王唯依 高雪文

摘要：農(nóng)地“三權分置”是深入推進農(nóng)村經(jīng)濟改革的重要一環(huán)。為厘清其在實施過程中可能產(chǎn)生的問題，從而更好地推進農(nóng)地“三權分置”的實施，總結“兩權分離”的歷史作用、 “三權分置”的改革背景，同時立足于政策推行的需要，回應農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的實踐，就“三權分置”推行的配套措施提供多方面建議。

關鍵詞： “三權分置”;土地承包經(jīng)營權;土地經(jīng)營權;配套建議;登記

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）11-0008-13

收稿日期：2020-09-18

作者簡介：王唯依，南開大學馬克思學院碩士研究生。

高雪文，中國社會科學院大學政法學院本科生。

項目基金：中國社會科學院博士后創(chuàng)新項目（ZBH20191045）階段性研究成果。

1問題的提出

改革開放后的實踐證明，由集體享有所有權、農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權的農(nóng)地“兩權分離”制度對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到顯著的推動作用。但是，在我國的農(nóng)村經(jīng)濟改革進入深水區(qū)后，農(nóng)村土地制度面臨適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的挑戰(zhàn)。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制下進一步探索建立“三權分置”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。新修訂的《土地承包法》從法律層面確立了土地所有權、土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權“三權分置”的制度設計（對于“三權分置”，學界主要有“土地所有權、土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權”以及“土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權”兩種表述，本文在此不作探討）?！睹穹ǖ洌ㄎ餀嗑帲吩诖嘶A上規(guī)定了土地經(jīng)營權的內(nèi)容、行使等基本內(nèi)容。農(nóng)地“三權分置”已是未來農(nóng)地產(chǎn)權制度演變的重要趨勢，為了發(fā)揮農(nóng)地“三權分置”的積極作用，我們有必要利用唯物主義辨證法分析“兩權分離”向“三權分置”轉(zhuǎn)變之法理構造，在助力激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力的同時推進農(nóng)地產(chǎn)權制度的更新與完善。

2農(nóng)地“兩權分離”的歷史作用與局限性

農(nóng)地“兩權分離”是在改革開放初期農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)民迫切需耍解決吃飯問題情況下出現(xiàn)的產(chǎn)物。在當時的歷史條件下，農(nóng)地“兩權分離”在政策層面確實為解決農(nóng)民溫飽問題提供了極大幫助但隨著時代發(fā)展，中國農(nóng)村的現(xiàn)實情況發(fā)生巨變，傳統(tǒng)“兩權分離”的理論和實踐難以滿足中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求。

2.1農(nóng)地“兩權分離”的歷史作用

農(nóng)地“兩權分離”的政策并不是天然形成的，而是在反思新中國成立初期高度集中的計劃經(jīng)濟體制之下農(nóng)民缺乏對農(nóng)地的白主使用權，生產(chǎn)效率低下的實際情況應運而生的產(chǎn)物?！皟蓹喾蛛x”首先出現(xiàn)在民問，之后才逐步被官方認可，并在全國推行。農(nóng)地“兩權分離”的實踐推動中國經(jīng)濟發(fā)生巨大變革，其作用主要體現(xiàn)在兩方面：

第一，農(nóng)地“兩權分離" 下，農(nóng)民享有農(nóng)地的承包經(jīng)營權，可以自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，這使得糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量都有較高提升，進一步地促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

第二，在改革開放逐步形成的農(nóng)地“兩權分離”制度土地下，所有權依舊歸集體所有，而將土地的承包經(jīng)營權下放給農(nóng)戶。這在探索了集體所有權的實現(xiàn)形式、激發(fā)制度活力的同時也為農(nóng)地“三權分置”提供了理淪基礎和制度前提：

2.2實際情況：農(nóng)地“兩權分離”產(chǎn)生的弊端

隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進以及農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)“兩權分離”理論的弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，生產(chǎn)分散，不能體現(xiàn)規(guī)模效益一農(nóng)地“兩權分離”政策下農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相對較小，多以家庭為單位進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無法形成規(guī)模效應，不能適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。第二，組織化程度低，難以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的肓目性。以一家一戶為農(nóng)地經(jīng)營單位，難以對市場需求給出靈活反饋，會增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的肓曰性。第三，非農(nóng)化就業(yè)趨勢在農(nóng)民群體巾不斷突顯。隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加值較低，大量農(nóng)民進城務工，農(nóng)地閑置現(xiàn)象愈加普遍。第四，農(nóng)地“兩權分離”下，土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)受到限制。農(nóng)民就業(yè)的非農(nóng)化造成了農(nóng)地的荒置，而農(nóng)地經(jīng)營權無法放活流轉(zhuǎn)，進一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

3農(nóng)地“三權分置”之法律困惑

土地經(jīng)營權的定性事關農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關鍵，合理定義土地經(jīng)營權的法律屬性能推動農(nóng)地資源的合理配置。而根據(jù)物權法定原則，《民法典（物權編）》應對作為一種用益物權的土地經(jīng)營權加以規(guī)定。將土地經(jīng)營權納入《民法典》時需要考慮其內(nèi)在統(tǒng)一性與外在統(tǒng)一性。將土地經(jīng)營權納入《民法典》，有兩種選擇方案，一種方案是將土地經(jīng)營權獨立成章，作為獨立一章規(guī)定在物權編的用益物權分編中;另一種方案是將土地經(jīng)營權規(guī)定在土地承包經(jīng)營權一章中，被土地承包經(jīng)營權所涵蓋。5月28日，全國人大表決通過的《中華人民共和國民法典》選擇了第二種方案，將土地經(jīng)營權規(guī)定在土地承包經(jīng)營權一章中。從內(nèi)在統(tǒng)一性來看，土地經(jīng)營權與土地承包經(jīng)營權密不可分，土地經(jīng)營權派生于土地承包經(jīng)營權，如果將土地經(jīng)營權單獨作為一章進行規(guī)定，就會形成土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、居住權等并列的局面。從內(nèi)在體系來看，土地承包經(jīng)營權與建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、居住權等屬于相互獨立的權利，與土地經(jīng)營權之間聯(lián)系緊密，土地經(jīng)營權獨立成章在內(nèi)在體系上不能與其他用益物權相貫通。從外在統(tǒng)一性來看，《民法典（物權編）》與《農(nóng)村土地承包法》屬于一般法與特別法的關系，將土地經(jīng)營權規(guī)定在土地承包經(jīng)營權一章中能夠與《農(nóng)村土地承包法》相對應。值得注意的是，土地經(jīng)營權也存在直接派生于土地所有權的情形，因此，將“土地承包經(jīng)營權”一章的名稱改為“土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權”能夠表明土地經(jīng)營權的不同產(chǎn)生來源，更為合適。

與《農(nóng)村土地承包法》相比，《民法典》對土地經(jīng)營權的規(guī)定比較簡單，并且相關條款基本沿襲《農(nóng)村土地承包法》。法典中涉及土地經(jīng)營權的條款主要有第339條至第342條。第339條與第342條對土地經(jīng)營權不同產(chǎn)生方式進行規(guī)定，第340條為土地經(jīng)營權的內(nèi)容，第341條為土地經(jīng)營權設立和流轉(zhuǎn)的相關規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?41條與《農(nóng)村土地承包法》第41條相比，增加了“自流轉(zhuǎn)合同生效時設立”，這與登記對抗主義的物權變動原則極為相似，《民法典》第335條、第374條對于土地承包經(jīng)營權、地役權的登記對抗主義的規(guī)定，都是以兩種權利為用益物權作為前提?？梢酝茢?，立法者有意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限五年以上的界定為用益物權性質(zhì)的土地經(jīng)營權。針對土地經(jīng)營權的再流轉(zhuǎn)和融資擔保問題，《農(nóng)村土地承包法》明確土地經(jīng)營權的再流轉(zhuǎn)和融資擔保需要經(jīng)承包方書面同意，并向發(fā)包方備案?！睹穹ǖ洌ㄎ餀嗑帲穼τ谕恋亟?jīng)營權的再流轉(zhuǎn)和融資擔保問題并未作出規(guī)定。

4.3農(nóng)村社會保障

農(nóng)地長期以來是農(nóng)民安身立命之本，隨著社會發(fā)展和城市化進程加快，許多農(nóng)民有了更豐富的創(chuàng)收渠道，但農(nóng)地仍穩(wěn)定地發(fā)揮重要作用，這使許多進城務工而未“站穩(wěn)腳跟”的農(nóng)民對農(nóng)地的心理依賴仍然較強烈。在社會保障意義上來說，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權更是農(nóng)地發(fā)揮社會保障作用的關鍵，這種社會保障功能可能遠大于其生產(chǎn)創(chuàng)收的功能。在城鄉(xiāng)二元體制下，我國農(nóng)村社會保障工作雖取得巨大的進展，但其遠不如城鎮(zhèn)完善，土地的養(yǎng)老保障作用顯得更為重要。土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來數(shù)額較為同定的報酬，但許多農(nóng)民會擔心因為“喪失土地”而生活無法得到保障。現(xiàn)實中有相當大數(shù)量的農(nóng)民思想認識不足，因為擔心失去農(nóng)地后增大生活風險和經(jīng)濟壓力，沒有積極的流轉(zhuǎn)意愿。

完善和健全農(nóng)村社會保障制度需要中央和地方政府共同配合，建立多層次的社會保障制度。另外，合法、科學使用調(diào)控手段，在城鎮(zhèn)、規(guī)?；?jīng)營農(nóng)地創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。通過多種手段降低農(nóng)民對流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權的擔憂，加以政策宣傳，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿自然會相應提高。

4.4經(jīng)營主體創(chuàng)新

在集中和統(tǒng)一規(guī)劃并積累土地資本后，要將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給能夠承擔上述農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。具體而言，經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)必須同選擇和培育現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體相結合?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需要由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來引入現(xiàn)代要素，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應當是“以有知識、有創(chuàng)新精神的農(nóng)民，稱職的科學家和技術人員，有遠見的公共行政人員和企業(yè)家形式表現(xiàn)出來的人力資本的改善”這就對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的素質(zhì)提出了基本要求，即要有知識、懂技術，甚至以管理企業(yè)的方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的勞動者已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對經(jīng)營主體的要求，這就要求從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)營者之外引入新型經(jīng)營主體，也需要培育能適用規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分為土地經(jīng)營權流向的經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織中的經(jīng)營主體，前者就是農(nóng)地“三權分置”中所要培育的土地經(jīng)營主體，其經(jīng)營的土地是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的承包地，大都從村集體那里取得。這些經(jīng)營主體所面對的土地所有者不是私有者，而是集體所有者，這是同資本主義農(nóng)業(yè)的根本區(qū)別。如前文所述，獲取經(jīng)營權的土地是經(jīng)過流轉(zhuǎn)而集中的，并根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興要求進行統(tǒng)一規(guī)劃的土地，即積累了土地資本的土地，需要采取現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式。

因此，對土地經(jīng)營主體就有以下三個方面的要求。首先，經(jīng)營土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在作為經(jīng)營者的同時也是投資者，投資町以引入以科技和創(chuàng)新為代表的新要素。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村以外的投資者和企業(yè)家對進入農(nóng)業(yè)望而卻步，根本原岡是農(nóng)業(yè)投資收益率太低，等量投資得不到期待利潤。就提高投資收益率而言，對取得土地經(jīng)營權的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，不能靠降低取得土地經(jīng)營權報酬來提高收益率，而是要尋求收益率高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目。這就迫使其在經(jīng)營的農(nóng)業(yè)品質(zhì)、品種上做文章，在優(yōu)質(zhì)高效上增加收益。其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位需要擴大。原先的零散的承包地適合單一的農(nóng)業(yè)種植，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向品質(zhì)和提高附加值模式后，農(nóng)用土地不只是種植糧食，還需要農(nóng)林牧副漁多種經(jīng)營。所有這些都需要對農(nóng)地進行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，打破原有零散的承包地范圍經(jīng)營的限制。這意味著需要從以農(nóng)戶為單位轉(zhuǎn)向以村為單位的土地經(jīng)營模式，或者是投資者形成的公司性質(zhì)的農(nóng)場，或者是直接由村集體經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)業(yè)向大農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化。最后，村集體作為所有者，需要承擔對土地經(jīng)營主體的選擇和監(jiān)管職能，保證集體所有的土地不被濫用，符合鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃。

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