盧星華

(新疆科技學(xué)院，新疆庫爾勒 841000)

自《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)頒布以來，我國進(jìn)入了法典化時(shí)代?！睹穹ǖ洹繁徽J(rèn)為是人民權(quán)利保護(hù)的宣言書，《民法典》的頒布意味著我國對于民事權(quán)利的保護(hù)提高到一個(gè)新的高度。我國愈發(fā)的開始重視人民私權(quán)的保護(hù)，私權(quán)的保護(hù)對于人民幸福生活具有重要積極的意義。草原在民法當(dāng)中是作為物存在民事法律體系當(dāng)中的，對于物權(quán)的保障可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)效率，因而對于草原權(quán)利的保障具有重大現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)階段我國草原保護(hù)的立法體系初具雛形，但是圍繞著《民法典》對我國草原權(quán)利立法的體系化設(shè)定仍有不足，需進(jìn)一步分析其中存在的問題，為將來更好的實(shí)施《民法典》夯實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)《民法典》設(shè)立的理論基礎(chǔ)，草原相關(guān)的民事法律關(guān)系主要包括草原物權(quán)法律關(guān)系和草原債權(quán)法律關(guān)系，草原物權(quán)法律關(guān)系和草原債權(quán)法律關(guān)系的核心內(nèi)容是草原權(quán)利和義務(wù)，我國草原權(quán)利立法存在相關(guān)草原物權(quán)和草原債權(quán)法律規(guī)范當(dāng)中。本文通過對草原權(quán)利規(guī)定的不同位階法律法規(guī)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)物權(quán)和債權(quán)立法當(dāng)中存在的問題，并且提出改進(jìn)意見，以期對草原權(quán)利保護(hù)立法進(jìn)行完善。

1 我國草原權(quán)利立法的設(shè)定現(xiàn)狀

1.1 法律層面的草原權(quán)利立法

1.1.1基礎(chǔ)性規(guī)范設(shè)定

根據(jù)《中華人民共和國憲法》(2018年修正版，以下簡稱《憲法》)第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有(由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、灘涂除外)。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物,禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄稇椃ā纷鳛榉梢?guī)范頂層設(shè)計(jì)的根本法，確立草原的兩種所有制形式：(1)國家所有制；(2)集體所有制。同時(shí)，我國《憲法》確立草原權(quán)利保障的國家義務(wù)和社會(huì)義務(wù)，國家有義務(wù)保護(hù)草原資源的合理使用，禁止任何社會(huì)主體侵占和破壞草原的行為。根本上來講，我國《憲法》為我國草原保護(hù)法律體系的設(shè)置提供了基礎(chǔ)性規(guī)范，從而在立法層面上為建立形式完備的草原保護(hù)法律法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

1.1.2保護(hù)性規(guī)范設(shè)定

《中華人民共和國草原法》(2013年修正版，以下簡稱《草原法》)中草原物權(quán)和債權(quán)的核心內(nèi)容便是草原權(quán)屬?！稇椃ā肥菍Σ菰瓩?quán)屬進(jìn)行基礎(chǔ)性規(guī)范設(shè)定，對于權(quán)利的保護(hù)主要規(guī)定在《草原法》權(quán)屬一章中，而且與其他法律部門形成了體系化設(shè)定?！睹穹ǖ洹泛汀吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》(2001年修正版，以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)與《草原法》共同形成草原權(quán)屬立法體系，為國家和社會(huì)合理開發(fā)、利用草原提供了合法性依據(jù)?！恫菰ā返谑l確立草原權(quán)利不可侵犯的基本原則，說明了我國對草原物權(quán)進(jìn)行保護(hù)的決心。草原物權(quán)的確立為草原的占有、使用、收益和處分提供了法律依據(jù)，因而《草原法》第十五條規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可合法流轉(zhuǎn)。草原流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定在《中華人民共和國土地承包法》(2018修正版，以下簡稱《土地承包法》)當(dāng)中也有所體現(xiàn)，與《草原法》互相彌補(bǔ)、相得益彰?！恫菰ā愤€規(guī)定草原權(quán)利沖突的解決機(jī)制和路徑，其中第十六條規(guī)定草原權(quán)屬爭議的前置程序，草原權(quán)屬爭議需先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者縣級以上人民政府處理，然后才可向人民法院提起訴訟。與此相關(guān)的規(guī)范設(shè)定包括《中華人民共和國行政復(fù)議法》(2017年修正版，以下簡稱《行政復(fù)議法》)和《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正版，以下簡稱《行政訴訟法》)，規(guī)定草原權(quán)利被侵害的救濟(jì)渠道。總之，關(guān)于草原權(quán)屬的規(guī)范為權(quán)利歸屬、權(quán)利使用和權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行了一般和系統(tǒng)的保護(hù)性規(guī)定。

1.1.3限制性規(guī)范設(shè)定

保護(hù)性規(guī)范可貫穿于草原保護(hù)的各個(gè)方面，作為物權(quán)客體的草原應(yīng)當(dāng)成為立法保障的對象。基于民法中禁止權(quán)利濫用的基本原則，限制性規(guī)范是在特定領(lǐng)域?qū)Σ菰_發(fā)和利用的權(quán)利進(jìn)行限制，反向?qū)Σ菰M(jìn)行保護(hù)。相應(yīng)限制性規(guī)范設(shè)定主要存在于其他法律部門當(dāng)中，根據(jù)《中華人民共和國防沙治沙法》(2018年修正版，以下簡稱《防砂治沙法》)第十六條規(guī)定草原載畜量，限制了牧民使用草原的權(quán)利，防止過度放牧導(dǎo)致的土地沙化。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(2012年修正版，以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》)第六十一條的規(guī)定，我國要實(shí)行以草定畜，控制載畜量，推行劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度，以此來保護(hù)草原植被，防止草原退化沙化和鹽漬化，通過對于牧民使用權(quán)的立法限制來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》(2010年修訂版，以下簡稱《水土保持法》)第五十條的規(guī)定，禁止毀草開墾，限制了權(quán)利主體任意改變草原性質(zhì)的行為，相關(guān)的規(guī)定還在《民族區(qū)域自治法》第二十七條當(dāng)中有所體現(xiàn)。以上規(guī)范是權(quán)利行使的限制，權(quán)利轉(zhuǎn)移的限制仍然規(guī)定在《草原法》第十五條當(dāng)中，規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可依法自愿有序流轉(zhuǎn)，但是受讓方必須具備畜牧業(yè)生產(chǎn)能力，從而限制草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓自由。總之，以上從草原環(huán)境保護(hù)層面上限制草原權(quán)利的使用和處分，與草原保護(hù)規(guī)范設(shè)定一同構(gòu)成草原權(quán)利的高位階立法。

1.2 行政法規(guī)層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效有關(guān)行政法規(guī)層面的草原權(quán)利規(guī)范性文件數(shù)量較多，主要包括條例、通知、意見等，主要內(nèi)容包括草地確權(quán)、草地有償使用、防沙治沙、草原生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等，涵蓋范圍較廣。例如《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(2014年修訂)，規(guī)定草地確權(quán)的基本內(nèi)容；又如2016年《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，規(guī)定草原資源的有償使用；又如2017年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國國土規(guī)劃綱要(2016-2030年)的通知》，規(guī)定要防止草地沙化；再如2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》，規(guī)定草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策，其內(nèi)容具體為“在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏、云南、山西、河北、黑龍江、遼寧、吉林等13個(gè)省(區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、黑龍江農(nóng)墾總局的牧區(qū)半牧區(qū)縣實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。中央財(cái)政按照每畝每年7.5元的測算標(biāo)準(zhǔn)，對禁牧和禁牧封育的牧民給予補(bǔ)助，補(bǔ)助周期5年；實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，中央財(cái)政對未超載放牧牧民按照每畝每年2.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)。”根據(jù)2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，我國草地綜合覆蓋度在2020年應(yīng)達(dá)到56%，因此要加大對于草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。以上內(nèi)容是關(guān)于某一具體方面立法，綜合性的涵蓋草地經(jīng)營權(quán)、防止沙化、限制草地使用等內(nèi)容的規(guī)范性文件為2015年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》，對以上幾個(gè)方面內(nèi)容都有所涉及?？傊姓ㄒ?guī)層面的草原權(quán)利立法內(nèi)容寬泛，對相關(guān)法律制度進(jìn)行了細(xì)化。

1.3 部門規(guī)章層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效有關(guān)部門規(guī)章層面的草原權(quán)利規(guī)范性文件較相關(guān)行政法規(guī)多，主要包括通知、意見、規(guī)定等，主要內(nèi)容包括草地確權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)助、禁牧輪牧、信訪投訴、行政復(fù)議等內(nèi)容。例如2019《自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等關(guān)于印發(fā)〈自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法〉的通知》規(guī)定草地確權(quán)方面的內(nèi)容；又如2020年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部關(guān)于做好2020年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》規(guī)定要落實(shí)生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策；再如2020年《國家林業(yè)和草原局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)草原禁牧休牧工作的通知》規(guī)定了關(guān)于禁牧輪牧內(nèi)容。以上是權(quán)利保護(hù)和限制的相關(guān)內(nèi)容，相關(guān)權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容也有所規(guī)定，例如2019年《自然資源行政復(fù)議規(guī)定》中第四十二條規(guī)定：“申請人對國家林業(yè)和草原局行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)向國家林業(yè)和草原局提起行政復(fù)議”；又如2018年《國家林業(yè)和草原局辦公室關(guān)于印發(fā)〈林業(yè)和草原領(lǐng)域主要信訪投訴請求法定處理途徑清單(試行)〉的通知》規(guī)定要按照法律途徑處理好草權(quán)糾紛?？偠灾?，部門規(guī)章層面的草原權(quán)利立法范圍更廣、內(nèi)容更多，對行政法規(guī)的內(nèi)容也進(jìn)行了配套和細(xì)化規(guī)定。

1.4 地方性法規(guī)層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效有關(guān)地方性法規(guī)層面的草原權(quán)利規(guī)范性文件數(shù)量較多，主要包括辦法、條例、決定等，主要內(nèi)容包括法律的具體實(shí)施辦法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、禁牧休牧、生態(tài)補(bǔ)償、糾紛調(diào)解、行政復(fù)議、公益訴訟等內(nèi)容。例如，新疆、內(nèi)蒙古、西藏、陜西、吉林、青海、黑龍江、甘肅、四川等省份的地方性法規(guī)都根據(jù)《草原法》進(jìn)行具體性規(guī)定，制定草原保護(hù)辦法或條例，部分自治州、自治縣和草原地區(qū)也制定了具體的草原保護(hù)辦法或條例。一些地區(qū)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，例如《木壘哈薩克自治縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(2020年修正版)，主要內(nèi)容為保證草畜平衡，科學(xué)確定載畜量，從而禁牧休牧。一些地區(qū)對禁牧休牧單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定，例如陜西省、保定市、豐寧滿族自治縣、慶陽市、張家口市等地區(qū)都單獨(dú)制定了禁牧條例。在生態(tài)補(bǔ)償方面有《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》(2019)；草地爭議發(fā)生糾紛時(shí)，有《甘肅省甘南藏族自治州草場爭議調(diào)解處理辦法》、《青海省人民調(diào)解工作條例》等地方性法規(guī)，還有《山東省行政復(fù)議條例》(2009年修訂)。關(guān)于公益訴訟的內(nèi)容規(guī)定在2020年《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中，其中規(guī)定要加強(qiáng)新疆檢察機(jī)關(guān)對于破壞草原的公益訴訟職責(zé)?？傊胤叫苑ㄒ?guī)層面的立法針對性較強(qiáng)，具有地域性，主要根據(jù)各地情況制定符合地方特色的立法。

1.5 地方政府規(guī)章層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章層面的草原權(quán)利立法相對較少，包括辦法、規(guī)定、細(xì)則等，主要內(nèi)容包括草原管理、禁牧休牧、草畜平衡、草原野生植物采購、草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、行政復(fù)議、行政訴訟等。例如，2011年《遼寧省草原管理實(shí)施辦法》對草原管理進(jìn)行了規(guī)定；2012年《甘肅省草原禁牧辦法》對禁牧休牧進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定；2012年《甘肅省草畜平衡管理辦法》對草原草畜平衡進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；2018年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原野生植物采集收購管理辦法》對草原野生植物采集收購進(jìn)行了規(guī)制；2006年《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》對冬蟲夏草采集進(jìn)行了規(guī)制；2012年《青海省草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》對草地承包流轉(zhuǎn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；2008年《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》對草地行政復(fù)議的受理范圍進(jìn)行了規(guī)定；2014年《河北省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》對相關(guān)草地的行政訴訟糾紛進(jìn)行了規(guī)定?？傊?，地方政府規(guī)章層面的草原權(quán)利立法雖數(shù)量較少，但涵蓋范圍較廣，回應(yīng)了高位階立法對于草原權(quán)利的保護(hù)。

2 我國草原權(quán)利立法存在的問題

2.1 立法重環(huán)境管理輕私權(quán)保護(hù)

根據(jù)《草原法》第一條目的條款中包含的立法價(jià)值，前半段內(nèi)容“為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原”為《草原法》奠定了基調(diào)。第一條將“保護(hù)、建設(shè)”草原放在“合理利用”之前，意味著草原生態(tài)保護(hù)是優(yōu)先價(jià)值目標(biāo)，因而第一條后半段將“改善生態(tài)環(huán)境”和“維護(hù)生物多樣性”作為優(yōu)先目標(biāo)，其次才是“發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)”，最終實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。總而言之，《草原法》的目的條款體現(xiàn)了對于草原環(huán)境保護(hù)的重視，輕視權(quán)利主體對于草原的利用、使用和收益。在此目的條款的基調(diào)下，草原立法更多注重對于草原環(huán)境的管理和保護(hù)，忽視了對于私權(quán)的保護(hù)。例如，《草原法》第二章便規(guī)定了草原權(quán)屬，雖說已意識到草原權(quán)利保護(hù)的重要性，但除此之外其他章節(jié)大部分內(nèi)容是關(guān)于規(guī)劃、建設(shè)、利用、保護(hù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面內(nèi)容。在高位階民事立法當(dāng)中，還可見到關(guān)于私權(quán)保護(hù)條款，但是在低位階立法當(dāng)中鮮有見到，更多的內(nèi)容是關(guān)于草地確權(quán)、糾紛解決等，反而在最低層級的地方政府規(guī)章當(dāng)中存在關(guān)于草地經(jīng)營流轉(zhuǎn)方面的內(nèi)容?？梢姡麄€(gè)法律體系都存在輕視私權(quán)保護(hù)的問題。

草原環(huán)境管理與私權(quán)保護(hù)并不是完全沖突和矛盾的，兩者互有交叉。環(huán)境權(quán)應(yīng)是一種自然資源的協(xié)同權(quán)，可使得人類利用自然資源時(shí)價(jià)值最大化[1]。通過對環(huán)境權(quán)的保護(hù)，使得權(quán)利主體間接受益，因?yàn)榄h(huán)境權(quán)具有較強(qiáng)的公益性，因而是通過加強(qiáng)環(huán)境管理整體受益進(jìn)而使得個(gè)體受益。草原環(huán)境管理就是通過加強(qiáng)環(huán)境權(quán)的保護(hù)促進(jìn)公益，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。但是，目前草原立法存在有所偏廢，更加注重對于環(huán)境權(quán)的保護(hù)，忽視對私權(quán)保護(hù)，不利于人享有權(quán)利的主體地位。

2.2 權(quán)利保護(hù)立法缺乏明確性和體系性

草原高位階立法中基礎(chǔ)概念缺乏明確性，嚴(yán)重影響了低位階立法的法律概念的界定。例如，《草原法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱草原，是指天然草原和人工草地”，何謂天然草原？何謂人工草地？并未進(jìn)一步確定，這導(dǎo)致了低位階立法當(dāng)中對于“草原”的界定缺乏標(biāo)準(zhǔn)，也對草原環(huán)境保護(hù)和權(quán)利保護(hù)的體系化設(shè)定造成了一定困難。部分地區(qū)的低位階立法嘗試對“草原”的法律概念進(jìn)行界定，例如2019年《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的決定》的第二條規(guī)定：“本決定所稱草原是指具有草原生態(tài)功能或者適用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的天然草原和人工草地”，強(qiáng)調(diào)草原的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能；又如《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》(2018年修正版)規(guī)定：“草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山、草坡及疏林草地、灌叢草地；人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。”從草原的不同形態(tài)來進(jìn)一步界定“草原”的概念；再如2011年《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》又進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定：“所稱草原，包括天然草原和人工草地。天然草原是指由草本植物和半灌木構(gòu)成的植被群落及其著生地；人工草地是指通過播種、灌溉等人工耕作方法形成的改良草地、退耕還草地等，不包括城鎮(zhèn)草坪?！笨傊?，以上對于“草原”的界定都脫離不了《草原法》中的規(guī)定，高位階模糊的立法模式不能滿足執(zhí)法者的需求，因而低位階立法希望通過對草原類型化設(shè)定提供便于實(shí)施的法律規(guī)范。

法律概念具有三大功能：表達(dá)功能；認(rèn)識功能；改進(jìn)法律、提高法律合理化程度的功能[2]。我國草原立法對于基礎(chǔ)法律概念的界定仍未實(shí)現(xiàn)這三大功能，也不利于草原權(quán)利的保護(hù)。基礎(chǔ)概念表述不明，也導(dǎo)致草原權(quán)利保護(hù)的體系化設(shè)定無法展開。對于草原概念的界定不足，無法分層次合理的對不同的權(quán)利類型進(jìn)行保護(hù)，是現(xiàn)階段我國草原立法存在的較大問題。

2.3 權(quán)利限制缺乏科學(xué)性和合理性

現(xiàn)階段的草原權(quán)利限制主要包括主體限制和草原物權(quán)權(quán)能限制，通過主體限制和草原物權(quán)權(quán)能限制促進(jìn)草原保護(hù)。主體限制是針對草原經(jīng)營主體的準(zhǔn)入進(jìn)行限制，篩選具有經(jīng)營能力的主體對草原進(jìn)行管理，例如《草原法》第十五條規(guī)定：草地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方必須具備畜牧經(jīng)營能力。草原物權(quán)權(quán)能的限制，主要通過禁牧、休牧、輪牧的方式限制權(quán)利主體對于草原的利用。主體限制立法集中在高位階立法，草原物權(quán)權(quán)能的限制在高位階立法和低位階立法都普遍存在，一定程度上體現(xiàn)了重環(huán)境管理和保護(hù)、輕私權(quán)保護(hù)的特點(diǎn)。根據(jù)《草原法》第十五條規(guī)定，草地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方必須具備畜牧經(jīng)營能力，此規(guī)定立法目的在于草地的使用主體一定要具有畜牧管理能力才能保證草地的合理使用和利用，但是畜牧經(jīng)營管理能力評價(jià)主體、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和法律效力欠缺，使得此條款缺乏可操作性。根據(jù)《民法典》、《土地承包法》，草地流轉(zhuǎn)需要簽訂草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂并進(jìn)行草地經(jīng)營權(quán)屬的變更登記后，如果受讓方確實(shí)不具備畜牧經(jīng)營能力，導(dǎo)致草地受到嚴(yán)重破壞，草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力和侵權(quán)責(zé)任主體無法確定，這些都是現(xiàn)階段相關(guān)立法無法解決的問題。

在草原物權(quán)權(quán)能限制方面，高位階立法在防沙治沙、水土保持、農(nóng)業(yè)管理各方面對草原物權(quán)權(quán)能限制都有規(guī)定，但是其內(nèi)容較為籠統(tǒng)，因而低位階立法通過對其具體性規(guī)定便于法律的實(shí)施。例如，2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》規(guī)定就較為細(xì)致，對于具體省份的具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼時(shí)長都規(guī)定的較為具體；又如在地方性法規(guī)層面，全國很多地方都單獨(dú)制定了相關(guān)的禁牧休牧條例，以此避免草原由于人類的過度使用導(dǎo)致退化，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境。目前看來，低位階立法通過具體性規(guī)定使得草原物權(quán)權(quán)能限制有法可依，但是缺乏科學(xué)立法和合理立法。2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》當(dāng)中一刀切的補(bǔ)貼時(shí)長和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地?zé)o法因地制宜制定相應(yīng)的補(bǔ)償措施，并且其中補(bǔ)貼費(fèi)用過低，對于禁牧休牧的中央財(cái)政每年給予每畝7.5元補(bǔ)貼，對于未超載放牧的中央財(cái)政每年給予每畝2.5元補(bǔ)貼?？梢?，其補(bǔ)貼費(fèi)用過低，缺乏彈性機(jī)制。地方性法規(guī)層面的禁牧休牧條例，大多規(guī)定在禁牧休牧的管理層面，而不是側(cè)重于對草原物權(quán)權(quán)能限制的生態(tài)補(bǔ)償層面，體現(xiàn)的立法理念是重環(huán)境管理、輕私權(quán)保護(hù)，因而缺乏科學(xué)性和合理性。

2.4 權(quán)利救濟(jì)缺乏多樣性和有效性

有權(quán)利就有救濟(jì)，這是一句法律箴言，這對于草原權(quán)利保護(hù)而言仍然適用。根據(jù)《草原法》第十六條規(guī)定，基層政府處理是草原權(quán)屬爭議解決的前置程序。在相應(yīng)的低位階立法當(dāng)中，無論是部門規(guī)章還是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，都對草原權(quán)利救濟(jì)方式進(jìn)行了規(guī)定，主要是通過信訪投訴、糾紛調(diào)解、行政復(fù)議、公益訴訟等方式來維護(hù)草原權(quán)利。根據(jù)相應(yīng)立法內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的方式偏向于行政機(jī)關(guān)救濟(jì)和行政訴訟的方式來進(jìn)行，較強(qiáng)的公權(quán)色彩是草原權(quán)利救濟(jì)的典型特點(diǎn)?！恫菰ā返谑鶙l的規(guī)定，直接堵塞了直接進(jìn)行私權(quán)救濟(jì)的途徑，這為草原權(quán)利的保障設(shè)置了障礙。例如，如果草原權(quán)利主體發(fā)生了權(quán)屬爭議，其只能向基層政府尋求救濟(jì)，然后才能提起行政訴訟，不能直接提起民事訴訟，導(dǎo)致權(quán)利主體的救濟(jì)渠道過窄，缺乏多樣性。從權(quán)利救濟(jì)的公權(quán)力色彩濃厚的特點(diǎn)來看，這也不利于私權(quán)的保護(hù)，因?yàn)闊o論是草原物權(quán)還是草原債權(quán)，從權(quán)利的體系性來看都是《民法典》所保障的基本權(quán)利，無法通過民事訴訟的方式來解決糾紛顯然堵塞了私權(quán)的救濟(jì)渠道，使得權(quán)利救濟(jì)的有效性大打折扣。

3 我國草原權(quán)利立法的完善路徑

3.1 轉(zhuǎn)變立法理念，重視權(quán)利的司法保護(hù)

根據(jù)《草原法》第一條，此目的條款顯然已經(jīng)不符合現(xiàn)階段和今后我國草原權(quán)利立法的價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)予以修改。對于私權(quán)的保護(hù)并不意味著權(quán)利主體可以濫用自身的權(quán)利。在立法目的上，生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值兩者不可偏廢，在保障基本的生態(tài)價(jià)值的理念上，應(yīng)當(dāng)促使權(quán)利主體有效合理利用草原，尤其是在現(xiàn)階段我國要全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、全面脫貧的情況下，對權(quán)利合理限制能為脫貧減少障礙?，F(xiàn)階段我國草原權(quán)利立法重視物權(quán)的靜態(tài)保護(hù)，缺乏債權(quán)的動(dòng)態(tài)保護(hù)[3]，立法的主要內(nèi)容涉及物權(quán)權(quán)屬的保護(hù)，但是對于草地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的立法內(nèi)容較匱乏。加強(qiáng)草地流轉(zhuǎn)可以使得草原經(jīng)營管理市場化，可使得草地資源最大效率的利用，促進(jìn)草原經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而使得牧民們總體上受益。因而，低位階立法要改變立法模式，加強(qiáng)對于債權(quán)的保護(hù)，促進(jìn)草地流轉(zhuǎn)，發(fā)展草原經(jīng)濟(jì)。在法治的框架下，合理解決草地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的相應(yīng)糾紛?？傊?，在《民法典》頒布之際，我國草原權(quán)利立法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法理念和思維，促進(jìn)草原權(quán)利的保護(hù)和完善。

3.2 重視權(quán)利保護(hù)體系化，分類并整合規(guī)范內(nèi)容

我國《民法典》編撰的核心理念在于體系化，通過提取公因式的立法模式，減少立法成本，提高立法的體系性和邏輯性。現(xiàn)階段，我國草原權(quán)利立法缺乏體系性、科學(xué)性和邏輯性，導(dǎo)致高位階立法與低位階立法缺乏銜接，低位階立法在一定程度上緩解了高位階立法操作性不強(qiáng)的問題，但是低位階立法質(zhì)量較差，難以形成有效的指引作用。目前，我國草原立法采取一元化的方式進(jìn)行，例如《草原法》中“草原”的界定。法律概念在一定程度上應(yīng)當(dāng)由日常概念所形成，但是法律概念應(yīng)當(dāng)具有日常概念一般所不具有的特點(diǎn)。現(xiàn)階段的“草原”法律概念無法實(shí)現(xiàn)改進(jìn)和完善法律的功能，反而為各個(gè)層級立法重視草原環(huán)境管理提供了便利。我國的自然資源可劃分為經(jīng)營性與公益性自然資源[3]，那么我國的草原資源也可劃分為經(jīng)營性草原和公益性草原。通過對草原進(jìn)行劃分和分類，能協(xié)調(diào)草原的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國《草原法》應(yīng)放棄從自然屬性上來界定“草原”的法律概念，應(yīng)從草原對于人類本身具有的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益來劃分并界定不同類型的草原。對于經(jīng)濟(jì)效益較大的草原，在兼顧生態(tài)效益和社會(huì)效益的基礎(chǔ)上可界定為經(jīng)營性草原，放寬對于此類草原的合理使用。對于生態(tài)效益較大的草原，在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)要保證其生態(tài)價(jià)值的平衡，可界定為公益性草原，需要著重保護(hù)其生態(tài)環(huán)境。在高位階立法分層立法的引導(dǎo)下，低位階立法應(yīng)當(dāng)改變其單一的重視草原環(huán)境管理保護(hù)的立法模式，根據(jù)不同類型的草原完善并細(xì)化相關(guān)立法，從而促進(jìn)草原權(quán)利的保護(hù)?？傊覈F(xiàn)階段草原立法應(yīng)改變重環(huán)境管理和保護(hù)的立法模式，高位階立法應(yīng)對草原進(jìn)行合理分類，從而引導(dǎo)低位階立法加強(qiáng)私權(quán)保護(hù)，形成私權(quán)保護(hù)的體系化。

3.3 加強(qiáng)合理解釋立法，以科技促進(jìn)草原保護(hù)

我國《民法典》確立了公序良俗原則和綠色原則，要求權(quán)利主體不得濫用權(quán)利損害公序良俗，也要求權(quán)利主體在行使權(quán)利時(shí)要注重有效率的利用資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前階段，我國草原立法通過對主體限制和物權(quán)權(quán)能限制，促進(jìn)草原的合理利用和保護(hù)。目前存在的問題之一在于主體限制可操作性較差，并且法律效力不明確，甚至在立法層面對草地流轉(zhuǎn)設(shè)置了障礙。對此，可通過法律解釋[4]的方式來探討主體限制條款的適用問題。我國《民法典》規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為是無效的民事法律行為，但是要區(qū)分這里的強(qiáng)制性規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是管理性規(guī)范[5]，若為效力性強(qiáng)制性規(guī)定則無效，若為管理性規(guī)范則有效。根據(jù)主體限制條款的立法目的來看，其主要是為了加強(qiáng)對于草原經(jīng)營主體的管理，而非直接涉及草地流轉(zhuǎn)合同的效力問題，因此主體限制條款是管理性規(guī)范，違反此項(xiàng)規(guī)定的草地流轉(zhuǎn)合同依然有效。至于違反規(guī)定導(dǎo)致草原環(huán)境受損，是否會(huì)導(dǎo)致出讓方和受讓方承擔(dān)連帶責(zé)任的問題，現(xiàn)階段也無法通過《民法典》來判斷，但是對于草原環(huán)境的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是一種社會(huì)義務(wù)。如果出讓方在出讓草地的過程中有故意和重大過失的惡意行為，應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對于物權(quán)權(quán)能的限制問題在于缺乏彈性機(jī)制，對不同區(qū)域不同情況沒有科學(xué)合理區(qū)分。我國的生態(tài)補(bǔ)償采取的一刀切方式，沒有區(qū)別對待不同地區(qū)，主要原因在于沒有建立一套合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建立在科學(xué)的監(jiān)測機(jī)制、評價(jià)機(jī)制和實(shí)施機(jī)制層面上的，監(jiān)測機(jī)制就是對我國草原地區(qū)進(jìn)行生態(tài)監(jiān)測，并通過合理的評價(jià)方式測評當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境的脆弱性并進(jìn)行評級，進(jìn)而通過政策施行分類限制草原開發(fā)強(qiáng)度，最終保護(hù)草原的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展[6]。我國現(xiàn)階段加強(qiáng)引進(jìn)科學(xué)手段進(jìn)行監(jiān)測的立法較少，目前所知的僅僅為2019年《國家林業(yè)和草原局關(guān)于促進(jìn)林業(yè)和草原人工智能發(fā)展的指導(dǎo)意見》，通過引進(jìn)人工智能，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)具有至關(guān)重要的意義，在今后的草原保護(hù)立法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重?？傊?，我國草原權(quán)利立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律解釋合理適用法律，并且促進(jìn)科學(xué)技術(shù)在草原保護(hù)當(dāng)中的合理運(yùn)用。

3.4 修改相關(guān)立法，促進(jìn)權(quán)利救濟(jì)渠道多樣化

現(xiàn)階段我國草原權(quán)利救濟(jì)手段呈現(xiàn)出救濟(jì)渠道單一、公權(quán)力色彩濃厚的特點(diǎn)，主要原因在于我國草原立法方向出現(xiàn)偏差，重視草原保護(hù)的公權(quán)力手段，忽視私權(quán)的保護(hù)，因而需要通過修改立法來保證草原權(quán)屬糾紛能通過私權(quán)救濟(jì)的方式進(jìn)行?！恫菰ā返谑鶙l規(guī)定草原權(quán)屬糾紛存在政府調(diào)解的前置程序，希望草原權(quán)屬糾紛解決方式以行政調(diào)解、行政復(fù)議和行政訴訟為主。根據(jù)《民法典》、《土地管理法》的規(guī)定，我國草地承包經(jīng)營權(quán)可自由流傳，可促進(jìn)草原經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。如果仍然采用單一的救濟(jì)方式，顯然不符合我國現(xiàn)有的立法體系。因此，要通過立法區(qū)分草原權(quán)屬糾紛是行政糾紛還是民事糾紛，對糾紛的解決方式進(jìn)行分流。對行政糾紛，可采取行政調(diào)解、行政復(fù)議和行政訴訟的方式；對于民事糾紛，可讓當(dāng)事人進(jìn)行選擇糾紛解決方式。私權(quán)救濟(jì)的基本特點(diǎn)在于減少公權(quán)力的干預(yù)，通過當(dāng)事人雙方自行進(jìn)行協(xié)商或者進(jìn)行民事訴訟的方式來解決糾紛。通過立法促使權(quán)利救濟(jì)渠道多樣化，才能合理妥善的解決糾紛，保護(hù)公民的基本權(quán)利。