谷 騫

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、前言

公私合作治理是國家走向治理體系和治理能力現(xiàn)代化之表現(xiàn)。當(dāng)下,我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾?！吧鐣?huì)主要矛盾的變化對(duì)公共服務(wù)的提供和行政法治模式提出了新要求,共建共治共享社會(huì)治理格局的形成需要實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)和社會(huì)協(xié)同之間的良性互動(dòng)?！盵1]作為公私合作治理典型方式的特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)承載政府和社會(huì)協(xié)同之間良性互動(dòng)的美好愿景。

特許經(jīng)營是目前我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域采取的最為普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)制方式,在國家轉(zhuǎn)型的當(dāng)下發(fā)揮著重要作用。不能忽視的是,在特許經(jīng)營實(shí)踐中,政府扮演合作者和監(jiān)管者角色的能力仍有較大提升空間，突出的問題在于行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用效果不佳。本文以巴中市政府與四川巴萬高速路公司申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力一案(1)參見北京市第二中級(jí)人民法院(2017)京02民特11號(hào)民事裁定書。為剖析對(duì)象,分析政府在特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用之必要性、行使不佳之表現(xiàn)及原因,并嘗試提出破解對(duì)策,以推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營更加順利展開,助力國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用之必要性

2013年11月6日,巴中市政府、達(dá)州市政府與中新房屋集團(tuán)成立的項(xiàng)目公司——巴萬高速路公司簽訂了建設(shè)巴中至萬源高速公路的BOT項(xiàng)目合同(《巴中至萬源高速公路BOT項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議》),約定由巴萬高速路公司建設(shè)巴中至萬源的高速公路。在特許權(quán)協(xié)議簽訂后2年內(nèi),巴中至萬源高速公路BOT項(xiàng)目一直未開工建設(shè),影響了當(dāng)?shù)亟煌ㄊ聵I(yè)發(fā)展。巴中市政府與達(dá)州市政府遂于2015年4月15日和2015年11月20日分別向巴萬高速路公司及中新房屋集團(tuán)致函要求解除特許權(quán)協(xié)議及投資協(xié)議。2016年9月22日,巴萬高速路公司向中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,請(qǐng)求仲裁庭裁決確認(rèn):第一,巴中市政府和達(dá)州市政府單方解除特許權(quán)協(xié)議的行為不發(fā)生法律效力,雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行特許權(quán)協(xié)議,并停止招標(biāo)巴萬高速公路新的建設(shè)投資者之行為;第二,裁決巴中市政府和達(dá)州市政府共同承擔(dān)巴萬高速路公司因該案支出的律師費(fèi)、仲裁費(fèi)等其他開支。2016年年底,巴中市政府向北京市第二中級(jí)人民法院提起訴訟,申請(qǐng)確認(rèn)特許權(quán)協(xié)議中約定的仲裁協(xié)議無效。案件經(jīng)審理后,北京市二中院認(rèn)為該特許權(quán)協(xié)議屬于民商事合同,并且認(rèn)為特許權(quán)協(xié)議中的仲裁條款具有請(qǐng)求仲裁的意思表示,仲裁事項(xiàng)、選定的仲裁委員會(huì)等內(nèi)容符合《仲裁法》的規(guī)定,于是駁回了巴中市政府的申請(qǐng)。

該訴訟案件圍繞巴中市政府、達(dá)州市政府與巴萬高速路公司的特許權(quán)協(xié)議糾紛展開,是一起審查仲裁協(xié)議效力的民事案件,爭議焦點(diǎn)在于仲裁協(xié)議是否有效。解決該爭議焦點(diǎn)的關(guān)鍵在于回答“約定的仲裁事項(xiàng)是否超出法律規(guī)定的仲裁范圍”、擬仲裁的糾紛是否屬于“依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議”。如果擬仲裁的糾紛屬于行政爭議,那么該仲裁事項(xiàng)超出法律規(guī)定的仲裁范圍,則仲裁協(xié)議無效。巴中市政府和達(dá)州市政府與巴萬高速路公司在涉案特許權(quán)協(xié)議第13條“爭議的解決”中約定,雙方發(fā)生任何爭議,任何一方可以向中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,仲裁裁決是終局性的并對(duì)協(xié)議雙方具有約束力(2)參見北京市第二中級(jí)人民法院(2017)京02民特11號(hào)民事裁定書。。巴中市政府和達(dá)州市政府以特許權(quán)協(xié)議屬于行政協(xié)議為邏輯起點(diǎn),主張?jiān)搮f(xié)議中的仲裁條款超出了法律規(guī)定的仲裁范圍,應(yīng)屬無效。但巴萬高速路公司和北京二中院采取了另一種觀點(diǎn),認(rèn)為特許權(quán)協(xié)議屬于民商事合同,并進(jìn)一步認(rèn)為仲裁條款符合《仲裁法》與《關(guān)于適用〈仲裁法〉若干問題的解釋》的規(guī)定,具有法律效力。筆者認(rèn)為解決特許經(jīng)營糾紛,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政優(yōu)益權(quán)之運(yùn)用,主要基于以下三點(diǎn)理由。

(一)特許經(jīng)營協(xié)議并非完全屬于平等民事主體間之合同,實(shí)乃政府對(duì)公共利益轉(zhuǎn)化、維護(hù)與分配之表現(xiàn)方式

從表面上看,該案件反映了特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定的重要性,似乎其能夠決定案件的最后走向。的確,特許經(jīng)營協(xié)議究竟是行政協(xié)議還是民商事合同是解決糾紛的關(guān)鍵性問題,政府試圖解決的公共利益與私人主體利益之間的沖突也不容忽視。政府利用特許經(jīng)營提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù),是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制的一種方式。因此,特許經(jīng)營協(xié)議并非完全屬于平等民事主體間之合同,實(shí)乃政府對(duì)公共利益轉(zhuǎn)化、維護(hù)與分配之表現(xiàn)方式,只是該表現(xiàn)方式是通過政府與私人主體協(xié)商簽訂協(xié)議實(shí)現(xiàn)的。故而,政府同特許經(jīng)營者就履行特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生之糾紛,并非全然屬于平等民事主體間的合同糾紛,不能一概視之。那么,對(duì)于特許經(jīng)營糾紛之解決,實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者在簽訂協(xié)議之初就不能做出類似于“雙方發(fā)生任何爭議,可以申請(qǐng)仲裁”之類的籠統(tǒng)性約定；倒是可以根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《特許經(jīng)營管理辦法》)第49條的規(guī)定,先協(xié)商解決,協(xié)商達(dá)成一致的,簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照?qǐng)?zhí)行。但若雙方協(xié)商未能達(dá)成一致該如何處理,是提起民事訴訟,還是行政訴訟?《特許經(jīng)營管理辦法》未有明確回答，但其中第51條規(guī)定了特許經(jīng)營者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,有陳述、申辯的權(quán)利,并可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。筆者認(rèn)為,兩條規(guī)定之間實(shí)際上隱含了一個(gè)環(huán)節(jié)——當(dāng)協(xié)商不成,應(yīng)當(dāng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)行使行政優(yōu)益權(quán)解決。由此產(chǎn)生之爭議,由特許經(jīng)營者尋求行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。

(二)行政權(quán)與司法權(quán)屬性有別,維護(hù)公共利益首先屬于行政機(jī)關(guān)之職責(zé)

司法權(quán)是判斷權(quán),具有被動(dòng)性[2],不具有政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制的權(quán)能,而且處于糾紛解決的末端,是保護(hù)合法權(quán)益的最后一道防線,應(yīng)當(dāng)秉持“不告不理”的謙抑品性。對(duì)公共利益的維護(hù)應(yīng)當(dāng)主要且首先借助于具有主動(dòng)性與持續(xù)性的行政權(quán)[3]。政府與特許經(jīng)營者就履行特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生糾紛后,不宜由特許經(jīng)營者直接提起仲裁,而應(yīng)當(dāng)雙方進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不成的,由政府一方運(yùn)用行政權(quán)解決。當(dāng)運(yùn)用行政權(quán)解決糾紛卻引發(fā)爭議后,特許經(jīng)營者再訴諸行政復(fù)議或行政訴訟,如此才符合行政權(quán)與司法權(quán)分工之運(yùn)作規(guī)律。

(三)行政優(yōu)益權(quán)是保障行政職權(quán)有效行使之條件,具有防御性

“行政優(yōu)益權(quán)是與行政職權(quán)相伴隨的一種行政上法的權(quán)利”[4],為保障國家行政職權(quán)的有效行使,國家賦予行政主體及其工作人員職務(wù)上和物質(zhì)上的優(yōu)益條件。行政主體及其工作人員依法享受這些優(yōu)益條件的資格便是行政優(yōu)益權(quán)?！靶姓?yōu)益權(quán)產(chǎn)生于行政權(quán)力的契約化過程且以行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值基礎(chǔ)”[5],實(shí)現(xiàn)特定的行政管理和公共利益是開展特許經(jīng)營之目的,“行政性”是特許經(jīng)營之本質(zhì)屬性,“契約性”作為基本要素,居于從屬地位[6]。因此,根據(jù)行政職權(quán)要素的邏輯推衍,行政優(yōu)益權(quán)在特許經(jīng)營中具備天然的合理性[5]。也正是因?yàn)樘卦S經(jīng)營“契約性”因素的存在,行政優(yōu)益權(quán)往往以防御性姿態(tài)出現(xiàn),當(dāng)政府一方享有的合同權(quán)利無法滿足行政管理活動(dòng)、公共利益目的之實(shí)現(xiàn)或者出現(xiàn)法定情勢(shì)變更時(shí),行政優(yōu)益權(quán)才具備行使的空間,以此降低相對(duì)方利益受損的可能性。

綜上所述,政府作為集合、維護(hù)、分配公共利益的公權(quán)力機(jī)構(gòu),既是管理者,也是合作者。被特許人既是合作者,也是行政相對(duì)人。在特許經(jīng)營監(jiān)管尤其是特許經(jīng)營糾紛解決過程中應(yīng)當(dāng)注意行使行政優(yōu)益權(quán),確保公共利益的優(yōu)位性,才是扮演規(guī)制型政府角色的應(yīng)有表現(xiàn)。

三、特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用不佳之表現(xiàn)

行政優(yōu)益權(quán)是一種國家為保證行政主體有物質(zhì)能力行使行政職權(quán)而向其提供之保障[7]。其權(quán)力體系有合同內(nèi)容的單方?jīng)Q定權(quán)、對(duì)合同相對(duì)人的選擇權(quán)、合同履行的指揮權(quán)與檢查監(jiān)督權(quán)、合同單方變更權(quán)與解除權(quán)、違反合同的制裁權(quán)[8]。

從筆者整理的文獻(xiàn)資料來看,絕大部分筆墨討論的是“行政優(yōu)益權(quán)”的“惡”,認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)若行使不當(dāng),會(huì)侵犯私人利益,進(jìn)而主張從目的、主體、范圍、程序、誠信[8]等方面對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行規(guī)制。但由于政府特許經(jīng)營具有“行政性”與“契約性”的雙重屬性,恰恰需要運(yùn)用具有“防御性”的行政優(yōu)益權(quán)。公私合作治理模式產(chǎn)生的原動(dòng)力在于“公共需求”,這也正好演化為特許經(jīng)營存在之正當(dāng)性基礎(chǔ)——“公共服務(wù)”[9]。旨在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府特許經(jīng)營,應(yīng)當(dāng)確保政府一方在特許經(jīng)營實(shí)踐中處于優(yōu)位狀態(tài)。但從目前特許經(jīng)營的實(shí)踐來看,行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用并不理想。

(一)政府對(duì)合同內(nèi)容單方?jīng)Q定權(quán)運(yùn)用不夠,對(duì)特許經(jīng)營追求之價(jià)值目標(biāo)認(rèn)識(shí)不清,未充分把握特許經(jīng)營的發(fā)展方向

在特許經(jīng)營中,政府一方主體行政優(yōu)益權(quán)行使不佳的首要表現(xiàn)在于對(duì)合同內(nèi)容單方?jīng)Q定權(quán)運(yùn)用不夠,未認(rèn)清特許經(jīng)營追求之價(jià)值目標(biāo),對(duì)其發(fā)展方向把握不到位。

2014年,財(cái)政部下發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》,在第20節(jié)提供了爭議解決方式的方案,主要有協(xié)商解決、專家裁決(適用于專業(yè)性或技術(shù)性糾紛)、仲裁或訴訟,指出仲裁或者訴訟可以作為PPP項(xiàng)目爭議最終之解決方式；進(jìn)而指出“PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的合同爭議,屬于平等的民事主體之間的爭議,應(yīng)適用民事訴訟程序,而非行政復(fù)議、行政訴訟程序。這一點(diǎn)不應(yīng)因政府方是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而有任何改變”。但筆者認(rèn)為,財(cái)政部下發(fā)的此項(xiàng)文件并非一份具有法律效力的規(guī)范性文件,只是一份PPP項(xiàng)目操作指引手冊(cè),僅具參考意義。另外,該《指南》只看到了PPP項(xiàng)目合同的契約性,忽略了PPP項(xiàng)目合同的行政性[10],其對(duì)PPP項(xiàng)目合同爭議的定性并不準(zhǔn)確,特許經(jīng)營糾紛如何解決應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定。

2015年,《特許經(jīng)營管理辦法》第3條規(guī)定了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的運(yùn)作方式(3)政府采取競爭方式依法授權(quán)境內(nèi)外組織,通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益,以提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。。從該規(guī)定可以探知,政府與社會(huì)資本合作是手段,提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)才是目的；第4條明確指出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正之原則,保護(hù)各方信賴?yán)?兼顧經(jīng)營性和公益性平衡,以維護(hù)公共利益。因此,政府在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時(shí),應(yīng)當(dāng)在兼顧經(jīng)營性的基礎(chǔ)上,致力于做出有利于維護(hù)公共利益的協(xié)議安排。

《特許經(jīng)營管理辦法》第49—52條規(guī)定了特許經(jīng)營爭議解決辦法(4)實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決,就特許經(jīng)營協(xié)議中專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的,可以共同聘請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,特許經(jīng)營者可以尋求行政復(fù)議與行政訴訟途徑。。該部門規(guī)章沒有規(guī)定雙方可以尋求仲裁解決爭議,相反卻規(guī)定通過“尋求行政復(fù)議與行政訴訟途徑”解決,潛在地肯定了特許經(jīng)營協(xié)議具有行政性一面。坦誠地講,為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù),代表公共利益的政府與社會(huì)資本的“協(xié)商”不可能是平等主體之間的協(xié)商,即使政府一方會(huì)刻意收斂公權(quán)力鋒芒,亦難以避免鋒芒外露,導(dǎo)致特許經(jīng)營者合法權(quán)益受侵犯之情形?！短卦S經(jīng)營管理辦法》“預(yù)料”到這種情況很有可能發(fā)生,于是做出上述規(guī)定。這著實(shí)是最符合實(shí)際也最具效率地解決特許經(jīng)營糾紛之安排。

因此,代表公共利益的政府一方在與社會(huì)資本一方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議之時(shí),就應(yīng)當(dāng)避免對(duì)特許經(jīng)營糾紛進(jìn)行仲裁的約定,而應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定與立法意圖,運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)充分把握特許經(jīng)營的發(fā)展方向。在巴中市政府與巴萬高速路公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議時(shí),沒有充分運(yùn)用合同內(nèi)容的單方?jīng)Q定權(quán),沒有把握特許經(jīng)營協(xié)議糾紛解決方式,導(dǎo)致后來在情勢(shì)發(fā)展中處處被動(dòng),對(duì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)及保護(hù)公共利益都心有余而力不足。

(二)檢查監(jiān)督權(quán)行使不到位

政府在特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用不佳的第二項(xiàng)表現(xiàn)在于檢查監(jiān)督權(quán)行使不到位。行政檢查權(quán)是行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人履行法定義務(wù)和守法情況進(jìn)行一般性或?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督檢查的職權(quán),是一種帶有常規(guī)性和強(qiáng)制性色彩地了解有關(guān)情況的權(quán)力,檢查對(duì)象不得拒絕或隱瞞有關(guān)情況,否則會(huì)面臨行政處罰的后果[7]。行政監(jiān)督權(quán)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而對(duì)行政相對(duì)人遵守法律法規(guī)、履行法定義務(wù)情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)力[11]。檢查權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以合并稱為檢查監(jiān)督權(quán),既是一種獨(dú)立的權(quán)力,也是行政命令權(quán)、行政處理權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。

政府在通過競爭方式選擇特許經(jīng)營者時(shí),應(yīng)當(dāng)選擇資質(zhì)最優(yōu)一方作為合作伙伴。在后續(xù)履行協(xié)議過程中,實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府其他相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)管職權(quán),以保障特許經(jīng)營順利開展。在實(shí)踐中,實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)行使效果并不理想,往往在簽約后才發(fā)現(xiàn)合同伙伴并不具備專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的能力，且存在并無能力籌措資金等情況。本文前述案例就是如此。在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議履行過程中,巴萬高速路公司具有資本金出資不到位、挪用項(xiàng)目注冊(cè)資本金、無能力籌措建設(shè)資金、無專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)等多項(xiàng)違法違約行為。出現(xiàn)此種情況,很大的可能性在于合作伙伴在競標(biāo)時(shí)隱瞞了真實(shí)情況,而政府一方未能檢查監(jiān)督到位,導(dǎo)致本來可以避免的情況卻實(shí)實(shí)在在發(fā)生,影響特許經(jīng)營事業(yè)展開。退一步講,若在簽訂協(xié)議前未能檢查清楚,那么在履約過程中政府一方就應(yīng)當(dāng)充分行使檢查監(jiān)督權(quán),檢查特許經(jīng)營者履行義務(wù)的情況,并且妥善保存檢查證據(jù),為特許經(jīng)營后續(xù)展開提供保障。但從案件審理情況來看,巴中市政府沒有提出有力證據(jù),來證明解除特許經(jīng)營協(xié)議之行為具有正當(dāng)性。檢查監(jiān)督權(quán)行使不到位,影響了后續(xù)制裁權(quán)的行使,即使進(jìn)入司法程序,也將處處掣肘。

(三)制裁不及時(shí)、單方變更或解除協(xié)議拖泥帶水

政府在特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用不佳的第三項(xiàng)表現(xiàn)在于制裁不及時(shí)、單方變更或解除協(xié)議拖泥帶水。對(duì)巴萬高速路公司挪用項(xiàng)目注冊(cè)資本金、資本金出資不到位等違規(guī)違約行為,巴中市政府曾多次函告其整改,但無任何效果,遂致函要求解除上述特許權(quán)協(xié)議及投資協(xié)議。其實(shí)巴萬高速路公司的上述行為已經(jīng)違反了《特許經(jīng)營管理辦法》第26條和28條規(guī)定的誠實(shí)信用、全面履約的義務(wù),時(shí)間長達(dá)17個(gè)月,屬于嚴(yán)重違約的情形。面對(duì)特許經(jīng)營者嚴(yán)重違約的情況,實(shí)施機(jī)構(gòu)只是致函要求解除特許權(quán)協(xié)議及投資協(xié)議,并沒有采取行政處罰等制裁措施督促特許經(jīng)營者全面積極履行協(xié)議,屬于典型的制裁不及時(shí)、單方變更或解除協(xié)議拖泥帶水的表現(xiàn)。

四、特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用不佳之原因

特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用不佳的主要原因在于政府對(duì)自身定位認(rèn)識(shí)不清,存在角色觀念錯(cuò)位;現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定不夠完善;理論、實(shí)務(wù)各界對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在分歧。

(一)政府角色觀念錯(cuò)位

當(dāng)下,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)體制改革是重點(diǎn),核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,并不是不需要政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域扮演重要角色,也并非讓政府充當(dāng)“甩手掌拒”——什么都不管，而是要求政府進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換,從干預(yù)型政府轉(zhuǎn)向規(guī)制型政府[12]。然而現(xiàn)實(shí)中,政府往往未能正確認(rèn)識(shí)其在特許經(jīng)營模式中的角色定位,要么只顧監(jiān)管,要求對(duì)方服從;要么只管合作,忘卻監(jiān)管與引導(dǎo),以至于在某種意義上成了社會(huì)資本謀取利益的橋梁與工具。

有的地方政府缺乏契約精神,純粹將特許經(jīng)營者作為行政相對(duì)人,以服從命令的方式對(duì)待。政府首長有任期限制,當(dāng)政府官員換屆后,需要繼續(xù)履行合同義務(wù),向特許經(jīng)營者支付約定的回報(bào),后任官員往往會(huì)出于政績的考慮改變上屆政府實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略,不愿意履行合約。這就是政府未正確認(rèn)識(shí)特許經(jīng)營具有合作屬性之表現(xiàn)。有的地方政府缺乏對(duì)公共利益之維護(hù),將特許經(jīng)營視為變相借債的工具。政府部門出于利益爭奪,百般討好社會(huì)資本,忘卻了政府本身作為公共利益的代表,應(yīng)當(dāng)具有維護(hù)公共利益的職責(zé)使命,忽視了作為監(jiān)管者之職責(zé)。

(二)特許經(jīng)營行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用之法律規(guī)范不夠完善

行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)力體系涉及合同內(nèi)容的單方?jīng)Q定權(quán)、對(duì)合同相對(duì)人的選擇權(quán)、合同履行的指揮權(quán)與檢查監(jiān)督權(quán)、合同單方變更權(quán)與解除權(quán)及違反合同的制裁權(quán)。在現(xiàn)有關(guān)于特許經(jīng)營事項(xiàng)的法律規(guī)范中,主要是《特許經(jīng)營管理辦法》與《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》具有一些關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用的規(guī)定,但不夠完善。

1.《特許經(jīng)營管理辦法》第15條和18條明確規(guī)定了實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者,亦列明特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容。這體現(xiàn)了實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)合同相對(duì)人的選擇權(quán),但同時(shí)也可看出,規(guī)章并未賦予實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)某些合同內(nèi)容的單方?jīng)Q定權(quán)。

2.《特許經(jīng)營管理辦法》第41條規(guī)定了政府職能部門按照各自職責(zé)對(duì)特許經(jīng)營者的檢查監(jiān)督權(quán),但沒有賦予實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議履行的指揮權(quán)。

3.《特許經(jīng)營管理辦法》第38條規(guī)定了職能部門與債權(quán)人協(xié)商一致而終止特許經(jīng)營協(xié)議的情形。但終止協(xié)議的情形并未窮盡所有可能,例如違反法定義務(wù)，而且實(shí)施機(jī)構(gòu)是否享有對(duì)違反法定義務(wù)或者違反協(xié)議的制裁權(quán)及合同單方變更權(quán)與解除權(quán),法律規(guī)范亦未有明確規(guī)定。特許經(jīng)營者嚴(yán)重違約和不可抗力的主觀態(tài)度存在根本區(qū)別。當(dāng)特許經(jīng)營者一方主觀故意,出現(xiàn)嚴(yán)重違約,導(dǎo)致無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)時(shí),難道仍然需要與債權(quán)人協(xié)商達(dá)成一致才可以終止協(xié)議?如果債權(quán)人不同意終止,而特許經(jīng)營者繼續(xù)違約,又該如何處理?因此,如果不賦予實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營者違反合同的制裁權(quán)、合同單方變更權(quán)或者合同解除權(quán),不足以及時(shí)維護(hù)公共利益。

4.《特許經(jīng)營管理辦法》第53條關(guān)于給予行政處罰、終止特許經(jīng)營協(xié)議,甚至追究刑事責(zé)任的假設(shè)條件中,對(duì)“嚴(yán)重危害公共利益”的情形,沒有明確“違反規(guī)章或者違反協(xié)議”的說明。目前,有關(guān)特許經(jīng)營事項(xiàng)的法律規(guī)范主要是《特許經(jīng)營管理辦法》與《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,就規(guī)范性文件的位階而言,二者均屬于部門規(guī)章,并非法律與行政法規(guī)。如果行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法人員在實(shí)踐中欲將第53條作為法律依據(jù)進(jìn)行行政執(zhí)法,那么在執(zhí)法適用時(shí)需進(jìn)行一定解釋。

(三)理論、實(shí)務(wù)各界對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)分歧

特許經(jīng)營協(xié)議是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的核心,特許經(jīng)營糾紛大多因履行該協(xié)議而產(chǎn)生,而解決糾紛的關(guān)鍵在于辨明特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)。但目前,理論界、立法部門對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)存在較大分歧,不利于高效妥善解決特許經(jīng)營爭議。理論界對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)主要有三種觀點(diǎn):行政合同[13]、民事合同[14]、第三類合同[15]。從前文分析可知,立法部門對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)之態(tài)度不甚明朗。法院對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)之爭議亦未能達(dá)成共識(shí),即使同在最高人民法院民事審判庭,對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定也都存在前后態(tài)度截然相反的情況。例如,在“和田市人民政府與新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司合同糾紛”一案中,法院認(rèn)為“和田市政府解除合同的依據(jù)及向和田市建設(shè)局出具批復(fù)同意其接管興源公司和天瑞公司天然氣運(yùn)營業(yè)務(wù)的行為屬于行政行為”,進(jìn)而認(rèn)定興源公司和天瑞公司針對(duì)和田市政府解除合同、強(qiáng)行接管其相關(guān)財(cái)產(chǎn)及經(jīng)營權(quán)而提起的訴訟屬于人民法院行政訴訟受案范圍(5)參見最高人民法院(2014)民二終字第12號(hào)民事裁定書。。而在“河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府管轄權(quán)糾紛”一案中,法院認(rèn)為“合同涉及的相關(guān)行政審批和行政許可等內(nèi)容,為合同履行行為之一,屬于合同的組成部分,不能決定涉案合同的性質(zhì),從案件合同的目的、職責(zé)、主體、行為、內(nèi)容等方面看,合同具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì),應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同”(6)參見最高人民法院(2015)民一終字第244號(hào)民事裁定書。。由此可觀,當(dāng)履行特許經(jīng)營協(xié)議出現(xiàn)爭議,即使訴諸司法實(shí)踐,亦會(huì)出現(xiàn)羅生門似的結(jié)果。

總之,以上三大方面原因?qū)е滦姓C(jī)關(guān)對(duì)政府特許經(jīng)營把握不到位,不清楚行政優(yōu)益權(quán)如何行使、邊界在何處,往往無所適從；遇有糾紛爭議時(shí),猶疑不決,踟躕不知所措,處處被動(dòng),治理體系和治理能力水平得不到提高。

五、特許經(jīng)營中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用之對(duì)策與思路

為提升國家和地區(qū)治理體系和治理能力水平,強(qiáng)化特許經(jīng)營實(shí)施效果,應(yīng)當(dāng)促使政府在特許經(jīng)營中強(qiáng)化行政優(yōu)益權(quán)之運(yùn)用,具體對(duì)策和思路包括明確特許經(jīng)營協(xié)議之性質(zhì)、正確認(rèn)識(shí)政府的自身角色、完善法律制度對(duì)行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用條件之規(guī)定三方面內(nèi)容。

(一)明確特許經(jīng)營協(xié)議之性質(zhì)為行政合同

特許經(jīng)營協(xié)議是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的核心,特許經(jīng)營爭議大多因履行該協(xié)議而產(chǎn)生,而解決爭議的關(guān)鍵在于辨明特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)。從特許經(jīng)營協(xié)議的主體、合意、目的及職權(quán)因素來看,適宜將特許經(jīng)營協(xié)議定性為行政合同,既符合行政權(quán)與司法權(quán)各自特點(diǎn),也有助于高效妥善解決爭議?！靶拚p階理論”將特許經(jīng)營協(xié)議兩階段化,以“合同成立”作為節(jié)點(diǎn),析分為“行政處分+行政合同”。這種觀點(diǎn)歸根結(jié)底也屬于行政合同觀點(diǎn)一類[16]。

1.特許經(jīng)營協(xié)議的雙方主體具有特定性。特許經(jīng)營協(xié)議不屬于民商事合同的首要原因在于,其是在行政主體進(jìn)行行政管理的過程中形成的,其設(shè)立、變更和終止,均離不開行政主體的活動(dòng)。而且特許經(jīng)營協(xié)議對(duì)主體的要求是一方為行政主體,一方為行政相對(duì)人。

2.特許經(jīng)營協(xié)議之目的是為了提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益。囿于資金、技術(shù)、管理等因素的考慮,政府和社會(huì)資本合作,希望借助社會(huì)資本的力量實(shí)現(xiàn)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的行政目的?？v使社會(huì)資本在經(jīng)營過程中會(huì)獲取一定經(jīng)濟(jì)利益,但這只是政府為完成行政管理任務(wù)、滿足公眾利益需要、達(dá)成公益目的之手段,并非目的本身。

3.特許經(jīng)營協(xié)議雙方主體存在一定程度的合意。雙方存在合意便區(qū)別于傳統(tǒng)行政的單方處分,政府和社會(huì)資本在訂立契約時(shí)具有較大的合意空間。

4.特許經(jīng)營中行政主體一方具有一定行政職權(quán)?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第17條規(guī)定“獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在協(xié)議有效期內(nèi)單方提出解除協(xié)議的,應(yīng)當(dāng)提前提出申請(qǐng),主管部門應(yīng)當(dāng)自收到獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)申請(qǐng)的3個(gè)月內(nèi)做出答復(fù)”。第18條規(guī)定在特定情況出現(xiàn)時(shí),主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營協(xié)議,取消特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán),并可以實(shí)施臨時(shí)接管。在特許經(jīng)營協(xié)議中,主管部門就是與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的主體。從協(xié)議內(nèi)容來看,終止特許經(jīng)營協(xié)議、取消特許經(jīng)營權(quán)并可以臨時(shí)接管的行為屬于具有公權(quán)力色彩的行政職權(quán)之行使。若從監(jiān)管角度來看,這種權(quán)力屬于主管部門的行政監(jiān)督權(quán)。政府一方身負(fù)雙重角色，使得特許經(jīng)營協(xié)議具有濃厚的公權(quán)力色彩[10]。

(二)明確政府角色定位,以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供為內(nèi)容,主導(dǎo)特許經(jīng)營發(fā)展方向

公共部門與私人部門為履行公共行政任務(wù),經(jīng)由特定的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)進(jìn)行合作并由公共部門承擔(dān)最終保障責(zé)任的制度安排[1]。雖然合作行政強(qiáng)調(diào)“過程導(dǎo)向”,關(guān)注最終決定做出之前的協(xié)助、溝通、協(xié)商、合作乃至讓步,但溝通、協(xié)商、合作乃至讓步,都應(yīng)保有底線與原則，就像文明執(zhí)法不意味著不能運(yùn)用行政強(qiáng)制而只能一而再、再而三地向違法相對(duì)人敬禮一樣,強(qiáng)制本身不是目的,只是提供服務(wù)和進(jìn)行執(zhí)法的必要手段[17]。因此,政府與社會(huì)資本合作,利用社會(huì)資本的力量提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù),并約定其獲得一定收益。政府所支付的收益只是政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的必要手段,使民眾獲得公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的滿足才是進(jìn)行特許經(jīng)營的目的所在。

也有一種顧慮認(rèn)為公共利益的實(shí)現(xiàn)不能純粹以犧牲相對(duì)一方的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià),否則行政合同將失去對(duì)相對(duì)一方的吸引力。這種擔(dān)憂可以理解,但應(yīng)當(dāng)做到有所選擇、有所堅(jiān)持。第一,社會(huì)資本獲得收益與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)從長遠(yuǎn)來看是一致的。第二,當(dāng)二者出現(xiàn)沖突時(shí),社會(huì)資本獲得收益應(yīng)當(dāng)讓步于公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供?！霸谄跫s的延續(xù)將嚴(yán)重危害公共利益的情況下,則應(yīng)當(dāng)賦予行政主體方面單方性解約權(quán)?！盵18]第三,社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)做出的“犧牲”,國家應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營有合作的一面,但更主要的是為公眾提供服務(wù)。換言之,特許經(jīng)營協(xié)議既有契約性,也有行政性,但行政性更主要。政府既是合作者,也是監(jiān)管者,監(jiān)管的角色更主要。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)公共利益集合、維護(hù)、分配的服務(wù)職能,履行監(jiān)管職責(zé),以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供為內(nèi)容,主導(dǎo)特許經(jīng)營發(fā)展方向。那么政府一方與社會(huì)資本合作就應(yīng)當(dāng)注意方式方法,盡可能采取協(xié)商手段,引導(dǎo)社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)貢獻(xiàn)力量。

(三)完善特許經(jīng)營立法中行政優(yōu)益權(quán)運(yùn)用之條件,解決特許經(jīng)營糾紛

行政優(yōu)益權(quán)存在的主要理由就是確保行政合同的主要目的——維護(hù)“公共利益”之實(shí)現(xiàn)。一旦權(quán)力不受限制,就容易被濫用,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。因此在特許經(jīng)營中,對(duì)政府運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行限制也是必要的。行政主體運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)的前提是務(wù)必要出于對(duì)公共利益的實(shí)際的、迫切的保護(hù)，是客觀情況產(chǎn)生了無法預(yù)想的轉(zhuǎn)變,而且運(yùn)用之形式不得與法律的有關(guān)原則相抵觸。

1.完善《特許經(jīng)營管理辦法》第53條的有關(guān)規(guī)定。將“違反規(guī)章”和“特許經(jīng)營者嚴(yán)重違約”也納入第53條,作為判斷“嚴(yán)重危害公共利益”的一種原因情形,以便成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰,“終止”甚至是單方解除特許經(jīng)營協(xié)議的依據(jù)。

2.對(duì)特許經(jīng)營糾紛,雙方協(xié)商未能達(dá)成一致時(shí)的處理。政府和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決,協(xié)商達(dá)成一致的,簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照?qǐng)?zhí)行。如果協(xié)商未能達(dá)成一致,政府一方宜使用行政優(yōu)益權(quán)解決該糾紛,確保公共利益不受損失。由此引發(fā)之爭議屬于行政爭議。《特許經(jīng)營管理辦法》第51條規(guī)定特許經(jīng)營者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,有陳述、申辯的權(quán)利,并可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)負(fù)有證明行政行為具有合法性之舉證責(zé)任,否則將面臨敗訴的后果。行政訴訟的舉證責(zé)任倒置能夠有效抑制行政機(jī)關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)。此種思路下,一方面行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)解決爭議,維護(hù)公共利益,提高效率;另一方面,又可以在既有法律制度框架下為特許經(jīng)營者提供權(quán)利救濟(jì)之途徑,不必再另行設(shè)計(jì)反向行政訴訟制度[19],高效便捷且合情合理。

六、結(jié)語

當(dāng)下國家處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,特許經(jīng)營不僅是政府與社會(huì)資本合作的一種方式,更是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制的重要手段。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán),以確?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營健康發(fā)展。理論、實(shí)務(wù)各界應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一明確特許經(jīng)營協(xié)議為行政合同;認(rèn)清政府具有合作者與監(jiān)管者雙重身份,并且監(jiān)管者身份位居首要地位。特定條件下允許行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)解決特許經(jīng)營糾紛,由此引發(fā)之爭議屬于行政爭議,由特許經(jīng)營者依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟尋求救濟(jì)。