楊偉光

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710061）

1 問(wèn)題的緣起

發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的戰(zhàn)略部署，初次提出賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)能，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2020年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托便是實(shí)踐中發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要制度創(chuàng)新。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中，所有權(quán)、使用權(quán)與受益權(quán)相互獨(dú)立運(yùn)行，完美契合“三權(quán)分置”的改革潮流，此種獨(dú)特的制度安排使其在全國(guó)各地快速實(shí)行并發(fā)展壯大。但由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托在我國(guó)興起時(shí)間較晚，制度構(gòu)建還不成熟，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了很多損害農(nóng)民權(quán)益的情形。例如：在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托合同中只規(guī)定村委會(huì)為受益人，沒(méi)有涉及農(nóng)戶權(quán)利的相關(guān)事項(xiàng)，那么農(nóng)戶權(quán)益一旦受損，就無(wú)法直接依據(jù)合同行使救濟(jì)權(quán)。

近年來(lái)學(xué)界已有不少學(xué)者關(guān)注土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度，尤其是隨著“三權(quán)分置”觀念被政府逐漸采納以后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)也引起了許多學(xué)者的研究熱情，但大多集中于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的可行性、法律構(gòu)造、運(yùn)行障礙等問(wèn)題，缺乏對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面的探討。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益一直是我國(guó)開(kāi)展各種農(nóng)村改革的基本原則之一。而且在過(guò)去幾十年的國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的財(cái)富被源源不斷輸送給城市，農(nóng)村與城市相比，大多處于貧窮困苦的境地，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民處于整個(gè)社會(huì)中的弱勢(shì)群體地位?，F(xiàn)在也理應(yīng)從各方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這其中最基本的做法就是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托開(kāi)展初期關(guān)注農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)可以提高農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的意愿，有助于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此，本文擬從梳理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受到損害的狀況入手，通過(guò)剖析其發(fā)生原因，提出如何切實(shí)有效保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中損害農(nóng)民權(quán)益形態(tài)描述

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中涉及多方主體利益，農(nóng)民和其他主體相比又天然具有弱勢(shì)性，因此農(nóng)民的權(quán)益很容易就會(huì)受損。農(nóng)民權(quán)益在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中被《信托法》表達(dá)為受益權(quán)，根據(jù)信托法的相關(guān)規(guī)定，受益權(quán)分為信托財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)、信托財(cái)產(chǎn)損害的救濟(jì)權(quán)、知情權(quán)、受托人的解任權(quán)等[1]?？疾焱恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受損狀態(tài)則主要從這些權(quán)利入手，并且對(duì)權(quán)益受損的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行透視性分析，從而了解問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

2.1 農(nóng)民對(duì)土地信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)行狀況不知情

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐當(dāng)中，信托公司為了降低談判成本，讓村委會(huì)與農(nóng)戶簽訂委托合同，再與村委會(huì)簽訂信托協(xié)議。這樣的安排雖然可以直接降低信托的設(shè)立成本來(lái)提高工作效率，但卻將農(nóng)戶排除出信托法律關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)自己享有的權(quán)利不知情，甚至不了解自己的土地會(huì)轉(zhuǎn)移給誰(shuí)管理，怎樣去管理。農(nóng)戶本身具有的弱勢(shì)性加上實(shí)踐中信托公司應(yīng)為的披露義務(wù)和村委會(huì)的信息傳達(dá)義務(wù)不完全履行或不履行，最終農(nóng)戶只能在收益分配時(shí)拿到土地收益，對(duì)信托其他運(yùn)行環(huán)節(jié)知之甚少，更別提行使自身權(quán)利來(lái)維護(hù)其合法利益了。

2.2 農(nóng)戶的監(jiān)督權(quán)行使效率低甚至被剝奪

《信托法》賦予委托人、受益人以監(jiān)督權(quán)，來(lái)監(jiān)督受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理、盈利和支出信息情況，必要時(shí)有權(quán)查閱信托賬目以及其他相關(guān)資料。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中，農(nóng)戶享有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督信托公司對(duì)土地的管理以及收支詳情。但是有時(shí)在實(shí)踐中由于農(nóng)民不具有信托的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，不知曉自己享有監(jiān)督權(quán)，無(wú)法對(duì)信托過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，不能得知真實(shí)的土地支出和獲利，這也就存在其他主體對(duì)收益進(jìn)行私吞的可能。此外，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中農(nóng)戶大多不在信托法律關(guān)系之中，信托委托人和受益人是政府或其他組織，在此種情況下，農(nóng)民不享有監(jiān)督權(quán)。而作為信托委托人和受益人的政府或其他組織因?yàn)檫€要將信托收益二次分配給農(nóng)民，因不是最后收益方也經(jīng)常對(duì)享有的監(jiān)督權(quán)不予重視。

2.3 農(nóng)戶不能直接依據(jù)信托合同提起救濟(jì)

我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中，由于各地情況不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托模式也有所差異。在浙江紹興模式中，信托委托人是由政府成立的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社，農(nóng)戶統(tǒng)一把土地以入股的形式轉(zhuǎn)移給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社，再由合作社將土地委托給土地服務(wù)中心進(jìn)行管理收益，農(nóng)戶獲取最終的收益。農(nóng)戶此時(shí)被排擠出信托法律關(guān)系，雖然最終的收益歸屬于農(nóng)戶，但信托協(xié)議內(nèi)并沒(méi)有明確指定。所以當(dāng)農(nóng)戶的權(quán)益一旦受損，不能直接依據(jù)信托協(xié)議去維護(hù)自己的合法權(quán)益，只能求助于村委會(huì)或?qū)で笃渌葷?jì)方式。福建沙縣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中村委會(huì)與信托公司為信托當(dāng)事人，合同條款直接稱甲方村委會(huì)為受益人，信托合同中并沒(méi)有出現(xiàn)關(guān)于農(nóng)戶的權(quán)利事項(xiàng)，那么農(nóng)戶權(quán)益一旦受損，如何依據(jù)信托合同有效行使救濟(jì)權(quán)。

2.4 信托盈利模式難以保證農(nóng)民長(zhǎng)久的土地收益

在安徽宿州模式中，農(nóng)戶可以獲得每畝千金小麥的租金的固定收益和70%的未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)收益。中信信托和土地經(jīng)營(yíng)公司分享剩余的30%收益。同時(shí)中信信托向經(jīng)營(yíng)方提供年利率 10%融資支持[2]。一般來(lái)說(shuō)，信托公司都沒(méi)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，在從農(nóng)民手里取得土地之后，通常會(huì)將土地交由專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司去經(jīng)營(yíng)。例如在安徽宿州模式中，中信信托將土地委托給安徽帝元農(nóng)業(yè)公司作為第三方來(lái)運(yùn)作土地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有其特殊性，其前期投入大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、收益率偏低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，致使信托公司和實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)者都面臨很多風(fēng)險(xiǎn)。而信托公司已經(jīng)提前預(yù)支了高額的固定地租，為了降低自身風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)把對(duì)經(jīng)營(yíng)方提供的融資支持利率定的偏高，致使土地經(jīng)營(yíng)者壓力更大。土地經(jīng)營(yíng)者為獲取收益往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)將土地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這種做法不僅違背設(shè)立信托的目的，也違反了國(guó)家的宏觀政策，而這也明顯不是長(zhǎng)久之計(jì)。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受損形成機(jī)理分析

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受損形態(tài)表現(xiàn)多種多樣，在分析致因時(shí)，往往多種因素相互作用導(dǎo)致受損狀態(tài)的發(fā)生，經(jīng)過(guò)理性思考，我們依然可以探究其主要致因。

3.1 農(nóng)民自身具有弱勢(shì)性

盡管近些年我國(guó)信托業(yè)發(fā)展迅速，但是由于信托源于英美，進(jìn)入我國(guó)的時(shí)間較晚，因此社會(huì)公眾對(duì)信托業(yè)務(wù)大多都認(rèn)知不足。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托作為一種新興的信托業(yè)務(wù)，雖然經(jīng)歷過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐探索，但是對(duì)此知悉的人仍然很少。即使是專門(mén)從事信托行業(yè)的金融專家都知之甚少，更何況是較少涉及金融信托領(lǐng)域的廣大農(nóng)戶。所以，大部分農(nóng)戶對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托是陌生的，并不知道其信托流程以及在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中由于對(duì)權(quán)利義務(wù)不明晰，出現(xiàn)自身合法權(quán)利遭受損害的情況。

3.2 法律供給不足

在我國(guó)目前的法律體系中，關(guān)系到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的法律規(guī)范有《物權(quán)法》、《信托法》和《土地承包法》，但上述法律規(guī)范均沒(méi)有直接規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的相關(guān)內(nèi)容。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中共有兩層法律關(guān)系，一層是信托關(guān)系，主要適用《信托法》，一層是土地承包關(guān)系，主要適用《土地承包法》。而當(dāng)發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)，則從《物權(quán)法》中尋求依據(jù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托相較于一般信托有其特殊之處。首先，其客體權(quán)利特殊。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為其客體，不僅涉及農(nóng)戶利益，還涉及土地保護(hù)的相關(guān)宏觀政策。其次，客體權(quán)屬特殊。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在“三權(quán)分置”下產(chǎn)生的新型權(quán)利，現(xiàn)有法律規(guī)范尚未對(duì)其是物權(quán)還是債權(quán)作出明確規(guī)定。因此，在考慮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托本身特征的前提下，用一般信托的調(diào)整方式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的調(diào)整。另外土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托作為一種土地流轉(zhuǎn)方式，在現(xiàn)有《土地承包法》中也沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，只能將其歸屬于“其他方式”之中。所以，現(xiàn)有的法律規(guī)范無(wú)法涵蓋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度，使農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中的權(quán)利無(wú)法得到有效保護(hù)。

3.3 政府扮演的角色既越位又缺位

在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)扮演著一個(gè)服務(wù)型政府的角色，既不越位，也不缺位，但是在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中，政府所扮演的角色既越位又缺位。具體來(lái)說(shuō)，越位即是在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生過(guò)多影響。例如，將農(nóng)戶排除出信托關(guān)系，自己直接充當(dāng)委托人和受益人。缺位即是政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托運(yùn)行過(guò)程中沒(méi)有充分發(fā)揮自己作為信托委托人和受益人的權(quán)利，去監(jiān)管信托公司的信托行為。實(shí)踐中還出現(xiàn)了由地方政府出資設(shè)立信托公司的情形，那么假如出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又是否由地方財(cái)政彌補(bǔ)虧損，恐怕最后承受風(fēng)險(xiǎn)的還是處于最底端的農(nóng)民。

3.4 信托公司存在單向信息透明度問(wèn)題

依據(jù)《信托法》第二條，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托是以信托人對(duì)受托人的信任為前提，但對(duì)于信托人農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，受托人的信用水平僅具有單向透明度特征[3]。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中，信托企業(yè)與農(nóng)戶達(dá)成的信托合同多為信托企業(yè)利用其專業(yè)能力設(shè)計(jì)的格式合同，來(lái)規(guī)避己方信托責(zé)任。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托合同的制定程序也沒(méi)能有效進(jìn)行公開(kāi)，使得農(nóng)民難以實(shí)質(zhì)性參與到合同的制定過(guò)程中去，無(wú)法在簽訂合同時(shí)提出有效爭(zhēng)議，更無(wú)法利用信托合同來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。并且信托公司制定的合同中存在諸多隱蔽性條款，來(lái)模糊自身的信息披露義務(wù)，強(qiáng)化農(nóng)民的履約義務(wù)。在此種信托公司單向信息透明的情況下，農(nóng)民一旦簽訂信托合同，將在承擔(dān)嚴(yán)苛義務(wù)的同時(shí)，也無(wú)法有效保護(hù)自身權(quán)益。

4 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的路徑與對(duì)策

保障農(nóng)民權(quán)利，以至于保障每個(gè)人的基本權(quán)利和自由，關(guān)鍵在于馴服權(quán)力和馴服資本，這是我們實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型最為艱巨的時(shí)代任務(wù)[4]?！锻恋爻邪ā沸抻喼?，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也正式成為農(nóng)民權(quán)益的重要組成部分，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)民是否能實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益。為此，經(jīng)過(guò)前文對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的分析，現(xiàn)提出相關(guān)優(yōu)化策略。

4.1 構(gòu)建以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為原則的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律制度體系

針對(duì)目前我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范滯后于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐發(fā)展的情形，有必要通過(guò)立法對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。首先立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與各利益方充分溝通及充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托單行法，以此將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托行為納入法律控制框架內(nèi)。其次在立法時(shí)引入懲罰性賠償原則保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受損害，但應(yīng)局限于受托人故意違反信托合同，并給農(nóng)民造成損失的情形。最后立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以法律形式明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托行為，并且對(duì)于受托人以信托方式流轉(zhuǎn)得到的土地，進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定使其不可隨意變更用途，嚴(yán)防農(nóng)地非農(nóng)化。

4.2 政府充當(dāng)監(jiān)管人角色維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托設(shè)立到終止的整個(gè)過(guò)程中，既不能完全禁止政府參與，也不能忽視政府在其中的積極作用，而應(yīng)當(dāng)明確政府的監(jiān)管人角色，來(lái)為農(nóng)民權(quán)益保駕護(hù)航。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中政府監(jiān)管角色的設(shè)置，首先政府監(jiān)管須以合法性為前提。政府在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定。在作為一般主體參加土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持中立者姿態(tài)。其次注重發(fā)揮服務(wù)功能。服務(wù)型理念應(yīng)貫穿政府參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的整個(gè)過(guò)程，為公眾樹(shù)立一個(gè)良好的服務(wù)者形象。最后以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為最終目的。農(nóng)民在參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的過(guò)程中，與其他主體相比具有天然的弱勢(shì)性，政府應(yīng)承擔(dān)信托各方利益衡平職責(zé)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

4.3 強(qiáng)化信義義務(wù)約束信托公司行為

從信托本源可知，信托公司應(yīng)完全為了受益人的利益而對(duì)信托進(jìn)行管理。那么依據(jù)《信托法》，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中信托公司的信義義務(wù)可以總結(jié)為：（1）誠(chéng)信管理義務(wù)。信托公司在對(duì)信托財(cái)產(chǎn)管理的過(guò)程中，應(yīng)恪守誠(chéng)實(shí)信用原則，忠于信托目的，將農(nóng)民利益放在首位，不能隨意侵害農(nóng)民利益。（2）分別管理義務(wù)。信托公司在管理信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)程中，應(yīng)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行單獨(dú)管理，不能使信托財(cái)產(chǎn)與其他財(cái)產(chǎn)發(fā)生混淆。對(duì)各個(gè)農(nóng)戶的信托財(cái)產(chǎn)也要進(jìn)行分別隔離管理，來(lái)確定各自的權(quán)屬邊界。（3）自己管理義務(wù)。原則上在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，信托公司應(yīng)直接對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理。但考慮到信托公司沒(méi)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，也可間接管理，但產(chǎn)生的法律后果還是直接歸屬于信托公司，由信托公司直接對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。（4）限制自我交易義務(wù)。當(dāng)發(fā)生特殊情況不得不進(jìn)行自我交易時(shí)，應(yīng)取得農(nóng)民同意，防止農(nóng)民權(quán)益被侵害。

4.4 完善受益人權(quán)益保障機(jī)制

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，應(yīng)明確農(nóng)戶為信托受益人。在此前提下完善受益人權(quán)益保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。首先，建立受益人大會(huì)制度，將眾多受益人意志轉(zhuǎn)變?yōu)榧w意志，以此來(lái)消除個(gè)體監(jiān)督能力的不足。其次，明確地方政府、村集體、信托公司、農(nóng)戶等主體的權(quán)責(zé)配置，以此來(lái)改善農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)時(shí)的弱勢(shì)地位。但也應(yīng)注意對(duì)各主體的責(zé)權(quán)利效進(jìn)行綜合考量，例如，在必要時(shí)，為了調(diào)動(dòng)信托公司的積極性也可給予其適當(dāng)優(yōu)惠。最后，考慮到農(nóng)戶作為受益人，其知識(shí)能力、談判能力和維權(quán)能力等方面都還處于弱勢(shì)地位，建議在設(shè)立信托合同時(shí)，引入信托監(jiān)察人制度并明定其職責(zé)，以此更好的保障受益人合法權(quán)益。