文_ 張 芳

問題

黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，美麗中國(guó)建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐?！笆奈濉睍r(shí)期，我們應(yīng)如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化？

黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，美麗中國(guó)建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。黨的十九屆五中全會(huì)指出，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，并對(duì)未來5年乃至更長(zhǎng)時(shí)期的生態(tài)文明建設(shè)作出戰(zhàn)略謀劃。這充分體現(xiàn)了我們黨對(duì)人與自然生命共同體規(guī)律性認(rèn)識(shí)的不斷深化，深入貫徹落實(shí)好這一戰(zhàn)略部署，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，需要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，精準(zhǔn)聚焦系統(tǒng)治理，不斷完善生態(tài)文明制度體系。

一、全面貫徹新發(fā)展理念，做強(qiáng)做大綠色經(jīng)濟(jì)

樹立綠色發(fā)展理念，搶抓綠色機(jī)遇，形成綠色生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，決不走‘先污染后治理’的路子?！秉h的十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，要加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。各地在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，一定要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，牢記“綠水青山就是金山銀山”這一重要遵循，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更加突出的位置。

堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則，促使生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。西部深度貧困縣、極度貧困縣，取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利后，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的任務(wù)依然艱巨。地方政府在推進(jìn)東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源型礦產(chǎn)品開發(fā)等方面，需要科學(xué)統(tǒng)籌和整體謀劃。以“廁所革命”為例，一些地方由于謀劃不周和技術(shù)粗放，沒有充分考慮化糞池的科學(xué)設(shè)計(jì)、小型污水處理設(shè)施的同步建設(shè)、后續(xù)運(yùn)行資金的保障等，更沒有廣泛地聽取民意，致使“民心工程”一度成為“傷心工程”。應(yīng)將“廁所革命”作為一個(gè)系統(tǒng)工程來抓，把鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升、特色民宿民居打造、休閑觀光農(nóng)業(yè)培育等統(tǒng)籌考慮。各地應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過改革創(chuàng)新的方式，合理利用土地、自然風(fēng)光等要素資源，讓綠水青山更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏。

堅(jiān)持發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)與推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合的原則，破解綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題。必須加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。一是積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走綠色發(fā)展之路，這是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。必須摒棄過去高消耗、高污染、高排放的粗放式發(fā)展模式，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一方面化解過剩產(chǎn)能，取締僵尸企業(yè)，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向智能化、數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型；另一方面大力發(fā)展低能耗的先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。二是提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)供給質(zhì)量，加快形成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。黨的十八大以來，我國(guó)已經(jīng)成為世界級(jí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)大國(guó)，但是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在“大而不強(qiáng)”的問題，且供給質(zhì)量不高，創(chuàng)新能力有待于進(jìn)一步提升，高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)占有不足。因此，一方面應(yīng)加大培育科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的力度，提供有利于創(chuàng)新發(fā)展的公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)。另一方面應(yīng)大力培育世界一流企業(yè)，在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本上下功夫，建立與完善有利于企業(yè)家創(chuàng)新以及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人精益求精的制度體系，激發(fā)企業(yè)家精神和工匠精神。

堅(jiān)持科技創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合的原則，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。黨的十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。一是采取錯(cuò)位發(fā)展戰(zhàn)略，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為了確保綠色經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，除了出臺(tái)綠色發(fā)展基金引領(lǐng)、稅收優(yōu)惠傾斜、重大創(chuàng)新專項(xiàng)補(bǔ)貼政策外，還應(yīng)出臺(tái)更多正向激勵(lì)清單，努力從全球引進(jìn)一批綠色經(jīng)濟(jì)的龍頭企業(yè)。二是建構(gòu)低碳能源體系，大力發(fā)展綠色建筑。通過“人造太陽(yáng)”工程的超強(qiáng)拉動(dòng)，提前布局一批關(guān)聯(lián)性企業(yè)；加強(qiáng)綠色建筑材料的科研攻關(guān)，加大普及推廣力度，不斷提高市場(chǎng)占有率。三是實(shí)現(xiàn)低碳交通“彎道超車”。低碳交通近年來發(fā)展很快，但是車用蓄電池的重大技術(shù)尚處于初級(jí)層面，城鄉(xiāng)各類充電裝置配套不足，各級(jí)財(cái)政購(gòu)買補(bǔ)貼缺乏可持續(xù)性，必須下大力氣進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)，盡快解決技術(shù)難題，早日形成中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)技術(shù)、中國(guó)品牌。四是積極推進(jìn)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，各地須結(jié)合地區(qū)實(shí)際努力探索，盡快出臺(tái)一系列政策措施，夯實(shí)發(fā)展平臺(tái)，拓寬發(fā)展路徑。

二、精準(zhǔn)聚焦系統(tǒng)治理，提高生態(tài)服務(wù)功能

嚴(yán)格按照系統(tǒng)工程治理的思路，堅(jiān)持系統(tǒng)規(guī)劃、整體保護(hù)、綜合治理，提高空間規(guī)劃的整體性、針對(duì)性和引領(lǐng)性，注重子系統(tǒng)建設(shè)的同步性、關(guān)聯(lián)性和實(shí)效性，加大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的力度，提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

緊緊圍繞主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位，劃定嚴(yán)守生態(tài)紅線。黨的十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，要構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。對(duì)于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)的主體功能區(qū)，應(yīng)注重生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的高端布局，突出銜接有序、梯次搭配，既有經(jīng)濟(jì)活力的因子、人文符號(hào)的底蘊(yùn)，又有山水田園的鑲嵌、環(huán)境友好的元素，產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)為生物制藥、人工智能、新材料開發(fā)、尖端裝備等先進(jìn)制造業(yè)。對(duì)于限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能區(qū)，必須嚴(yán)格限制能耗大、重污染、附加值低的各類項(xiàng)目上馬，切實(shí)遏制投資沖動(dòng)，絕不允許“打擦邊球”。概言之，應(yīng)按照主體功能區(qū)定位不同，依法制定允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)清單，實(shí)行清單化管理。必須樹立底線意識(shí)，建立生態(tài)紅線制度體系，加強(qiáng)監(jiān)管。

樹牢山水林田湖草生命共同體理念，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。2020年5月12日，習(xí)近平總書記在山西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理”。必須充分運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法，把生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)相互聯(lián)系、相互依存、相互制約、密不可分的有機(jī)整體，統(tǒng)籌推進(jìn)，系統(tǒng)治理，開展一體化保護(hù)與修復(fù)。以往很多地方忽視了生態(tài)系統(tǒng)的整體性，把生態(tài)系統(tǒng)的各要素分割開來看待，治水的只管治水，種樹的只管種樹，治田的只管治田，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的效果不理想。因此，應(yīng)該由一個(gè)部門負(fù)責(zé)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，必須堅(jiān)持通盤考慮、整體謀劃、系統(tǒng)修復(fù)、因地制宜、綜合治理，對(duì)山水林田湖草進(jìn)行一體化保護(hù)與修復(fù)。

加快實(shí)施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障。一是大力推進(jìn)國(guó)土綠化行動(dòng)，推進(jìn)天然林保護(hù)、防護(hù)林體系建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、退耕還林還草、濕地保護(hù)恢復(fù)等重大生態(tài)工程。除了加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，還應(yīng)創(chuàng)新治理載體，探索多維治理路徑。比如，按照屬地管理原則，借鑒塞罕壩生態(tài)修復(fù)的成功模式、毛烏素沙漠治理的有效經(jīng)驗(yàn)，成立若干沙漠林場(chǎng)，通過兵團(tuán)化、戰(zhàn)役化的攻堅(jiān)作戰(zhàn)，力爭(zhēng)10～15年時(shí)間，催生更多沙漠綠洲；在滇桂黔石漠化地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使退耕還林還草真正落到實(shí)處。二是組建各類專業(yè)合作社，吸納生態(tài)修復(fù)建設(shè)主體，并通過提供低息、無息貸款，或加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，或探索成立沙漠連片治理基金、石漠化生態(tài)修復(fù)基金、濕地保護(hù)建設(shè)基金等方式，解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的資金瓶頸制約。探索組建政策性的專業(yè)綠色銀行，為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程提供專項(xiàng)支持，探索發(fā)行沙漠治理公益彩票，拓寬資金籌集渠道。三是成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境工程大學(xué)，從全球引進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的專家，著力培養(yǎng)生態(tài)文明建設(shè)的各類人才。組建一批重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室或研究院，圍繞重大問題開展聯(lián)合攻關(guān)，為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程提供智力支撐。四是充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)。利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，對(duì)于全國(guó)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)行全天候監(jiān)測(cè)，并就信息發(fā)布、信息初核、信息反饋等環(huán)節(jié)予以明確規(guī)定。五是充分利用巡視巡察利劍，每年開展專項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)于損害環(huán)保案件進(jìn)行立體監(jiān)督，重點(diǎn)查處地方保護(hù)主義的典型案件以及放任自流的形式主義、官僚主義行為，真正形成常年震懾的效果。

三、完善生態(tài)文明制度體系，不斷提高生態(tài)治理效能

習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“保護(hù)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”必須強(qiáng)化制度意識(shí)，堅(jiān)持全面深化改革，聚焦完善生態(tài)文明制度體系，推動(dòng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)更加成熟更加定型。

完善生態(tài)文明制度體系，要注重系統(tǒng)性和完整性。一是把生態(tài)文明制度體系作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，通盤考慮與國(guó)家治理體系以及其他領(lǐng)域制度體系的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，把建設(shè)生態(tài)文明制度體系融入國(guó)家治理體系的各方面以及全過程，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。二是按照源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的思路，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系。堅(jiān)持從系統(tǒng)工程和全局角度，建立從源頭到過程再到后果全過程監(jiān)管的生態(tài)文明制度體系。實(shí)施源頭嚴(yán)防，就要進(jìn)一步健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然資源監(jiān)管體制、國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度、國(guó)家公園保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)制度等；實(shí)施過程嚴(yán)管，就要落實(shí)資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度、建立固定污染源監(jiān)管制度體系等；實(shí)施后果嚴(yán)懲，就要落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度，應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性、嚴(yán)肅性和公正性。新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須強(qiáng)化法治思維，建立健全適應(yīng)生態(tài)文明實(shí)際要求的法律法規(guī)體系，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度化、法治化。一是按照生態(tài)系統(tǒng)管理的思維對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律進(jìn)行整合和修訂。對(duì)于不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的舊法律必須及時(shí)廢除或修訂，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題，及時(shí)研究出臺(tái)新的相關(guān)法律。二是改革生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的體制機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法。我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面以往一直存在多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題，部門、地區(qū)之間基本是各自為政，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力大打折扣。必須合理劃分各部門的執(zhí)法權(quán)限，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，建立各司其職、齊抓共管的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)完善執(zhí)法監(jiān)督體系，建立責(zé)任追究和盡職免責(zé)制度，建立執(zhí)法公示制度，確保生態(tài)環(huán)境執(zhí)法透明化、規(guī)范化、法治化。

建立和完善生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度, 應(yīng)突出導(dǎo)向性和差異性?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》的出臺(tái)，有效解決了以往存在的多部門多頭管理、不同指標(biāo)體系之間打架或重復(fù)的問題，有利于引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。但是，從目前的實(shí)施效果來看，仍然存在指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)性導(dǎo)向性有待于進(jìn)一步優(yōu)化、體現(xiàn)不同主體功能區(qū)定位的差異性有待于進(jìn)一步凸顯等問題。因此，為發(fā)揮好引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)“指揮棒”作用，應(yīng)在原有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確牽頭主體部門，分別針對(duì)不同主體功能區(qū)定位分類調(diào)整和優(yōu)化評(píng)價(jià)考核的指標(biāo)體系，建立公眾生態(tài)環(huán)境質(zhì)量滿意度常態(tài)化調(diào)查和統(tǒng)計(jì)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)價(jià)考核結(jié)果的激勵(lì)和追責(zé)力度。另外，考核工作既需嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，又應(yīng)理性研判。如遇到不可抗的突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)具體問題具體分析，對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。