彭慧潔（南京理工大學公共事務學院）

■ 引言

營商環(huán)境是衡量政府行政行為對市場經濟所產生影響的重要指標，是一系列可能制約企業(yè)達到其最高生產率的外部影響因素的總和[1]，營商環(huán)境狀況不僅是影響投資者選擇的重要指標，也是衡量該區(qū)域市場可持續(xù)發(fā)展水平的關鍵。因此完善法治化、便利化、國際化的營商環(huán)境成為促進經濟轉型升級的新方略，也是實現政府職能轉變的“放管服”改革的新目標。

營商環(huán)境優(yōu)化是一個動態(tài)演進的趨勢，目前對營商環(huán)境優(yōu)化的研究視角缺乏對一個營商環(huán)境優(yōu)化的情境式演進邏輯探索。本文將立足于新公共管理理論，探索建立基于新公共管理理論的營商環(huán)境優(yōu)化路徑，結合對南京市營商環(huán)境改善的實證性研究與政策文本分析，探究我國目前建造優(yōu)良營商環(huán)境的差距和未來發(fā)展方向。

■ 路徑：新公共管理理論下的營商環(huán)境優(yōu)化構建

新公共管理理論強調從行政管理到公共管理的轉型過渡，依托現代經濟學理論，以轉變政府職能為重點，以政府也是“經濟人”的態(tài)度來重塑政府行政流程。借鑒企業(yè)與顧客的關系建設政府與公眾的新型交流模式，其核心就在于在政府的各個部門間引入私人企業(yè)的經營管理辦法，“像運營企業(yè)一樣運作政府”。以新公共管理理論為框架探索優(yōu)化營商環(huán)境優(yōu)化的新路徑有利于切實立足于企業(yè)需求，打破傳統(tǒng)的單向管理模式，打造一個交流互通的、公眾滿意為導向的新政府。

（一）政府再造：降低制度性交易成本的流程改革

新公共管理理論將政府視為經濟人，政府部門和私人企業(yè)同樣以追求自身目標效益最大化為目標?；趯崿F效率和利益最大化的邏輯，優(yōu)化營商環(huán)境就要建立在創(chuàng)新政務處理流程并有效的執(zhí)行之上。政府的服務流程再造是優(yōu)化營商環(huán)境的主要手段，政務服務流程再造意味著政府部門以企業(yè)需求為出發(fā)點，對政務處理流程進行全方位的創(chuàng)新和改造，進行服務營商服務提供的供給側改革，增加政府部門服務提供的精準度和便捷度[2]。

政務服務流程再造需要對政務清單及進行歸納，針對業(yè)務特點進行精簡、優(yōu)化、壓縮時限、規(guī)范程序等流程再造。首先，做到審批精準化，對于基礎業(yè)務減少層層把關、層層審批的層級接觸，減少企業(yè)業(yè)務辦理的接觸點，降低企業(yè)業(yè)務辦理的時間成本；其次，做到審批的精簡化，實施業(yè)務流程處理的負面清單制度，做到“法無禁止皆可為”。對于企業(yè)行政審批直接相關的材料文件實行一次性告知制度，減少企業(yè)準備材料文書的負擔，精簡審批流程；最后，做到審批的程序化，按照“業(yè)務程序最少，審批時限最短”的思路進行流程規(guī)劃，最終建立起以企業(yè)需求為導向的便利化、規(guī)范化行政審批程序，降低企業(yè)制度性交易成本。

（二）拆除藩籬：部門集成化審批打破信息孤島

審批標準的碎片化不斷提高市場進入的壁壘，造成企業(yè)在申請審批時的高成本、低效率，阻礙營商環(huán)境的優(yōu)化。為了改變這一碎片化審批困境，政府要改變管理本位主義，從企業(yè)審批的便利化出發(fā)，建立協(xié)同制行政審批，搭建部門之間的連心橋，真正打造一站式審批服務。

首先要轉變行政觀念，重塑公務員的價值取向，建立為人民服務為導向的價值理念，激發(fā)優(yōu)化營商環(huán)境的內在動力。讓工作人員在開展工作和進行審批的過程中，明確自身的工作定位，以市場服務的態(tài)度正確與企業(yè)進行交往，建立“親”“清”的政商關系。

其次要建立協(xié)同式政務審批的組織基礎，建立一站式審批需要在橫向分立的部門之間建立協(xié)調平臺，通過建立政務服務中心等形式，對部門間交叉、重復的審批事項進行合并，對各部門間分散化的審批流程集成化辦理。繼續(xù)推進“互聯(lián)網+審批”建設，要打造大數據橫縱貫通的全系統(tǒng)審批平臺[3]，讓企業(yè)的所需的審批業(yè)務一“網”打盡。

（三）服務型政府：以顧客滿意為導向為企業(yè)服務

新公共管理理論引入私營部門的管理思想，將政府和社會間的關系類比為企業(yè)與顧客間的關系，將公眾作為行政部門的服務對象，以追求顧客滿意度為政府改善目標，著力打造“受顧客驅使的政府”。

打造企業(yè)需求、顧客滿意為導向的服務型政府是指政府在優(yōu)化營商環(huán)境時堅持以人民為中心的發(fā)展理念，強化用戶思維，以群眾的眼光和辦事人的視角來推進政府管理創(chuàng)新和政務服務流程的優(yōu)化[4]。轉變政府工作形式，將公眾滿意度納入政府工作績效評價指標體系，建立健全公眾反饋機制，讓顧客滿意度與政府工作成效掛鉤。

■ 實踐：南京市營商環(huán)境優(yōu)化的創(chuàng)新性發(fā)展

營商環(huán)境的優(yōu)化的是地區(qū)核心競爭力的重要指標，事關城市的長遠發(fā)展。南京市以建設“一流政務環(huán)境”和“一流市場環(huán)境”為導向出臺了《南京市優(yōu)化營商環(huán)境政策新100 條》，進一步減少政府對市場資源的直接配置和對市場經濟的直接干預，通過優(yōu)化營商環(huán)境激發(fā)市場經濟內在活力，打造全國一流營商環(huán)境示范城市。

（一）項目審批的全流程再造改革

《南京市營商環(huán)境新100 條》圍繞開辦企業(yè)、不動產登記、建設工程審批、跨境貿易和企業(yè)納稅等10 個具體事項和1 個全程兜底服務為主體實施開展，形成“10+1”的格局，為解決“辦事難、辦事慢”進行行政審批項目的全流程改革，努力做到“受理前服務指導最優(yōu)，受理后辦結時限最短”。在具體程序改革上做到一“減”，精簡審批項目和流程。重新梳理審批流程和批復前置條件的合法性進行梳理，向社會公布審批清單，做到清單之外不審批。二“并”，對于同一審批項目的相關流程進行合并式審批，減少審批負擔。三“放”，將部門審批權限授權下級部門，按照企業(yè)的工作能力和下級部門的處理能力實現授權式自主審批。四“調”，調整行政審批時序。對審批時序進行科學化重塑，改變待批事項互為前提的審批流程，實現科學化、高效化審批。通過審批流程優(yōu)化再降低企業(yè)審批辦理的時間成本，建設便利化營商環(huán)境。

（二）協(xié)同式辦理

營商環(huán)境的優(yōu)化要求拆除公共行政部門藩籬，破除行政部門串聯(lián)辦理、各自受理的審批現狀，實現協(xié)同化、并聯(lián)式審批。南京市營商環(huán)境優(yōu)化改革以實現“企業(yè)一窗式受理，部門并聯(lián)審批，項目限時辦結”的集成化辦理為目標，線上依托互聯(lián)網+政務服務，建立一站式政務服務平臺——我的南京，推出常見業(yè)務套餐式辦理功能，降低企業(yè)項目審批時間成本。目前南京市級層面的“不見面審批”比例已達到95.11%。線下減少政務服務大廳，大廳內建設綜合審批窗口，企業(yè)業(yè)務審批在窗口遞交項目即可在政務大廳實現一站式辦理，避免出現企業(yè)為項目審批多次跑、跑多頭的審批難的情況。極大方便了企業(yè)進行項目辦理，進一步完善便利化營商環(huán)境，提升營商環(huán)境的建設成效和滿意度。

（三）打造“寧滿意”政務服務品牌

南京市營商環(huán)境優(yōu)化以企業(yè)需求為導向，啟動實施“寧滿意”工程，實現“十個一”工程：一網通、一門通、一證通、一指通、一城通、一機通、一照通、一鏈通、一欄通和一事通。在該工程指導之下南京市12345 熱線為優(yōu)化營商環(huán)境開通“企業(yè)保障熱線”，建立企業(yè)綠色服務直達通道，企業(yè)可撥打熱線電話了解營商政策。同時為提高項目審批的便利化程度，南京推出了“延時業(yè)務辦理”服務，在午休時間和周末提供為企業(yè)提供業(yè)務辦理服務，并建立領導督查制，對延時服務的行政效果進行定期檢查，確保延時服務的實際開展與服務效果。

■ 結論與展望

營商環(huán)境優(yōu)化任重道遠，當前國際和國內的經濟發(fā)展形勢嚴峻，受新冠疫情的影響的經濟下行壓力增大。面對國內新舊動能轉換的進行時，國際貿易摩擦的不確定性，進行營商環(huán)境優(yōu)化改革能夠激發(fā)市場內在動力，成為增強國際競爭力和區(qū)域綜合實力的突破口。以新公共管理理論為框架進行的營商環(huán)境優(yōu)化能夠從市場主體——企業(yè)的實際需求出發(fā)，建立政府服務、企業(yè)滿意、市場發(fā)展的良性閉環(huán)發(fā)展路徑。同時南京市作為營商環(huán)境建設的試點城市，要繼續(xù)挖掘地區(qū)優(yōu)勢，立足當地深化營商環(huán)境優(yōu)化實際推動品牌建設，進一步打造“寧滿意”政務服務品牌?？偨Y先進經驗，在發(fā)展好、維護好目前南京市營商環(huán)境優(yōu)化實效的基礎上，進一步探索“全國最優(yōu)營商環(huán)境示范城市”的建設路徑。