張新平，代家瑋

(1，2.蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，蘭州 730000)

“五谷者，萬(wàn)民之命，國(guó)之重寶?！毙鹿诜窝滓咔榈乃僚昂偷鼐壵螞_突的加劇，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的普遍恐慌，出于對(duì)未來(lái)發(fā)展前景的擔(dān)憂(yōu)，部分國(guó)家開(kāi)始限制糧食出口，這導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)出現(xiàn)緊張，糧食安全問(wèn)題凸顯。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。但面對(duì)新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，考慮到我國(guó)糧食供求仍長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)的基本現(xiàn)實(shí)，糧食安全仍面臨許多潛在風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出，要保障國(guó)家糧食安全，并突出了農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的底線(xiàn)要求；“十四五”規(guī)劃則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略對(duì)強(qiáng)化國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障的重要作用，把糧食安全視為國(guó)家安全的重要組成部分。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的概念，糧食安全在任何時(shí)候都不能輕言過(guò)關(guān)?？傮w國(guó)家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是我國(guó)國(guó)家安全理論的最新成果，標(biāo)志著我們黨對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題認(rèn)識(shí)的新高度。理解糧食安全問(wèn)題要跳出糧食看糧食，以更高的站位、更寬的視野對(duì)糧食安全問(wèn)題進(jìn)行審視。糧食事關(guān)國(guó)運(yùn)民生，糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事，更是總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。因此，從總體國(guó)家安全觀角度充分把握我國(guó)糧食安全問(wèn)題及現(xiàn)狀，尋求保障我國(guó)糧食安全的路徑，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、總體國(guó)家安全觀視域下的糧食安全

2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次提出了“總體國(guó)家安全觀”的概念，指出“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜，必須堅(jiān)持國(guó)家總體安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保證，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路”[1]。在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》對(duì)“國(guó)家安全”概念進(jìn)行了界定：“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！盵2]當(dāng)前，國(guó)際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，新冠肺炎疫情仍然在全球蔓延，多邊主義和單邊主義交鋒碰撞，國(guó)內(nèi)改革進(jìn)入深水區(qū)，保障糧食安全面臨許多挑戰(zhàn)[3]。糧食安全作為維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，其在國(guó)家總體安全體系中的重要地位是不容置疑的。

(一)糧食安全同總體國(guó)家安全高度契合

“糧食安全不能只從經(jīng)濟(jì)上看，必須從政治上看，保障國(guó)家糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)?！盵4]661從安全主體看，糧食安全所指涉的對(duì)象包含國(guó)家主體與社會(huì)主體，前者針對(duì)的是國(guó)家糧食安全的總體形勢(shì)，后者則關(guān)注國(guó)家糧食安全的具體問(wèn)題；從威脅對(duì)象看，糧食安全既受到自然環(huán)境變化的影響，也受到國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和糧食生產(chǎn)形勢(shì)等非自然要素的影響；從安全領(lǐng)域上看，糧食安全涉及經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境和社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域，兼具傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的雙重屬性；從安全歸屬上看，糧食安全既以維護(hù)國(guó)家安全、利益、發(fā)展為目標(biāo)和價(jià)值取向，又以社會(huì)穩(wěn)定和人民利益為宗旨，在價(jià)值層面體現(xiàn)了“國(guó)家安全”與“人民安全”的統(tǒng)一。

(二) 糧食安全是國(guó)家安全治理的重點(diǎn)領(lǐng)域

“洪范八政，食為政首?！奔Z食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，是國(guó)家穩(wěn)定的前提，是保障國(guó)家安全的“立國(guó)之本”。馬克思指出：“最文明的民族也同最不發(fā)達(dá)的未開(kāi)化民族一樣，必須先保證自己有食物，然后才能去照顧其他事情?！盵5]347黨的十九大報(bào)告明確指出要“確保國(guó)家糧食安全”，說(shuō)明糧食安全是國(guó)家安全治理的核心任務(wù)之一。糧食安全不僅是“三農(nóng)”問(wèn)題，而且是同政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)密切相關(guān)的“安邦重器”。糧食是人民群眾最為基本的生活資料，充足的糧食供應(yīng)，是國(guó)家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福的重要保障。高水平、可持續(xù)的糧食安全保障體系，不僅有助于維護(hù)居民的健康安全，也有助于增加農(nóng)民群體的實(shí)際收入，更有助于我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

(三) 糧食安全是我國(guó)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的有力支撐

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“真正強(qiáng)大沒(méi)有軟肋的國(guó)家，都有能力解決自己吃飯的問(wèn)題。”[4]661隨著中國(guó)日漸走向國(guó)際舞臺(tái)的中心，面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)與壓力也接踵而至。受新冠肺炎疫情和地緣政治沖突的雙重影響，貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義明顯抬頭，國(guó)際糧食貿(mào)易的不穩(wěn)定和不確定性大大增加，糧食安全的重要程度進(jìn)一步凸顯。在新的歷史階段，國(guó)家重大戰(zhàn)略的順利實(shí)施與糧食安全密切相關(guān)。中國(guó)作為人口大國(guó)，如果糧食安全不能得到保障，一旦對(duì)外部產(chǎn)生嚴(yán)重依賴(lài)，在對(duì)外交往過(guò)程中的主動(dòng)性與戰(zhàn)略定力就會(huì)下降甚至喪失，國(guó)家重大戰(zhàn)略的推行就會(huì)受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生的變化，給我國(guó)糧食安全的保障提出了新的要求。面對(duì)新的時(shí)代挑戰(zhàn)，需要從更高的角度去認(rèn)識(shí)糧食安全這一重要概念。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“糧食多一點(diǎn)少一點(diǎn)是戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題，糧食安全是戰(zhàn)略問(wèn)題?！盵6]9戰(zhàn)略問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，需要依托系統(tǒng)性思維和宏觀視角。相較于傳統(tǒng)安全觀，總體國(guó)家安全觀的一個(gè)突出特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)安全問(wèn)題的整體性和系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)要素之間的彼此聯(lián)系。糧食安全問(wèn)題涉及多個(gè)領(lǐng)域，從社會(huì)層面上看，糧食安全是國(guó)家安全治理的重要領(lǐng)域，對(duì)于國(guó)家發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。從國(guó)家層面上看，糧食安全是我國(guó)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的有力支撐，對(duì)于國(guó)家應(yīng)對(duì)當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)有著重要價(jià)值。因此，從總體國(guó)家安全觀的視角對(duì)糧食問(wèn)題進(jìn)行思考，既符合習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于糧食安全問(wèn)題的定位，也符合當(dāng)前階段我國(guó)對(duì)糧食安全提出的新要求。

二、我國(guó)糧食安全的突出特點(diǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)是安全的對(duì)立面，與安全相伴相生。糧食安全涉及多個(gè)領(lǐng)域，其面對(duì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)自然也來(lái)自多個(gè)方面。2021年，我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到13657億斤，連續(xù)第七年超過(guò)1.3萬(wàn)億斤，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十七連豐”。從數(shù)量上看，我國(guó)的谷物尤其是口糧的自給率長(zhǎng)期處于100%左右[7]，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。除了生產(chǎn)能力的提升，我國(guó)的糧食儲(chǔ)備能力也有明顯提升。糧食庫(kù)存數(shù)量充足、儲(chǔ)備安全，特別是稻谷和小麥兩個(gè)口糧品種，庫(kù)存能夠滿(mǎn)足一年以上消費(fèi)需求。但正如習(xí)近平指出的，“我國(guó)糧食供求緊平衡的格局沒(méi)有改變，結(jié)構(gòu)性矛盾剛著手解決，總量不足問(wèn)題又重新凸顯”[6]9，把握現(xiàn)階段我國(guó)糧食安全展現(xiàn)出的突出特點(diǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)糧食安全問(wèn)題至關(guān)重要。

(一)糧食進(jìn)口的結(jié)構(gòu)性失衡容易受到外部風(fēng)險(xiǎn)影響

糧食進(jìn)口是國(guó)家維護(hù)糧食安全的重要環(huán)節(jié)，我國(guó)在糧食進(jìn)口的過(guò)程中在糧食品種與來(lái)源上存在結(jié)構(gòu)性失衡，這在一定程度上增加了我國(guó)部分糧食的進(jìn)口依賴(lài)性風(fēng)險(xiǎn)。從整體上看，我國(guó)的水稻、小麥，產(chǎn)大于需，存在大量庫(kù)存積壓，同時(shí)大豆、玉米、油菜籽等又大量進(jìn)口。尤其是大豆，對(duì)外依存度極高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的年度數(shù)據(jù)推算，2016—2019年我國(guó)大豆的年均進(jìn)口量約為8900萬(wàn)噸，占到糧食進(jìn)口總比重的80%左右，且進(jìn)口市場(chǎng)來(lái)源較為集中，僅從美國(guó)和巴西兩國(guó)進(jìn)口的大豆就占到了大豆總進(jìn)口量的75%。與此同時(shí)，我國(guó)進(jìn)口玉米的市場(chǎng)來(lái)源同樣呈現(xiàn)出市場(chǎng)集中度較高的特征，僅從美國(guó)進(jìn)口的玉米就占到了進(jìn)口總量的96%左右。以大豆、玉米為代表的進(jìn)口糧在種類(lèi)和來(lái)源兩方面存在的結(jié)構(gòu)性失衡直接提高了我國(guó)部分糧食種類(lèi)的進(jìn)口依賴(lài)性，較為單一的糧食進(jìn)口品種和較為集中的市場(chǎng)來(lái)源增強(qiáng)了糧食出口國(guó)的壟斷地位與話(huà)語(yǔ)權(quán)[8]。世界經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生的變化，也在影響著國(guó)際農(nóng)業(yè)格局，以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家在全球糧食體系中的重要性不斷增加，參與全球糧食貿(mào)易的程度也在不斷加深。在耕地資源無(wú)法同時(shí)解決糧食需求與植物油需求的客觀條件下，為確保谷物基本自給和口糧的絕對(duì)安全，大量進(jìn)口大豆等糧食資源，是維護(hù)國(guó)家糧食安全的必然選擇。與此同時(shí)，隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展與居民生活水平的提高，居民對(duì)于肉蛋奶為代表的蛋白質(zhì)的需求也在不斷提升，這也會(huì)導(dǎo)致作為牲畜飼料糧的玉米進(jìn)口額的提升。

在保障口糧絕對(duì)自給的前提下，我國(guó)總體糧食的自給率只有三分之二，剩下三分之一需要依賴(lài)外部進(jìn)口。新冠肺炎疫情和地緣政治沖突在客觀上給國(guó)際糧食貿(mào)易帶來(lái)了挑戰(zhàn)。各國(guó)為應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的糧食供應(yīng)短缺，可能會(huì)采取更為激進(jìn)的貿(mào)易保護(hù)主義政策，以限制糧食出口，維護(hù)本國(guó)的糧食安全。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期以及俄烏危機(jī)爆發(fā)時(shí)國(guó)際糧食價(jià)格出現(xiàn)的大幅波動(dòng)，從側(cè)面反映出了全球糧食供應(yīng)鏈韌性不足。目前來(lái)看，中國(guó)的糧食進(jìn)口受疫情的影響并不嚴(yán)重，糧食供應(yīng)安全能夠得到保障，但這并不意味著可以忽視外部市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)我國(guó)糧食安全產(chǎn)生的影響。

(二)既有農(nóng)業(yè)資源難以滿(mǎn)足農(nóng)產(chǎn)品升級(jí)的需求

人口增長(zhǎng)與糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，是影響糧食需求的兩個(gè)關(guān)鍵要素?！笆奈濉睍r(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，這兩個(gè)關(guān)鍵要素都會(huì)發(fā)生明顯變化：一方面，隨著我國(guó)人口基數(shù)的持續(xù)增長(zhǎng)，人口總量將在2025至2030年達(dá)到峰值。新增人口的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致口糧的絕對(duì)需求不斷增加，糧食需求持續(xù)凈增長(zhǎng)，剛性需求顯著。另一方面，“十四五”時(shí)期也是中國(guó)跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時(shí)期。隨著居民生活水平的不斷提高，對(duì)糧食產(chǎn)品的需求也變得更為多樣。黨的十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[9]。這種變化反映在糧食領(lǐng)域，就是居民對(duì)一般口糧消費(fèi)需求的相對(duì)降低，以及對(duì)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品需求的上升。人口增長(zhǎng)和糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)的糧食供給提出新的挑戰(zhàn)。

同居民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)升級(jí)需求不斷上升形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)耕地資源的匱乏。相較于其他農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)的自然稟賦存在先天劣勢(shì)。與世界平均水平相比，我國(guó)土地資源的特點(diǎn)是“一多三少”，即土地資源總量多、人均占有少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》顯示，如果將全國(guó)20.23億畝耕地由高到低劃分為1至10等的話(huà)，平均等級(jí)為4.76等，評(píng)價(jià)為7至10等的優(yōu)質(zhì)耕地面積為4.44億畝，僅占耕地總面積的21.95%[10]。為了保障口糧的絕對(duì)安全，我國(guó)總耕地面積中的約70%被用于種植谷物作物，因?yàn)楦氐目傮w質(zhì)量不高，需要通過(guò)休耕與輪作等措施來(lái)保證我國(guó)耕地資源的持續(xù)供給能力。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量將繼續(xù)減少，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題將會(huì)更加突出。

在自然資源稟賦無(wú)法改變的前提下，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是推動(dòng)糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΓF(xiàn)階段我國(guó)的農(nóng)業(yè)核心科技研發(fā)與應(yīng)用水平仍需進(jìn)一步提高。生物育種和農(nóng)業(yè)機(jī)械是提高糧食生產(chǎn)效率的關(guān)鍵組成部分。在生物育種領(lǐng)域，以玉米、大豆為代表的國(guó)產(chǎn)糧種在糧食單產(chǎn)、抗蟲(chóng)害、出油率方面與國(guó)外同類(lèi)糧種比仍存在較大差距，部分農(nóng)作物的種子來(lái)源較為依賴(lài)進(jìn)口[8]。在機(jī)械化生產(chǎn)領(lǐng)域，受困于我國(guó)的地理現(xiàn)狀以及“大國(guó)小農(nóng)”的基本農(nóng)情，大規(guī)模機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以在全國(guó)范圍內(nèi)推行，糧食生產(chǎn)在質(zhì)與量上實(shí)現(xiàn)雙贏仍存在諸多制約。

(三) 種糧成本不斷提高，農(nóng)民種地收益率降低

“大國(guó)小農(nóng)”是我國(guó)的基本農(nóng)情，農(nóng)民群體的種糧積極性對(duì)于保障國(guó)家糧食安全至關(guān)重要。保持種糧積極性的核心前提是農(nóng)民能夠通過(guò)糧食種植獲得可觀的收入，但從目前的實(shí)際狀況上看，農(nóng)民通過(guò)種植糧食所獲得的相對(duì)收益正在逐年降低，糧食種植正逐漸成為農(nóng)民群體提高自身收入水平的制約因素。

從2013到2018年，我國(guó)水稻、小麥、玉米三種主要谷物作物每畝的物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用從415.12元上升到449.55元，增長(zhǎng)8.29%；如果將農(nóng)民家庭用工和自營(yíng)土地折價(jià)計(jì)入總成本的話(huà)，種糧畝均總成本從1026.19元增至1093.77元；同期平均出售價(jià)格從121.13元減至109.66元，下降9.47%[11]。自2016年開(kāi)始，通過(guò)種植主要糧食作物所獲得的凈利潤(rùn)為負(fù)值，這極大地降低了農(nóng)民的種糧積極性。目前，我國(guó)農(nóng)民主要收入來(lái)源從經(jīng)營(yíng)性收入轉(zhuǎn)移為工資性收入。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家為提高農(nóng)民群體的收入水平，出臺(tái)了一系列惠民政策，在相關(guān)政策的推動(dòng)下，工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)民收入總體中的比重迅速提高，經(jīng)營(yíng)性收入占比則呈現(xiàn)明顯下滑，這種反差勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步影響農(nóng)民群體種糧的積極性。

(四) 糧食耗損與食物浪費(fèi)程度較高

糧食耗損是指糧食在生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、消費(fèi)等環(huán)節(jié)中因?yàn)樽匀灰蛩鼗蚣庸ぜ夹g(shù)等客觀原因所導(dǎo)致的糧食損失，而食物浪費(fèi)則主要是指在消費(fèi)過(guò)程中由經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者主觀行為所造成的食物浪費(fèi)。根據(jù) 2015 年城市餐飲人數(shù)和人均食物浪費(fèi)量推算，我國(guó)餐飲糧食浪費(fèi)量約為每年1700萬(wàn)至1800萬(wàn)噸，相當(dāng)于3000萬(wàn)人到5000萬(wàn)人一年的口糧[12]。根據(jù)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局的資料顯示，我國(guó)糧食在儲(chǔ)藏、運(yùn)輸和加工等環(huán)節(jié)造成的損耗約700億斤(約合3500萬(wàn)噸)，糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的總損耗率約為糧食總產(chǎn)量的12%[13]。換言之，每年我國(guó)通過(guò)各種形式浪費(fèi)的糧食超過(guò)5000萬(wàn)噸，大約相當(dāng)于1.2億人一年的口糧。生產(chǎn)、運(yùn)輸和儲(chǔ)存技術(shù)的落后以及消費(fèi)觀念的誤導(dǎo)是導(dǎo)致糧食消耗和食物浪費(fèi)的主要原因。隨著民眾生活水平的提高，獲取食物的難度也將不斷降低，在追求飲食高端化和精細(xì)化同時(shí)，糧食浪費(fèi)現(xiàn)象也呈現(xiàn)出不斷惡化的趨勢(shì)。

三、總體國(guó)家安全觀視域下保障我國(guó)糧食安全的基本路徑

解決好糧食安全問(wèn)題，是我國(guó)在新的歷史階段實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的壓艙石與定心丸，也為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興提供重要保障。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立了新時(shí)期“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，明確要求必須把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，確保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”。糧食安全無(wú)疑在國(guó)家安全中占據(jù)著重要地位，結(jié)合總體國(guó)家安全觀與新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，保障糧食安全的具體路徑主要有以下幾個(gè)方面。

(一) 以習(xí)近平新時(shí)代糧食安全觀為指導(dǎo)，構(gòu)建糧食安全戰(zhàn)略體系

習(xí)近平新時(shí)代糧食安全觀，立足于新時(shí)代條件下的國(guó)際國(guó)內(nèi)深刻變化，圍繞新時(shí)代糧食安全現(xiàn)狀與問(wèn)題，逐漸形成了內(nèi)容豐富、邏輯完整的思想體系，是馬克思主義關(guān)于糧食和農(nóng)業(yè)相關(guān)理論的豐富與發(fā)展，是對(duì)中國(guó)歷史上糧食安全思想的拓展與深化，是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體糧食安全觀的繼承與升華，更是對(duì)新的歷史階段我國(guó)糧食安全工作新趨勢(shì)和新規(guī)律的把握，體現(xiàn)著理論與實(shí)踐、歷史與現(xiàn)實(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。在習(xí)近平的糧食安全觀中，“中國(guó)飯碗裝中國(guó)糧食”是最為核心的內(nèi)容，更是習(xí)近平新時(shí)代糧食安全戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。作為一個(gè)擁有十四億多人口的大國(guó)，只有實(shí)現(xiàn)谷物的基本自給，才能夠在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中真正掌握主動(dòng)權(quán)。

總體國(guó)家安全觀具有系統(tǒng)性與全局性，這就要求在維護(hù)糧食安全的過(guò)程中統(tǒng)籌各方要素，從全局出發(fā)制定國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。習(xí)近平指出：“悠悠萬(wàn)事，吃飯為大，只要糧食不出大問(wèn)題，中國(guó)的事就穩(wěn)得住?！盵14]面對(duì)糧食安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)該牢牢把握既有成果，堅(jiān)持底線(xiàn)思維，形成全局性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃。以充分認(rèn)識(shí)糧食安全在國(guó)家安全體系和治理體系中的重要地位為基礎(chǔ)，以推進(jìn)糧食安全領(lǐng)域立法為契機(jī)，以出臺(tái)糧食安全戰(zhàn)略規(guī)劃為抓手，全面提高國(guó)家糧食安全治理能力，進(jìn)一步將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理能效。

(二) 以保障口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給為核心，多模式并舉，把握糧食安全主動(dòng)權(quán)

習(xí)近平總書(shū)記在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要牢牢把握糧食安全主動(dòng)權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊。”[15]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出，要“實(shí)施分品種保障策略，完善重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系和糧食產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷(xiāo)體系，確?？诩Z絕對(duì)安全、谷物基本自給、重要農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)充足。毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”[16]。從總體國(guó)家安全觀的視角出發(fā)，這一要求可以從以下幾個(gè)層面進(jìn)行理解。

第一， 確?！翱诩Z絕對(duì)安全、谷物基本自給”，強(qiáng)調(diào)了口糧的絕對(duì)安全需要建立在谷物基本實(shí)現(xiàn)自給的基礎(chǔ)上，即不依賴(lài)國(guó)外的進(jìn)口，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的谷物也能保證口糧的絕對(duì)安全。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2020年種植工作要點(diǎn)》中提出，我國(guó)糧食安全的底線(xiàn)是：三大谷物面積穩(wěn)定在14億畝以上、口糧面積穩(wěn)定在8億畝以上，大米小麥口糧自給率達(dá)100%[17]。相較于2014年中央一號(hào)文件中表述的，糧食安全建立在谷物基本自給和適度進(jìn)口的基礎(chǔ)上。新的規(guī)定強(qiáng)化了對(duì)谷物基本自給的要求，并給出了明確的約束性指標(biāo)，即糧食的綜合生產(chǎn)能力到2025年每年大于6.5億噸，強(qiáng)調(diào)口糧的絕對(duì)自給。

第二， 強(qiáng)調(diào)“藏糧于地、藏糧于技”，是在保持糧食底線(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)保護(hù)耕地和強(qiáng)化糧食生產(chǎn)技術(shù)，提高糧食的綜合生產(chǎn)能力。要保障糧食安全，首先需要保證耕地資源的絕對(duì)安全?！懊穹枪炔皇常确堑夭簧??！备刭Y源作為不可再生資源，容易受到環(huán)境污染、城市擴(kuò)張等因素的影響。作為保障糧食安全的重要前提與基礎(chǔ)，耕地安全得不到保障，糧食安全就是空談。因此，需要守住耕地紅線(xiàn)，保證耕地資源的總量不減，同時(shí)也需要保證口糧的播種面積不能少以及耕地后備資源的保護(hù)不松懈。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于“藏糧于倉(cāng)、藏糧于民、以豐補(bǔ)歉”，這種方式容易導(dǎo)致耕地總體質(zhì)量下降，進(jìn)而通過(guò)擴(kuò)大糧食播種面積和提高單產(chǎn)，利用豐年的結(jié)余彌補(bǔ)歉年的不足的惡性循環(huán)。既提高了倉(cāng)儲(chǔ)成本，同時(shí)也限制了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。而“藏糧于地”則從政策層面，規(guī)避了糧食流轉(zhuǎn)過(guò)程中額外支出的存在，通過(guò)對(duì)耕地實(shí)際情況的把握對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使之能夠及時(shí)適應(yīng)糧食供求的動(dòng)態(tài)變化，化被動(dòng)為主動(dòng)。在耕地資源不可再生，耕地規(guī)模短期無(wú)法實(shí)現(xiàn)明顯增加的條件下，增加糧食單產(chǎn)是保障糧食總產(chǎn)量的另一個(gè)重要途徑?！安丶Z于技”就是通過(guò)科技創(chuàng)新提升糧食單產(chǎn)，對(duì)既有資源進(jìn)行有效利用。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)[6]10。尤其是要在生物育種研發(fā)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)、糧食運(yùn)輸和管理等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)性突破，讓科技力量為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路提供良好支撐。以生產(chǎn)需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)糧食科技創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵需求可控。

第三， 以“輔之以利、輔之以義”為核心建立保障機(jī)制。糧食政策對(duì)于保障糧食安全有著重要的推動(dòng)作用，要保證糧食種植結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，必須保障農(nóng)戶(hù)在種糧過(guò)程中利益不受損。政策保障機(jī)制涉及兩個(gè)方面，一方面是政策本身應(yīng)該是有利于農(nóng)民的，另一方面則是好的政策能夠得到有效落實(shí)?！拜o之以利”的核心就是讓農(nóng)民種糧有錢(qián)賺，用切實(shí)的利益鞏固農(nóng)民種糧的積極性。目前農(nóng)民種糧積極性消失的一個(gè)重要原因就是通過(guò)種植糧食獲得的收益在不斷減少，糧食種植成為農(nóng)民收入提升的制約因素。通過(guò)政策手段完善和提升糧食產(chǎn)品的補(bǔ)貼政策，讓農(nóng)民在種糧過(guò)程中有切實(shí)的獲得感，提升農(nóng)民的收入水平，從生產(chǎn)端保障糧食安全。“輔之以義”就是落實(shí)各地方黨委在糧食安全上的責(zé)任與義務(wù)。糧食安全屬于“三農(nóng)”問(wèn)題，但也不局限于“三農(nóng)”問(wèn)題 。提高糧食安全的責(zé)任意識(shí)，把糧食安全提升到更高的政治高度。確保各地方在糧食安全問(wèn)題上能夠切實(shí)履行中央的相關(guān)精神與政策，為糧食安全提供切實(shí)的政策保障。同時(shí)，各地方也需要根據(jù)實(shí)際情況，提出相關(guān)的助農(nóng)、惠農(nóng)政策，壓實(shí)糧食安全紅線(xiàn)。

(三) 積極利用外部資源，保護(hù)我國(guó)糧食安全

總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)，要對(duì)攸關(guān)國(guó)家安全的重要因素進(jìn)行總體謀劃，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、發(fā)展安全兩件大事。糧食能否實(shí)現(xiàn)基本自給，直接關(guān)系到國(guó)家糧食安全的主動(dòng)權(quán)問(wèn)題。我國(guó)的資源稟賦決定了發(fā)展畜牧業(yè)以保障畜產(chǎn)品的基本自給和實(shí)現(xiàn)口糧完全自給難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，要保障口糧的絕對(duì)安全，必須充分利用好“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，來(lái)滿(mǎn)足我國(guó)大豆、玉米、植物油等非口糧農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，通過(guò)進(jìn)口飼料發(fā)展國(guó)內(nèi)的畜牧業(yè)，進(jìn)而為口糧絕對(duì)安全提供保障。

一方面，我國(guó)應(yīng)該推進(jìn)同相關(guān)國(guó)家的政治關(guān)系，為我國(guó)的糧食貿(mào)易營(yíng)造良好的外部環(huán)境。目前中國(guó)已與60多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了120多份糧食和農(nóng)業(yè)雙邊合作協(xié)議、60多份進(jìn)出口糧食檢疫議定書(shū)，與140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了農(nóng)業(yè)科技交流和經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，與50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了雙邊農(nóng)業(yè)合作工作組[18]。雙邊協(xié)定的簽署，在既有條件下最大限度地為我國(guó)的糧食進(jìn)口提供了保障。另一方面，我國(guó)應(yīng)該拓展進(jìn)口來(lái)源，破除單一依賴(lài)，構(gòu)建多元進(jìn)口格局，通過(guò)市場(chǎng)途徑盡可能地避免國(guó)際糧價(jià)的波動(dòng)影響到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。我國(guó)在進(jìn)口糧食的種類(lèi)和來(lái)源方面存在一定的市場(chǎng)依賴(lài)，較為單一的糧食進(jìn)口品種和較為集中的市場(chǎng)來(lái)源增強(qiáng)了糧食出口國(guó)的壟斷地位與話(huà)語(yǔ)權(quán)，會(huì)給我國(guó)的糧食安全帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。這就需要我國(guó)不斷拓展糧食進(jìn)口來(lái)源地，通過(guò)多元化的路徑來(lái)保障糧食進(jìn)口安全，降低對(duì)單一國(guó)家、單一市場(chǎng)的依賴(lài)性。

(四) 提高節(jié)約意識(shí)，減少糧食浪費(fèi)

提升全民的安全意識(shí)，對(duì)于維護(hù)國(guó)家總體安全至關(guān)重要。2021年10月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《糧食節(jié)約行動(dòng)方案》，強(qiáng)調(diào)要采取綜合措施降低糧食損耗浪費(fèi)，堅(jiān)決剎住浪費(fèi)糧食的不良風(fēng)氣[19]。每減少一分糧食的浪費(fèi)，我國(guó)的糧食安全就多一分保障，因此要從維護(hù)國(guó)家安全的角度來(lái)提高節(jié)約意識(shí)，減少糧食浪費(fèi)。從“節(jié)流”的角度看，減少糧食浪費(fèi)的路徑主要集中在以下兩方面：一方面，減少糧食運(yùn)輸、儲(chǔ)存、生產(chǎn)過(guò)程中造成的消費(fèi)。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)在糧食運(yùn)輸、儲(chǔ)藏等糧食運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的浪費(fèi)較為突出。因此要重視糧食生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、加工等環(huán)節(jié)的節(jié)糧減損工作，加強(qiáng)管控，減少消費(fèi)前各環(huán)節(jié)損失浪費(fèi)。另一方面，減少糧食消費(fèi)過(guò)程中的浪費(fèi)。針對(duì)糧食浪費(fèi)現(xiàn)象，要加強(qiáng)立法工作，建立起以法治為主體的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育，積極推進(jìn)“光盤(pán)行動(dòng)”，盡可能地減少消費(fèi)過(guò)程所產(chǎn)生的浪費(fèi)。采取切實(shí)可行的措施，逐步樹(shù)立并踐行綠色消費(fèi)模式和生活方式。通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，為減少糧食浪費(fèi)工作提供相應(yīng)的政策與制度保障。

(五) 以制定《糧食安全保障法》為契機(jī)，健全國(guó)家糧食安全制度保障

總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)法治在維護(hù)國(guó)家安全過(guò)程中的重要地位，以法治作為保障，糧食安全才有堅(jiān)強(qiáng)后盾。黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院高度重視糧食安全保障立法，對(duì)糧食安全法制建設(shè)提出了明確要求。黨的十八大以來(lái)，隨著黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，糧食安全保障立法進(jìn)入快車(chē)道，以《糧食安全保障法》、《糧食流通管理?xiàng)l例》、《糧食儲(chǔ)備安全管理?xiàng)l例》為核心的“一法兩條例”，將形成確保糧食安全的法律基本框架。

目前，《糧食安全保障法》已經(jīng)列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，制定《糧食安全保障法》是確保糧食安全立足當(dāng)前、事關(guān)全局、影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度性安排，體現(xiàn)了黨中央對(duì)糧食安全一以貫之的高度重視。不難預(yù)見(jiàn)，《糧食安全保障法》作為糧食安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的法律規(guī)范，必將有助于提高國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)能力，切實(shí)保障國(guó)家的糧食安全?！都Z食安全保障法》只是建立維護(hù)糧食安全法律體系的基礎(chǔ)而非全部，因此，加快推進(jìn)修訂《糧食流通管理?xiàng)l例》和制定《糧食儲(chǔ)備安全管理?xiàng)l例》，盡快形成糧食安全的法律框架，利于發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障性作用，從而實(shí)現(xiàn)糧食安全從政策治理向法治治理轉(zhuǎn)變。

總而言之，糧食安全問(wèn)題是國(guó)家安全問(wèn)題領(lǐng)域中的重中之重。越是危機(jī)時(shí)期，就越能凸顯糧食安全的重要性。因此，要準(zhǔn)確把握當(dāng)前糧食安全取得的成果與面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，就需要從總體國(guó)家安全觀的角度出發(fā)，在準(zhǔn)確把握我國(guó)糧食面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的前提下，有針對(duì)性地制定國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，保障國(guó)家在糧食安全領(lǐng)域的主動(dòng)權(quán)，為總體國(guó)家安全奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。