木合塔爾·沙地克

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)（下稱農(nóng)村土地確權(quán)）作為我國農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)和夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的關(guān)鍵舉措，在新時代進一步深化農(nóng)村改革，保障農(nóng)民土地權(quán)益等方面起著重要作用。2013年中央一號文件提出要看展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并要求利用五年的時間基本完成這項工作，妥善解決農(nóng)村土地四至不清、面積不準等現(xiàn)實問題。從此以后，在全國范圍內(nèi)通過先試點，后推進的方式全面開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。因全國各地在自然條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、土地結(jié)構(gòu)和面積、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面都有差距，因此黨中央提出分階段、分層次全面推進確權(quán)工作。

新疆是我國農(nóng)用地面積較多的地區(qū)之一，目前共有農(nóng)用地數(shù)量51718.7千公頃，占全國農(nóng)用地面積的8.02%，排名全國第二，但是耕地面積比較少，新疆目前共有耕地面積只有5239.6千公頃，占全國總耕地面積的3.89%。從2013年以來新疆認真貫徹黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的安排部署，每年都制定農(nóng)村土地確權(quán)頒證整縣推進試點工作實施方案，有序推進農(nóng)村土地確權(quán)工作，也取得很好的成效。通過開展土地確權(quán)，更加明確了農(nóng)村承包地所有權(quán)，穩(wěn)定了承包權(quán)，放活了經(jīng)營權(quán)，保障了新疆廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，為更有效的推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營以及加快新疆農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程打下了堅實的基礎(chǔ)。

1 新疆農(nóng)村土地確權(quán)工作的主要成效

1.1 確權(quán)工作取得了階段性成果，讓農(nóng)民吃上了“定心丸”

新疆作為全國較早進行土地確權(quán)的地區(qū)，2011年6月成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記指導(dǎo)小組，并全面啟動了土地確權(quán)登記頒證試點工作。2012年瑪納斯、博樂等9個縣（市）率先開展了土地確權(quán)試點工作，拉開了新疆農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的序幕。2013年阿克蘇市、和田縣等7各縣（市）被農(nóng)業(yè)部認定土地確權(quán)試點縣，之后每年按照國家農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點工作的總體要求，結(jié)合新疆農(nóng)村實際情況，分地區(qū)、分批次全面推進了土地確權(quán)登記頒證工作，截止到2019年底，新疆順利完成了3562萬畝土地的承包權(quán)經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，已經(jīng)完成了確權(quán)任務(wù)。

新疆塔城市作為2017年第三批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進試點縣（市），共涉及塔城市四鄉(xiāng)二鎮(zhèn)110個行政村，12442戶農(nóng)戶，農(nóng)村集體土地115.26萬畝，其中：家庭承包面積80.27萬畝，其他方式承包面積16.45萬畝，集體機動地18.54萬畝，截止2019年年底完成確權(quán)頒證工作。新疆農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作順利完成，保證了農(nóng)民土地權(quán)益，充分展現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的優(yōu)勢，有效解決了以往地塊面積不準、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規(guī)范等問題。同時也化解了一批歷史遺留的土地糾紛，杜絕了村集體隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地的發(fā)生，規(guī)范了農(nóng)戶私下互換、轉(zhuǎn)讓土地的行為，讓農(nóng)戶享受到我國農(nóng)村改革政策所帶來的紅利，吃上了“定心丸”。

1.2 穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，有效推動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。首先，通過農(nóng)村土地確權(quán)，有效解決了之前農(nóng)村承包土地合同面積和實種面積不相符、四至不清、合同不規(guī)范等歷史遺留問題，從根本上強化了對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，有效避免了基層干部雖調(diào)整和收回農(nóng)民整包土地的行為，為進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系實現(xiàn)了承包關(guān)系，保持農(nóng)村土地承包制度長期穩(wěn)定不變提供了保障。農(nóng)村土地承包關(guān)系更加穩(wěn)定后，更多的農(nóng)民安心的將其土地連轉(zhuǎn)出去，選擇到城市在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，有效促進城鎮(zhèn)化進程。其次，農(nóng)村土地確權(quán)工作的順利完成，推動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過土地確權(quán)登記頒證，進一步明晰了土地承包經(jīng)營權(quán)屬，活化了土地權(quán)能，為推進土地適度規(guī)?；?jīng)營奠定了必要基礎(chǔ)。賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。再次，土地確權(quán)頒證后，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)將會得到了金融部門的認可，可以作為有效的抵押資產(chǎn)緩解農(nóng)戶資金困難，提高、盤活土地資產(chǎn)的利用效率。

1.3 促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為適度規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村土地制度改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本途徑和基礎(chǔ)條件，在鞏固脫貧攻堅成果和推進鄉(xiāng)村全面振興等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。農(nóng)村土地確權(quán)工作開展以來，新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。以往一些農(nóng)戶擔心土地被連片流轉(zhuǎn)，若干年后無法準確找回，因此不愿連片流轉(zhuǎn)，隨著土地確權(quán)工作的不斷深入開展，尤其是黨的十九大報告中二輪土地承包期到期后承包期再延長30年的政策提出以后，更多的農(nóng)民自愿將土地流轉(zhuǎn)出去，消除了農(nóng)戶“找不到土地”的顧慮，有效地推進了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。從新疆近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況看，呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積從2014年的555.5萬畝，增加到2018年的769.7萬畝，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積在總承包地流轉(zhuǎn)面積的比例從2015年的17.75%，提高到2018年的24.38%，五年內(nèi)承包地流轉(zhuǎn)面積增加了214.2萬畝，每年平均增加7.71%。

從全面開展農(nóng)村確權(quán)工作以來，新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積迅速增長，尤其是2011年和2013年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模增加速度最快，分別占農(nóng)村承包耕地面積的11.69%和15.73%，2013年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模增長率比2011年增長了4.04個百分比。隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作不斷深入以及土地流轉(zhuǎn)程序不斷規(guī)范，從2014年開始新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)出平穩(wěn)增長的趨勢。農(nóng)村土地確權(quán)工作的順利完成，有效促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程，從而，為推進新疆農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2 新疆農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的主要問題

2.1 農(nóng)民對土地確權(quán)的認識不足，相關(guān)法政策規(guī)不完善

農(nóng)村土地確權(quán)工作作為新時代農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)工作，在保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度穩(wěn)定，是促進土地流轉(zhuǎn)實施土地適度規(guī)模經(jīng)營的重要舉措。從目前新疆農(nóng)村土地確權(quán)工作時間看，一是，農(nóng)民群眾對確權(quán)工作重要意義的認識不足。筆者在南北疆開展實地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對土地確權(quán)工作的認識比較低。在土地確權(quán)過程中，農(nóng)經(jīng)部門按照增人不增地，減人不減地的原則全面開展了對農(nóng)村承包地和開荒地的確權(quán)和清理工作。在沙灣縣和瑪納斯縣調(diào)研時發(fā)展，大部分農(nóng)民比較了解當前開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的必要性和重要性，而很少部分農(nóng)民覺得確權(quán)后自己的土地比以前少了或者土地確權(quán)后土地被連片流轉(zhuǎn)，擔心以后無法準確找回土地，認為土地確權(quán)沒有好處。這說明部分農(nóng)戶因綜合素質(zhì)比較低、文化水平不夠等原因，對相關(guān)政策的理解和認識不足，增加了確權(quán)后續(xù)的工作的難度，影響了農(nóng)村土地制度改革的進程。二是，在調(diào)研中發(fā)展，針對在確權(quán)中出現(xiàn)的實測面積跟承包面積不符、個人開荒地清理糾紛、村集體機動地確權(quán)后的產(chǎn)權(quán)糾紛等問題和糾紛的解決和處理，各地還沒有科學(xué)的、統(tǒng)一的制度和規(guī)定，在一定程度上影響了確權(quán)成果的充分利用。

2.2 成果應(yīng)用和政策配套機制亟待進一步加強

農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，不是一項單純的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善，涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是涉及廣大農(nóng)民群眾切身利益的一項綜合性工作。從土地確權(quán)實踐看，一是，土地確權(quán)后與之相適應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亟需培育和發(fā)展。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)工作，同時開展耕地整村、整鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)工作，宣傳和引導(dǎo)農(nóng)民自愿將土地流轉(zhuǎn)給合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但是，目前來看，除了沙灣、瑪納斯等北疆經(jīng)濟比較發(fā)展的縣（市）以外，其他地區(qū)，尤其是南疆四地州幾乎沒有建立農(nóng)村土地合股份合作社。二是土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)性功能尚未完全體現(xiàn)。雖然，當前新疆很多地區(qū)已經(jīng)頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，原則上可以抵押貸款，但是大部分農(nóng)村金融機構(gòu)還沒有制定實施相關(guān)的抵押貸款制度機制，亟需在下一步工作繼續(xù)鞏固確權(quán)頒證成果，抓好充分運用，進一步探索建立土地抵押機制等土地制度改革。

2.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，人員缺乏問題比較嚴重

農(nóng)村土地確權(quán)工作需要有一定能力和水平干部和群眾共同參與完成。一是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些縣（市）因農(nóng)經(jīng)部門干部老齡化比較嚴重，專職人員不夠等原因，導(dǎo)致確權(quán)工作與其他業(yè)務(wù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠的問題?；鶎愚r(nóng)經(jīng)部門作為土地確權(quán)的中堅力量，平時業(yè)務(wù)工作兩也比較多，人員調(diào)換頻繁，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站已經(jīng)跟其他站所合并辦公，甚至有些站所只有一到兩個人開展工作，缺乏工作的連續(xù)性，而且南疆四地州基層農(nóng)經(jīng)部門部分干部國家通用語言水平不夠，影響確權(quán)工作按時順利完成，缺乏長期負責土地確權(quán)工作的年輕干部。二是，財政補貼資不足。農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展除了需要相關(guān)領(lǐng)域的人才以外，更重要的是資金保障。目前，確權(quán)經(jīng)費國家和自治區(qū)財政按確權(quán)面積分批撥款，每畝確權(quán)經(jīng)費是南疆18元/畝，北疆15元/畝，中央財政補助10元/畝，自治區(qū)財政補助北疆5元/畝、南疆四地州8元/畝。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)因?qū)嶋H測量確權(quán)面積超過了國家制定的二輪承包地面積，導(dǎo)致經(jīng)費不足問題，而有些地方?jīng)]在確權(quán)實施過程中，因各種原因，地方財政沒能按時撥款響應(yīng)的經(jīng)費，導(dǎo)致確權(quán)工作半路停止或無法按照要求完成任務(wù)的問題。

3 進一步提升新疆農(nóng)村土地確權(quán)工作成效的有效對策

3.1 加強宣傳引導(dǎo)工作，完善相關(guān)政策法規(guī)

農(nóng)村土地確權(quán)作為新時代農(nóng)村土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，扎實開展農(nóng)村土地確權(quán)工作依法維護農(nóng)民土地承包權(quán)益的保障。通過農(nóng)村土地確權(quán)才能有效的解決新疆人多地少、土地碎片化嚴重、土地綜合利用率不高、農(nóng)用水嚴重不足、土地產(chǎn)權(quán)糾紛頻繁等矛盾和問題。廣大農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的主體力量，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系是當前農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。因此，一是，要通過新媒體宣傳、集中培訓(xùn)、入戶引導(dǎo)、異地參觀等方式做好農(nóng)民引導(dǎo)宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村土地制度改革實踐，使農(nóng)民逐步充分意識到，在新時代社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，深化農(nóng)村改革，扎實推進農(nóng)村土地確權(quán)是當前新疆全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和保障，是實現(xiàn)新疆農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標的主要途徑。二是，要進一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，妥善解決農(nóng)村土地確權(quán)過程中的突出問題。大力宣傳和認真貫徹落實新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，為依法、有序開展確權(quán)工作提供法律和制度保障的同時，完善相關(guān)規(guī)章制度，充分發(fā)揮各級農(nóng)村土地承包確權(quán)登記辦公室的管理和督查作用，盡快建立各級農(nóng)村土地承包經(jīng)營交易機構(gòu)并在人員編制、經(jīng)費保障、運行機制等方面給予長期有效的支持。三是，各級政府和還能部門要高度重視土地確權(quán)登記頒證后續(xù)工作的推進力度，要進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，組織力量及時解決在確權(quán)中存在的勘察數(shù)據(jù)不準確、信息資料不全、戶檔不清等現(xiàn)實問題。

3.2 健全配套機制，加強確權(quán)工作與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有機結(jié)合

當前新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進度慢、成效不明顯，一家一戶的分撒、落后的經(jīng)營方式較突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民增收農(nóng)業(yè)增效后勁不足等問題直接影響到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展速度，變成了新疆深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中的主要短板。而且這些問題取決于農(nóng)村土地確權(quán)成果是否能夠得到充分應(yīng)用。一是，要加強確權(quán)工作與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有機結(jié)合。農(nóng)村土地確權(quán)工作的主要落腳點是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益以及逐步推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供堅實的基礎(chǔ)。因此，按照各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際情況，結(jié)合確權(quán)工作中取得的成效和經(jīng)驗，在充分尊重廣大農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，通過將自有流轉(zhuǎn)、互換、整村推進等多種方式有機融合，以種植大戶、家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)為主體，有序開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。二是，要進一步加大城鄉(xiāng)融合發(fā)展力度。在大力推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營過程中，會出現(xiàn)更多的農(nóng)村剩余勞動力，而且隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要更多農(nóng)村勞動力。因此，要著力謀劃對勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)長效制度機制，通過開展農(nóng)村勞動力專業(yè)技能培訓(xùn)，全面提高剩余勞動力的綜合素質(zhì)，盡量滿足市場對農(nóng)村勞動力的技能需求。

3.3 加強人才隊伍建設(shè)，統(tǒng)籌解決資金問題

各類復(fù)合型人才短缺是當前新疆農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要瓶頸，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中主要短板。在農(nóng)村，尤其是南疆四地州深度貧困地區(qū)，村兩位干部老齡化、農(nóng)民老齡化、人才老齡化的“三老”問題較嚴重，這導(dǎo)致村級黨組織過于依靠駐村工作隊、扶貧第一書記的現(xiàn)象，這當然不利于農(nóng)村經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)定增收以及鞏固脫貧成效。因此，培育好懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的優(yōu)秀“三農(nóng)”工作隊伍是當前促進新疆農(nóng)村土地確權(quán)成效利用效率的重點任務(wù)和主要途徑。一是，要持續(xù)加強農(nóng)村各類人才隊伍建設(shè)。利用好“天山沃土計劃”、農(nóng)村實用人才培訓(xùn)、村級后備干部培養(yǎng)等方式，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，配全配強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）專業(yè)技術(shù)干部以及村兩委干部隊伍。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，要各類政策和優(yōu)惠措施向重點培育農(nóng)村土地股份制合作組織傾斜，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民組織合作社進行土地集約化、規(guī)?；a(chǎn)，防止在實施適度規(guī)?；M程中土地“非糧化”、“非農(nóng)化”。二是，統(tǒng)籌解決資金短缺問題。目前新疆農(nóng)村土地確權(quán)經(jīng)費主要來源于中央和自治區(qū)財政按比例統(tǒng)一撥款，針對確權(quán)經(jīng)費不足的問題，各級政府把農(nóng)村土地確權(quán)經(jīng)費要納入年度財政預(yù)算計劃，統(tǒng)籌安排，避免因經(jīng)費不足而導(dǎo)致確權(quán)后期工作不能及時完成。結(jié)合各地區(qū)地方財政情況，還以可以采取按一定的比例配套措施，妥當安排確權(quán)經(jīng)費。