現(xiàn)全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的百年目標。2018年“一號文”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中再次明確了建設法治鄉(xiāng)村的任務?；诖?，筆者選擇了山東省臨沂市費縣、菏澤市的單縣、青島即墨各一個案例，并深入當?shù)剞r村進行實地調研考察，通過座談、走訪、發(fā)放調查問卷等方式，從而深入了解山東省鄉(xiāng)村法治建設的第一手資料，在深入分析調查數(shù)據的基礎上，梳理探討其成因所在，分析對策與思路，以期為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造提供法治保障對策與建議。

一、法治建設在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中的地位和作用

法治作為解決改革發(fā)展穩(wěn)定中深層次矛盾和問題最有效、最穩(wěn)定、最根本的手段，已經成為全黨、全社會的共識。2018年中央“一號文”明確指出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時，習近平總書記做出“五個振興”的重要指示，要求山東高標準統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)村振興這盤大棋，打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板。正如劉家義書記所指出，近年來山東農業(yè)農村產業(yè)結構不合理、資源環(huán)境對經濟發(fā)展的約束加大、城鄉(xiāng)之間的不平衡發(fā)展問題十分突出，顯然實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的打造，離不開治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，離不開法治建設的保障。法治建設在推動鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造中的作用進一步凸顯。

（一）法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求

正如鄧小平同志所指出的，推進社會主義建設“還是要靠法制”“搞法制靠得住”[1]379，鄉(xiāng)村振興也不例外。黨的十八屆四中全會指出，依法治國是我們堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。十九大以來，中央明確提出了構建自治、法治和德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，而村民自治作為農村基層民主也應該走法治化之路。作為國家治理的重要組成部分——鄉(xiāng)村治理，無疑是一個難點，特別是長期以來我國農村經濟的發(fā)展、農民文化教育水平、農民民主法治意識都不同于城市。在城市，市民教育程度和相應的科學文化素質普遍較高，使得市民能夠較好地接受法治文化，相比較而言，目前中國農業(yè)和農村的主體還是農民，客觀來說，農民的整體素質還普遍偏低，農村中文盲半文盲的比例還比較高。因此，要實現(xiàn)農村由貧困落后的社會狀況進一步發(fā)展到實現(xiàn)現(xiàn)代化，無疑，首先要求農民自身的現(xiàn)代化，這里就包括生產方式、生活方式和思維方式的現(xiàn)代化。可見，鄉(xiāng)村治理法治化的道路不同于城市治理法治化的道路，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、治理現(xiàn)代化面臨的問題更多、難度更大。只有走法治化之路，才能將鄉(xiāng)村治理通過法律和制度加以體現(xiàn)和保障，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

（二）推動鄉(xiāng)村法治建設，才能讓農民在鄉(xiāng)村振興中感受公平正義

鄉(xiāng)村振興不是政府唱獨角戲，鄉(xiāng)村振興的主體是農民。切實調動農民的積極性、主動性和創(chuàng)造性是打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的關鍵。如何讓農民動起來，顯然，需要創(chuàng)造一種法治環(huán)境，通過法治建設，讓農民吃上一顆定心丸，解決農民的后顧之憂，如農村土地三權分置的法定化，就較好地解決了農民進一步擴大生產的后顧之憂，激發(fā)農民進一步擴大投入；只有通過法治化建設，才能有效規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，更好地調動各種生產性要素積極參與到鄉(xiāng)村產業(yè)振興中來。只有努力推進法治建設，打造法治環(huán)境，讓農民在改革開放的實踐中感受到社會的公平正義，才能夠更好地調動起農民參與鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造偉大實踐中來。

（三）推動鄉(xiāng)村法治建設，是法治山東建設的關鍵和難點所在

2014年6月，山東省委、省政府出臺了《法治山東建設綱要》，明確了要求實施依法治省規(guī)劃，不斷加快法治建設步伐，明確提出了建設法治山東的目標：“到2020年，基本實現(xiàn)全省經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設的法治化”[2]。2016年5月31日，山東省委、省政府印發(fā)了《山東省法治政府建設實施綱要（2016—2020年）》，對法治山東建設工作做出詳細部署，這是貫徹落實依法治國基本方略、全面推進法治山東建設的重大戰(zhàn)略舉措，標志著我省法治建設進入了全面推進的新階段。法治山東建設提出了11個方面，41項主要任務。據統(tǒng)計，“2017年山東省常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，升至60.58%，比上年末提高1.56個百分點”①，不容忽視的是，山東作為一個農業(yè)大省，農村人口仍然有4076萬人，農村基層法治建設面臨的困難和問題還很多，農村基層法治建設是法治山東的重要組成部分，也是法治山東建設的關鍵和難點所在。

（四）推動鄉(xiāng)村基層法治建設，才能營造出鄉(xiāng)村振興的法治環(huán)境

農民是鄉(xiāng)村振興的直接受益者。鄉(xiāng)村振興的各項政策舉措能夠落實到位，關鍵看基層基礎工作是否落實到位。加強農村基層法治建設，進一步推進依法行政，加強監(jiān)督管理，保證任何人都在法律范圍內活動，保證黨的各類方針政策落實到位，不走形、不變味，才能使群眾的利益切實得到法律保障。在鄉(xiāng)村產業(yè)振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村組織振興，以及鄉(xiāng)村文化振興實施中，只有加強基層法治建設，提高依法執(zhí)政的自覺性，提高基層干部依法執(zhí)政能力，提高群眾法治意識，才能更好地保障各類振興方案與政策的落地并取得實效。

同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，農村法治建設還存在許多不適應、不適合的地方。特別是十八大以來，在帶領廣大農民實現(xiàn)中國夢，特別是“兩個一百年”目標的確定，使我們越來越認識到只有依靠法治化才能夠實現(xiàn)這一偉大事業(yè)。當然，從西方經典現(xiàn)代化理論看來，農民在現(xiàn)代化進程中也擺脫不了自己的“歷史棄兒”之命運和地位。即便馬克思和恩格斯對農民在歷史變革中的作用也曾估計不足，恩格斯認為：“我們的小農，正如任何過了時的生產方式的殘余一樣，在不可挽回地走向滅亡。”[3]487面對世情、國情、黨情的深刻變化，黨的十八大提出了“兩個一百年”的奮斗目標，十九大則進一步細化了“兩個一百年”奮斗目標，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并細化為三個階段，每個階段目標任務明確，如何整合提升進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，無疑這些都迫切需要通過法治化進程來為實現(xiàn)這一任務目標提供制度保障。

二、山東省鄉(xiāng)村基層法治建設現(xiàn)狀剖析

縱觀山東農村基層法治建設大體經歷了四個階段：第一階段，1978年十一屆三中全會到1992年黨的十四大召開，確定了中國社會主義市場經濟改革方向，屬于山東省農村基層法治建設的起步階段。第二階段，從十四大確立建立社會主義市場經濟開始到1999年，鄭重把依法治國寫入憲法。特別是1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了 《中華人民共和國村民委員會組織法》，山東省農村基層法治建設不斷深入。第三階段，從2000年到2012年黨的十八大召開，特別是新農村建設的啟動，山東省農村基層法治建設不斷深入。第四階段，十八大，特別是十八屆四中全會以來，農村基層法治建設進入快車道新的歷史階段，山東省委、省政府出臺了《法治山東建設綱要》，進一步明確了到2020年山東法治建設的目標：“基本實現(xiàn)全省經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設的法治化?！盵2]

四十年改革開放，特別是黨的十八大以來，黨中央多次強調要切實加強農村法治建設，提出必須加快完善農業(yè)農村法律體系，把農村法治建設提高到空前高度來強調和部署，體現(xiàn)了黨對農村發(fā)展規(guī)律和法治建設規(guī)律的深刻認識把握。改革開放以來，山東省在經濟發(fā)展、社會發(fā)展、法治建設等方面取得了顯著成績，山東省委、省政府高度重視農村基層法治建設，全力貫徹落實中央關于加強農村基層法治建設的指示和要求，在農村法治建設方面也取得了令人矚目的成績。

（一）改革開放40年來山東省鄉(xiāng)村基層法治建設的主要成就

1.初步建立了比較完善的農村法律規(guī)范體系。

改革開放以來，中央政府高度重視農村基層法治建設，制定了20多部農業(yè)法律，60多部農業(yè)行政法規(guī)，460多部部門規(guī)章，以及一大批地方性法規(guī)規(guī)章，農村基層法律體系基本建立起來[5]。山東省委、省政府在大力推進農村改革與發(fā)展實踐中，高度重視法治規(guī)范體系建設，先后出臺了有關農村基層法治建設文件、辦法、條例合計50余部，為法治山東建設提供了制度基礎和保障，如2014年出臺了《法治山東建設綱要》《山東省法治宣傳教育條例》等有關文件，著力推進落實依法治國，明確了法治山東的建設目標。無疑，《綱要》的制定出臺是山東省委、省政府深入貫徹十八大、十八屆三中全會精神、推進法治建設的重要舉措。

2.鄉(xiāng)村基本公共法律服務體系初步建立。

數(shù)據顯示：山東省建成市級公共法律服務大廳15個，91%的縣(市、區(qū))、90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、67%的村(社區(qū))建成實體平臺，市級“12348”熱線全部建成并逐步向省級平臺割接，“山東法網”上線運行并與“中國法網”實現(xiàn)數(shù)據對接，月均辦理公共法律服務事項48萬件，較好地滿足了人民日益增長的美好生活需要、法律服務需要，初步構建了保障有力、管理規(guī)范、運行高效、覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務體系。特別是基于村(社區(qū))治理在社會治理中的基礎性作用，山東啟動了一村一顧問項目，引導廣大干部群眾運用法治思維和法治方式管理公共事務、化解矛盾糾紛、維護自身權益，對于提升村(社區(qū))治理水平、促進基層社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。目前，“全省51291個村 (社區(qū))配備了法律顧問，覆蓋率達到86%，濟南、青島、淄博等9市實現(xiàn)全覆蓋。一年來，村(社區(qū))法律顧問協(xié)助起草、審訂村規(guī)民約等3萬余件次，對村居治理有關事項提出法律意見3.8萬次，為群眾提供法律咨詢46.5萬人次，調處化解矛盾糾紛6.8萬件次，有力維護了社會和諧穩(wěn)定。”[5]

3.普法宣傳取得較好效果。

自1985年以來，中共中央、國務院印發(fā)了《中央宣傳部、司法部關于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》。從1986年起，山東省啟動實施了七個“五年普法規(guī)劃”和五個依法治省五年規(guī)劃。30多年的普法、依法治理實踐，在法律意識和法律素質等方面，山東廣大干部和群眾普遍得到了較大提高，客觀上推動了全社會法治化管理水平的提升，夯實了法治山東建設的群眾基礎和實踐基礎，形成了自己的鮮明特色，如“六五”普法期間形成的“法律六進”（進機關、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學校、企業(yè)和單位）的“山東路徑”，全省建立了3689個青少年法治教育基地，98.5%的中小學校配備了法治副校長，97%以上大中型企業(yè)配備了法律顧問，農村法治夜校達到7萬所，縣域法治宣傳教育中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個一”普法陣地基本實現(xiàn)全覆蓋，多項工作走在了全國前列。據統(tǒng)計：“六五”期間，山東全省開設法治欄目979個，涌現(xiàn)出《天下故事》《有話好好說》等一大批普法品牌欄目，建成法治文化主題公園239處、法治文化廣場566處、法治文化長廊5347條，創(chuàng)建“全國民主法治示范村（社區(qū)）”175個，縣級以上“民主法治示范村（社區(qū)）”達到50%以上，基層治理法治化水平明顯提高。[6]

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下山東省鄉(xiāng)村基層法治建設的短板

在看到法治建設成效的同時，筆者通過調查發(fā)現(xiàn)山東廣大農村基層法治建設依然存在著一些短板。農村法治宣傳全覆蓋的效果遠未達到理想的狀態(tài)，山東鄉(xiāng)村基層法治建設還存在下列一些問題和不足，還不能很好地保障鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造。

1.農民的法治素養(yǎng)亟待進一步提高。

不可否認，由于受傳統(tǒng)歷史文化的影響以及農村整體經濟發(fā)展水平的制約，加之普法形式的相對單一等諸多方面影響，農民的法治素養(yǎng)遠未達到預期。盡管“中國特色社會主義法律體系已初步建成”②，山東省持續(xù)推進普法宣傳教育活動，但在農村法治建設過程中，村民法律意識淡薄，對法律的認知程度依然不夠，依然存在農村維權意識、監(jiān)督意識、守法意識還不高的現(xiàn)象。正如19世紀初德國的歷史法學代表人物薩維尼指出：“法律如同一個民族所特有的語言、生活方式和素質一樣，本身就是一種固定的性質和明顯的屬性?！盵7]260-261在農民的法律意識中，由于歷史、文化和經濟等方面的原因，在廣大的農村基層地區(qū)，宗親、家族等封建思想深入骨髓，究其原因，既有中國傳統(tǒng)主流文化的影響，當然，我們也承認城鄉(xiāng)基本公共服務的現(xiàn)實差距，特別是在信息、技術及各類資源等方面，農村依然比較匱乏，農民對法律的認知渠道較少，農村接受法律系統(tǒng)教育的對象更少，特別是隨著農民工外出打工，村里留下的人，主要是空巢老人、留守兒童、婦女等，無疑這些老人、婦女和兒童，其法律意識顯然更為淡漠。

事實上，在鄉(xiāng)村更多時候，廣大農民更習慣于用樸實的感情、倫理與道德來處理人與人之間的關系，客觀上，對法律的輕視、畏懼，以及倫理、道德意識等因素都深刻地影響著農民對法律的認可、接受與使用等態(tài)度。客觀上來說，由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展機制，導致農村經濟發(fā)展滯后于城市，法律需求同樣滯后于城市，加之法律訴訟同樣需要成本付出，也導致當農民合法權益受到侵害時，走訴訟的途徑比通過私下和解要少得多。

在調查中，筆者發(fā)現(xiàn)：除了知道憲法是我們國家的根本大法之外，能說出三到五部法律的農民，僅為5%，能具體說出其內容的則更少，僅為3%，甚至許多農民還不知道有《反家庭暴力法》；對《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等與農村、農民自身利益密切相關的有關法律法規(guī)也知之不多、不深，這一比例甚至高達85%。農民的法律意識薄弱，使得法治觀念難以在其內心得到內化和認可，更不用說用來規(guī)范和引導其自身行為。據筆者的調查顯示，以超速被交警罰款為例，認為處罰不合法不合理，而提起訴訟的比例僅僅占16%③，可見農民的法治素養(yǎng)亟待進一步的提高。

2.鄉(xiāng)村基層干部依法辦事能力亟待提升。

調查發(fā)現(xiàn)，農村基層干部法治意識不強，甚至極個別干部還是法盲，由此就不難理解，農村基層干部執(zhí)法不力之普遍。在農村基層執(zhí)法實踐中，有法不依現(xiàn)象也并不少見。相對普通村民而言，農村基層干部的法律意識明顯要高一些，不過需要注意的是，個別地方基層干部“離村化”現(xiàn)象比較嚴重，出現(xiàn)這樣一種回村“上下班”現(xiàn)象，白天回村上班，晚上回城，如何服務百姓？有多少時間服務百姓？這些都是需要反思的問題。當然，調查也發(fā)現(xiàn)一些干部也并不是不懂法律，但在實踐中卻明知故犯，在執(zhí)法過程中，他們更愿意運用“關系”或“權力”等去對待和處理法律問題。

根據中央紀律檢查委員會網站“每月通報”發(fā)布的數(shù)據：自2015年7月起，16次“每月通報”揭露了1884起侵害人民利益的不健康和腐敗問題，其范圍涉及到民生資金被冒領、被截留、被克扣、被挪用等合計共1076起，占57.1%。當然，在涉及民生資金管理使用方面，存在的問題主要集中表現(xiàn)為三類：第一類涉及種糧補貼等惠農補貼資金問題，合計330起；第二類涉及征地拆遷補償資金問題，合計176起；第三類涉及危房改造補助資金問題，合計102起；三類問題分別占民生資金管理使用問題的30.7%、16.4%、9.5%。值得關注的是，在通報的基層干部中，鎮(zhèn)干部、村委會干部，當然也有基層事業(yè)單位干部和工作人員并不是少數(shù)。據統(tǒng)計，山東省紀委在“每月通報”曝光的2603人中，“縣處級及以上人員77人，占3%；鄉(xiāng)科級及以下2526人，占97%。村黨支部書記、村委會主任809人，占31.1%，基層站（所）站長、所長 126 人，占 4.8%”[8]。

3.鄉(xiāng)村基層立法工作亟待進一步完善。

不可否認，改革開放以來鄉(xiāng)村基層法治建設成績是比較顯著的。截至2017年，“在黨中央、國務院、全國人大常委會的高度重視下，農業(yè)法律法規(guī)日益完善，目前農業(yè)領域共制定現(xiàn)行有效法律15部、行政法規(guī)29部、部門規(guī)章150部、地方性農業(yè)法規(guī)規(guī)章600多部”[9]。特別是山東省政府出臺了一系列配套的政策法規(guī)，如《山東省人民政府關于進一步做好農村最低生活保障工作的意見》《山東省就業(yè)促進條例》《山東省義務教育條例》《山東省人民政府關于加快農村教育改革與發(fā)展的決定》《山東省農田水利管理辦法》《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《山東省農產品質量安全監(jiān)督管理條例》《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》《關于開展農村承包土地的經營權和農村住房抵押權貸款試點的指導意見》《關于進一步加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設的意見》等?？傮w來看，以農業(yè)法為核心的農業(yè)法律體系已經形成，農業(yè)農村經濟管理總體上實現(xiàn)了有法可依，但是還要看到，與農村有關的法律法規(guī)分布不均、立法多是原則性規(guī)定，并且隨著農村改革的深入發(fā)展，陳舊落伍的規(guī)范性法律文件沒有得到及時修改完善，客觀上其實踐效果也不盡如人意。

4.農村法律服務體系還不夠健全。

公共法律服務的目的在于保障公民的基本權利，使人民群眾合法權益得到維護，使社會公平正義得到彰顯，從而保障人民安居樂業(yè)。當前，山東農村法律服務體系總體上基本建立了起來，但客觀上還存在一些問題和不足。像一個中心法庭要管轄2～3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經濟越不發(fā)達的地方，管轄范圍一般越大。當然，打官司需要經過諸多程序，如起訴的第一步需要先立案，再傳詢、開庭等程序，導致許多人倍感麻煩而不愿意訴諸法律去解決糾紛。當然，也存在一種極端現(xiàn)象，個別村民認為通過法律途徑解決糾紛，其最后的結果可能是既輸了官司，又輸了錢。同時，我們還要關注到，目前雖然每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有設立司法所，但調查也顯示基層司法助理員多為兼職，亦或臨時工擔任，其自身法律素養(yǎng)和能力有待于提高。在農村基層，當農民遇到糾紛，需要尋求法律解決時，依然存在很多困難，他們甚至不清楚應該向哪些機構、部門或人員投訴，解決糾紛。據筆者調查顯示：農民絕大數(shù)是通過網絡手段獲得法律信息的，說明信息化在農村得到加快普及，同時也說明普法形式比較單一，難以更好地滿足不同層次農民的實際需求。

5.山東省鄉(xiāng)村基層法治運行機制還不夠完善。

目前，山東省鄉(xiāng)村基層法治運行機制總體來說，已經基本確立，但與我省經濟社會發(fā)展，與鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求相比，還有一定差距。這主要表現(xiàn)：第一，農村法制不健全。改善農村地區(qū)的法治需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法律模式和框架。但是，目前，城鄉(xiāng)二元結構還沒有從根本上消除，一些與農業(yè)有關的法律與農村現(xiàn)實分離，可操作性不足。第二，缺乏農民的主體地位。個人獨立和自治是現(xiàn)代法治的先決條件，農村法治也不例外。在農村法治中，很大程度上來說，農民仍然是作為管理對象存在，對自己主體地位的認識和保障還缺乏清晰的認識。應該說現(xiàn)行的農業(yè)立法和行政立法還有不同程度的管理性質的慣性思維，而反映農民主體地位的以權利為基礎的意識是遠遠不夠的。第三，提升農民的法律能動性不夠。主要體現(xiàn)在：一方面，由于農村執(zhí)法工作滯后，法律缺乏具體內容，缺乏吸引力，無法建立農民對法律的親和力。一方面，農民參與法律活動的自覺意識尚未完全形成。第四，法律在農村的權威仍然不足?？陀^地說，民事糾紛、刑事自訴案件，甚至農村地區(qū)的一些刑事公訴案件，在模糊的法律事實的基礎上，各方之間有不同程度的和解。這實際上化解了農村基層法律的權威，導致社會管理的衰落，客觀上導致農民對法治的認識大幅度降低。

6.鄉(xiāng)規(guī)民約在實踐中還處在粗放階段。

鄉(xiāng)規(guī)民約是實現(xiàn)村民自治的重要內容和載體，在維護農村秩序方面也發(fā)揮著不可替代的作用。不言而喻，村莊的規(guī)章制度并非真正意義上的法律規(guī)范，其制定程序、主要內容和具體實施，與國家法律相比，在很大程度上顯得比較粗略和簡單，甚至一些村莊的規(guī)章制度由村委會和黨委會成員閉門造車而成，現(xiàn)行的村莊規(guī)章制度的制定還缺乏相應而有效的審查機制。當村民的利益與集體利益和國家利益發(fā)生沖突，客觀上國家不可能全面深入干涉農村社會生活的各個方面，所以就出現(xiàn)一些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約違反國家法律規(guī)定的情況。村莊的規(guī)章制度是以道德為基礎的，沒有足夠的實施保障。如果村級法規(guī)缺乏合法性的審查機制，一些違反國家法律精神的村莊法規(guī)規(guī)定的實施，將會影響到農村基層法治的改善。事實上，執(zhí)法不嚴、司法不公的存在也使群眾產生了對司法的不信任感，特別是強制、跟蹤攔截上訪等現(xiàn)象使基層群眾學習法律的熱情受到嚴重挫傷。正如一些農民開玩笑地說，雖然法律是一個好主意，但讓一些歪嘴的和尚念歪了。

三、鄉(xiāng)村振興齊魯樣板法治保障建設對策與出路

（一）加強黨對鄉(xiāng)村基層法治工作的領導，引領鄉(xiāng)村振興

在推進鄉(xiāng)村振興實踐中，堅持黨的領導既是社會主義法治的根本要求，也是我國各族人民利益和幸福的基礎，是推進鄉(xiāng)村振興齊魯樣板法治保障的現(xiàn)實需要。習近平總書記指出：“黨的十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面推進依法治國作為主題并作出決定，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義。要把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面?！盵10]114

依法治國的難點在基層，這需要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和示范帶動作用，才能更好地讓依法治國在基層扎根落地。對此，需要進一步加強和改進黨對鄉(xiāng)村基層法治工作的領導，落實黨的領導，全面推進基層治理和法治的全過程。正如習近平總書記在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定的說明》所強調的：“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！盵11]1787

40年改革發(fā)展，山東的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設等取得了巨大成績，人民的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，從解決溫飽問題到逐步實現(xiàn)小康社會，再到兩個百年目標的進一步明確；從經濟發(fā)展滯后，到今天成為世界經濟發(fā)展的引擎，這些都離不開黨的領導。黨不僅是中國革命的領導者，更是今天推進兩個百年目標任務的主心骨，同樣在推進鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造進程中，只有堅持黨的領導，才能最大限度地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地；只有堅持黨的領導，才能確保鄉(xiāng)村治理法治化的社會主義方向；只有堅持黨的領導，才能發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的能力，才能更好調動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，投入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中。

黨的基層組織是黨的一切工作和戰(zhàn)斗力的基礎，落實黨的路線、方針、政策和各項任務離不開基層黨組織，提高社會治理法治化水平更離不開基層組織的領導和示范帶動。數(shù)據顯示：“截至2018年12月31日，中國共產黨黨員總數(shù)為9059.4萬名，有基層組織461.0萬個，比上年增加3.9萬個，增幅為0.8%。其中，基層黨委23.9萬個，總支部29.9萬個，支部407.2萬個。”[12]無疑，只有基層黨組織得到全面提升，組織建設才能夠牢牢把握鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造的總體要求，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層法治建設落地、落實到位，才能實現(xiàn)基層黨組織的組織資源優(yōu)勢切實轉化為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板法治保障的優(yōu)勢。

（二）夯實農村基層法治建設基石，助推鄉(xiāng)村振興

經濟基礎決定上層建筑，同樣，農村基層法治建設離不開農村經濟發(fā)展的有力支撐，同樣也與農民教育和教育的發(fā)展密不可分。改善農村法治的基礎一環(huán)在于農村經濟發(fā)展的強大支撐，否則就會成為空談。農村基層法治的完善意味著把農業(yè)生產的發(fā)展和農村基層政權的鞏固納入農村法治的軌道。在此基礎上，政府應著力加快發(fā)展高效現(xiàn)代農業(yè)，推進農業(yè)生產供給側結構性改革，加大創(chuàng)新農業(yè)科技，轉變應用能力，進一步穩(wěn)定糧食生產，加大農村基礎設施包括通信、交通，以及其他各類基礎設施建設，促進農村經濟的繁榮發(fā)展，為農村法治建設奠定堅實的基礎。當然，還需要特別關注的是要積極適應農村法治建設的新要求，努力提高農村教育水平，合理分配教育資源，使農民能夠熟悉法律程序，運用法律保護自己的合法權益。

（三）完善鄉(xiāng)村法治運行機制，保障鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，山東省相繼推出了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《山東省推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興工作方案》《山東省推動鄉(xiāng)村人才振興工作方案》《山東省推動鄉(xiāng)村文化振興工作方案》《山東省推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作方案》《山東省推動鄉(xiāng)村組織振興工作方案》，從而進一步明確了山東鄉(xiāng)村振興的總體設計。為進一步完善農村法治運行機制，鄉(xiāng)村振興落地提供了法治保障。

一是對山東省出臺的涉農相關法律制度及配套制度做進一步修訂完善。特別是要把與農村、農民、農業(yè)密切相關的制度，及時送法下鄉(xiāng)、送法到戶；要及時將那些經過實踐證明行之有效、立法條件成熟的制度，及時通過法定程序上升為法律；當然，還要對不適應改革發(fā)展要求的法律法規(guī)，及時修改和廢止。如為了加強農村公路的建設和管理，促進農村公路事業(yè)發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，根據有關法律、法規(guī)，結合山東省實際，起草了《山東省農村公路條例（修訂草案征求意見稿）》并面向社會公開征求意見；再如，為規(guī)范村務公開工作，保障村民依法行使對村務進行民主監(jiān)督的權利，完善村民自治制度，促進民主管理，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，起草了《山東省村務公開條例（修正草案征求意見稿）》，并面向社會公開征求意見。

二是要優(yōu)化完善法律在農村基層的高效運行體制機制。鑒于目前農村基層法治資源缺乏，積極探索進一步整合基層法治力量的體制機制，進一步加強農村司法基層法治建設，進一步完善包括鄉(xiāng)村司法所、人民調解站等在內的相應機構。此外，更要緊密聯(lián)系農村基層實際，針對村民經常發(fā)生的鄰里沖突、老人贍養(yǎng)、孩子撫養(yǎng)等家庭糾紛，以及宅基地糾紛等小微案件，采取送法到家的辦法，積極探索簡便易行的巡回審判方式，一方面減少村民打官司的成本投入，另一方面，強化法律的影響力，實現(xiàn)了普法方式的創(chuàng)新。如蒙陰人民法院針對農村水果銷售旺季產生糾紛的客觀實際，積極推進普法進村、進戶、進田間地頭，取得了明顯效果。

（四）完善村民自治法規(guī)體系，助力鄉(xiāng)村振興

我國的村民自治作為村民實現(xiàn)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的自我管理、自我教育、自我服務的一種基層民主制度，實際是一個包括決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權在內的完整體制，當然也是一種包括村民代表會議、村民委員會和村務監(jiān)督小組在內的權力相互制衡的機制。圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四個方面進一步加強村民自治的制度化建設，努力形成合力，保證村民自治的良性發(fā)展。

正如十八屆四中全會所指出的，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求走依法治國的道路。在鄉(xiāng)村振興齊魯樣板實踐中，在推進黨的鄉(xiāng)村治理和村民自治進程中，都需要進一步完善村民自治法規(guī)體系，以便更好地擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利?！洞迕裎瘑T會組織法》作為村委會權力運作的基本法律規(guī)范，該法很大程度上突出了村民委員會的產生、職責和運行，但也可以看到它在一定程度上弱化了村民自治的主體，弱化了村級黨組織、村民代表會議、村務監(jiān)督小組的作用，這與農村村民自治的發(fā)展要求是不相適應的。事實上農村村民自治作為一個權力制衡的治理結構，絕非一個村民委員會所能代替，其中村民代表大會、村務監(jiān)督委員會的作用不能忽視。

當然，在村民自治發(fā)展進程中，也會出現(xiàn)一些帶有普遍性的問題，這就要求有關村民自治的國家立法和地方立法要與時俱進。通過進一步完善村民自治法規(guī)體系，厘清村民代表會議、村民委員會、村務監(jiān)督小組，以及與其他治理主體的相互關系，并就責權利等做出具體規(guī)定。在黨的領導下，通過完善村民自治法規(guī)體系，真正形成村民代表會議、村民委員會、村務監(jiān)督委員會各司其職、相互制衡、相互配合、協(xié)同治理的農村治理模式。如山東省日前就發(fā)布了《山東省村務公開條例（修正草案征求意見稿）》，目的就是進一步完善村民自治制度，促進民主管理，規(guī)范村務公開工作，保障村民依法行使對村務進行民主監(jiān)督，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

在村規(guī)民約中體現(xiàn)國家法律的意志，是在農村實行法治的有效途徑。因此，有必要充分考慮當?shù)厣鐣奶厥怙L俗和傳統(tǒng)心理習慣，修改和完善村規(guī)。對此，在鄉(xiāng)村振興實踐中，就要注意：一是要澄清職責權限和范圍。對法律已經規(guī)定的事項不要曲解或另行安排杜絕通過村規(guī)來擴大或縮小法律的范圍。二是要充分借鑒吸收傳統(tǒng)文化之精髓，特別要總結無爭議的公共秩序和誠實信用，如尊重老人、尊重他人、尊重勞動等良好習俗。三是在制定村莊規(guī)章制度的過程中，要充分發(fā)揮村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，保證村民的參與權、討論權和投票權。四是要對村規(guī)民約進行法治改造。引進具有較高法律技能的專家學者對村規(guī)民約的制定給予足夠的指導和規(guī)范，堅決廢除那些違背國家法律的內容，將懲罰措施限制在法律的框架內，從而提高村規(guī)民約的科學性。只有這樣，才能更好地規(guī)范農民的行為，保護農民的權益，使村規(guī)民約成為實施法律法規(guī)的有效載體，提高農村基層的法治水平，從而用法治保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地落實。

（五）創(chuàng)新農村普法宣傳教育工作，營造鄉(xiāng)村振興法治環(huán)境

針對普法宣傳中存在的問題，在總結六五普法經驗與教訓的基礎上，緊跟信息化時代發(fā)展，積極創(chuàng)新農村普法宣傳教育手段與形式。針對普法宣傳的中心目標，即通過普法宣傳教育，切實提高農村基層干部群眾的法律意識，增強法制觀念和依法辦事的能力，從而使農村干部自覺依法行政，嚴格依法辦事，推進農村法治化建設。

對此，需要突出三個重點：一是突出普法的重點對象。這就是要著重抓好關鍵少數(shù)，即狠抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農村基層執(zhí)法人員、農村“兩委”班子成員，以及法制宣傳員、人民調解員等。在每次村委會換屆選舉結束后，都要把新任“村官”的法律培訓提高到首要位置。二是突出普法宣傳的重點內容，要緊密結合農村基層現(xiàn)實需要，重點組織宣傳與農民群眾生產生活密切相關的法律法規(guī)，如《農村土地承包法》《土地管理法》《婚姻法》《治安處罰法》《合同法》等，力求讓這些法律家喻戶曉、深入人心。三是創(chuàng)新普法教育手段，充分利用自媒體、網絡等，使法律宣傳內容更加直觀簡潔，富有特色，便于群眾接受和認可，當然，在農村基層進行普法宣傳，還要進一步整合各類宣傳資源，實現(xiàn)宣傳效果的最大化，通過普法宣傳方式創(chuàng)新，切實提升普法宣傳教育的效率。

（六）加強鄉(xiāng)村法治工作人才隊伍建設，夯實鄉(xiāng)村振興人才保障

鄉(xiāng)村振興法治保障離不開專業(yè)人才隊伍的支持。當前，我省農村法律人才主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所等機構，事實上廣大基層法律人才隊伍客觀上還需要承擔大量的行政工作，并不能提供良好的法律服務。而城市法律人才又因人員、資金、技術等原因，基本上不可能給農村提供法律服務，因此，農村法律人才極為緊缺。目前山東省正在積極實施農村振興戰(zhàn)略，迫切需要進一步加強基層干部的法治意識，不斷提高法治能力，為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造提供人才法治保障。

一是進一步加大鄉(xiāng)村法律專業(yè)人才庫建設力度。以司法所、派出所、綜治辦等機構為陣地，按照一定的人口比例配備一定數(shù)量的法律專業(yè)人士，組建鄉(xiāng)村振興律師服務團隊，進一步落實“一村一顧問”，實現(xiàn)律師服務全覆蓋，將新鮮血液引入農村干部隊伍，將具有法律專業(yè)知識的人才納入基層干部隊伍，為改善農村法治提供人才保障。二是加大鄉(xiāng)村干部法律培訓力度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、村干部進行有針對性的法律培訓，聘請具有深厚理論知識，熟悉基層和農村的法律專家，對基層干部進行培訓，逐步完善法治；農村基層干部必須克服思想上的特權，充分發(fā)揮農村基層干部的示范帶動作用，嚴格依法規(guī)范言行，切實提高鄉(xiāng)村干部的依法治理能力。三是借鑒赤腳醫(yī)生策略，在鄉(xiāng)村啟動“赤腳律師”試點，可以通過農村治保會、村民調解委員會等基層組織，遴選一批懂法律和地方性規(guī)范，又有豐富實踐經驗的“赤腳律師”，發(fā)揮其示范帶頭作用。四是進一步完善基層干部的法治評估和考核機制。把依法行政，作為干部調查的重要組成部分，在同等條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。

一言以蔽之，鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造是山東在新時代的歷史使命和責任擔當，是實現(xiàn)全面建成小康社會走在前列的必然選擇。面對實現(xiàn)“兩個一百年”目標的艱巨任務，面對鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造重任，如何用法治手段來保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略健康有序推進和發(fā)展，成為當前擺在山東省委、省政府面前的重要使命和現(xiàn)實課題。鄉(xiāng)村振興與法治保障并不是相悖的，而是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，沒有法治保障的鄉(xiāng)村振興不會得到持續(xù)健康發(fā)展，脫離鄉(xiāng)村振興實踐的所謂法治建設，也是無源之水、無本之木，難以發(fā)揮法治建設的保障作用。客觀來說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進法治進步與發(fā)展的動力和措施，而法治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定基礎，通過鄉(xiāng)村法治保障建設，加強對基層政權組織公共權力行使者和村兩委干部的權力約束以保障農民權益，加大對違法犯罪行為的預防和打擊，保護鄉(xiāng)村和諧有序的社會環(huán)境，建立健全自治、法治和德治三位一體的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系，才能為鄉(xiāng)村振興齊魯樣板打造提供強有力的法治保障。

注釋：

①數(shù)據來源山東省統(tǒng)計局中商產業(yè)研究院整理。

②2011年，吳邦國委員長宣布中國特色社會主義法律體系已經建成。

③數(shù)據來源山東省法學會課題：改革開放以來山東省農村基層法治建設現(xiàn)狀調查與研究課題組 （SLS(2017)B21）調查數(shù)據統(tǒng)計。