任世紅

摘 要：人民政協的性質和功能定位是關系其存在和發(fā)展的基本問題。新時代人民政協專門協商機構的新定位，既有深厚的歷史根據，又有深刻的時代意涵，是人民政協理論創(chuàng)新的新成果，也為人民政協推進實踐創(chuàng)新提供了新動能。人民政協制度在協商建國中確立，在“兩會制”中鞏固，在新型政黨制度建設中發(fā)展，人民政協協商機關的性質定位與國事協商的功能定位一脈相承。從時代發(fā)展看，人民政協在社會主義協商民主制度體系建構中地位重要，是協商民主的專門機構;在推進黨政群共商共治國家與社會中功能獨特，是國家治理的協商機構;在鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中作用突出，是凝聚共識的一線機構。人民政協發(fā)揮專門協商機構效能，既要立足于內部挖潛，把協商民主貫穿履行職能全過程，提高專業(yè)化水平;又要著眼于外部融合，在推進社會主義協商民主建設中發(fā)揮引領作用，在實現國家治理現代化中彰顯專門協商機構價值。

關鍵詞：人民政協;專門協商機構;歷史根據;時代意涵;實踐指向

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.008

[中圖分類號]D627? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2020）03-0051-06

人民政協的性質和功能定位是關系其存在和發(fā)展的基本問題。認識和界定人民政協的性質和功能，既要回溯人民政協的歷史邏輯，在歷史演進的脈絡中探尋人民政協制度建置的必然性;又要考察人民政協的現實邏輯，在時代變遷的走向中明晰人民政協制度發(fā)展的規(guī)律性。習近平在深刻總結人民政協70年歷史經驗的基礎上，深邃洞察人民政協事業(yè)的發(fā)展大勢，對新時代人民政協的性質定位提出新論斷，即 “人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”[1]。其要旨有三，一是一脈相承的守正，承繼新時期以來對人民政協是何種政治組織和民主形式的基本判斷，強調人民政協是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協商機構、人民民主重要實現形式;二是與時俱進的創(chuàng)新，基于完善國家制度和推進國家治理體系現代化的時代要求，把人民政協置于社會主義協商民主制度和國家治理體系中定位，豐富了對人民政協性質功能的理論認知;三是從國際比較的視野，強調人民政協是中國的制度創(chuàng)造。其中，“專門協商機構”的提出，綜合承載了人民政協的性質與功能，既具有深厚的歷史根據，也具有鮮明的時代特征。進一步理清人民政協作為專門協商機構的歷史邏輯和時代意涵，對于推進人民政協實踐創(chuàng)新和事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、專門協商機構的歷史根據

人民政協作為專門協商機構的定位，是人民政協在國家建設和國家治理現代化中合乎歷史的延續(xù)和順應時代的選擇，有其深植國情的歷史根據和一脈相承的發(fā)展邏輯?？v觀人民政協發(fā)展史，作為實現中國人民大團結大聯合的政治組織和承載“眾人的事由眾人商量”的民主形式，人民政協始終是各黨派團體、各族各界人士協商國家公事的重要平臺和正式機構。人民政協與人民共和國相伴而生，內嵌于新中國國家制度和國家治理體系之中，見證人民民主的成長歷程，成為獨具中國特色的專門協商機構，凸顯中國式民主的內生性和原創(chuàng)性。

（一）人民政協制度在協商建國中確立，協商國事是人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的內在功能

人民政協作為中國人民統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國革命統(tǒng)一戰(zhàn)線長期發(fā)展的必然產物?？谷諔?zhàn)爭時期，以國共合作為基礎的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線集結了全國主張抗日的各黨派團體、各階級階層、各軍隊武裝，中國人民取得了近代以來反對帝國主義侵略的第一次完全勝利，彰顯了中華民族大團結的歷史偉力。解放戰(zhàn)爭時期，中國主張和平民主建國的各政治力量、各革命階級、各族各界人士共同組成空前廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，推翻了國民黨的反動統(tǒng)治，彰顯了中國人民大團結的偉大力量。革命是破舊立新，打碎舊中國國家機器、協商建立新中國是中國革命統(tǒng)一戰(zhàn)線團結奮斗的根本目的。正如周恩來所指出，中國人民政治協商會議“可以說是新民主主義運動的一次總結”“這一組織便是中國共產黨過去所主張的民族民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式”[2]135—136。中國人民政治協商會議第一屆全體會議匯聚中國革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的各方面代表人物，代行全國人民代表大會職權，反映中國人民的共同意志，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱“《共同綱領》”）和《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》三個為新中國奠基的歷史性文件，完成了協商建立新中國的歷史使命。人民政協不僅以協商建國為使命，還肩負著團結一切人民力量建設新中國的歷史責任?！皣掖笳结?，仍要經過人民政協協商”，然后建議政府施行。人民政協全國委員會繼續(xù)作為“同中央人民政府協議事情的機構”，成為商量國家公共事務的重要平臺[2]137—138。這是發(fā)揮人民政協動員組織廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員共同參加新中國建設作用的應有之義。

（二）人民政協制度在“兩會制”中鞏固，協商機關是人民政協區(qū)別于政權機關的本質規(guī)定

新中國的政體是人民代表大會制度，與之相適應的政權機關則為各級人民代表大會和各級人民政府，這種政體與實行三權分立的議會制有著本質區(qū)別?！豆餐V領》就新中國的政體作了明確規(guī)定，并就人民代表大會制度建立之前人民政協全體會議代行全國人大職權，以及人民代表大會制度確立之后人民政協與政權機關的關系作出具體規(guī)劃和制度性安排，即 “在普選的全國人民代表大會召開以后，中國人民政治協商會議得就有關國家建設事業(yè)的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案”[3]。這是《共同綱領》關于新中國政治體制的一種獨創(chuàng)性的制度設計，預示著在人民代表大會制度建置后將要形成“人大”與“政協”并行的“兩會制”格局。在人民代表大會制度實施前，政協同政府協商國事無疑非常重要。人民代表大會制度正式建立后，人民政協是否還有存續(xù)的必要？如果繼續(xù)保留人民政協，是否賦予其以國家權力，政協與政權機關的關系是否作出新的安排？針對當時黨內外存在的諸種困惑，1954年12月，毛澤東發(fā)表《關于政協的性質和任務》的重要講話，指出“人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協仍有存在的必要”，強調“政協不能搞成國家機關”“如果把政協也搞成國家機關，那就成為二元了……民主集中制就講不通了”“政協不僅是人民團體，而且是各黨派的協商機關，是黨派性的機關”[4]。毛澤東的講話廓清了人民政協與國家政權機關在性質上的區(qū)別與功能上的聯系，厘定了人民政協是具有黨派性的協商機關，而非國家權力機關的根本性質定位，奠定了獨具中國特色的“兩會制”的理論基礎，也為人民政協制度建設指明了正確方向。

（三）人民政協制度在新型政黨制度建設中發(fā)展，政治協商是人民政協承載多黨合作制度的功能體現

人民政協制度與新型政黨制度的生成邏輯與價值目標有著共通性和一致性。從1948年中共中央發(fā)布“五一口號”到1949年協商建國，是人民政協制度和新型政黨制度最終創(chuàng)立的關鍵時期。歷史表明，中國共產黨和各民主黨派是人民政協制度最為重要的創(chuàng)制主體，人民政協天然具有鮮明的黨派性，原本就是多黨派協商國事的組織形式。這種歷史邏輯的相通與價值目標的契合，決定了政治協商成為人民政協和多黨合作制度的主要功能和運行方式。正因如此，新型政黨制度建設與人民政協制度建設內在關聯、相互促進，共同推動和引領我國社會主義協商民主制度的豐富與發(fā)展。1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》不但提出 “中共同民主黨派進行政治協商”是我國政黨制度的一項重要內容，而且明確人民政協“也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式”[5]。這就把多黨合作制度建設與人民政協制度建設有機銜接起來，突出了政治協商的重要性及其制度載體的多樣性，拓展了政治協商的廣闊空間。2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》提出“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協商，是政治協商的重要原則”，并要求“完善人民政協的政治協商”，為政治協商進入黨和國家決策過程提供了堅實的制度支撐[6]。改革開放以來，對政治協商的內容、形式、原則、程序等進行規(guī)范和完善是新型政黨制度建設的一個重要方面，人民政協作為政治協商的重要渠道和組織形式，其地位和作用在發(fā)揮新型政黨制度功能中得到加強。沒有政治協商，多黨合作就形同虛設;沒有人民政協，政治協商就失去機構載體。在新型政黨制度建設中，政治協商納入黨和國家決策過程，人民政協與黨的領導機關和國家政權機關的互動機制得以有效運行。

二、專門協商機構的時代意涵

中國特色社會主義進入新時代，人民政協面臨加強社會主義協商民主建設、實現國家治理體系和治理能力現代化的雙重機遇。2015年《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》從政治領域、社會領域、公民自治領域等多個方面對推進協商民主發(fā)展進行頂層設計，突出強調了要“充分發(fā)揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用” [7]296。2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》從發(fā)展社會主義民主政治的戰(zhàn)略高度，對堅持和完善人民當家作主制度體系的原則、內容、舉措等進行系統(tǒng)謀劃，把完善人民政協制度機制作為堅持和完善我國政黨制度的重要內容，明確提出要“完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規(guī)則，優(yōu)化界別設置，健全發(fā)揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機制”[8]。在建設社會主義協商民主和推進國家治理現代化進程中，人民政協作為專門協商機構，呈現出新的時代特征。

（一）人民政協在社會主義協商民主制度體系建構中地位重要，成為協商民主的專門機構

社會主義民主的實質是人民當家作主。人民是國家權力的主體，在以人民為本位、一切權力屬于人民的政治邏輯下，國家制度要體現人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，國家治理要依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士自協商建國之始，就把“投票”與“協商”兩種民主形式有機結合起來，開創(chuàng)出中國式的民主道路，形成選舉民主和協商民主并行發(fā)展、相得益彰的人民當家作主制度體系。選舉民主遵循少數服從多數的原則，旨在體現多數人意志，保障多數人權益。協商民主遵循“協商于決策之前和決策實施之中”的原則，旨在為決策及其實施達成廣泛共識，實現公共利益最大化。改革開放以來，協商民主從政治領域向社會領域拓展，從統(tǒng)一戰(zhàn)線領域向國家政權領域延伸，從中央、地方層面向基層自治層面覆蓋，社會主義協商民主制度呈現出多渠道、多形式的發(fā)展態(tài)勢。黨的十八大把健全社會主義協商民主制度上升為政治建設的戰(zhàn)略任務，提出推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展的要求。在此背景下，人民政協在社會主義協商民主制度中的定位問題，就成為關乎人民政協事業(yè)發(fā)展的一個帶有方向性的重大課題。習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上的講話中指出，人民政協“是社會主義協商民主的重要渠道”“要發(fā)揮作為專門協商機構的作用” [7]69—70。“重要渠道”不是唯一渠道，協商民主也貫穿于黨政機關、人民團體、社會組織、自治組織等的決策及其實施過程之中。人民政協是執(zhí)政黨與參政黨以及各族各界人士協商國事、具有鮮明中國特色的制度安排，是擴大人民民主的“重要渠道”。“專門協商機構”則突顯“唯一性”，是相對于黨和國家機關而言，人民政協以協商為主責和主業(yè)，在發(fā)展社會主義協商民主中是獨一無二的組織形式，發(fā)揮著無可替代的平臺作用。

（二）人民政協在推進黨政群共商共治國家與社會中功能獨特，成為國家治理的協商機構

人民政協與新中國國家治理體系相伴而生，始終是國家治理體系的有機組成部分。在新中國成立之初，周恩來就指出“現在有黨的系統(tǒng)，有政權的系統(tǒng)，再加上政協的系統(tǒng)，這就更能反映各個方面的意見，并有利于決議的貫徹執(zhí)行”[2]188。 “三個系統(tǒng)”反映了我國政治制度架構的三個基本特征：一是黨的領導。人民政協是在黨的領導下開展工作的;中國共產黨的領導是人民政權有效運行的根本保證;二是人大、政府、政協分工合作，互為補充，而不是分權制衡。政協與人大構成“兩會制”，人大是權力機關，政協是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，兩者之間不存在對國家權力的分割，而是選舉民主與協商民主之間的配合;三是人民政協發(fā)揮著聯接黨委和政府與人民群眾的橋梁紐帶作用，既是黨與各界代表人士協商國事、實現黨的領導的重要平臺，又是黨委政府聽取社會各界的利益訴求、實現為人民服務的重要途徑。現代國家治理強調多元主體的合作治理、協商治理，以實現良政善治。習近平不僅提出“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”的科學論斷，而且指明人民政協“在推進國家治理體系和治理能力現代化中發(fā)揮更大作用”的實踐路徑[7]71，為人民政協在國家治理中發(fā)揮專門協商機構作用提供了根本依循。人民政協是國家治理多元主體溝通聯系、團結合作、共商國事的政治組織，是實現協商共治的民主形式。人民政協在國家與社會之間搭建起共建共治共享的公共平臺，發(fā)揮凝聚共識、優(yōu)化決策、協調關系、民主監(jiān)督的重要功能，是實現黨的領導、團結各界民眾、提升國家治理效能的重要環(huán)節(jié)。

（三）人民政協在鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中作用突出，成為凝聚共識的一線機構

人民政協是中國共產黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中具有代表性強、覆蓋面廣、影響力大的優(yōu)勢，能夠通過廣泛參與、平等協商、民主監(jiān)督等多種民主形式，實現有序政治參與、表達多元利益訴求、維護社會和諧穩(wěn)定。團結和民主是人民政協的兩大主題。團結與民主互為條件、互相促進，是人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線政治組織和協商民主專門機構的價值依歸。所謂團結，不是一句空頭口號，而是要堅持以人民為中心，為實現中華民族偉大復興凝心聚力。所謂民主，也不是漂亮的裝飾品，而是要堅持人民當家作主，找到全社會意愿和要求的最大公約數。無論是實行和維護團結，還是擴大和實現民主，其實質就是通過廣泛聯系、商量辦事，為公共決策凝聚共識，為國家治理集聚力量。習近平指出：“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量?！盵7]73—74作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和專門協商機構，人民政協在國家治理中的功能發(fā)揮具有內在統(tǒng)一性和一致性。人民政協專門協商機構的新定位，不是忽略其統(tǒng)戰(zhàn)特性，而是一種綜合承載。因此，把協商民主貫穿于人民政協履職全過程，堅持建言資政與凝聚共識雙向發(fā)力，成為新時代加強和改進人民政協工作的新要求，也是人民政協實現新作為的新動力。

三、專門協商機構的實踐指向

新時代人民政協作為專門協商機構的性質與功能定位，為探索人民政協實踐創(chuàng)新、推進人民政協事業(yè)發(fā)展，提出了新要求，拓展了新空間。發(fā)揮人民政協專門協商機構的制度效能，既要立足于內部挖潛，突出一個“?！弊郑褏f商民主貫穿履職盡責全過程，提高專業(yè)化水平;又要著眼于外部融合，突出一個“融”字，在推進社會主義協商民主建設中發(fā)揮引領功能，在實現國家治理現代化中體現政治價值。

（一）堅持把協商民主貫穿政治協商、民主監(jiān)督、參政議政全過程

人民政協是開展政治協商的重要平臺，是實行民主監(jiān)督的重要渠道，是各黨派團體、各族各界人士參政議政的重要載體。作為政治協商的重要平臺，人民政協不是以協商主體參與政治協商過程，而是為中國共產黨與參加人民政協的各種政治力量商量國家公事提供一種制度安排，其本質是一種協商民主的重要形式。通過國事協商凝聚政治共識，促進民主決策和科學決策，擴大并實現有序政治參與。作為民主監(jiān)督的重要渠道，人民政協不是實行紀律監(jiān)督和法律監(jiān)督，而是就黨和國家大政方針以及黨紀國法的貫徹執(zhí)行情況提意見、作批評，其特點是一種協商式的政治監(jiān)督。作為參政議政的重要載體，人民政協不是直接參與公共決策，更不是對國家立法、行政、司法權力的分享與制衡，而是基于共同利益和共同目標就國家治理和社會治理的公共決策提出意見建議，其效能仍然需要通過利益相關方的反復溝通與平等協商來實現。正如習近平所指出，發(fā)揮好人民政協專門協商機構作用，要“把協商民主貫穿履行職能全過程，堅持發(fā)揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督”[1]。只有發(fā)揚協商民主精神，遵循民主協商原則，人民政協才能成為名副其實的專門協商機構。

（二）推進政協協商與政黨協商、社會協商、基層協商的融合發(fā)展

協商民主是中國共產黨領導人民治理國家的重要途徑，政治協商、社會協商、基層協商構成社會主義協商民主制度體系的三層主體架構。政治協商是中國共產黨與社會各方面的政治代表就國事開展的具有全局性的協商活動，是中國共產黨實現政治領導和民主執(zhí)政的重要方面，政黨協商和政協協商是其兩種基本形式。社會協商是人大、政府等國家機關，就立法和公共決策等問題與社會各方面的利益代表開展的溝通協商活動，是多元社會主體參與國家治理的重要體現?；鶎訁f商是社會主義協商民主制度體系中覆蓋面最為廣泛、與人民群眾最為密切的一種基層治理形式。人民政協作為專門協商機構，具有自上而下的組織體系，能夠成為貫通連接政治協商、社會協商和基層協商的樞紐。同時，人民政協的各界別和各專門委員會具有鮮明的專業(yè)與行業(yè)特點，政協委員直接聯系著社會的方方面面，為推進政協協商與政黨協商、社會協商和基層協商的融合發(fā)展提供了廣闊的空間。在黨的統(tǒng)一領導下，建立黨委會同人大、政府、政協統(tǒng)籌制定年度協商計劃制度，一體謀劃部署政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，以實現政黨協商與政協協商的有機銜接，政治協商與社會協商的相互促進。同時，總結人民政協參與基層協商的實踐經驗，實現政協協商與基層協商在基層社會治理中的聯動發(fā)展。

（三）優(yōu)化專門協商機構與黨和國家機關在國家治理中的合力機制

社會結構的多元化和社會利益的多樣化是現代國家治理的兩個重要影響因素。適應多元化的社會力量和多樣化的利益訴求，現代國家治理體系既要提供能夠廣泛吸納各種社會主體有序政治參與的制度機制，以保持國家治理的活力和秩序;又要提供能夠有效整合不同社會力量維護政治穩(wěn)定的制度機制，以實現國家的長治久安。人民政協作為專門協商機構，與黨和國家機關密切配合，構成中國特色社會主義國家治理體系的制度保障。新時代人民政協發(fā)揮專門協商機構作用，要建立完善建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的工作機制，形成國家治理現代化的強大合力。堅持和加強黨對人民政協工作的全面領導，通過發(fā)揮專門協商機構作用，使政協成為堅持和加強黨對各項工作領導的重要陣地。協商議政是發(fā)揮專門協商機構作用的重要途徑，要把加強思想政治引領貫穿其中，引導各黨派、各團體和各族各界人士以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞黨和國家的中心工作建言資政，圍繞黨和國家重大決策部署貫徹落實情況開展民主監(jiān)督，寓實現黨的領導于民主協商之中。建立和健全政協與國家機關的橫向聯系機制，通過發(fā)揮專門協商機構作用，使政協成為國家機關依法履職、提升治理能力的重要助推力。借鑒人大、政協 “兩會制”的互動機制，探索建立政協與其它國家機關的合作機制，更好發(fā)揮專門協商機構在國家治理中的資政和監(jiān)督功能，具有重要的現實意義。

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責任編輯：楊緒強