侯銀萍 卓 凱

（1.浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州310023；2.浙江省平湖市人民檢察院，浙江嘉興314200）

自1978 年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至今，捕訴關(guān)系經(jīng)歷了由合到分、分合并立及當(dāng)下的一體化歷程。本輪的“捕訴一體”改革，恰逢我國司法體制改革、監(jiān)察體制改革及檢察體制改革多重疊加的時(shí)代背景，具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。然而，“捕訴一體”的實(shí)行，同一個(gè)案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴及相關(guān)的訴訟監(jiān)督工作均由同一個(gè)檢察官行使，員額檢察官手中的權(quán)力更加集中，檢察官主體地位更加凸顯，案件管理體制亦由領(lǐng)導(dǎo)決定的檢察辦案改革為員額檢察官根據(jù)權(quán)力清單自行決定辦案事項(xiàng)。權(quán)力變大，但要做到有權(quán)不任性，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約尤為必要?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”〔1〕，檢察權(quán)亦是如此。檢察人員的違紀(jì)違法并非個(gè)案，最高檢張軍檢察長在2019 年工作報(bào)告中曾指出，有774 名檢察人員因違紀(jì)違法被查處，同比上升44.4%。并通報(bào)49 起檢察人員違紀(jì)違法典型案件，其中，有多起案件與刑事檢察權(quán)不當(dāng)運(yùn)行密切相關(guān)?？梢?，對(duì)刑事檢察權(quán)①刑事檢察權(quán)包括逮捕權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)等，因訴訟監(jiān)督權(quán)不具有自由裁決的性質(zhì)且該事項(xiàng)涉及與其他司法機(jī)關(guān)的配合制約問題一般不授權(quán)給普通檢察官，故本文探討的刑事檢察權(quán)僅限于逮捕權(quán)和公訴權(quán)。運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的研究尤為迫切。

一、“捕訴一體”后刑事檢察權(quán)的運(yùn)行狀況

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，帶動(dòng)了訴訟流程制約格局的變化，原來的強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約原則不再成為捕訴職能關(guān)系的考量因素。這也引發(fā)了學(xué)界對(duì)捕訴質(zhì)量的憂慮〔2〕。檢察實(shí)踐是對(duì)“捕訴一體”與“捕訴分設(shè)”理論之爭的最好回應(yīng)。為掌握理論界擔(dān)憂的批捕率上升、案件質(zhì)量等事關(guān)檢察權(quán)運(yùn)行狀況的問題，我們選取上海、嘉興、臺(tái)州多個(gè)基層人民檢察院進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以客觀評(píng)估“捕訴一體”成效。調(diào)研地區(qū)基層檢察院從改革試點(diǎn)以來，根據(jù)近兩至三年辦理的刑事案件業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，重新組合檢察部門，合理配置檢察官比例，關(guān)注簡易案件、復(fù)雜疑難案件類型的辦案小組建設(shè)。從多地施行情況來看，在經(jīng)歷短期的磨合與適應(yīng)后，“捕訴一體”總體運(yùn)行逐漸走向良好，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目的。

第一，逐漸適應(yīng)辦案節(jié)奏后的辦案效率明顯提升。檢察官在7 日內(nèi)既要辦理好逮捕案件又要做好庭前準(zhǔn)備工作，特別是遇到公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)集中報(bào)捕時(shí)，在妥當(dāng)銜接兩個(gè)辦案程序方面面臨新考驗(yàn)。部分檢察官主動(dòng)將出庭公訴意見嵌入審查逮捕報(bào)告中緩解了辦案壓力，具有參考價(jià)值。案件進(jìn)入公訴階段后，檢察官僅需要審查捕后變化的新證據(jù)，減少重復(fù)閱卷，公訴案件平均審結(jié)期限為21 天，同比縮短了46.9%。

第二，提高檢察官業(yè)務(wù)能力后的案件質(zhì)量更有保障。逮捕權(quán)與公訴權(quán)統(tǒng)歸于一人，這就要求檢察官兼?zhèn)湔麄€(gè)業(yè)務(wù)流程的辦理能力。即對(duì)逮捕條件的把握、偵查監(jiān)督的水平、出庭支持公訴、追訴、抗訴的能力都要做到精準(zhǔn)把控。這對(duì)檢察官既是壓力更是提高自身業(yè)務(wù)水平的動(dòng)力。當(dāng)然，檢察官業(yè)務(wù)能力的提升既是新問題，也是“捕訴一體”改革要著力解決的老問題。同時(shí)，檢察官辦案責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)，檢察官為確保案件訴得出、判得掉，更加謹(jǐn)慎地行使逮捕權(quán)?！安对V一體”后，調(diào)研地區(qū)檢察機(jī)關(guān)捕后撤案、撤回起訴、判無罪的案件數(shù)量很少，捕后輕刑率能保持在3%至4%之間。

第三，引導(dǎo)偵查取證動(dòng)力提升、效果顯著。“捕訴一體”后，各地檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查取證案件比重明顯上升，部分基層院由5%左右上升至20%左右，書面提出繼續(xù)偵查取證意見比例也明顯提高。有的院通過“一案一提綱”的方法，以庭審的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)偵查取證，致使捕后一次退查率從30%左右降至20%左右、二次退查率從10%左右降至5%左右，形成檢察引導(dǎo)偵查的有力態(tài)勢(shì)。

二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

“捕訴一體”施行以來，檢察官與相關(guān)單位直接溝通協(xié)商案件的情況越來越多，檢察長對(duì)接案件的情況越來越少，這不僅是案件由誰決定的業(yè)務(wù)問題，更關(guān)系到檢察隊(duì)伍的廉政風(fēng)險(xiǎn)問題。目前，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)注重案件辦理程序的銜接與消化工作，對(duì)“捕訴一體”后刑事檢察權(quán)監(jiān)督的有效路徑仍處于探索階段。刑事檢察權(quán)不當(dāng)運(yùn)用的預(yù)防更多依賴部門負(fù)責(zé)人或者分管領(lǐng)導(dǎo)的把關(guān)，規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)尚存在空白。

第一，刑事檢察權(quán)的監(jiān)督規(guī)范缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具有任意性。多數(shù)檢察機(jī)關(guān)集中在如何平穩(wěn)順暢銜接審查逮捕與審查起訴兩個(gè)訴訟程序，如何保障“捕訴一體”辦案機(jī)制順利運(yùn)行，一定程度上忽略了權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的規(guī)范運(yùn)作。一方面，目前還沒有在省級(jí)或者市級(jí)層面上統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制規(guī)范，基層檢察院在操作上出現(xiàn)了兩個(gè)極端，有的檢察機(jī)關(guān)片面強(qiáng)調(diào)檢察官獨(dú)立性，完全放權(quán)給檢察官，這種“不設(shè)防”的放權(quán)看似迎合司法責(zé)任制改革，實(shí)際上沒能準(zhǔn)確把握檢察一體與獨(dú)立辦案之間的關(guān)系；有的檢察機(jī)關(guān)“片面強(qiáng)調(diào)檢察一體化原則，將檢察一體化原則理解為完全的上命下從”〔3〕，回到行政審批式辦案的老路，所有案件均需報(bào)請(qǐng)分管副檢察長審批，影響了檢察官辦案主體地位，不符合司法改革的初衷。另一方面，外部制約的規(guī)范機(jī)制實(shí)質(zhì)運(yùn)行不暢。比如偵查機(jī)關(guān)對(duì)于不捕、不訴決定不服的，可以提請(qǐng)復(fù)議復(fù)核，但偵查機(jī)關(guān)多會(huì)選擇與部門負(fù)責(zé)人或者分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，缺少程序制約規(guī)范。

第二，刑事檢察權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容不夠全面，仍未能跳出傳統(tǒng)思維。司法實(shí)踐中，對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督不全面體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是我們多關(guān)注對(duì)于不批準(zhǔn)逮捕、不起訴案件的監(jiān)督制約，認(rèn)為這類案件有不當(dāng)行使或者濫用的可能，對(duì)定罪逮捕和起訴類案件監(jiān)督的關(guān)注不夠。另一方面，我們注重對(duì)無罪不捕、絕對(duì)不訴等涉及是否定罪案件檢察權(quán)行使的監(jiān)督制約，卻忽略對(duì)涉及量刑情節(jié)檢察權(quán)的監(jiān)督。在刑訴法確立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度以后，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議權(quán)重增加，廉政風(fēng)險(xiǎn)隨之加大，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。

第三，刑事檢察權(quán)的監(jiān)督方式指令性因素較多，不利于體現(xiàn)司法責(zé)任制。部門負(fù)責(zé)人或者分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件的把關(guān)，以聽取承辦檢察官口頭匯報(bào)或書面審查為主，親歷性的閱卷審查情況較少。個(gè)別案件在經(jīng)過檢察官聯(lián)席會(huì)議討論形成相對(duì)統(tǒng)一意見后，仍存在因部門負(fù)責(zé)人或者分管領(lǐng)導(dǎo)持有不同意見而改變討論意見的情形。事實(shí)上，作為有效監(jiān)督檢察權(quán)的集體討論制度，因缺少偵查機(jī)關(guān)、犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人的參與，容易受到承辦檢察官個(gè)人主觀判斷的影響。

第四，刑事檢察權(quán)的監(jiān)督視角側(cè)重權(quán)力監(jiān)督，忽略用權(quán)利去制約?！安对V一體”以來，對(duì)刑事檢察權(quán)監(jiān)督視角受慣性思維影響，更多考慮分權(quán)制衡，忽視對(duì)犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人權(quán)利保障。比如，在審查逮捕程序中，刑訴法賦予犯罪嫌疑人自我辯護(hù)和聘請(qǐng)律師為其提供法律幫助的權(quán)利，但是并未要求檢察官辦理每起案件都必須訊問犯罪嫌疑人、聽取其辯解，也未規(guī)定檢察官在作出決定前必須聽取辯護(hù)律師的意見。由于缺乏這一程序設(shè)計(jì)，犯罪嫌疑人的自我辯護(hù)及辯護(hù)律師意見無法充分引入到檢察決定權(quán)中，可能會(huì)影響部分案件的公正裁決。對(duì)此，在審查逮捕程序中，檢察人員可以主動(dòng)與律師聯(lián)系，引導(dǎo)律師及時(shí)積極參與進(jìn)來并實(shí)行律師意見強(qiáng)制審查程序，激活權(quán)利制約的機(jī)制〔4〕。

三、“捕訴一體”對(duì)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的促進(jìn)

“捕訴一體”運(yùn)行初期，逮捕率、起訴率等反映檢察權(quán)行使?fàn)顩r的重要指標(biāo)性數(shù)據(jù)存在較大波動(dòng)，表明權(quán)力行使方式發(fā)生了變化，改革尚有一定的磨合適應(yīng)期。因擔(dān)心案件質(zhì)量出現(xiàn)明顯下滑，引發(fā)了“要不要對(duì)檢察官充分放權(quán)”以及“如何放權(quán)”的爭議，相應(yīng)存在“放任不管”和“回收權(quán)力”兩種極端做法。事實(shí)上，“捕訴一體”改革是要在“放權(quán)”與“限權(quán)”中尋求新的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“放權(quán)不放任”、“管好不管死”的目的。實(shí)踐表明，“捕訴一體”改革的高效順暢運(yùn)行有賴于相關(guān)配套機(jī)制的同步跟進(jìn)。

第一，建章立制，強(qiáng)化規(guī)則的約束力。規(guī)范放權(quán)需要在權(quán)力主體、運(yùn)行過程、決定事項(xiàng)等方面有明確的章程可循，不能視具體案件隨機(jī)臨時(shí)決定，否則難以避免任意化傾向。一線辦案的檢察官要選好配強(qiáng)，人永遠(yuǎn)是最關(guān)鍵的因素，要把那些政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、勇挑重?fù)?dān)的檢察官安排到刑事檢察部門，把好案件處理的總閘門。制定科學(xué)的輪案、分案規(guī)則，以隨機(jī)輪案為原則、突出公平性，以專門分案為補(bǔ)充、突出專業(yè)性，以指定輪案為例外、突出科學(xué)性。制定相對(duì)明晰的檢察官權(quán)力清單，合理界定檢察官、檢察長或檢委會(huì)之間的權(quán)限。同時(shí)，“在檢察機(jī)關(guān)工作檢查與績效考核中，應(yīng)將落實(shí)權(quán)力清單、貫徹辦案責(zé)任制的情況作為檢查、考核的內(nèi)容”〔5〕，確保系列規(guī)則得以遵照?qǐng)?zhí)行。

第二，引導(dǎo)檢察官樹立正確的捕訴理念。審查逮捕與審查起訴是兩個(gè)獨(dú)立的訴訟階段，聯(lián)系緊密但不能混同。應(yīng)強(qiáng)化檢察官對(duì)捕訴價(jià)值的認(rèn)知，合理把握不同訴訟階段的訴訟規(guī)律，區(qū)分捕與訴在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上的差異。強(qiáng)調(diào)嚴(yán)把逮捕這一“關(guān)口”，在明確逮捕的強(qiáng)制措施本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)逮捕的三個(gè)條件（證據(jù)條件、刑罰條件和社會(huì)危險(xiǎn)性條件）進(jìn)行遞進(jìn)式審查。對(duì)于批準(zhǔn)逮捕的案件，如果捕后證據(jù)發(fā)生變化或者法律政策調(diào)整，可以依法不起訴；相應(yīng)的，除無罪不捕以外，不捕案件不能影響依法提起公訴，不能人為地降低或拔高捕與訴的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，把司法民主基因引入檢察官?zèng)Q定權(quán)中。為防止檢察決定過程中的“行政化指令”問題蔓延，應(yīng)強(qiáng)化審查決定司法屬性。對(duì)于檢察官?zèng)Q定事項(xiàng)范圍內(nèi)的案件，應(yīng)鼓勵(lì)檢察官聽取檢察官聯(lián)席會(huì)議意見建議、通過工作機(jī)制引入案件當(dāng)事各方的參與，如不捕不訴案件的公開審查宣告制度；對(duì)于檢察長決定事項(xiàng)的案件，應(yīng)落實(shí)檢察長親歷審查制度，避免以審批替代承辦、以聽匯報(bào)替代閱卷；對(duì)逮捕等上行案件，強(qiáng)化刑事執(zhí)行部門的羈押必要性審查工作，防止不當(dāng)逮捕。加強(qiáng)案件質(zhì)量的管控，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)定期研判，通報(bào)辦案質(zhì)量、效率和監(jiān)督數(shù)據(jù)，倒逼檢察官依法公正司法。

第四，完善檢察院內(nèi)部績效考評(píng)體系。針對(duì)實(shí)踐中可能存在的用權(quán)不當(dāng)、參與檢察官聯(lián)席會(huì)議機(jī)制不暢、監(jiān)督權(quán)力積極性不高等癥結(jié)，應(yīng)強(qiáng)化檢察官辦案主體責(zé)任意識(shí)，把好逮捕權(quán)第一道關(guān)口，科學(xué)細(xì)化和調(diào)整員額檢察官績效考核評(píng)價(jià)體系，并將檢察業(yè)務(wù)流程監(jiān)管、案件質(zhì)量評(píng)查、檢務(wù)督查與檢察官的績效考核充分對(duì)接，確保刑事檢察權(quán)的規(guī)范行使。

四、刑事檢察權(quán)的立體監(jiān)督模式

“捕訴一體”背景下的刑事檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制需要擯棄“行政化”監(jiān)督傾向、突出“司法化”監(jiān)督導(dǎo)向、激活刑事訴訟內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，并充分運(yùn)用事前、事中、事后監(jiān)督手段，形成立體式監(jiān)督格局。

（一）嚴(yán)選檢察權(quán)行使主體以實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督

一方面，“一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的檢察隊(duì)伍的建立，能夠有效地降低內(nèi)部監(jiān)督的難度，推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督的順利開展。”〔6〕近幾年推行的員額檢察官制度改革，充分考慮檢察官的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入，有效圈定納入員額管理的范圍。對(duì)檢察官自身素養(yǎng)的要求需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是檢察官要強(qiáng)化自我監(jiān)督意識(shí)，應(yīng)以更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，用比監(jiān)督他人更嚴(yán)格的要求約束自己；秉持客觀公正的立場，自覺把刑事檢察權(quán)運(yùn)用放在以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下考量。這既是自我修養(yǎng)的體現(xiàn)，也是《檢察官法》的明確要求。二是檢察官要領(lǐng)會(huì)自覺接受監(jiān)督的意義。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，“沒有不受監(jiān)督的權(quán)力”，檢察官能監(jiān)督別人，更需要接受別人的監(jiān)督?！氨O(jiān)督并不是零和博弈，而是要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙贏多贏共贏?！雹賲⒁娮罡邫z張軍檢察長在十三屆全國人大二次會(huì)議上所作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

另一方面，充分結(jié)合檢察官的個(gè)人履歷、知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等合理分配刑檢部門檢察官，旨在推進(jìn)檢察官專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)?！安对V一體，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)從刑訴法邏輯向刑法邏輯轉(zhuǎn)變的結(jié)果?！薄?〕在刑事檢察領(lǐng)域按照犯罪類別分為普通犯罪檢察、重大犯罪檢察、職務(wù)犯罪檢察、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察等。調(diào)研中了解到，有的基層檢察院將業(yè)務(wù)出眾的檢察官配備到案件影響較大的職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪檢察部門，在普通犯罪檢察內(nèi)部設(shè)立簡易案件辦理組，實(shí)現(xiàn)人員合理配置，降低案件辦理風(fēng)險(xiǎn)，也進(jìn)一步減輕了刑事檢察權(quán)的監(jiān)督難度。

當(dāng)然，確定合理的分案規(guī)則也可以大幅度減輕對(duì)權(quán)力行使監(jiān)督的壓力。分案是檢察權(quán)中實(shí)現(xiàn)檢察官與具體案件關(guān)聯(lián)的重要節(jié)點(diǎn)，確定合理的分案規(guī)則就把控住了檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督的前沿陣地。以往的分案多由部門負(fù)責(zé)人根據(jù)案件性質(zhì)、特點(diǎn)等指定檢察官辦理，但是這種人工分案模式難以避免人情干擾、判斷失誤等問題。實(shí)踐表明，在案管部門統(tǒng)一收案后，以系統(tǒng)隨機(jī)輪案為原則，在突出公平性同時(shí)、避免關(guān)系案和人情案的問題，以專門分案為補(bǔ)充、突出專業(yè)性、打造專業(yè)化的特色品牌團(tuán)隊(duì)，以部門負(fù)責(zé)人指定輪案為例外、突出科學(xué)性的方法較為妥當(dāng)。

（二）嚴(yán)控檢察權(quán)行使以實(shí)現(xiàn)事中程序監(jiān)督

在尊重檢察官辦案主體地位的獨(dú)立性前提下，刑事檢察權(quán)的監(jiān)督應(yīng)是檢察權(quán)運(yùn)行過程的程序監(jiān)督，應(yīng)是為實(shí)現(xiàn)更好放權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)是以流程管理為中心的監(jiān)控體系，而非檢察權(quán)運(yùn)行的實(shí)體性制約。刑事檢察權(quán)行使過程的監(jiān)控，可分為個(gè)案流程監(jiān)控和檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)研判兩個(gè)板塊。

一方面，將個(gè)案流程監(jiān)控貫穿于檢察辦案全過程。案件管理部門承擔(dān)案件流程監(jiān)控職責(zé)，對(duì)案件的程序是否合法、是否規(guī)范等進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、提示與防控，這貫穿于檢察辦案的全過程，對(duì)規(guī)范辦案行為、促進(jìn)公正高效司法具有重大意義。首先，將流程監(jiān)控職責(zé)落實(shí)到位。成都市檢察機(jī)關(guān)研發(fā)的流程監(jiān)督子系統(tǒng)，科學(xué)提取流程監(jiān)督關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“靶向監(jiān)控”和智能提醒〔8〕，并可通過把監(jiān)控、整改情況納入檢察官績效考核范疇有效緩解主動(dòng)性不夠的問題。其次，做好辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作?！鞍腹懿块T應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息的收集工作，跟蹤并實(shí)時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)信息情況，及時(shí)向承辦部門反饋并提出建議”〔9〕，確保涉檢案件風(fēng)險(xiǎn)可控。最后，做好重點(diǎn)案件跟蹤。通過及時(shí)掌握司法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，加大對(duì)可能引發(fā)涉檢信訪或者社會(huì)矛盾的案件、不捕不訴案件、經(jīng)過檢察官聯(lián)席會(huì)議討論等案件的跟蹤監(jiān)督力度，及時(shí)提醒檢察官制定、落實(shí)相應(yīng)司法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作預(yù)案，確保案件不出紕漏。

另一方面，將檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)研判作為有效監(jiān)督基礎(chǔ)。對(duì)檢察權(quán)行使過程的有效監(jiān)控離不開檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析研判，高質(zhì)量的分析報(bào)告可以準(zhǔn)確、及時(shí)反映一定時(shí)期具體檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)、成效與不足，為本院實(shí)時(shí)掌握業(yè)務(wù)進(jìn)展情況、也為上級(jí)院有針對(duì)性地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)提供有價(jià)值的參考依據(jù)。案管部門要始終把業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析作為主要工作抓手，通過優(yōu)化更新數(shù)據(jù)自動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，減少甚至避免數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面、不及時(shí)、反映問題不客觀等問題?！巴ㄟ^注入智能化信息監(jiān)控系統(tǒng)，自動(dòng)生成相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，每月或每季度的指標(biāo)變化會(huì)為監(jiān)督者提供實(shí)時(shí)的檢察權(quán)運(yùn)行信息的變化軌跡，為其宏觀、系統(tǒng)性糾偏奠定基礎(chǔ)?！薄?0〕在此基礎(chǔ)上，案管部門可以嘗試對(duì)檢察官個(gè)人所辦理的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)揮倒逼機(jī)制，督促檢察官盡心履職。比如，可以對(duì)檢察官過去一年來辦理批捕、公訴案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，通過不捕率、不訴率、退回補(bǔ)充偵查率、（不）捕后改變強(qiáng)制措施率、捕后不訴及輕刑率等指標(biāo)性數(shù)據(jù)，有針對(duì)性地列明檢察官履職注意事項(xiàng)。如此程序性監(jiān)督，既有說服力，也有利于被監(jiān)督者及時(shí)改進(jìn)。

（三）明晰案件決定權(quán)以實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)行使過程監(jiān)督

“檢察業(yè)務(wù)的展開，包括審查、建議、審核、決定、執(zhí)行、監(jiān)督等要素，而最能體現(xiàn)權(quán)力性質(zhì)，構(gòu)成檢察權(quán)核心內(nèi)容的，是案件中各種程序和實(shí)體問題的決定權(quán)。”〔11〕實(shí)踐中，存在的對(duì)案件決定權(quán)“抓住不放”和“放任不管”兩種極端現(xiàn)象均不妥當(dāng)，對(duì)案件決定權(quán)的限定應(yīng)以司法化的管控替代行政化的干預(yù)，以司法民主防止司法專斷。

1．以權(quán)力清單圈定案件決定權(quán)的邊界

“捕訴一體”改革對(duì)檢察官的業(yè)務(wù)素能、知識(shí)體系等提出全新的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)部分檢察官一時(shí)難以勝任的情況；也因擔(dān)心對(duì)證據(jù)、事實(shí)、法律、政策把握不準(zhǔn)而影響案件質(zhì)量，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)采取限縮檢察官?zèng)Q定權(quán)限的做法。短期來看，這一做法并無大礙，可以幫助檢察官順利度過磨合適用期，保證案件質(zhì)量不出大的紕漏；但從長遠(yuǎn)來看，弊大于利。這不僅與當(dāng)下推進(jìn)的員額制改革精神背道而馳，影響了檢察官辦案主體地位，而且容易回到行政審批式辦案的老路。特別是視具體個(gè)案情況再行確定案件決定主體的做法，給人以隨意的印象，也有行政指令干涉之嫌。事先制定相對(duì)明晰的檢察官權(quán)力清單不失為一個(gè)很好的辦法，因?yàn)闄?quán)力清單的“基本功能在于明確檢察委員會(huì)、檢察長、檢察官在司法辦案工作中的職責(zé)權(quán)限”〔12〕，“放何種權(quán)”“控何種權(quán)”均要細(xì)致劃分。層級(jí)分明的權(quán)力清單制度，可以在檢察官辦案主體地位、部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)管理權(quán)限和檢察長領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間尋找最佳的平衡點(diǎn)，最大限度地避免三者之間相互混同、司法責(zé)任制無法落實(shí)的問題。

對(duì)于哪些刑事檢察權(quán)適宜配置給檢察官以及配置方式等問題，“捕訴一體”施行之前，權(quán)力配置的范圍并不統(tǒng)一，各個(gè)省份根據(jù)各自情況予以配置。以浙江省為例，重大疑難復(fù)雜案件的逮捕起訴、無罪不捕、絕對(duì)不訴、存疑不訴等由檢察長或檢察委員會(huì)行使，其他逮捕、公訴決定權(quán)由檢察官行使，體現(xiàn)了向一線辦案檢察官充分授權(quán)的思路。“捕訴一體”運(yùn)行以后，權(quán)力清單制定有兩種思路可以考慮：一是統(tǒng)一配置模式，無論逮捕權(quán)還是公訴權(quán)，除重大疑難復(fù)雜案件外，都可以配置給檢察官行使，但應(yīng)明確“重大疑難復(fù)雜”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免盲目限縮檢察官權(quán)力；二是分別配置模式，繼續(xù)保持原有權(quán)力配置狀態(tài)，但是應(yīng)在檢察決定權(quán)中嵌入程序性制約機(jī)制。比如，確立“每案必提”制度、確定檢察官告知律師訴訟程序并對(duì)其辯護(hù)意見進(jìn)行強(qiáng)制審查制度、檢察官聯(lián)席會(huì)議討論同意制度以及部門負(fù)責(zé)人條件審核制度等。

相對(duì)明晰的檢察官權(quán)力清單制度的價(jià)值在于“紙上權(quán)力”的落地生根，而做到這一點(diǎn)也存在不少阻礙因素。一是司法實(shí)踐中的案件千奇百怪，很難用具體的標(biāo)準(zhǔn)圈定決定主體，存在權(quán)力的模糊地帶，很難截然區(qū)分檢察長與檢察官之間的合理權(quán)力界限；二是“在我國特定的制度背景之下，檢察建設(shè)中的行政邏輯總是十分強(qiáng)勢(shì)，而保障檢察官主體地位和相對(duì)獨(dú)立性的司法邏輯則始終較為弱勢(shì)”〔13〕，致使重大疑難復(fù)雜案件的范圍始終難以明晰，往往由檢察長視案件具體情況而定，缺少必要的約束機(jī)制。因此，部分檢察機(jī)關(guān)“回收”檢察決定權(quán)、保留檢察官辦理法律手續(xù)和具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)等權(quán)限的做法，并不突兀。

在當(dāng)下的檢察權(quán)運(yùn)行狀態(tài)下，完全將檢察決定權(quán)配置給檢察官行使不現(xiàn)實(shí)，也不具有可操作性。原因在于：一是檢察長和部門負(fù)責(zé)人往往具有豐富的司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)案件走向的判斷和風(fēng)險(xiǎn)的把握更為嫻熟準(zhǔn)確，能更好地從整體上保證司法裁決的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、保障案件質(zhì)量控制；二是當(dāng)檢察官與檢察長意見相左時(shí)，刑事訴訟機(jī)制內(nèi)的配合與制約工作仍需要檢察官與檢察長或者部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)后，再對(duì)案件作出處理。可見，檢察官權(quán)力清單效力的落實(shí)，在于檢察官養(yǎng)成及時(shí)“匯報(bào)”可能有重大風(fēng)險(xiǎn)案件的行為自覺，在于檢察官作出決定前充分征求意見建議的程序自覺，而不僅僅在于檢察官與檢察長權(quán)力清單的截然劃分。

2.以司法民主規(guī)范案件決定權(quán)的行使

規(guī)范刑事檢察決定權(quán)的行使，意不在強(qiáng)調(diào)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的實(shí)體性制約，而是以程序的規(guī)范化制約實(shí)體權(quán)力行使，即實(shí)現(xiàn)檢察決定權(quán)的程序規(guī)制。以對(duì)逮捕權(quán)行使嵌入程序制約為例，盡管新刑訴法進(jìn)一步明確了適用逮捕的條件，有意強(qiáng)化審查逮捕的司法審查屬性，但依然難以擺脫公眾對(duì)逮捕形成的“封閉式辦案”、“辦個(gè)逮捕手續(xù)”等一貫印象〔14〕。實(shí)務(wù)中的確也存在對(duì)部分案件證據(jù)審查不細(xì)致、量刑條件把關(guān)不嚴(yán)、社會(huì)危險(xiǎn)性條件貫徹不徹底的現(xiàn)象。為改變逮捕決定程序模糊化傾向，可以嘗試對(duì)審查逮捕程序進(jìn)行適度司法化的改造，確立“每案必提”制度、檢察官告知律師訴訟程序并對(duì)其辯護(hù)意見進(jìn)行強(qiáng)制審查制度，目的在于引入辯護(hù)權(quán)利、搭建聽取控辯雙方意見建議的平臺(tái)。這種方式一定程度能夠規(guī)范逮捕權(quán)的任意行使，使檢察官重視梳理辯方意見，充分檢視檢察決定的事實(shí)和法律依據(jù)。

給檢察決定權(quán)注入司法民主基因的關(guān)鍵，在于充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)議集體討論制度?！八痉ㄓH歷性并不排斥集體智慧”〔15〕，實(shí)踐表明，案件承辦檢察官基本會(huì)按照檢察官聯(lián)席會(huì)議多數(shù)意見作出決定。因?yàn)楫?dāng)承辦檢察官意見不能取得多數(shù)與會(huì)檢察官認(rèn)同時(shí)，基于司法責(zé)任制的“趨利避害”考量，檢察官必定會(huì)認(rèn)真檢視自己的觀點(diǎn)，往往會(huì)修正或者完善擬作出的決定。這說明雖然檢察官聯(lián)席會(huì)議的意見沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但對(duì)檢察官?zèng)Q定權(quán)的制約作用明顯，對(duì)檢察決定權(quán)的自我審視大有裨益。

為避免聯(lián)席會(huì)議制度發(fā)揮有時(shí)流于形式進(jìn)而影響其實(shí)質(zhì)運(yùn)作，可從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范：（1）明確聯(lián)席會(huì)議的啟動(dòng)程序。實(shí)踐中，往往承辦案件檢察官碰到難以抉擇的案件會(huì)臨時(shí)提請(qǐng)部門負(fù)責(zé)人召開檢察官聯(lián)席會(huì)議，沒有給其他與會(huì)檢察官充足時(shí)間消化思考案件。合理做法是，在聯(lián)席會(huì)議召集前，承辦案件的檢察官應(yīng)當(dāng)制作包括擬討論案件證據(jù)、事實(shí)、爭議焦點(diǎn)問題、本人傾向性意見及詳細(xì)地分析理由等事項(xiàng)在內(nèi)的詳細(xì)審查報(bào)告，交給其他檢察官提前了解研究。承辦檢察官尤其應(yīng)對(duì)證據(jù)情況進(jìn)行充分論證分析，確保法律政策適用分析有理有據(jù)，與會(huì)檢察官應(yīng)就爭議事項(xiàng)有針對(duì)性地研究并謹(jǐn)慎發(fā)表意見建議。（2）確立聯(lián)席會(huì)議議事規(guī)則。為保障與會(huì)人員獨(dú)立發(fā)表個(gè)人觀點(diǎn)，平等交流，參照檢察委員會(huì)相關(guān)議事規(guī)則，合理確定發(fā)表意見順序。如有部門負(fù)責(zé)人或者檢察長參與的場合，一般不得先行表明自己的觀點(diǎn)或者流露傾向性意見，而應(yīng)由普通檢察官逐次發(fā)表意見，確保與會(huì)意見客觀真實(shí)，形成交鋒辯論的局面。（3）聯(lián)席會(huì)議過程全程留痕并上傳統(tǒng)一應(yīng)用辦案系統(tǒng)。實(shí)踐中，有的聯(lián)席會(huì)議討論較為隨意，口頭溝通較多而規(guī)范討論較少，影響了決定的嚴(yán)肅性，聯(lián)席會(huì)議討論經(jīng)過應(yīng)做到全程留痕，全面記錄討論過程和發(fā)表的各種不同意見?？梢詫⒙?lián)席會(huì)議討論案件納入檢察官考核指標(biāo)體系中，以此提高與會(huì)檢察官的積極性。

3．以充分說理正名案件決定權(quán)的實(shí)質(zhì)合理性

對(duì)刑事檢察決定權(quán)行使過程的充分說理，既是對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行過程監(jiān)督較為妥當(dāng)?shù)姆绞?，又是檢察官自我正名的最佳方式。因?yàn)閷?duì)“證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、處理意見的論證和說理，能夠直接反映檢察權(quán)行使過程的狀況?！薄?6〕對(duì)證據(jù)、事實(shí)、法律適用分析的過程就是檢視權(quán)力運(yùn)行的過程，就是自我正名的過程?；诖?，實(shí)踐中釋法說理工作不足的現(xiàn)狀，需要及時(shí)改變。一方面，明確檢察官對(duì)檢察權(quán)行使過程說理的義務(wù)，要求承辦檢察官均應(yīng)對(duì)所辦理案件圍繞證據(jù)、事實(shí)、法律、政策等相關(guān)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)的分析論證，特別是針對(duì)可能存在爭議的案件進(jìn)行強(qiáng)制性要求。另一方面，基于刑事檢察權(quán)履職風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況，重點(diǎn)對(duì)輕微案件批準(zhǔn)逮捕、不批捕、不起訴案件加大釋法說理力度。當(dāng)然，對(duì)刑事檢察權(quán)決定過程是否充分說理的檢查，“不應(yīng)對(duì)文書的說理進(jìn)行實(shí)體性判斷，僅應(yīng)監(jiān)督其是否說理充分”〔17〕。通過這種方式將檢察權(quán)行使過程予以展示，不僅是對(duì)其的監(jiān)督，更是對(duì)檢察官行使權(quán)力的一種保護(hù)。

（四）檢驗(yàn)檢察權(quán)運(yùn)行結(jié)果以實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督

將檢察決定過程監(jiān)控、檢察決定作出過程監(jiān)督與案件質(zhì)量評(píng)查、檢務(wù)督查結(jié)合起來，既實(shí)現(xiàn)檢察官的自我監(jiān)督與相互監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，又形成事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

第一，提高案件質(zhì)量評(píng)查質(zhì)效。目前，案件管理部門對(duì)于案件評(píng)查的規(guī)范（如由哪些人進(jìn)行評(píng)查、以何種方式進(jìn)行評(píng)查、評(píng)查結(jié)論如何界定等）尚待健全，實(shí)踐中評(píng)查工作多關(guān)注“案件裝訂是否規(guī)范”“審查報(bào)告有無錯(cuò)別字”等程序瑕疵問題，沒能體現(xiàn)事后評(píng)查的真正價(jià)值，一定程度影響到評(píng)查工作的權(quán)威性。案管部門應(yīng)通過加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)素養(yǎng)提升、評(píng)查規(guī)范制度建設(shè)、借助“外腦”等方式逐步提高案件評(píng)查的質(zhì)量效率，保持評(píng)查的常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)行。案件評(píng)查的重點(diǎn)應(yīng)圈定在對(duì)“放權(quán)”部分案件或者不當(dāng)履職風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域案件。比如，對(duì)于檢察長授權(quán)檢察官行使的“不具有社會(huì)危險(xiǎn)性不捕”案件的評(píng)查、對(duì)于檢察官“三書評(píng)查”中量刑情節(jié)、量刑建議的評(píng)查等。通過建立隨機(jī)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查、重點(diǎn)評(píng)查等多種具體工作機(jī)制，定期對(duì)刑事檢察權(quán)運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)析，真正發(fā)揮事后監(jiān)督的作用。

第二，注重檢務(wù)督察的謙抑性與審慎性。人民檢察院檢務(wù)督察部門是檢察機(jī)關(guān)專司內(nèi)部監(jiān)督的綜合業(yè)務(wù)部門，通過執(zhí)法督察、巡視巡察、內(nèi)部審計(jì)、追責(zé)懲戒，開展內(nèi)部監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院檢務(wù)督查工作條例》的規(guī)定，檢務(wù)督察可以采取函詢、談話、現(xiàn)場督察、暗訪督察等方式進(jìn)行，“涵蓋了檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)的方方面面，貫穿于檢察權(quán)運(yùn)行的全過程，突出事前和事中的監(jiān)督，具有動(dòng)態(tài)性、行政命令性、現(xiàn)場強(qiáng)制性的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì)”〔18〕，體現(xiàn)了一定的靈活機(jī)動(dòng)特點(diǎn)。正因?yàn)椤岸?、平、快”的特性，檢務(wù)督察對(duì)刑事檢察權(quán)的監(jiān)督更當(dāng)保持必要的謙抑性和審慎性。在程序啟動(dòng)上，應(yīng)該有指向檢察人員違反檢察職責(zé)的明確線索，才能進(jìn)行必要的初核；在督察介入時(shí)機(jī)與范圍選擇上，基于檢察權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)，在事中督察時(shí)應(yīng)“防止檢務(wù)督察的職能過于干涉司法職能，以免損害司法活動(dòng)的公正性、獨(dú)立性，因而將檢務(wù)督察的范圍限定在程序上比較合適，某些自由裁量權(quán)特別是實(shí)體性的自由裁量權(quán)的行使不宜作為督察的對(duì)象?！薄?9〕

第三，增強(qiáng)案件評(píng)鑒結(jié)果的剛性。無論是案件評(píng)查結(jié)論還是檢務(wù)督察的意見，都是案件評(píng)鑒結(jié)果的重要組成部分。案件評(píng)鑒結(jié)果運(yùn)用到位，需要苦練內(nèi)功；評(píng)鑒結(jié)果“做成剛性、做到剛性”，需要與司法責(zé)任制充分結(jié)合起來，與檢察官個(gè)人獎(jiǎng)懲結(jié)合起來。一是將案管部門對(duì)案件進(jìn)行的事后評(píng)查、檢務(wù)督察部門對(duì)案件辦理全過程的監(jiān)督及時(shí)納入檢察官執(zhí)法工作檔案，作為考核評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。部分基層檢察院將檢察權(quán)行使結(jié)果評(píng)價(jià)與檢察官績效考核獎(jiǎng)金掛鉤，根據(jù)不同案件質(zhì)量、案件數(shù)量、辦案成效等確定層次分明的系數(shù)比例，強(qiáng)化檢察官競爭意識(shí)與質(zhì)量自我管理意識(shí)，這一做法值得提倡。二是健全以司法過錯(cuò)為核心的司法責(zé)任認(rèn)定和追究機(jī)制，充分運(yùn)用評(píng)查和督察結(jié)論?！八痉ㄟ^錯(cuò)”與《錯(cuò)案責(zé)任終身追究辦法》中的“錯(cuò)案”存在明顯的區(qū)分，其證明標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。實(shí)踐中，“錯(cuò)案標(biāo)準(zhǔn)模糊且極具爭議”〔20〕，但是“司法過錯(cuò)”認(rèn)定相對(duì)簡單。凡是在檢察權(quán)運(yùn)用過程中履職不力或者存在不當(dāng)行使的都可以歸入司法過錯(cuò)范疇。具有司法過錯(cuò)，視情節(jié)輕重，可以對(duì)檢察人員進(jìn)行批評(píng)教育、誡勉談話、停職檢查、調(diào)離司法辦案崗位等措施。

結(jié)語

“捕訴一體”改革作為檢察體制改革、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的重頭戲，經(jīng)歷了從實(shí)踐到理論，再從理論到實(shí)踐的深度檢驗(yàn)，是以審判為中心的訴訟理念下的科學(xué)謀劃?！安对V一體”只是辦案主體的統(tǒng)一，不是兩個(gè)辦案環(huán)節(jié)的合一，也不是批捕與起訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的合一。“捕訴一體”在突出檢察官主體地位的同時(shí)，也對(duì)檢察官的獨(dú)立辦案能力和政法專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求?！跋迿?quán)”是為了更好的“放權(quán)”。建立健全一套機(jī)制完備、切實(shí)可行的監(jiān)督制度，才能平衡檢察一體原則與檢察官獨(dú)立辦案的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)“放權(quán)不放任”。當(dāng)然，合理規(guī)制刑事檢察權(quán)運(yùn)行除了在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成事前、事中、事后的相互銜接的立體監(jiān)督格局外，如何規(guī)范性、常規(guī)化地接受來自監(jiān)察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，接受來自人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員等的監(jiān)督，在新時(shí)代改革背景下，這無疑是值得深思的重大課題。