王偉

（廣西財經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，廣西 南寧 530000）

國外學(xué)者主要從市場、政府、社會組織等方面研究公共服務(wù)問題。斯托克[1]在公共服務(wù)治理方面提出治理主體不僅僅是政府內(nèi)部機構(gòu)，還包括來自政府以外的治理主體；理查德在公共服務(wù)的具體供給職能方面提出供給主要是依托政府系統(tǒng)內(nèi)部的正式組織機構(gòu)[2]；美國學(xué)者戴維提出在公共服務(wù)供給背景下[3]，需實現(xiàn)從政府一元主導(dǎo)到市場主體多元參與的轉(zhuǎn)化；萊斯特提出政府可以通過為社會組織提供必要性的財政經(jīng)費來鼓勵社會組織參與到公共服務(wù)的實際生產(chǎn)與供給過程，以此擴充供給的市場主體[4]；登哈特夫婦創(chuàng)立新公共服務(wù)理論，提出建立具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)是解決公共服務(wù)問題的關(guān)鍵[5]。

國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)村公共服務(wù)的研究主要包括：農(nóng)村公共服務(wù)供給、公共服務(wù)治理、公共服務(wù)監(jiān)督三個方面。陳永勝、張少冬，提出了多元共存、功能互補、良性競爭的新型公共服務(wù)供給格局，要構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給模式、加大籌措資金與整合資金的力度、實現(xiàn)貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)均等化，同時還要健全農(nóng)村公共服務(wù)項目監(jiān)督機制[6]；王彥總結(jié)了政府一元化供給的缺陷，論證了村民參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的理論性和現(xiàn)實性，協(xié)調(diào)好政府、市場、社會組織和村民在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的關(guān)系，是提升農(nóng)村公共服務(wù)供給有效性的明智選擇[7]；楊楠楠提出目前農(nóng)村公共服務(wù)最主要的問題就是供給不足，針對此提出了推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、推動建立多元化的服務(wù)供給模式、引入監(jiān)督機制[8]；趙為民總結(jié)了農(nóng)村一事一議與財政獎補制度的結(jié)合在中國農(nóng)村傳統(tǒng)的“熟人社會”，減少了集體選擇行動中的“自利行為”和“搭便車”傾向，有利于合作行為的形成，此種社會環(huán)境可以促成農(nóng)戶通過集體選擇自主提供公共產(chǎn)品[9]。

本文以桂平市作為實證研究對象，在國內(nèi)外研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西桂平市農(nóng)村公共服務(wù)供給的實證案例，并嘗試提出農(nóng)村公共服務(wù)供給的可行創(chuàng)新機制，為解決農(nóng)村一事一議與政府的財政獎補制度下公共服務(wù)供給效率問題提供參考實現(xiàn)路徑，助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施及推進。

1 桂平市農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的比較

近年來，隨著財政扶持力度的不斷加大，桂平市在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)上，明顯改善：2016年新增水泥硬化路1458kg，2017年新增830kg，2018年進入重點突破階段，2019年已基本實現(xiàn)了村村通公路；2016年新建或改建30個村級服務(wù)中心，2017年新建或改建44個村級服務(wù)中心，2018年新建或改建41個，2019年計劃新建或改建154個，改建新建完成后，基本實現(xiàn)全市412個行政村的村級服務(wù)中心全覆蓋。村級服務(wù)中心包含了文化活動室、排練培訓(xùn)室、圖書閱覽室、體育活動場，早在2015年底，桂平市已有村衛(wèi)生室1449個，已確保行政村衛(wèi)生室全覆蓋。

農(nóng)村“一事一議”的財政獎補，推進不順。2017年村級一事一議的補助支出年初預(yù)算為342.78萬元，支出決算為537.76萬元，完成年初預(yù)算的156.88%，2018年，預(yù)算支出為7377萬元，支出決算為4203.50萬元，結(jié)果只完成年初預(yù)算的56.98%。根據(jù)桂平市公共服務(wù)供給狀況，現(xiàn)有的供給模式主要有以下幾種：

1.1 自上而下的行政供給模式

在桂平市的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)供給中，包括了基礎(chǔ)道路、村級服務(wù)中心、環(huán)境保護、水利工程等，是由政府作為主要供給，采取了自上而下的行政供給模式。在政府供給模式下的農(nóng)村公共服務(wù)供給是覆蓋所有行政村的，沒有特殊性，發(fā)起到完成標準化、同一化、指標化，兼顧了一個縣域下的公平，平等化對待。

1.2 農(nóng)村“一事一議”與財政獎補制度

桂平市通過發(fā)展農(nóng)事村辦的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，即農(nóng)村“一事一議”財政獎補，由村委會聯(lián)系村民群眾，自下而上的發(fā)起。一方面，農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金來源依然主要是通過政府供給，村委會作為最后的末端執(zhí)行；另一方面提倡和支持村委會作為發(fā)起單位的村級自籌資金項目的公共服務(wù)的供給，激勵了農(nóng)村公共服務(wù)供給村級項目式發(fā)起的供給模式，同時通過部分自籌資金增加公共服務(wù)供給匹配度。

在實踐過程中，合水村和大廣村作為兩個相鄰的村子，都完成了水泥路自然村、屯的全通達和太陽能路燈的建設(shè)及飲水工程。發(fā)起過程中，制度上的流程是，第一步由村委會對一事一議籌資的議事項目提出資金補助申請報告，然后一事一議村民大會或村民代表會議記錄、一事一議會議表決的簽字記錄、一事一議自籌資金登記表；實際流程是合水村和大廣村都是先完成自籌資金，然后村民代表大會及簽字作為制度形式上的安排，最終是由村委會完成申報材料，民主決議轉(zhuǎn)化為是否愿意承擔(dān)按人口集資下的分配支付。對此大廣村和合水村的村委會的解釋是村民大會難以發(fā)起、村民代表大會必定通過，而最后籌款是落實到個人，能否籌集資金決定成敗。合水村和大廣村長水泥路的建設(shè)作為最先實施的項目，參與積極性比后面發(fā)起的太陽能路燈和飲水工程項目高，飲水工程項目積極性最低。

1.3 社會組織供給

主要表現(xiàn)在農(nóng)村的飲水、小型水利設(shè)施、小部分村道。以農(nóng)村飲水為例，農(nóng)村傳統(tǒng)的分散式居住和家族式聚居，在飲水供給上，桂平市農(nóng)村地區(qū)采用的是一戶或幾戶的分散式、自發(fā)式供給。在水源選取上，根據(jù)經(jīng)驗性的直接引用山泉水或井水，較次的選擇引用河水。這部分的供給特點為：小型性，主要是為了滿足幾戶到幾十戶的生活性和生產(chǎn)性公共服務(wù)需求；家族式，以家族為代表的社會組織作為主要供給者；鄰近性，各供給的個體單位上，其住宅或農(nóng)田，都是相鄰性；效益內(nèi)化性，只是作為供給組織內(nèi)部效益，供給者之外，不享有其效益外溢。

2 桂平市農(nóng)村公共服務(wù)供給的不足與現(xiàn)實困境

2.1 自上而下的行政供給的優(yōu)勢與不足

農(nóng)村公共服務(wù)依靠政府自上而下的強制性的行政手段，同時依托鄉(xiāng)村振興（精準扶貧）的政策的財政轉(zhuǎn)移資金支持，其標準化、同一化、指標化的政府供給模式，快速性的實現(xiàn)了一批普遍性的農(nóng)村公共服務(wù)供給，在供給實現(xiàn)速度上優(yōu)于農(nóng)村一事一議與財政獎補制度。但存在著快速、普遍性的供給伴隨的需求對應(yīng)性問題，自上而下的供給缺乏活力造成供給無效性或低效性。

政績攤派的強制性，階段化強制完成當期政績目標，雖然一定程度激勵了政府提供和改進農(nóng)村公共服務(wù)供給，但是由于政績指標在一定時期內(nèi)的穩(wěn)定性，先完成的部分農(nóng)村地區(qū)已顯示出供給無效性或低效性，但是由于缺乏無效政績指標的退出機制，進一步加劇了由于標準化、同一化、指標化帶來的公共服務(wù)供給的無效性或低效性。

2.2 農(nóng)村一事一議與財政獎補制度的效率

但在實踐過程中，政府干預(yù)性強，區(qū)別于傳統(tǒng)的農(nóng)村一事一議，同時受制于政府指標。傳統(tǒng)的一事一議是先議事再籌錢，農(nóng)村一事一議與財政獎補制度受政府指標性下發(fā)任務(wù)下是先籌錢不議事（村民代表大會的本質(zhì)是如何籌錢）。村委會作為執(zhí)行者，存在缺乏動力機制激勵推進問題。表現(xiàn)為農(nóng)村一事一議與財政獎補制度缺乏主動宣傳與被動式接受駐村干部或政府部門的發(fā)起要求。

在飲水工程上，已存在一戶或幾戶的分散式、自發(fā)式供給，但由于其政府政績指標存在“四有”的其中有自來水硬性要求，村民反對意見強烈。政府行為的干預(yù)忽視了村民的支付能力及支付意愿，從而導(dǎo)致了村民支付與收益的不匹配性，進而導(dǎo)致了農(nóng)村一事一議與財政獎補制度效率低下。

2.3 多元化供給的困境

社會組織供給由于其供給特點小型性、家族式、鄰近性和效益內(nèi)化性，決定了社會組織供給無法承擔(dān)更大范圍社會公共服務(wù)供給。同時城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村人口遷移，進一步瓦解了當前農(nóng)村社會組織供給能力，農(nóng)村社會組織已經(jīng)無法自主實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村一事一議與財政獎補制度擁有政府權(quán)力和資金介入也難以協(xié)調(diào)農(nóng)村人口流動帶來支付承擔(dān)與效益匹配問題。

公共服務(wù)市場化的供給始終存在農(nóng)村公共產(chǎn)品市場規(guī)模小，進入成本與效益不匹配等問題。政府通過補貼私人企業(yè)或引導(dǎo)國有企業(yè)可以實現(xiàn)供給。但是由于該類公共服務(wù)需求為日常性需求，如教育、公共交通、供電通信，由于公共預(yù)算限制與國有企業(yè)效率考慮，難以維持可持續(xù)性供給，故而此類公共服務(wù)的供給一直存在巨大的城鄉(xiāng)差異。

3 鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村公共服務(wù)供給機制的創(chuàng)新及實現(xiàn)路徑

針對鄉(xiāng)村振興的時代背景和桂平市的現(xiàn)實狀況，對農(nóng)村公共服務(wù)供給機制的創(chuàng)新及實現(xiàn)路徑提出了以下建議：

3.1 建立政府公共服務(wù)供給政績指標退出和重入機制

政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的提供者，就目前桂平市農(nóng)村公共服務(wù)的供給機制而言，政府供給模式由于受到政績、指標性的由上及下的供給機制的影響，供給彈性和供給效用都受到一定的制約，而農(nóng)村一事一議與財政獎補的供給機制目的就是在于建立起自下而上的供給機制來彌補政府供給模式下的弊端，但是都受到政府政績的干擾，未能實現(xiàn)應(yīng)有的供給效率，為了提高供給效率，應(yīng)該建立政府公共服務(wù)供給政績指標退出機制。

3.1.1 建立階段化的評估機制

通過建立階段化的政府農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的階段化評估，來決定是選擇繼續(xù)推進該類公共服務(wù)的推進建設(shè)。自上而下的行政供給模式中，組成政府—社會—村民三方評估，包括：村民的滿意度評價、村民的使用率評價；社會的公共服務(wù)質(zhì)量評價、結(jié)果監(jiān)督體系；政府的績效評價。其中村民不滿意具有一票否決權(quán)，有條件的地區(qū)，委托高校等利益外圍方評估。在農(nóng)村一事一議與財政獎補制度中，可由村民支付意愿作為評價標準，包括支付金額及支付積極性，設(shè)置不同權(quán)重，村內(nèi)常住村民的權(quán)重高于已遷居的并不斷動態(tài)優(yōu)化。對不合格的、不滿意的，實行政績指標退出。

3.1.2 建立防止性懶政的機會主義和指標重入機制

為了防范懶政的機會主義，在完成階段性的評估后，設(shè)置適當?shù)暮罄m(xù)追蹤調(diào)查，主要針對村民的對不同公共服務(wù)滿意度及感知提升效益的調(diào)查。根據(jù)滿意度及感知提升效益，對比不同農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給實現(xiàn)的差異做出分析，對不同地區(qū)的公共服務(wù)的滿意度及公共服務(wù)改進的感知提升效益的地區(qū)公共服務(wù)差異作分析，對差異較大的，可允許公共服務(wù)指標重入政績考核，主要基于村民的熟人社會交流易產(chǎn)生差異對比性和村民民主決策的錯判。同時通過指標重入，增加當?shù)卣畱姓L(fēng)險，也是對村委會工作避責(zé)的防范，農(nóng)村熟人社會對村委會工作具有記憶性與對比性，指標重入是重要的喚醒手段。最終通過政績指標退出與重入，優(yōu)化政府和農(nóng)村一事一議與財政獎補制度公共服務(wù)供給效率，增加公共服務(wù)供給的匹配度。

3.2 培育村民公共產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)意識

農(nóng)村一事一議與財政獎補制度效率有待提高的原因在于自下而上的供給安排未能從底層傳遞出公共服務(wù)需求，表現(xiàn)為村民代表大會意見表達的虛設(shè)。要真正實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品自下而上的表達需求，關(guān)鍵在于培育村民公共產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)意識，主動參與到公共產(chǎn)品需求表達中來。

首先，政府部門需列出公共服務(wù)供給清單和支付承擔(dān)分配清單，農(nóng)村一事一議與財政獎補制度有明確的公共服務(wù)供給清單，但是缺少支付承擔(dān)分配清單，明確支付承擔(dān)分配清單利于村民評估支付成本與收益，做出選擇。其次，完善公共產(chǎn)品供給信息傳遞，盡管當前農(nóng)村存在公示欄、電子政務(wù)信息公示平臺等信息傳遞方式，但是忽視了村民文化素養(yǎng)的制約，信息傳遞未表示出有效的傳遞性，應(yīng)當建立更加接地氣的信息傳遞，增設(shè)方言視頻講解、村委會語音播報講解等多種形式，確保信息傳遞的有效性。最后，完善公共產(chǎn)品供給信息的全面性和村民公共產(chǎn)品知識的普及性，最后一點的成效依賴前兩點的鋪墊，培育村民公共產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)意識，進而參與公共選擇，促進農(nóng)村一事一議與財政獎補的制度效率。

3.3 推進多元化參與

農(nóng)村社會組織供給模式，已不再適應(yīng)當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，同時為了推進農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化的建設(shè)，需多元化推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

3.3.1 重構(gòu)社會組織參與

農(nóng)村人口流動，一事一議與財政獎補制度的個人籌資問題，也存在一定障礙，社會組織公共產(chǎn)品供給特征是以戶籍制度行政村、生產(chǎn)大隊而產(chǎn)生的，在整體性推進農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，必須重構(gòu)社會組織參與。誰受益，誰支付，其主體既可以是個體，也可以是打破行政村、生產(chǎn)大隊的利益主體，一事一議與財政獎補制度應(yīng)打破村委會代表的行政村固定群體，進一步發(fā)展為可由利益主體代表，將支付群體與收益群體相契合，從而激發(fā)農(nóng)村社會組織的重構(gòu)和從內(nèi)部激勵社會組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。

3.3.2 完善制度法規(guī)建設(shè)

市場化的政府補貼和市場準入都需要進一步的完善制度法規(guī)建設(shè)，進一步降低市場主體供給成本，促進農(nóng)村公共服務(wù)供給，避免尋租空間。同時，如果放寬一事一議與財政獎補制度受眾代表，需要進一步完善制度和法規(guī)建設(shè)。最終，明確的制度法規(guī)，才能有效多元化推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。