文_ 鄭功成

軍人是一個特殊的職業(yè)，退役軍人是一個相對特殊的群體，制定退役軍人保障法，對于建設(shè)一支強大的國防力量并藉此維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整及在全球化進(jìn)程中的國家利益具有十分重要的戰(zhàn)略意義與現(xiàn)實意義。該法作為保障退役軍人基本權(quán)利并為現(xiàn)役軍人提供穩(wěn)定可靠的安全預(yù)期的基本法，備受社會各界關(guān)注。通過立法賦權(quán)明責(zé)、落實習(xí)近平總書記關(guān)于保障退役軍人合法權(quán)益并讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)已經(jīng)成為社會共識，在此前提下，如何制定一部盡可能完善的退役軍人保障法律？本文旨在回顧總結(jié)我國退役軍人保障法制建設(shè)基礎(chǔ)并基于新時代的要求，提出立法的基本思路及解決關(guān)鍵問題的看法。

一、制定退役軍人保障法的時代背景

我國現(xiàn)行的軍人保障制度是伴隨人民軍隊的誕生和發(fā)展而建立起來的。早在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨和蘇維埃政府就把優(yōu)撫工作作為一項重要任務(wù)，1931年中央在蘇區(qū)頒行過《紅軍優(yōu)待條例》《紅軍撫恤條例》《優(yōu)待紅軍家屬條例》等法規(guī)。新中國成立后，黨和政府高度重視面向軍人的社會保障。1950年，中央人民政府根據(jù)臨時憲法《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》有關(guān)規(guī)定，頒布過《革命軍人犧牲病故褒恤暫行條例》《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》《民兵民工傷亡褒恤暫行條例》《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》等五個條例，建立了以優(yōu)待、撫恤為基本內(nèi)容的軍人優(yōu)撫制度。后來，又增加了退役軍人的安置和退休軍官的安置、養(yǎng)老等內(nèi)容，進(jìn)而形成了面向軍人并惠及軍屬的重要社會保障制度。改革開放后，面對新的形勢，國務(wù)院、中央軍委于1981年頒布《關(guān)于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》，1982年頒布《關(guān)于軍隊干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，為建立正常的軍官離退休制度提供了依據(jù)。1984年六屆全國人大二次會議通過了《兵役法》，其中對軍人撫恤、優(yōu)待、退休養(yǎng)老、退役安置等軍人保障問題均有相應(yīng)的規(guī)制。1988年國務(wù)院正式廢止了原有的五個條例，代之以統(tǒng)一的《軍人撫恤優(yōu)待條例》，由此確立了現(xiàn)行軍人保障制度的基本框架；此后，隨著市場經(jīng)濟改革的深化，面向軍人的保障制度亦做過多種探索，如退役軍人的安置就由計劃經(jīng)濟時期國家包辦城鎮(zhèn)官兵轉(zhuǎn)業(yè)安置走向政府安置、自主就業(yè)等多種方式。

進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是進(jìn)入新時代以來，現(xiàn)行軍人保障制度日益難以適應(yīng)時代的發(fā)展要求與變化。

首先，隨著國家的快速現(xiàn)代化和國際環(huán)境的日益復(fù)雜化，我國需要建設(shè)一支強大的國防力量，強軍須以解除軍人后顧之憂、維護(hù)軍人合法權(quán)益并讓軍人成為社會普遍尊崇的職業(yè)為前提，而通過專門的立法為全體軍人提供穩(wěn)定安全、相對優(yōu)厚的社會保障預(yù)期至關(guān)重要。

其次，長期以來的制度安排已經(jīng)落后于時代發(fā)展的要求，突出的表現(xiàn)有三點。一是長期以來的軍地分割、部門分割、城鄉(xiāng)分割、官兵分割的管治格局，導(dǎo)致面向軍人的各種保障政策碎片化，軍人中的不同群體甚至不同年份的退役軍人的保障政策亦存在差異，導(dǎo)致矛盾沖突。2018年機構(gòu)改革中，國務(wù)院設(shè)置了統(tǒng)一的退役軍人事務(wù)部，解決了過去退役軍人管理體制分割的問題，但相關(guān)制度安排仍未統(tǒng)一。二是對退役軍人的保障不足。在面向社會成員的社會保障制度日益健全且水平不斷提升的條件下，面向退役軍人的保障顯得相對弱化，軍人后顧之憂伴隨就業(yè)市場化等事實上在增加，軍人的社會地位也相對弱化。三是在追求社會公正、社會融合的大背景下，再將退役軍人保障作為孤立的制度安排已經(jīng)不合時宜。這些問題的存在，不僅不利于有效維護(hù)退役軍人的權(quán)益，不利于讓軍人成為社會普遍尊崇的職業(yè)，而且容易滋生不安定因素。退役軍人上訪等群體性事件和個體維權(quán)訴求的不斷增長，表明全面深化退役軍人保障制度的改革并使之步入法制化軌道十分必要且具有緊迫性。

再次，新時代面臨的新問題、新挑戰(zhàn)急切需要在退役軍人保障制度安排上作出明確的回應(yīng)。例如，就業(yè)市場化決定了退役軍人的就業(yè)問題需要將傳統(tǒng)的政府安置轉(zhuǎn)化為市場化就業(yè)為主、政府安置為輔相結(jié)合；大規(guī)模的人戶分離現(xiàn)象已經(jīng)常態(tài)化下的退役軍人保障，需要從過去以戶籍為依據(jù)轉(zhuǎn)向以戶籍與常住人口并行為依據(jù)；人口的高流動性，決定了面向退役軍人的保障及相關(guān)服務(wù)需要同步加以改進(jìn)；公正社會建設(shè)決定了社會保障制度建設(shè)必須追求公平，基本公共服務(wù)必須走向均等化，從而要求退役軍人盡快融入社會，這使得通過普惠性制度安排來解決退役軍人的保障問題成為主要取向，不能通過普惠性制度安排解決的特定問題則需要專門的制度安排或措施來解決，這兩者的有機融合需要有清晰的法律規(guī)制。此外，新時代退役軍人的自主性也在日益增強，要求相關(guān)制度安排能夠同步賦予其一定的自主選擇權(quán)，而市場主體與社會力量的不斷壯大亦為這種選擇提供了有利的條件。

綜上，制定退役軍人保障法的首要前提即是明確當(dāng)前所處的時代背景和客觀評估現(xiàn)行制度面臨的問題與挑戰(zhàn)，在遵循目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的原則下，努力制定一部與新時代發(fā)展需要相適應(yīng)的高質(zhì)量法律。

二、退役軍人保障立法的基本取向與基本框架

基于對現(xiàn)行退役軍人保障制度的總結(jié)評估和新時代的要求，退役軍人保障立法需要進(jìn)一步明確基本取向與基本框架。

（一）立法的基本取向

總體取向立足于中國國情與建設(shè)一支強大國防武裝力量的需要，在現(xiàn)行制度安排的基礎(chǔ)上，充分借鑒國際經(jīng)驗，制定具有中國特色的退役軍人保障法。具體而言，在立法中體現(xiàn)如下取向。

適應(yīng)新時代的發(fā)展要求。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國踏上了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新征途，新時代要求中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型、更加法治化。在這一進(jìn)程中，與退役軍人保障直接相關(guān)的社會保障制度也在走向成熟、定型，其他相關(guān)制度亦需要步入法治軌道。因此，面向退役軍人這一特殊群體的保障制度建設(shè)必須適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，以全面保障退役軍人的合法權(quán)益并與面向大眾的相關(guān)制度安排實現(xiàn)有機銜接、無縫對接為出發(fā)點。

堅持優(yōu)先優(yōu)厚原則。要讓軍人真正成為全社會尊崇的職業(yè)，必須在立法中充分考量與新時代發(fā)展要求的適應(yīng)性，確保讓退役軍人融入社會時有相對優(yōu)先的機會、相對優(yōu)厚的待遇，特別是要重視退役軍人的能力提升、明確撫恤待遇等標(biāo)準(zhǔn)、提供精準(zhǔn)服務(wù)等。

實行分類規(guī)制。退役軍人種類多，包括退役軍官、退役士兵以及傷殘軍人、軍烈屬等，不同的退役軍人及其家屬需要有不同的保障措施。在堅持總體原則一致的條件下，需要在立法中明確規(guī)制不同保障對象的具體權(quán)益及實施方式，確保每一類退役軍人及其家屬的相關(guān)權(quán)益法定化、合理化。

構(gòu)建“普惠+特惠”的雙層保障體系?；谕艘圮娙艘谌肷鐣妥非笊鐣目陀^要求，立法應(yīng)當(dāng)把這一取向明確：凡通過一般性或普惠性保障制度安排能夠解決的問題，一律通過一般性或普惠性制度安排加以解決，以此確保軍人退役后能夠順利融入社會，并適應(yīng)社會公正規(guī)則參與社會經(jīng)濟建設(shè)，同時避免制度安排重復(fù)、公共或社會資源浪費或低效現(xiàn)象；凡不能通過一般性或普惠性制度安排解決又需要有制度安排加以解決的退役軍人保障問題，本法應(yīng)當(dāng)明確設(shè)定專門的制度安排加以解決，這是針對退役軍人的特惠政策。只有將普惠性制度安排與特惠性制度安排有機融合，才能在維護(hù)整個社會保障體系完整、結(jié)構(gòu)有序的條件下更好地保障退役軍人的各項合法權(quán)益，并促進(jìn)整個社會的公正與團結(jié)。

（二）法律的基本框架設(shè)計

基于退役軍人的現(xiàn)實需要和退役軍人保障法的完整性考慮，退役軍人保障法立法框架需包括如下內(nèi)容。

明確立法宗旨與基本原則。退役軍人保障法的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是維護(hù)退役軍人的合法權(quán)益，并通過這種權(quán)益維護(hù)來達(dá)到讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，這是本法最核心的內(nèi)容，也是指導(dǎo)其他法律條文的依據(jù)。為了實現(xiàn)這一立法目的，必須同時明確法律奉行的基本原則，根據(jù)一般規(guī)則并兼顧本法所涵蓋的對象，應(yīng)當(dāng)明確退役軍人保障與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)原則、分類保障和優(yōu)先優(yōu)厚保障原則、與退役軍人所作貢獻(xiàn)相匹配原則以及公開、公平、公正原則。如果在立法中能夠明確上述內(nèi)容，就為整部法律提供了基本遵循。

為退役軍人從現(xiàn)役軍人轉(zhuǎn)為普通社會成員提供依據(jù)。軍人退役意味著必然要融入社會，因此，確保退役軍人有序通過關(guān)系轉(zhuǎn)移與相關(guān)制度銜接轉(zhuǎn)化為普通社會成員應(yīng)當(dāng)是本法必然具備的內(nèi)容。在這方面，有兩個方面的內(nèi)容是必不可少的。一方面，退役關(guān)系轉(zhuǎn)移的辦理需要有明確的法律依據(jù)。法律應(yīng)當(dāng)明確軍人退出現(xiàn)役后轉(zhuǎn)移關(guān)系的部門對接、辦事程序、申訴受理、問題解決途徑等內(nèi)容，這是軍人退出現(xiàn)役后融入社會的第一步。另一方面，關(guān)系轉(zhuǎn)移中特別要注重切實維護(hù)退役軍人的合法權(quán)益無縫對接，其中的社會保險權(quán)益等至關(guān)重要。我國已經(jīng)建立了較為完整的社會保險制度，部分社會保險制度具有權(quán)益積累的性質(zhì)，解決不好這一問題將直接影響退役軍人的切身利益。因此，法律應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行社會保險制度安排，明確退役軍人轉(zhuǎn)交地方后，及時辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等制度的參保與保險關(guān)系接續(xù)，特別需要明確服役期間“視同繳費”政策的財政責(zé)任與“視同繳費”的標(biāo)準(zhǔn)，這是當(dāng)前困擾地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的重大現(xiàn)實問題，也是容易損害退役軍人合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。本法應(yīng)當(dāng)對此作出清晰的規(guī)制。

構(gòu)建完整的退役軍人保障制度。核心內(nèi)容是通過法律條文的具體規(guī)制確保退役軍人的合法權(quán)益得到落實，這應(yīng)當(dāng)是法律的主體內(nèi)容。在這方面，應(yīng)當(dāng)包括五方面內(nèi)容。一是退役安置保障。在目前的實踐中，退役軍人安置政策已經(jīng)難以適應(yīng)就業(yè)市場化、社會服務(wù)多元化等要求，加之不同類別的退役軍人有著不同的訴求，需要在具體政策上加以區(qū)別對待，法律需要提供明確、具體的實施辦法，包括安置的性質(zhì)、對退役軍人分類安置及其辦理程序、特定對象與特殊問題的解決方式等，為安置退役軍人提供可操作的法律依據(jù)。二是教育培訓(xùn)。相當(dāng)一部分軍人在服役期間從事的工作往往難以直接轉(zhuǎn)化為參與社會經(jīng)濟建設(shè)的能力，為退役軍人提供繼續(xù)學(xué)習(xí)與技能提升的機會是確保軍人退出現(xiàn)役后能夠更好地適應(yīng)新的工作崗位需要的重要條件，因此，重視教育與培訓(xùn)不僅是法律應(yīng)當(dāng)賦予退役軍人的合法權(quán)益，也是國家和社會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，本法應(yīng)當(dāng)明確退役軍人參與各類教育、培訓(xùn)的途徑與方式，確保機會優(yōu)先，但不宜另設(shè)一套制度，以免造成群體分割并影響正常的教育培訓(xùn)秩序。三是就業(yè)支持。如何確保退役軍人充分就業(yè)是立法中的重點問題，因此，本法宜明確退役軍人就業(yè)的途徑與方式，在堅持雙向選擇、就業(yè)市場化取向的基本方針下，再輔之以針對特定對象的工作安置，確保退役軍人就業(yè)機會優(yōu)先，但也不宜另設(shè)一套制度讓退役軍人身份變成固化的標(biāo)識。法律需要明確規(guī)制國家促進(jìn)退役軍人就業(yè)的政策支持措施，為落實就業(yè)優(yōu)先提供法律依據(jù)，同時努力激發(fā)退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力，對于未能及時就業(yè)的退役軍人納入失業(yè)保險保障范圍。四是優(yōu)待與撫恤。一方面，為退役軍人和軍烈屬提供優(yōu)待是尊崇軍人職業(yè)的具體體現(xiàn)，現(xiàn)行優(yōu)待政策需要上升到法律規(guī)制的層面。在立法中，需要明確面對退役軍人與軍烈屬的社會優(yōu)待項目、提供途徑、提供方式，政府及其舉辦的相關(guān)公共設(shè)施、公共服務(wù)以及市場主體與社會力量舉辦的公共設(shè)施、公共服務(wù)中如何落實退役軍人優(yōu)待的主要政策，以為相關(guān)方落實退役軍人優(yōu)待提供法律依據(jù)。另一方面，對傷殘退役軍人、失能退役軍人的撫恤待遇及給付條件與分類標(biāo)準(zhǔn)亦需要有明確的法律依據(jù)，法律應(yīng)當(dāng)確保這種撫恤待遇優(yōu)于同類公民的同類待遇，并建立正常的待遇增長機制。五是精神褒揚。軍人職業(yè)的尊崇不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在物質(zhì)待遇相對優(yōu)厚與機會優(yōu)先上，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在精神褒獎上，為此，法律需要明確退役軍人的榮譽激勵機制，包括褒揚種類、頒授條件、頒授方式等。如果本法能夠全面規(guī)制上述內(nèi)容，則能夠為維護(hù)退役軍人的合法權(quán)益提供法律依據(jù)，也能夠為現(xiàn)役軍人提供穩(wěn)定的預(yù)期。

明確退役軍人保障事務(wù)的管理體制與服務(wù)機制。一方面，法律需要有明確的執(zhí)法主體，而明確退役軍人保障的行政監(jiān)管體制包括行政監(jiān)管部門、監(jiān)管職責(zé)、履職方式、考核機制等至關(guān)重要。2018年黨和國家機構(gòu)改革后，新組建的退役軍人事務(wù)部是主管部門，但退役軍人保障工作事實上涉及軍方與地方的多個職能部門。在立法中，不僅應(yīng)當(dāng)明確退役軍人事務(wù)主管部門的權(quán)責(zé)，而且應(yīng)當(dāng)明確與退役軍人事務(wù)直接相關(guān)的教育、就業(yè)、民政等部門的相關(guān)職責(zé)，確保退役軍人在參與并享受普惠性或一般性制度安排待遇的同時，能夠享受到相對優(yōu)先優(yōu)厚的待遇。另一方面，任何制度的實施都離不開相應(yīng)的服務(wù)保障，退役軍人保障制度的實施也不例外。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確退役軍人保障事務(wù)的具體經(jīng)辦機制與管理體制，包括服務(wù)保障機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、人員配置、財政來源、經(jīng)辦規(guī)程等，確保退役軍人保障法得到具體落實。

明確法律責(zé)任。要保障好退役軍人的合法權(quán)益，必須明確有關(guān)各方的法律責(zé)任以及承擔(dān)法律后果的處置方式。因此，法律需要明確行政主管部門、服務(wù)機構(gòu)、退役軍人以及其他可能損害退役軍人法定權(quán)益的組織與個人的違法行為的處罰依據(jù)。

此外，還需要妥善處理好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。包括現(xiàn)行的《國防法》《兵役法》《社會保險法》《軍人保險法》《英雄烈士保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等法律和《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等行政法規(guī)，均有相關(guān)條文同時適用于退役軍人或退役軍人中的某一群體。本法與所有相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)確保目標(biāo)指向的一致性和雙層架構(gòu)的保障制度的有序銜接，避免不同法律規(guī)制不一甚至出現(xiàn)效果對沖的情形。在本法制定后，對于相關(guān)法律存在沖突或不盡一致的法律法規(guī)規(guī)制，應(yīng)當(dāng)通過及時修訂相關(guān)法律法規(guī)加以解決。

三、退役軍人保障法解決的關(guān)鍵問題

退役軍人保障法是保障退役軍人權(quán)益的基本法、綜合法，也應(yīng)當(dāng)是具有可操作性的實體法，從而不能只有原則性規(guī)制或者主要通過授權(quán)性條款來落實，而是需要規(guī)定退役軍人的具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護(hù)的具體情況，使之真正成為保障退役軍人權(quán)益的法律依據(jù)。在立法中，需要解決的關(guān)鍵性問題至少包括以下幾個方面。

（一）法律應(yīng)當(dāng)提供清晰、具體、穩(wěn)定的預(yù)期

基于長期追蹤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)行制度安排存在著規(guī)制不一、預(yù)期不清晰等問題，實踐中既有對退役軍人保障不足導(dǎo)致其生活、就業(yè)困難的現(xiàn)象，也有退役軍人預(yù)期過高難以滿足等問題。如在市場化就業(yè)的大潮中，部分退役軍人能力不足與期望過高的矛盾就一直存在；在養(yǎng)老服務(wù)方面，軍方與地方的養(yǎng)老機構(gòu)亦存在著較大差異，等等。退役軍人保障制度安排的碎片化及保障預(yù)期的不清晰，是導(dǎo)致問題復(fù)雜化的重要原因，也是難以提升退役軍人保障水平的重要原因。因此，退役軍人保障立法應(yīng)通過統(tǒng)一、規(guī)范的制度安排，為所有保障對象提供清晰、具體、穩(wěn)定的預(yù)期，這是評估法律質(zhì)量優(yōu)良與否的重要且客觀的標(biāo)志，以此可以避免應(yīng)急性處置與非理性預(yù)期扭曲制度實踐的現(xiàn)象。

（二）財政責(zé)任應(yīng)當(dāng)突出中央財政負(fù)責(zé)

軍隊是國家利益和全民利益的保護(hù)神，退役軍人權(quán)益保障的物質(zhì)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)明確為中央財政，即中央財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)退役軍人保障待遇的經(jīng)費供給。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行撫恤待遇、社會保險制度的“視同繳費”及退役軍人養(yǎng)老服務(wù)等支出事實上成為困擾地方相關(guān)工作及服務(wù)的重大因素，如果法律不能從根本上解決財政責(zé)任問題，退役軍人保障實踐中的一些問題便無法順利解決。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確將上述保障措施的財政供款納入中央預(yù)算范疇，地方財政可以承擔(dān)退役軍人事務(wù)管理及相關(guān)服務(wù)的工作經(jīng)費。同時，充分調(diào)動社會力量包括市場主體與社會組織、公民個人的參與和支持，以此壯大退役軍人保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，并滿足退役軍人保障的不同需求。

（三）社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與視同繳費應(yīng)當(dāng)明確

目前，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)主要是養(yǎng)老保險關(guān)系，但退役軍人在退出現(xiàn)役后往往有一段尋求就業(yè)機會的空檔時間，實質(zhì)上處于失業(yè)階段，應(yīng)當(dāng)納入失業(yè)保險范疇；有的退役軍人在服役期間留下身體障礙，亦應(yīng)當(dāng)及時納入工傷保險范疇；還有在醫(yī)療保險保留個人賬戶的條件下，服役期間亦應(yīng)當(dāng)有個人賬戶結(jié)存資金及相關(guān)權(quán)益的轉(zhuǎn)移。因此，社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等四項制度才能全面保障其權(quán)益。特別是養(yǎng)老保險方面的“視同繳費”政策，需要通過立法明確解決辦法，實現(xiàn)軍方與地方無縫對接，繳費時間連續(xù)計算，并依照“費隨人走”原則落實“視同繳費”的經(jīng)費來源問題，這種經(jīng)費的來源應(yīng)當(dāng)納入中央政府的國防預(yù)算或者另行安排中央財政專項資金，以此避免兵源大省負(fù)擔(dān)重、兵源小省負(fù)擔(dān)輕的責(zé)任倒掛現(xiàn)象，同時維護(hù)養(yǎng)老保險制度的規(guī)范性與可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分調(diào)動社會力量參與

從現(xiàn)實出發(fā)，經(jīng)濟社會的發(fā)展進(jìn)步、社會群體的階層分化、地區(qū)發(fā)展的不平衡、價值取向的多元化等無一例外地折射到退役軍人身上，由此不僅導(dǎo)致其利益訴求的升級，也出現(xiàn)了多層次需求需要滿足的問題。因此，做好新時代的退役軍人保障工作，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會力量參與并利用日益豐厚的社會資源。一方面，政府能力有限，法定保障也不可能全面滿足退役軍人的多元化訴求，而社會力量日益強大，有足夠的資源可供利用。另一方面，軍人退出現(xiàn)役后，需要順利地融入社會和參與社會經(jīng)濟建設(shè)，如果退役軍人保障只局限于政府負(fù)責(zé)，勢必不利于退役軍人盡快“化軍為民”?；谶@種考慮，法律需要明確社會力量參與退役軍人保障的相關(guān)義務(wù)、參與途徑、參與方式及評價體系。

（五）授權(quán)性條款應(yīng)當(dāng)維護(hù)法制的統(tǒng)一性

根據(jù)我國《立法法》確立的立法體制，國務(wù)院享受制定行政法規(guī)的權(quán)力，各主管部門享受制定行政規(guī)章權(quán)力，地方高級以上人大及其常委會享受制定地方性法規(guī)的權(quán)力，省級人民政府享受制定地方行政規(guī)章的權(quán)力，對于一個地域遼闊、人口眾多且發(fā)展不平衡的大國而言，這種規(guī)制是必要的也是合理的，但退役軍人作為一個特殊群體卻需要切實維護(hù)法制的全國統(tǒng)一性。盡管現(xiàn)在還不能指望本法能夠周到細(xì)致地全面規(guī)范退役軍人保障事務(wù)的所有內(nèi)容，適當(dāng)設(shè)置一些授權(quán)性條款以便由國務(wù)院及主管部門和地方立法機關(guān)在本法規(guī)制的條件下出臺相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章是必要的，但成熟的制度安排與政策措施均應(yīng)當(dāng)納入本法，授權(quán)性條款應(yīng)當(dāng)盡可能減少，這是提高立法質(zhì)量的內(nèi)在要求?，F(xiàn)行草案中的授權(quán)性條款偏多，有的甚至授權(quán)縣級以上地方政府規(guī)制，這極易損害法制的統(tǒng)一性，也易滋生新的矛盾。因此，應(yīng)當(dāng)減少授權(quán)性條款，取消省級立法機關(guān)以下制定地方退役軍人保障政策的權(quán)力，以避免制度實踐的混亂并造成各地法定權(quán)益差異的現(xiàn)象。

（六）與現(xiàn)行相關(guān)制度有效銜接，避免退役軍人身份固化和與現(xiàn)行制度沖突的現(xiàn)象

制定退役軍人保障法的目的，既是為了更好地保障退役軍人的合法權(quán)益，也是為了讓退役軍人更加順利地融入現(xiàn)實社會。法律應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行相關(guān)制度有效銜接，如我國社會保障體系日益健全，基本公共服務(wù)均等化在加速推進(jìn)，高校招收自主權(quán)不斷落實，公職人員招錄制度日益規(guī)范，市場化就業(yè)政策體系日益完善，等等，這些相關(guān)制度安排必然會深刻影響退役軍人的生活、就業(yè)與發(fā)展。因此，不能將退役軍人身份完全固化，進(jìn)而不能與現(xiàn)行成熟的相關(guān)制度安排造成沖突。例如，在現(xiàn)行草案中，規(guī)定“高等學(xué)校通過單列計劃、單獨招生等方式招考退役軍人”“公務(wù)員定向考錄”等條文就不妥當(dāng)，因為這樣規(guī)定實質(zhì)上是將退役軍人身份固化并打破了現(xiàn)行相關(guān)制度的完整性，總體上也不利于全面維護(hù)退役軍人的權(quán)益，適宜的方式是在尊重高校招生自主權(quán)的情形下可以單列計劃招生，同時遵循國家鼓勵到基層服務(wù)的方針將退役軍人統(tǒng)一納入基層公務(wù)員或服務(wù)機構(gòu)工作人員考錄體系，以便既照顧退役軍人又維護(hù)相關(guān)制度的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性。