仇興垚 黃美樺

摘 要：本文結合《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）》中的核心問題對教師教育懲戒權的立法問題進行研究，明確制定《規(guī)則》的必要性，厘清教育懲戒權的立法重點和被懲戒學生的救濟途徑。

關鍵詞：教育懲戒;立法規(guī)范;救濟

我國教育懲戒權的官方概念于2019年6月國務院印發(fā)的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（以下簡稱《意見》）中首次提出，《意見》同時規(guī)定要制定教育懲戒權的實施細則以及明確懲戒權的范圍界限。同年末，《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）》（以下簡稱《規(guī)則》）公布，《規(guī)則》的出臺使得大眾參與到立法中來，具有重要意義。本文即圍繞《規(guī)則》的具體制定，對我國教育懲戒權的立法事宜進行探討，研究制定該規(guī)則背后的法律價值。

一、教育懲戒權立法的必要性

我國教育體系關于教育懲戒權的規(guī)定幾近空白，學校教師不能規(guī)范地對學生進行懲戒，同時法律也不能進行相應的管控。在建設新時代教育體系的背景下，對教育懲戒權進行立法規(guī)定勢在必行。

（一）對應法律規(guī)定過于寬泛

我國對于教育懲戒權的法律規(guī)定主要在《教師法》第7條、《小學管理規(guī)程》第15條、《教育法》第29條、《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》第6條中呈現。然而以上法律條文并未將教育懲戒權的行使提供明確的準則。例如未指出“教育懲戒”和“教師教育懲戒”的概念，導致“懲戒”一詞都未能成為現有法律條款中的法律概念。并且教育懲戒權的定性、類別、原則等也未能在現有法律規(guī)定。

（二）教育懲戒權不能規(guī)范行使

由于立法缺陷以及現有法律規(guī)定的模糊，針對校園中存在的不良學生行為，教師無從下手，不管教學紀律得不到保障，管了又容易被扣上體罰的帽子。同時，法律中對于教育懲戒權規(guī)定的空白，存在教師對學生進行懲戒時的任意、極端的情況，輕者攻擊學生自尊人格，重者侵犯學生身體權。2018年，江蘇揚州某小學教師就因課堂記錄問題責令學生自己體罰自己[1]。

（三）司法救濟難以開展

一件事情之所以具有可訴性，是因為在法律上具有可爭訟性，意味著法律必須為該事情設立了明確的主體和權利義務內容，二是法律可裁判性，即該法律可以作為法官進行訴訟裁判的直接依據[2]。而我國對于教育懲戒權立法的缺失導致了對應的法律主體、法律責任、訴訟程序都無法可依。因此，司法救濟很難在教育懲戒行為中開展。行使教育懲戒權產生的糾紛也只能依據《侵權法》做出裁判。

二、教育懲戒權立法的重點

對教育懲戒權進行立法活動，厘清重點是關鍵。規(guī)范對象的法律性質的明確是立法活動的必須過程?！兑?guī)則》圍繞教師進行懲戒開展，因此教師懲行為的法律性質必須進行定位。

白雅娟、李峰認為教育懲戒權是教師的權力，教師具有管教學生的裁量能力，可以通過懲戒行為對學生進行管理[3]。葉桂倉認為教育懲戒權在本質上是權力。本權力源于國家對教師的許可授權。教育懲戒權是國家教育權力的拓展[4]。劉曉巍認為教育懲戒行為具有強制性，進行懲戒時教師和學生處于不平等地位，因此懲戒行為是教師的一種權力[5]。

筆者認為教師懲戒行為有著權利的特征，然而懲戒行為無法脫離教學，因此該權利并不獨立，即教師在對學生行使教學權利的同時就蘊含了進行懲戒的權利。同時，教師進行懲戒行為，既是權利，也是責任。教師具有教育學生的責任，在校園中遇到學生不符合校紀校規(guī)的行為，需要進行針對性的管理、糾正、疏導。對學生不合規(guī)行為的無視是不作為的。例如《教師法》第8條對教師義務進行規(guī)定的同時，第2項和第5項的內容都涉及到教師進行懲戒行為的規(guī)定。因此教師進行懲戒是教師的一種責任義務。其次，教師進行懲戒行為屬于其職務行為，有相應的權力性質，當然，本權力不屬于行政權力。理論界對于職務行為的認定有客觀說、主觀說等學術觀點。職務行為的根本性質是職權性質[6]。謝邦宇認為職權的本質是權利和義務[7]。因此筆者認為教師進行懲戒是教學權利和教學責任的統(tǒng)一。教師對學術進行懲戒是其盡職的具體化，懲戒后果由教師用人單位承擔。

社會師生關系的研究發(fā)現，教師懲戒行為對學生有著深刻的影響，教師的意志可以通過懲戒行為強加于被懲戒的學生。因此教師進行懲戒具有權力色彩，教育懲戒必須通過法律進行規(guī)范。即便如此，筆者仍然認為，教育懲戒權因教師專業(yè)自主權產生，而不是國家權力的具體化。教育懲戒權既不是行政權力也不是國家權力。

教師對學生進行懲戒行為可以分成兩類。第一類是教師通在教學活動中自主進行懲戒，第二類是教師以校方工作人員身份代理校方對學生進行懲戒。第一類屬于《規(guī)則》調整的對象，同時是筆者研究的主體。第二類根本上是學校懲戒。教師懲戒行為的權利來源、性質等于校園懲戒的區(qū)別很大，首先，教師懲戒不是獨立權利，依托于教師的教學自主權利?！督逃ā返?9條的規(guī)定，學校懲戒是學校的獨立權利。在權利來源上，前者依托于教師專業(yè)自主權，后者根據法律授權。在行為主體上，校方非教師工作人員也可成為校園懲戒的主體。

三、教育懲戒下學生的救濟

學生作為一類弱勢群體，受到懲戒時必須具有相應的自身救濟突進。孫笑俠認為法治各階段的核心問題都聚焦于國家權力配置的基礎構造上[8]。因此若教育懲戒權的實施沒有規(guī)制，則會導致體罰等惡性事件發(fā)生?！督處煼ā返?3條粗略規(guī)定了當學生合法權益受到侵犯時可以申訴或起訴的救濟權利。但在實務中，訴訟途徑于三大訴訟法內進行規(guī)定，而教育法律法規(guī)未做詳細規(guī)定?？梢姟督處煼ā返男抻喰枰獙處煂嵤徒湫袨楹髮W生的救濟途徑進行規(guī)定，以切實保障學生的合法權益。對于學生權益因懲戒受到侵害時申訴的途徑，筆者有以下兩點建議。

（一）建立校內申訴機制

當學生認為教師的懲戒行為存在瑕疵時，可以通過校內申訴部門對教師懲戒行為進行確定定性。校內申訴機制的重點規(guī)定對象是申訴程序該如何作安排?？梢酝ㄟ^《教師法》設立申訴委員會作為學校處理教師懲戒申訴事件的專門部門。校申訴委承擔制定學校懲戒規(guī)則的責任。具有接收學生家長針對教師懲戒行為申訴的職能。同時校申訴委對申訴進行定性并制定解決方案。對于校申訴委處理申訴的具體程序，可以以下四個步驟進行。

第一步，被懲戒主體提出申訴。不服懲戒行為的學生或者其代理人可以自懲戒行為做出之日起7日內向校申訴委提出口頭或書面申請，超過7日的，申訴主體應提供正當理由進行說明。第二步，校申訴委決定是否受理。申訴委在接到申訴后，應在當天做出是否受理的決定并書面告知申訴人，拒絕受理的需說明理由以及復議的期間。該審查為形式審查，主要針對申訴主體適格，申訴時間是否符合進行審查。第三步，進行調查。接受申訴申請后，委員會應對教師懲戒行為進行調查，對懲戒行為是否符合法律法規(guī)和學校懲戒規(guī)定進行判斷。同時在程序上給予被調查教師申辯陳述的權利。同時應參照我國訴訟法回避規(guī)則進行相應的回避規(guī)則制定。第四步，做出調查結論。通過調查行為，在事實證據清楚的情況下對教師懲戒行為進行定性。結論的制定由校申訴委員會多數決通過。并將該調查結果申報學校行政部門和校長辦公室。第五步，問責和處罰。根據調查結果，被認定懲戒不合法的教師將被進行問責和處罰。處罰將針對教師的職級、績效、工資進行相應的處理。

（二）建立行政申訴制度

建立行政申訴制度，即申訴人通過政府部門進行申訴。校內申訴制度可以在一定程度上解決教師不合規(guī)懲戒行為產生的責任問題，但由于校內申訴委員會成員終究是校方工作人員，在人員上難以做到絕對獨立公正。因此，《教師法》需要通過建立行政申訴制度對校內申訴制度進行補充。通過政府部門進行申訴主要有以下幾個步驟。

第一，提出申訴。對懲戒不服的主體向政府教育部門提出申訴請求。第二，決定是否受理。政府教育部門在收到申訴后的7日內決定是否受理。同校內申訴一樣，該決定的做出僅進行程序審查。第三，進行調查。政府教育部門展開調查會議，邀請雙方當事人到場，雙方當事人進行舉證辯論。第四，處理。根據調查結果，教育部門做出處理結果。對于不符合法律法規(guī)的教師懲戒行為進行定性并對相關教師做出相應的處理。如果教師懲戒行為符合法律法規(guī)的規(guī)定，則裁定駁回當事人的申訴。維持教師懲戒行為的合法性。第五，要求涉事學校對相關人員進行處分。針對不合法實施懲戒行為的教師，政府教育部門根據違法情節(jié)要求校方做出相應的處理。第六，對申訴人進行協助起訴。申訴結果做出后，申訴人仍不服申訴結果的，并且懲戒行為涉及到侵權乃至犯罪的，政府教育部門應協助申訴人搜集證據，為當事人訴訟提供應盡的協助。

參考文獻：

[1]全班學生互扇耳光，校方：情況屬實，嚴肅處理[EB/0L].（2018-03-29）[2019-08-20].http：//www.so-hu.com/av 226667126_390475.

[2]王晨光.法律的可訴性：現代法治國家中法律的特征之一[J].法學，1998（8）：19-23.

[3]白雅娟，李峰.教師懲戒權的流失與救贖[J].教育探索，2016（4）：144-148.

[4]葉桂倉.試論教師懲戒權的權力性與規(guī)范[J].國家教育行政學院學報，2016（4）：59-64.

[5]劉曉巍.論教師懲戒權是--種權力及其實現[J].中國教育學刊，2019（3）：22-27.

[6]方世榮.論國家公務員職務行為與個人行為界限的幾個問題[J].法商研究（中南政法學院學報），1995（4）：10-16.

[7]謝邦宇.行為法學[M].北京：法律出版社，1993：224-225.

[8]孫笑俠.法治需求及其動力[M].北京：法律出版社，2016：4.