杜 輝

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

一、 背景與問題

2020年3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、多方共治、市場(chǎng)導(dǎo)向和依法治理”的基本原則，重點(diǎn)圍繞企業(yè)責(zé)任、政府監(jiān)管、公眾行動(dòng)、市場(chǎng)配置、信用建設(shè)、法律法規(guī)政策等體系構(gòu)架多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。這表明，伴隨著政府改革、市場(chǎng)開放和社會(huì)建設(shè)三駕馬車的協(xié)同并進(jìn)，中國的治理實(shí)踐在觀念、方式、樣態(tài)多個(gè)維度發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。在此背景下，針對(duì)“公共問題的復(fù)雜性和互賴性”，整合多種途徑“以尋求具有合理性與妥適性的解決方案，并貫徹提升其執(zhí)行能力加以處理”[1]，無疑已成為當(dāng)前治理革新及其規(guī)則系統(tǒng)更新的主要任務(wù)。這一發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)范訴求在環(huán)境治理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯(1)在環(huán)境社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，社會(huì)轉(zhuǎn)型是分析環(huán)境問題的重要范式，轉(zhuǎn)型引發(fā)的“社會(huì)控制系統(tǒng)的弱化”既加大了環(huán)境治理的難度，也為制度創(chuàng)新提供了契機(jī)。參見：張斐男.當(dāng)代中國環(huán)境問題研究的理論范式[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，16(3)：81-88.。制度、政策和工具作為直接決定環(huán)境治理樣態(tài)及其效果的關(guān)鍵變量，它們圍繞環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的制衡、協(xié)作甚至沖突展開的規(guī)律性融合或互斥[2]，既表征著政府與社會(huì)、市場(chǎng)在不同階段之關(guān)系定位，也劃定了政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)力量在環(huán)境治理中的行動(dòng)邊界。由此，在倡導(dǎo)共治秩序的歷史新階段，環(huán)境法必須重新定義這種關(guān)系，并使三類主體能充分預(yù)見和確認(rèn)相互行為之方式、后果以及界限，使市場(chǎng)主體和社會(huì)力量能夠更積極自主、理性平和地參與環(huán)境治理進(jìn)程，最終以法律的共識(shí)性和穩(wěn)定性塑造出公私互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)[3]。

這種公私主體互動(dòng)頻率增強(qiáng)且形式逐漸多元化的背后，則是公法與私法兩大體系在環(huán)境保護(hù)場(chǎng)景下的進(jìn)一步交融互通與彼此借力。這個(gè)過程正在塑造一種以有效治理為中心的法律規(guī)范體系。最直觀的體現(xiàn)是，由于政府命令控制式管制工具隨著治理要求的拓展而日漸乏力，使基于激勵(lì)的規(guī)范(如特許)、透過對(duì)市場(chǎng)控制的規(guī)范(如獨(dú)立型市場(chǎng)管制機(jī)構(gòu))、賦權(quán)與課以責(zé)任(如擴(kuò)張?jiān)V權(quán))、公共補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)等體現(xiàn)公私融合屬性的新型工具開始成為環(huán)境法建制的重心[4]。但不可否認(rèn)，從實(shí)踐中獲得的治理經(jīng)驗(yàn)、制度試驗(yàn)缺乏對(duì)公私融合關(guān)系的體系性反思，距離規(guī)范化尚有一步之遙，更遑論充分發(fā)揮其在整合多元價(jià)值、消弭利益沖突、重塑治理結(jié)構(gòu)等方面的系統(tǒng)功能了。由此，作為一種方興未艾的治理現(xiàn)象，公私互動(dòng)秩序在規(guī)范維度提出了一個(gè)關(guān)鍵命題，即環(huán)境法如何吸納環(huán)境治理實(shí)踐發(fā)生的新變化，與所調(diào)整的環(huán)境治理問題形成解釋循環(huán)。這涉及環(huán)境法律秩序的變遷、失衡與再平衡?；谶@一問題意識(shí)，筆者認(rèn)為，必須系統(tǒng)梳理公私主體在環(huán)境治理中關(guān)系變遷的總體線索，才能發(fā)掘出環(huán)境法結(jié)構(gòu)性調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完成公私交融秩序下環(huán)境法體系化的規(guī)范任務(wù)。

二、 公私交融秩序與環(huán)境法體系化之任務(wù)

1. 公私互動(dòng)類型的多元化拓展

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公私互動(dòng)主要體現(xiàn)為政府通過公法機(jī)制增強(qiáng)或限制私主體的行為。比如特許經(jīng)營(yíng)、合同承包即是公法機(jī)制增強(qiáng)私主體能力的常例，而政府監(jiān)督指導(dǎo)形成的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制則是限制的常見形式。但是，當(dāng)環(huán)境治理體系向公私融合樣態(tài)演化，私主體嵌入治理結(jié)構(gòu)的方式更加多元，會(huì)對(duì)公共規(guī)制形成不同程度的影響，這極大地拓展了公私互動(dòng)的形式。從公法對(duì)私主體行為、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的立場(chǎng)出發(fā)，公私互動(dòng)至少包括吸收、引導(dǎo)、克制、替代和抑制五種類型。

吸收吸收是指公法對(duì)私主體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則采積極支持的立場(chǎng)。當(dāng)私主體標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則比公法標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范更嚴(yán)格、更具有透明度時(shí)，公法可以將其視為提升規(guī)制能力的催化劑。如果私主體標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則在其生成伊始就具有很高的合法性，那么吸收的過程會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化公私互動(dòng)環(huán)境治理體系的合法性。當(dāng)然，吸收也存在私人利益俘獲行政規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)。

引導(dǎo)引導(dǎo)是指在無需公法介入執(zhí)行時(shí)，政府為采納私人規(guī)制創(chuàng)造條件，引導(dǎo)排污者自主設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系或采用第三方私人標(biāo)準(zhǔn)。此種情境下，法律的功能是引導(dǎo)治理過程或設(shè)定治理績(jī)效，而不是規(guī)定行為的具體細(xì)節(jié)。

克制克制是指公法對(duì)私人規(guī)制領(lǐng)域保持一定距離[5]?？酥颇軌驑O大地促進(jìn)私人規(guī)制的增長(zhǎng)和創(chuàng)新，在政府不作為或不宜行為的情形下為市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)能動(dòng)創(chuàng)造適用空間。但在市場(chǎng)對(duì)私人標(biāo)準(zhǔn)的需求疲軟或者政府激勵(lì)措施不足時(shí)，克制也可能會(huì)削弱私人規(guī)制的發(fā)展。

替代替代是指由私法主導(dǎo)的規(guī)制機(jī)制逐漸被公法所取代。政府政策優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)移會(huì)不斷生成新的公共規(guī)制模式，以及公眾對(duì)私人規(guī)制的合法性、可信度、完整性、有效性的要求不斷提升，都可能會(huì)使私人規(guī)制逐漸式微，甚至完全讓位于政府規(guī)制。

抑制抑制是指公法直接禁止某些形式的私人規(guī)制，或者直接干預(yù)私人領(lǐng)域以阻止、限制私主體的行為。當(dāng)私人規(guī)制的可信度、合法性、完整性和有效性受到質(zhì)疑(尤其是與公法的基本價(jià)值相抵觸)或者完全失效時(shí)，抑制就會(huì)隨之而來。這既表明公法和私人規(guī)制的競(jìng)爭(zhēng)性，也說明公法壓制私人規(guī)制的天然傾向。

在政府與私主體、公法機(jī)制與私法機(jī)制互動(dòng)形式愈發(fā)多元化的情境下，環(huán)境法理論和規(guī)范需要發(fā)展出一種新的、補(bǔ)充性的體系來對(duì)公私行動(dòng)者的活動(dòng)范圍、功能予以精細(xì)化的控制，鼓勵(lì)多層次、多領(lǐng)域的利益相關(guān)者共擔(dān)治理功能?；诖?，環(huán)境法需要在以命令控制為主體的公法機(jī)制之上發(fā)展出與治理實(shí)踐、私主體的利益和知識(shí)體系相適應(yīng)的開放式、反思性模式。

2. 公私交融秩序的展開邏輯

公私互動(dòng)的多元化意味著治理權(quán)可以同時(shí)配置給公共部門和私主體。相應(yīng)地，治理權(quán)威也就可以從公法和私法兩個(gè)體系中獲得[6]。此種公私交融秩序的展開邏輯已經(jīng)在環(huán)境治理實(shí)踐中清晰可見。一方面，利益互信、信息和知識(shí)的多元多層交織大大豐富了私主體環(huán)境治理的組織資源。它們可以通過建立戰(zhàn)略利益同盟，推廣有價(jià)值的知識(shí)和信息，提供審議和解決沖突的論壇或?qū)κ胤ㄇ闆r的獨(dú)立核查服務(wù)來增強(qiáng)私主體的治理能力，或者通過契約等私法機(jī)制來規(guī)范或引導(dǎo)環(huán)境行為，從而塑造私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)和新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)[7]。進(jìn)而，私主體能夠以對(duì)所有利益相關(guān)者都有意義的方式建構(gòu)問題，提供解決問題所需要的信息以及構(gòu)建所有參與者都能接受的聯(lián)合解決方案(2)從實(shí)踐的復(fù)雜性出發(fā)，不同的問題結(jié)構(gòu)、不同層次的信息和知識(shí)以及利益相關(guān)者之間的對(duì)抗關(guān)系決定了政府單方的監(jiān)管無法滿足復(fù)雜治理的需求，所以私主體有機(jī)會(huì)為政府管制供給最有效的補(bǔ)強(qiáng)機(jī)制，他們的信息、知識(shí)和資源可以通過相互交換形成一個(gè)聯(lián)合解決方案。，最終憑借供給環(huán)境治理規(guī)則和服務(wù)之功能，來降低治理的不確定性和失靈的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府越來越多地通過公私協(xié)力方式實(shí)施強(qiáng)制性的環(huán)境法和公共政策，或者以合作方式推行有利于環(huán)境治理的可持續(xù)計(jì)劃。

在此種治理權(quán)分配方案中，私主體治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和缺失都非常明顯。一方面，私主體有時(shí)會(huì)因?yàn)槠湫畔?yōu)勢(shì)而擁有更強(qiáng)的適應(yīng)能力和靈活性，因此也能夠降低規(guī)則制定、監(jiān)督實(shí)施和執(zhí)法等環(huán)節(jié)的治理成本，也可以借助于更復(fù)雜、更持久的公共協(xié)商過程來提升治理共識(shí)，形成跨區(qū)域甚至跨國的治理機(jī)制。這些都與環(huán)境的整體性特征及其治理的系統(tǒng)性要求不謀而合。但另一方面，將治理權(quán)配置給私主體同樣也會(huì)帶來諸多挑戰(zhàn)：其一，私人規(guī)則的制定程序并不能為社會(huì)公眾(尤其是利益相關(guān)者)提供與公法同樣的知情權(quán)和表決權(quán)，因此規(guī)制俘獲的風(fēng)險(xiǎn)可能遠(yuǎn)大于政府及其職能部門；其二，私主體的組織和執(zhí)法能力具有很大不確定性和差異性，由于缺少行政權(quán)的支撐，私主體在治理組織的建設(shè)和自主規(guī)則執(zhí)行方面的效果將大打折扣，執(zhí)法能力不足可能難以滿足實(shí)定法確定的目標(biāo)甚至侵害相關(guān)主體的權(quán)利，因此它必須借助于政府通過立法或行政過程持續(xù)地輸入相關(guān)的要素；其三，私主體治理在凸顯民主優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也會(huì)誘發(fā)公共利益私人化與民主價(jià)值之間的緊張關(guān)系，因此必須開發(fā)出更系統(tǒng)全面的參與式結(jié)構(gòu)來吸納公眾利益和政府監(jiān)管。

3. 環(huán)境法體系化之任務(wù)

盡管交融秩序通過明確承認(rèn)“行政機(jī)關(guān)的行為行使選擇自由”和私主體的制度性行為[8]，可以重構(gòu)環(huán)境治理權(quán)分配方案，有效調(diào)和傳統(tǒng)理念中政府與私主體之間的對(duì)抗關(guān)系，將環(huán)境治理構(gòu)造成由不同目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和過程所驅(qū)動(dòng)的控制機(jī)制的復(fù)雜系統(tǒng)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要使這種公私融合秩序保持長(zhǎng)期穩(wěn)定性就必須探究與之相匹配的法律規(guī)范形態(tài)及其構(gòu)成要素。這意味著，環(huán)境法必須從公共權(quán)力和私主體的關(guān)系視角探求各個(gè)部分之間的關(guān)聯(lián)或結(jié)構(gòu)[9]，完成進(jìn)一步體系化之任務(wù)。

進(jìn)一步說，在規(guī)范視角下，公私互動(dòng)并不僅僅意味著賦予私主體參與環(huán)境治理或者單獨(dú)從事制度性環(huán)境行為的程序資格或?qū)嶓w權(quán)利，而在于公法規(guī)范和私法行為之間是否存在體系性的制度連接，以便于前述互動(dòng)的有效展開。由此出發(fā)，再體系化的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)是包含不同層次規(guī)則體系的動(dòng)態(tài)構(gòu)造，除了政府的命令控制規(guī)則之外，還應(yīng)當(dāng)包括以信任為基礎(chǔ)的合作規(guī)則或者與習(xí)慣、誘因、資訊、市場(chǎng)、人事、新型組織等媒介相關(guān)的彈性規(guī)范。這套“動(dòng)態(tài)構(gòu)造+彈性規(guī)范”的規(guī)則體系在很大程度上將弱化當(dāng)下環(huán)境法的規(guī)范主義屬性，從強(qiáng)調(diào)法律的制裁和裁判功能、關(guān)注法律的規(guī)則取向與概念化屬性的公法特質(zhì)向增強(qiáng)政府的主動(dòng)性和解決實(shí)際問題能力的混合調(diào)控功能位移。或者說，公私互動(dòng)的環(huán)境法規(guī)則必須注重與其他組織形式、治理工具的相互協(xié)調(diào)，以整體調(diào)控為規(guī)范本旨，擴(kuò)大調(diào)控機(jī)制的形式，供給高效的治理工具，發(fā)揮公私雙方的能力稟賦，藉以在明確公共部門責(zé)任與私主體責(zé)任的基礎(chǔ)上提升環(huán)境治理效能。

私主體的介入使公法機(jī)制與私法機(jī)制經(jīng)由公共責(zé)任獲得了相互統(tǒng)合的契機(jī)。傳統(tǒng)公法體系中相應(yīng)主體的責(zé)任必須重新分配，既要充分引導(dǎo)私主體治理，充實(shí)私法規(guī)范的補(bǔ)強(qiáng)功能，也要將其進(jìn)一步規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)公法規(guī)范和私法規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)。一方面，環(huán)境法必須恰當(dāng)安排私主體治理的形式及其發(fā)揮功能的領(lǐng)域，尤其是在標(biāo)準(zhǔn)制定、第三方監(jiān)管、信用管理、契約治理、利益相關(guān)者的參與度，以及在實(shí)施、監(jiān)督和執(zhí)行環(huán)境法等方面設(shè)定精細(xì)化的準(zhǔn)則；另一方面，由于私主體治理具有相當(dāng)程度的自治屬性，所以環(huán)境法的再體系化必須考量政府管制結(jié)構(gòu)與私主體治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，尤其是政府和私主體在何種條件下是互補(bǔ)關(guān)系，在何種情境下是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。比如，私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系，前者是否必須依賴于后者？如果不是，私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管方式又如何獲得合法性？這些問題都將是公私交融秩序下環(huán)境法體系化所需解決的關(guān)鍵問題。

三、 作為環(huán)境法體系化之主線的公私互動(dòng)焦點(diǎn)

從環(huán)境法體系化的任務(wù)出發(fā)，必須動(dòng)態(tài)地觀察與公私互動(dòng)有關(guān)的所有法現(xiàn)象，發(fā)掘其在法規(guī)范層面的問題及其突破方法。這些法現(xiàn)象都將可能成為環(huán)境法再體系化的制度連接點(diǎn)。因此，梳理公私互動(dòng)焦點(diǎn)對(duì)于在法規(guī)范層面定位這些制度連接功能就顯得尤為重要。

1. 公法與私法的規(guī)范交錯(cuò)

隨著市場(chǎng)型環(huán)境治理工具的逐漸豐富，那些試圖擴(kuò)張財(cái)產(chǎn)權(quán)和行為責(zé)任適用范圍的私法規(guī)范越來越重要，為通過司法機(jī)制解決環(huán)境利益紛爭(zhēng)提供了基礎(chǔ)，甚至，環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等以私法機(jī)制為基礎(chǔ)發(fā)展起來的環(huán)境司法體系也已發(fā)揮出了治理的功能實(shí)效[10]。同時(shí)，公法機(jī)制的開放性也在不斷增強(qiáng)，逐漸覆蓋到所有可能的行為或風(fēng)險(xiǎn)主體，而不僅是具體權(quán)利紛爭(zhēng)的當(dāng)事人。由此，公法和私法在環(huán)境治理中分別塑造了權(quán)利調(diào)處和行為或風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制兩條不同的法律建制路線。

面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境治理問題，公法的強(qiáng)制功能與私法的自治功能分別為環(huán)境治理提出了不同的規(guī)范要求，前者要求分配公正、政府主導(dǎo)和依法行政，后者則要求權(quán)利保護(hù)、主體對(duì)等和意思自治。但在政府管制和市場(chǎng)機(jī)制雙雙擴(kuò)張的治理背景下，許多原本屬于公法管制的領(lǐng)域轉(zhuǎn)而依賴私法的自治功能，逐漸放松或解除管制，甚至是以私法作為管制的工具；而原本屬于私法自治范疇的事項(xiàng)則附加上越來越多的公法要求，或者私法上的行為還需要以公法管制的結(jié)果作為其生效或變更的要件。這樣一來，公法的強(qiáng)制和私法的自治在生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜場(chǎng)景中并不是非此即彼、此優(yōu)彼劣的規(guī)范體系，而是需要彼此借力、相互工具化的交錯(cuò)形態(tài)[11]。

這種交錯(cuò)形態(tài)最常見的表現(xiàn)形式是公法與私法的合力。比如，對(duì)排污者征收稅費(fèi)既有督促其改善污染狀況的管制目標(biāo)，也發(fā)揮著誘導(dǎo)其節(jié)約環(huán)境資源消耗的經(jīng)濟(jì)性功能。在法理上，前者是為了落實(shí)污染者付費(fèi)的公法要求；相反，后者則充分體現(xiàn)了環(huán)境資源有償使用的所有權(quán)內(nèi)涵。這種“同一內(nèi)容的義務(wù)，一面為個(gè)人相互間的義務(wù)，同時(shí)又為個(gè)人直接對(duì)國家所負(fù)義務(wù)的場(chǎng)合”[12]，充分彰顯了公法與私法在現(xiàn)代社會(huì)中的“結(jié)合”或“共通性”(3)有學(xué)者指出，隨著公共行政的變遷，“在外包、私有化、公共職能從政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移的過程中”，在“行政法未做特別規(guī)定，且與行政性相容”“處理行政法關(guān)系所依據(jù)的法理與民法法理有共同性”的前提下，為解決行政法上爭(zhēng)議則可以援用民法規(guī)范。(參見:余凌云.行政法講義[M].第三版.北京：清華大學(xué)出版社，2019：7-29.)按照這一觀點(diǎn)，環(huán)境治理作為此種公私法結(jié)合的典型領(lǐng)域，其規(guī)范發(fā)展的方向似乎呈現(xiàn)出更高程度的復(fù)雜性。。

公法與私法的交錯(cuò)除了體現(xiàn)為彼此結(jié)合之外，還可能表現(xiàn)為適用中的相互轉(zhuǎn)換。在某些侵權(quán)案件中，私人的利益紛爭(zhēng)有可能在證明國家保障私人權(quán)利存在疏忽的前提下被轉(zhuǎn)化為針對(duì)國家的權(quán)利訴請(qǐng)(特別是針對(duì)國家的環(huán)境權(quán)保障的憲法訴訟)。這樣，公法機(jī)制得以有效地將私人利益剝離出來，轉(zhuǎn)化為環(huán)境權(quán)這類公法權(quán)利，并在憲法訴訟中得以適用。相反，將環(huán)境權(quán)在訴訟中剝離出來并使之與私人利益對(duì)接，同樣也可以擴(kuò)大侵權(quán)的適用范圍[13]。正如有的學(xué)者指出，環(huán)境公共利益可以制度化為公民個(gè)體的環(huán)境權(quán)利[14]，環(huán)境利益的公共性和個(gè)體性可以并存[15]，甚至可以相互轉(zhuǎn)化。

但值得警惕的是，面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境治理，公法行為和私法行為的結(jié)合則可能導(dǎo)致意思自治、契約自由等私法價(jià)值受到挑戰(zhàn)和干預(yù)，在公法的側(cè)面則可能是依法行政的模糊性增強(qiáng)。如此，處理生態(tài)環(huán)境問題的法律關(guān)系之復(fù)雜程度必然陡升，隨之而來的則是侵害權(quán)利的危險(xiǎn)與行政秩序的紊亂低效。所以，如何有效整合公私法不同機(jī)制的功能就成為環(huán)境法再體系化的一個(gè)關(guān)鍵焦點(diǎn)。

2. 多元利益關(guān)系結(jié)構(gòu)的識(shí)別

從利益視角出發(fā)，公私法的交錯(cuò)可以抽離成與環(huán)境相關(guān)之利益的識(shí)別衡平、重疊沖突等具象化問題。就像在公私法交錯(cuò)情境下環(huán)境公共利益與私人利益可以相互轉(zhuǎn)化一樣，在“環(huán)境法的利益識(shí)別和衡平功能的實(shí)現(xiàn)過程會(huì)發(fā)生公法與私法的競(jìng)合”[16]。從規(guī)范目標(biāo)意義上，私法總是以維護(hù)私益為擔(dān)當(dāng)，減少環(huán)境侵害附隨的私益損害發(fā)生的概率和程度，而公法則以維護(hù)環(huán)境公共利益為核心目標(biāo)。但事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益關(guān)系總是復(fù)雜而多元的，環(huán)境公共利益在許多場(chǎng)景下不過是眾多私益的復(fù)合或疊加。比如，在鄰避設(shè)施的環(huán)境權(quán)利主張中，受害者與受益者重合、環(huán)境利益與生活性利益沖突、向政府主張的權(quán)利與向鄰避設(shè)施所有人或運(yùn)行人主張的權(quán)利并存，是這類利益紛爭(zhēng)的典型特征。識(shí)別并調(diào)整這種多元利益關(guān)系結(jié)構(gòu)是相當(dāng)困難的。

在以行政機(jī)制為主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式下，行政掌握著對(duì)環(huán)境公共利益的獨(dú)占的判斷權(quán)，也同時(shí)擁有環(huán)境公共利益保護(hù)的獨(dú)占的裁量權(quán)。環(huán)境公共利益是環(huán)境行政權(quán)正當(dāng)性和強(qiáng)制性的根據(jù)，基于這一利益判斷，行政機(jī)關(guān)得以做出單方性行為來限制甚至剝奪私益。在法律未能對(duì)環(huán)境公共利益給出精準(zhǔn)定義的前提下，行政機(jī)關(guān)掌握著環(huán)境公共利益的內(nèi)涵、形成機(jī)制、分配原則等方面的實(shí)質(zhì)上的裁量權(quán)。也就是說，傳統(tǒng)治理秩序下的法律機(jī)制并未能在環(huán)境公共利益和私益之間確立有效的溝通關(guān)系，私主體不可隨意介入公益判斷的領(lǐng)域。

但隨著環(huán)境治理公共性的增強(qiáng)，獨(dú)占的、抽象式環(huán)境公共利益識(shí)別與判定方法必然發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從單向的公益判斷轉(zhuǎn)向多元利益結(jié)構(gòu)的相互關(guān)照。這里面既有公益和私益的關(guān)照，也有被保護(hù)的利益和被侵害的利益對(duì)比，還有不同利益類型之間的序位判定。同時(shí)，關(guān)于環(huán)境公共利益在實(shí)體法和程序法上的判斷標(biāo)準(zhǔn)也需要在公私主體共同參酌下予以界定、解釋或者溝通。因此，在公私融合秩序下，環(huán)境法在完成再體系化任務(wù)過程中，必須持續(xù)地圍繞環(huán)境治理的公共政策議程、制度設(shè)計(jì)、模式變革來有效界定、解釋和平衡多元利益關(guān)系結(jié)構(gòu)的相互作用，根據(jù)利益關(guān)系的實(shí)際樣態(tài)形成有效的法規(guī)范體系、法解釋理論，而非僅僅是踟躕在利益概念的公私二元區(qū)分及其邏輯上的二元對(duì)立層次。

3. 行為互動(dòng)與責(zé)任分層

公私交融秩序的另一典型特征在于行為互動(dòng)增多和責(zé)任聚合增強(qiáng)，也就是國家環(huán)境保護(hù)任務(wù)的私化與私主體行為的公共化的交織。在國家維度上，無論是消極意義上的秩序維護(hù)、權(quán)利保障，還是積極層面的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給，都源于憲法上關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)或國家環(huán)境政策的要求。這種義務(wù)直接體現(xiàn)在憲法層面國務(wù)院建設(shè)生態(tài)文明之職責(zé)以及環(huán)境法層面地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定義務(wù)。但由于國家在履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)時(shí)不可避免地存在目標(biāo)和實(shí)效之間的差距，如立法層面的制度不充分或機(jī)制不完善以及執(zhí)法的力所不逮，必須塑造某種新機(jī)制來扭轉(zhuǎn)政府的組織及其規(guī)制模式與環(huán)境問題之特性不匹配的困境。從政府與私主體的關(guān)系來看，這些新機(jī)制主要包括兩類：一是借力私主體來履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)(借力模式)；二是直接通過法律機(jī)制將原本歸屬于行政主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)轉(zhuǎn)化為私主體承擔(dān)的公共任務(wù)(轉(zhuǎn)移模式)。

在組織意義上，環(huán)境問題的復(fù)雜性、擴(kuò)大化使得環(huán)境治理任務(wù)必須借助于專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，比如環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)優(yōu)先、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等基本概念都需要借助于專業(yè)知識(shí)予以恰當(dāng)解釋，而對(duì)于治理對(duì)象和范圍、治理措施與工具、管制標(biāo)準(zhǔn)，甚至是處罰或者許可等，立法者也必須通過不確定性法律概念或者寬泛的法律授權(quán)，將其交由環(huán)境職能部門通過具體行政行為或規(guī)范性文件予以具體化。這種具體化工作必須以專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)上的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放限值標(biāo)準(zhǔn)之限定為前提。再者，環(huán)境執(zhí)法也需要以科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則來判定行為的適法性。由此，為有效地達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，無論是在規(guī)范建制面向還是執(zhí)法層面，都要求環(huán)境職能部門具備較高程度的專業(yè)性。但由于環(huán)境保護(hù)義務(wù)涉及專業(yè)領(lǐng)域廣泛且新型污染和治理技術(shù)不斷更新，政府無法在組織層面建構(gòu)完備的行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，因此，如何通過制度設(shè)計(jì)將具備專業(yè)能力的私主體納入國家義務(wù)履行的主體結(jié)構(gòu)之中，就顯示出其重要性。

在規(guī)制模式意義上，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、協(xié)商合作、信息交流、自我規(guī)制等新型治理工具的應(yīng)用在一定程度上補(bǔ)強(qiáng)了政府末端管制的功能缺陷，通過相應(yīng)法律機(jī)制的設(shè)定可以將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為私主體的行為動(dòng)力。此外，基于環(huán)境問題的類型化特性，結(jié)合環(huán)境法的基本原則，通過制度設(shè)計(jì)將環(huán)境保護(hù)義務(wù)、責(zé)任在政府和私主體之間予以重新分配，把那些執(zhí)行成本較高、效率不彰、技術(shù)受限的環(huán)境保護(hù)義務(wù)轉(zhuǎn)移給私主體承擔(dān)，國家僅承擔(dān)監(jiān)督執(zhí)行、義務(wù)不履行或履行不足的制裁或者兜底執(zhí)行等擔(dān)保責(zé)任?；谒街黧w治理的補(bǔ)充性以及法律上之合作原則和效率原則，這種國家擔(dān)保責(zé)任既可以使政府從諸多具體規(guī)制行為中退出，也憑借隨之而來的擔(dān)保責(zé)任使環(huán)境治理目標(biāo)得以在更寬泛的譜系結(jié)構(gòu)中展開。這種模式的轉(zhuǎn)變符合當(dāng)前共治秩序和法治秩序相互滲透、相互支撐的互動(dòng)進(jìn)程，也契合公共任務(wù)民營(yíng)化潮流下責(zé)任法理的基本要求。

在環(huán)境治理中，國家從具體履行責(zé)任中退出代之以擔(dān)保責(zé)任，這在治理能力緯度上意味著對(duì)政府調(diào)控能力(調(diào)控責(zé)任)的重視優(yōu)先于傳統(tǒng)以行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等直接的權(quán)力手段(執(zhí)行責(zé)任、結(jié)果責(zé)任)之應(yīng)用。從法律發(fā)展的角度來講，為了使此種行為互動(dòng)和責(zé)任聚合順利展開，環(huán)境法律體系必須明確地構(gòu)造出國家與私主體基于行為和責(zé)任的合作式法律結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)關(guān)系到環(huán)境治理中國家角色的變遷以及國家與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的重新界定，其核心則是在私主體分擔(dān)環(huán)境治理法律義務(wù)的情境下厘清國家的剩余責(zé)任的范圍、結(jié)構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)方式，并準(zhǔn)確界定公私主體責(zé)任聚合的條件、類型及其保障機(jī)制。

進(jìn)一步說，無論是借力模式還是轉(zhuǎn)移模式，公私責(zé)任聚合客觀上發(fā)揮著將國家責(zé)任分層建構(gòu)的規(guī)范效果，即除了傳統(tǒng)意義上的執(zhí)行責(zé)任以外，對(duì)私主體治理之效果還應(yīng)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和承接責(zé)任。在這里，所謂擔(dān)保責(zé)任就是通過分配治理任務(wù)、創(chuàng)設(shè)或認(rèn)可相應(yīng)的私主體治理機(jī)制、配置特別程序、設(shè)定監(jiān)管和制裁手段等法律方式來保障私主體行為符合環(huán)境公共利益的要求。這在規(guī)范意義上充分體現(xiàn)了公權(quán)力和私主體相互支撐、公法與私法相互交織的互動(dòng)秩序。而所謂承接責(zé)任則表現(xiàn)為私主體行為持續(xù)威脅或損害環(huán)境公共利益時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)放棄擔(dān)保責(zé)任中的監(jiān)督和規(guī)制工具，轉(zhuǎn)而直接履行治理義務(wù)。由此不難發(fā)現(xiàn)，承接責(zé)任應(yīng)當(dāng)是擔(dān)保責(zé)任之后續(xù)手段，是對(duì)擔(dān)保責(zé)任的強(qiáng)化，也是對(duì)私主體行為在后果意義上的緩沖責(zé)任機(jī)制。而在那些合作治理的情境下，公私主體應(yīng)當(dāng)分擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

綜上而言，在公私交融秩序下，劃定公私行為邊界的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是國家(更直接的體現(xiàn)是行政權(quán))的角色及其責(zé)任類型。在法理上，這一責(zé)任體系構(gòu)成了國家環(huán)境治理義務(wù)私化的基本邊界。在規(guī)范上，這一責(zé)任體系為環(huán)境法體系化提出了又一任務(wù)。

4. 工具的疊加與選擇

現(xiàn)代環(huán)境治理體系越來越呈現(xiàn)出以工具為基礎(chǔ)的技術(shù)治理特征，要求構(gòu)建符合法治發(fā)展水平和國情的技術(shù)治理模式。從當(dāng)前環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的整體框架來看，這一套治理技術(shù)主要是由實(shí)體性工具和程序性工具組成的、以增進(jìn)整體治理能力為目標(biāo)的工具箱。

按照性質(zhì)不同，實(shí)體性工具可以分為政府主導(dǎo)的權(quán)威型工具、為私主體提供經(jīng)濟(jì)或聲譽(yù)刺激的誘因型工具、為公私主體提供信息和知識(shí)等資源的能力建設(shè)型工具、增強(qiáng)公私主體彼此學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型工具等。在公私交融秩序下，為了提升公私?jīng)Q策的科學(xué)性，還要保障決策過程的穩(wěn)定性、開放性和合理性，因此，基于公私合作交融的考量，必須強(qiáng)化私主體參與決策或獨(dú)立決策或公私合作決策的程序工具的發(fā)掘，以增進(jìn)整體治理的能力。這種程序工具主要包括：旨在促進(jìn)公私主體達(dá)成共識(shí)的交流，旨在推進(jìn)互動(dòng)決策的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，旨在澄清利益沖突、聚合和兼容的公共論壇，旨在協(xié)助政府與私主體開展信息交換、推進(jìn)討論的引導(dǎo)程序，等等。這類工具主要應(yīng)用于公私互動(dòng)的準(zhǔn)立法領(lǐng)域，藉以制訂并執(zhí)行治理規(guī)范，將制定標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)方針、組織規(guī)則、治理目標(biāo)等事項(xiàng)限定在可預(yù)期的范圍內(nèi)。

鑒于公法管制的能力因時(shí)因事而異以及私法介入的復(fù)雜性，公私交融秩序在一定程度上會(huì)影響環(huán)境治理工具的選擇和實(shí)施。從公私互動(dòng)的視角出發(fā)，由于治理規(guī)則的形成、執(zhí)行以及相關(guān)法律的要求，公私主體之間、私主體內(nèi)部的治理者與被治理者之間的沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作等態(tài)勢(shì)將長(zhǎng)期存在，勢(shì)必引發(fā)治理工具選擇的沖突。其基本的邏輯是，私主體介入多且公法管制能力強(qiáng)，則越有利于私法發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)私主體的經(jīng)濟(jì)利益與治理的公共性之間的平衡；公法管制能力強(qiáng)且私主體介入越少，則越需要公權(quán)力主體發(fā)揮主導(dǎo)性治理功能，直接采用管制性工具以確保治理目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)；公法管制能力弱且私主體介入深，則越有利于私主體的自主性工具發(fā)揮其功能；公法管制能力弱且私主體介入淺，則越需要采納混合型的工具推進(jìn)治理。因此，面對(duì)如此復(fù)雜的公私交融秩序，環(huán)境法的體系化必須設(shè)計(jì)出面向工具選擇沖突的調(diào)整性制度。

四、 公私交融秩序下環(huán)境法體系化的基本方式

公私交融秩序所帶來的變化與挑戰(zhàn)，最終都會(huì)以某種形式體現(xiàn)在環(huán)境法的規(guī)范體系之中，并推進(jìn)環(huán)境法完成體系化的升級(jí)工作。比如，有學(xué)者在分析環(huán)境侵權(quán)制度的發(fā)展線索時(shí)指出，該制度的救濟(jì)對(duì)象已“從單一的私益轉(zhuǎn)向私益與公益的雙重保護(hù)”，救濟(jì)方式則從“傳統(tǒng)的民事救濟(jì)到以生態(tài)修復(fù)為主的綜合救濟(jì)”[17]。這一范例充分體現(xiàn)了私法規(guī)范正在從整體法律觀的視野出發(fā)，擴(kuò)展其適用邊界和功能區(qū)間。類同此例，諸多環(huán)境法領(lǐng)域的發(fā)展均深刻表明，在公私交融秩序下推進(jìn)環(huán)境法的此種進(jìn)化，必須先從法理和方法論的維度整理與之相關(guān)的一系列基本方式，以回應(yīng)公私互動(dòng)方式的多元化及其焦點(diǎn)。

1. 從制度改革和實(shí)施的雙重視角確立公私利益區(qū)分機(jī)制

如果從制度改革的角度來定位公私融合秩序之下環(huán)境法如何增強(qiáng)其調(diào)整效果，那么就不能繞開多元多層利益的結(jié)構(gòu)塑造和區(qū)分問題。它甚至應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法再體系化以及環(huán)境法與其他相關(guān)法律“相互援引、相互補(bǔ)充、相互配合”的規(guī)范基點(diǎn)[18]。

從前者來說，公共利益的空洞化一直都是環(huán)境法懸而未決的核心難題。這不僅是因?yàn)楣姹旧黼y以從實(shí)體層面進(jìn)行精準(zhǔn)界定，更多是源于公益和私益的交織使傳統(tǒng)環(huán)境法機(jī)制難以準(zhǔn)確識(shí)別。有的學(xué)者指出，這是由于環(huán)境法“缺乏差異化的利益表達(dá)機(jī)制”造成的，亟須“在對(duì)公共利益表達(dá)機(jī)制合理定位的基礎(chǔ)上,形成群體利益和個(gè)體利益的差異化利益表達(dá)機(jī)制”，從而實(shí)現(xiàn)“環(huán)境法上利益的內(nèi)部協(xié)調(diào)”[19]。這個(gè)判斷捕捉到了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域利益的多元、疊加、混合、重合特性。

而后者則是從環(huán)境法的實(shí)施角度反思如何借助于環(huán)境法與其他法律部門的“溝通與協(xié)調(diào)”來處理吸收、引導(dǎo)、克制、替代和抑制等公私互動(dòng)形態(tài)。長(zhǎng)期以來，環(huán)境法一直將實(shí)現(xiàn)公共利益作為其實(shí)施目標(biāo)，但實(shí)際上由于其利益內(nèi)容空洞化的限制，往往收效甚微或者困難重重。但如果將邏輯反轉(zhuǎn)，把環(huán)境公益視為環(huán)境法的運(yùn)行結(jié)果，即一種被實(shí)現(xiàn)的利益，這樣就可以通過增強(qiáng)環(huán)境法實(shí)施的妥當(dāng)性、合理性和效能性來將公益最大化。所以，從結(jié)果出發(fā)確立公益與私益的區(qū)分、實(shí)現(xiàn)、增進(jìn)機(jī)制，進(jìn)而明確環(huán)境法再體系化中關(guān)于利益結(jié)構(gòu)關(guān)系的特定環(huán)節(jié)，無疑是更有效的方法。尤其是在那些既可以通過私法調(diào)整也可以通過公法干預(yù)的利害關(guān)系領(lǐng)域，此種邏輯能有效整合具有不同控制功能的公私法機(jī)制。

總之，環(huán)境法的體系化不單指向管制權(quán)的強(qiáng)化，更是一種對(duì)私人利益和環(huán)境公益的分配與協(xié)調(diào)；不僅是治理權(quán)的確認(rèn)和授予，同時(shí)也是利益關(guān)系的調(diào)控與平衡。應(yīng)當(dāng)說，在公私交融秩序之下，環(huán)境法體系必須持續(xù)地關(guān)注與公私利益識(shí)別、區(qū)分相關(guān)的管制革新、政策判斷、議題形成以及規(guī)劃設(shè)計(jì)，以環(huán)境治理過程為視域有效調(diào)處多元利益沖突，進(jìn)而形成利益導(dǎo)向的環(huán)境法規(guī)范體系和法解釋理論。因此，從環(huán)境法的規(guī)范建制和實(shí)施兩個(gè)維度來看，通過確立公私利益區(qū)分機(jī)制將環(huán)境公共利益的實(shí)質(zhì)化，對(duì)公私利益交織狀態(tài)進(jìn)行全面的澄清、描述、分層、定位、排序，無疑是推進(jìn)環(huán)境法體系化的基本方式之一。

2. 通過“權(quán)力—權(quán)利”譜系的塑造推進(jìn)公私主體治理權(quán)的精準(zhǔn)配置

面向公私主體不同的治理任務(wù)和治理機(jī)制，準(zhǔn)確把握并規(guī)范公私主體之間的互動(dòng)，明確私主體在治理組織情景中的地位以及由此形成的法律關(guān)系，界定公私主體采用的不同工具，厘清公法措施的擴(kuò)展幅度和私法機(jī)制發(fā)揮作用的制度空間，確立公私法混合的適用場(chǎng)景，都離不開公私主體治理權(quán)的精準(zhǔn)配置。

傳統(tǒng)環(huán)境法的建制思路是規(guī)范、強(qiáng)化和控制以環(huán)境管理為中心的治理權(quán)，因此環(huán)境法體系整體呈現(xiàn)出較強(qiáng)的行政法屬性，尤其表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政任務(wù)的擴(kuò)展以及隨之而來的環(huán)境行政行為范疇的擴(kuò)容及其責(zé)任的改革。而環(huán)境刑法和環(huán)境私法的發(fā)展大體上是以環(huán)境行政法為中軸線展開，其法規(guī)范的構(gòu)造和解釋都與環(huán)境行政行為保持著某種內(nèi)在聯(lián)系。但在公私交融秩序之下，環(huán)境治理體系是一個(gè)多元治理主體綜合運(yùn)用整體治理機(jī)制而形成的健全制度體系。在這一體系內(nèi)，行政權(quán)只是發(fā)揮主導(dǎo)性功能的治理權(quán)，除了政府的讓權(quán)或賦權(quán)之外，市場(chǎng)主體的和社會(huì)主體的治理權(quán)是否還有更廣泛的基礎(chǔ)和來源，值得深思。

長(zhǎng)期以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的諸多疑難問題大都是由權(quán)利和權(quán)力主體不清晰或者相互沖突造成。比如生態(tài)環(huán)境要素所有權(quán)的法律屬性和代表不明確，使得相關(guān)權(quán)益無法落實(shí)或者義務(wù)與責(zé)任難以協(xié)調(diào)，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推進(jìn)過程中政府的法律定位爭(zhēng)議就是這一問題的典型表征。又如與環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)的物權(quán)體系和交易規(guī)則不充分大大降低了市場(chǎng)主體參與環(huán)境治理的能力，難以形成有效的激勵(lì)機(jī)制。從前述公益和私益的區(qū)分機(jī)制來看，一般公眾基于生態(tài)環(huán)境的發(fā)展權(quán)(或公民環(huán)境權(quán))、市場(chǎng)主體基于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品或服務(wù)的所有權(quán)和交易權(quán)、地方政府基于空間治理職責(zé)形成的空間權(quán)(規(guī)劃、用途管制等)、社會(huì)主體基于公益目標(biāo)形成的訴權(quán)或監(jiān)督權(quán)，都是催生相關(guān)主體治理權(quán)的利益基礎(chǔ)。

從公私交融秩序出發(fā)，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)與市場(chǎng)調(diào)控權(quán)、社會(huì)自治權(quán)的協(xié)力與共榮。環(huán)境法的再體系化應(yīng)當(dāng)尋求一種各種治理權(quán)相互協(xié)調(diào)與融合的機(jī)制，并發(fā)展私主體、私權(quán)力及私法關(guān)系介入、合作與退出的法律機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)面向治理轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的規(guī)則創(chuàng)新。所以，通過科學(xué)合理安排這些“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系，從利益出發(fā)構(gòu)建由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共享治權(quán)、共擔(dān)責(zé)任、惠益分享的合作治理機(jī)制，推動(dòng)行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制多層次多領(lǐng)域的整合，使得多元治權(quán)在環(huán)境治理中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)且動(dòng)態(tài)的協(xié)力，應(yīng)是公私交融秩序之下推進(jìn)環(huán)境法體系化的又一方式。

3. 利用聯(lián)結(jié)制度將市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制嵌入公法機(jī)制

在環(huán)境治理領(lǐng)域，公私互動(dòng)的秩序覆蓋任務(wù)、組織、行為、程序和責(zé)任等不同維度，涉及公益、私益和國家利益等不同內(nèi)容。要保障公私互動(dòng)秩序的開放穩(wěn)定，環(huán)境法的體系化還面臨著創(chuàng)建將諸種機(jī)制融合的聯(lián)結(jié)制度。

從市場(chǎng)維度分析，市場(chǎng)作為一種由特定法律制度支持的組織形式[20]，既是私益和私法機(jī)制占主導(dǎo)性的領(lǐng)域，同時(shí)其自組織能力是增進(jìn)社會(huì)公共利益配置效率的重要力量。在環(huán)境治理體系中，市場(chǎng)原則為市場(chǎng)主體設(shè)置了開放性的社會(huì)責(zé)任要求，但市場(chǎng)主體履行社會(huì)責(zé)任并非是純粹的自愿行為，而是與行政監(jiān)管和社會(huì)認(rèn)同密切關(guān)聯(lián)在一起。市場(chǎng)主體借助于市場(chǎng)化工具履行社會(huì)責(zé)任之時(shí)，還要全面融入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、行政規(guī)則和政治系統(tǒng)。這是市場(chǎng)原則(私法機(jī)制)與公共利益(公法機(jī)制)融合的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，市場(chǎng)機(jī)制需要借助于私法關(guān)系的選擇和競(jìng)爭(zhēng)特性來增強(qiáng)公法機(jī)制與市場(chǎng)主體之間的制度性嵌入，即管控式的相互依賴和競(jìng)爭(zhēng)式協(xié)作，這是以“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”為治理導(dǎo)向的私法機(jī)制對(duì)公法意義上“命令和控制”的補(bǔ)強(qiáng)和滲透。而要實(shí)現(xiàn)這種滲透嵌入，環(huán)境法的再體系化需要在以下幾個(gè)方面開展制度創(chuàng)新：一是權(quán)力界定與配置、契約及其執(zhí)行、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施等方面的基礎(chǔ)性制度；二是與市場(chǎng)負(fù)外部性相關(guān)的成本規(guī)則和與正外部性相關(guān)的激勵(lì)規(guī)則等引導(dǎo)性制度；三是增強(qiáng)市場(chǎng)與政府的組織規(guī)則和合作規(guī)則等協(xié)調(diào)性制度。

從社會(huì)維度分析，社會(huì)機(jī)制往往是公益表征最明顯的領(lǐng)域。社會(huì)力量對(duì)治理權(quán)具有天然的分配訴求，也不斷嘗試與政府共同定位公共利益，但是行政權(quán)的縱向治理秩序與社會(huì)力量的橫向治理秩序之間具有天然的張力關(guān)系，兩者的共生共存需要法律提供一套更具彈性的框架。在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，社會(huì)機(jī)制發(fā)揮其作用既可以通過私法途徑(自主)實(shí)現(xiàn)，也可以通過公法手段(賦權(quán))達(dá)成，但無論是哪種規(guī)范形態(tài)都必須以輸出公共理性、維護(hù)公共價(jià)值為取向。只有這樣才能保障社會(huì)機(jī)制轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的公益，缺少公共理性和公共價(jià)值的生產(chǎn)和再生產(chǎn)機(jī)制，就會(huì)在治理中誘發(fā)不確定性。但公共價(jià)值和公共理性很難在較短治理周期內(nèi)自發(fā)生成，因此需要公法機(jī)制進(jìn)行適度的引導(dǎo)、賦權(quán)、把關(guān)、評(píng)估。再者，隨著政府越來越注重通過購買服務(wù)等借力方式創(chuàng)新環(huán)境治理方式，甚至出現(xiàn)了“通過發(fā)展社會(huì)組織而重建自身靈活性和彈性的”行政借道現(xiàn)象[21]，公法機(jī)制在激發(fā)社會(huì)力量治理活力的功能供給方面與實(shí)踐需求產(chǎn)生了較大差距，社會(huì)力量局部性、零星式、依附式的功能發(fā)揮不能滿足環(huán)境共治體系的規(guī)模效應(yīng)，也沒能在某些領(lǐng)域形成與公法機(jī)制的有效競(jìng)爭(zhēng)。由此，需要在制度建構(gòu)和組織體系維度為社會(huì)力量的發(fā)育設(shè)置更有效的框架，以此全面激發(fā)社會(huì)力量作為治理主體的活力。

要破解這些深層次的挑戰(zhàn)，環(huán)境法的再體系化仍需著力于以下幾個(gè)方面的規(guī)則創(chuàng)新：一是通過賦權(quán)、組織建制、激勵(lì)、治理協(xié)同等方面的法律創(chuàng)新，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)社會(huì)機(jī)制融入公法機(jī)制的空間；二是從總體上規(guī)劃社會(huì)力量融入的準(zhǔn)入條件、行為類型、組織樣態(tài)，增強(qiáng)政府與社會(huì)力量的互動(dòng)關(guān)系；三是更加清晰地識(shí)別出社會(huì)力量融入的各類風(fēng)險(xiǎn)，建立以風(fēng)險(xiǎn)控制為導(dǎo)向的制度體系和剩余風(fēng)險(xiǎn)吸收規(guī)則，匹配以激勵(lì)和扶持為導(dǎo)向的制度體系，使社會(huì)力量融入的風(fēng)險(xiǎn)可控、激勵(lì)多元、績(jī)效突出。

4. 通過擴(kuò)展公益裁判權(quán)將司法的協(xié)調(diào)整合效用最大化

法律適用是法律發(fā)展中具有驅(qū)動(dòng)性的過程[22]，往往對(duì)于法律規(guī)范創(chuàng)新起到匡正糾偏、引領(lǐng)黏合的作用。在當(dāng)前環(huán)境司法發(fā)展體系中，通過民事請(qǐng)求權(quán)將社會(huì)組織變成公益維護(hù)者以及通過訴訟資格的法律配置將檢察機(jī)關(guān)確立為公益代表，客觀上都發(fā)揮著借助于訴訟程序機(jī)制推動(dòng)環(huán)境法體系完成公私法接軌任務(wù)的功能。將環(huán)境公益判斷權(quán)交由司法機(jī)關(guān)和裁判權(quán)來完成，是為了回避環(huán)境公益實(shí)體空洞化的客觀需要，尤其是對(duì)公私法融合規(guī)范(有學(xué)者稱之為“轉(zhuǎn)介條款”[11])的解釋和司法適用是司法機(jī)關(guān)得以協(xié)調(diào)整合公法和私法規(guī)范、調(diào)和公益和私益的沖突張力、保持法律體系一致性的有效手段。按照審判權(quán)的運(yùn)行邏輯，司法機(jī)關(guān)能夠超越公私法規(guī)范而對(duì)模糊不清的地帶做出獨(dú)立的評(píng)價(jià)。由此可以看出，司法的公益裁判權(quán)將在環(huán)境法再體系化過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，它不僅可以完成公私法在技術(shù)層面的接軌，更有助于價(jià)值、理念和政策維度的接軌[11]，減少公私交融之下環(huán)境法規(guī)范內(nèi)部的秩序沖突。這意味著，司法更便于通過個(gè)案或者類案認(rèn)清公私交錯(cuò)的問題，并借助于司法理念的拓展、公益判斷權(quán)的技術(shù)應(yīng)用、環(huán)境治理政策的深刻理解洞察到公私法秩序整合的共同基礎(chǔ)。同時(shí)，由于司法相較于立法能夠通過案件更直接地與社會(huì)政策變革保持同步，具有更高的敏感性，能針對(duì)不同類型的公法管制和私法關(guān)系之內(nèi)容、目標(biāo)、密度、強(qiáng)度做更精準(zhǔn)細(xì)致的分析，因此，也更有助于公私交融秩序下的環(huán)境法體系保持動(dòng)態(tài)屬性。

五、 未竟之處與展望

在公私交融秩序之下探討環(huán)境法的體系化，涉及如何圍繞理念、原則、組織、行為、責(zé)任、效能等不同層面開展理論創(chuàng)新，以及如何在規(guī)范層面予以恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)，這是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)性任務(wù)，筆者在此僅僅是從方法論的視野出發(fā)對(duì)這一方興未艾的法現(xiàn)象進(jìn)行開篇式的解構(gòu)和探索。至于如何從中國環(huán)境法體系建設(shè)的歷史規(guī)律和展開邏輯出發(fā)，澄清環(huán)境法體系化的技術(shù)方法，提出公私秩序之下關(guān)于環(huán)境法體系化的構(gòu)造理論，以及如何對(duì)治理實(shí)踐中新興的理念、組織、工具、程序等做出恰當(dāng)制度安排、優(yōu)化環(huán)境法的制度體系，如何通過方法論和路線圖的設(shè)計(jì)明確中國環(huán)境法規(guī)范走向體系化、一體化、明晰化、效率化的具體策略和路徑，如何通過環(huán)境法體系和治理效能的互動(dòng)式反思，不斷充實(shí)環(huán)境法體系建構(gòu)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，以促進(jìn)中國環(huán)境法體系與環(huán)境治理實(shí)踐的協(xié)調(diào)同步，這些至為重要的問題尚需要系統(tǒng)性的解釋和創(chuàng)建。