吳國芬 張雙喜

(1．中共湟源縣委黨校，青海 湟源 812100； 2．中共青海省委黨校/青海省行政學院，青海 西寧 810001)

民族地區(qū)社會治理不僅是國家社會治理不可缺少的組成部分，也是其治理能力最為直觀的體現。青海省是我國一個多民族省份，民族區(qū)域自治面積占到全省的98%，少數民族人口287.80萬人，占到全省總人口的47.71%?？梢哉f，青海社會治理的主場就在民族地區(qū)，民族地區(qū)的穩(wěn)定關系到全省的穩(wěn)定，民族地區(qū)安寧與否關系到全省安寧與否，甚至影響到整個社會、整個國家。青海社會治理的壓力有相當一部分也正是來自這一區(qū)域，并直接影響著全省經濟社會發(fā)展大局。在國家治理理念、治理原則和治理方略的引領下，青海省委省政府以及基層各級黨委政府積極作為，結合省情、州情、縣情、鄉(xiāng)情，因地制宜，積極探索“楓橋經驗”本土化路徑，創(chuàng)新基層社會治理模式，書寫社會治理的“青海故事”?！耙婪ㄖ卫?、依靠群眾、集中推進、精準發(fā)力”的縣域社會治理的“班瑪經驗”，對全省民族地區(qū)基層社會治理具有可資借鑒的價值；“共同管理、協助管理和自主管理”的藏傳佛教寺院管理“三種模式”，推進寺院管理由應急向常態(tài)、被動向主動、粗放向精細、治標向治本轉變；“村寺并聯治理”的玉樹模式，成為打造共建共享共治社會治理格局并以此帶動宗教事務治理，實現治理最大公約數的有益探索；基層政權建設的“三基”工程推動民族地區(qū)擺脫了長期積壓的諸多困境；上下相環(huán)的民族團結進步創(chuàng)建活動，堅持發(fā)揮群眾主體作用，為構建共建共享“命運共同體”注入了社會生機和民間活力；民生為本的多層級立體化治理方略，使民族地區(qū)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等一系列關乎各族人民群眾切身利益的問題不斷得以破解；依法推進社會穩(wěn)定與平安建設，完善民族政策和民族自治地方法規(guī)體系，使社會治理的法治基礎不斷得以夯實。

青海民族地區(qū)社會治理的實踐豐富多彩，不僅為補足青海社會治理短板、揭示社會治理的一些規(guī)律性問題提供了良好的社會基礎，也為推進國家社會治理體系和治理能力現代化貢獻了地方智慧和經驗。本文在此僅從以下幾個方面論及。

一、必須堅持黨建引領，這是青海民族地區(qū)社會治理的根本政治保證

青海民族地區(qū)社會治理的主體與基層政權建設的政治主體具有一致性，黨的基層組織是確保我黨社會治理理念、目標得以貫徹落實的基礎，也是最可依靠的力量。基層是青海民族地區(qū)影響社會穩(wěn)定的矛盾和問題的多發(fā)易發(fā)地區(qū)，只有基層組織對群眾的利益需求最了解，也只有基層組織能夠最直接地解決人民群眾的實際問題?？h域社會治理的“班瑪經驗”告訴我們，加強青海民族地區(qū)基層黨組織建設主要任務和著力點在于：必須毫不動搖地堅持黨的領導，增強管黨治黨的意識，落實黨建工作責任；必須加強制度建設，推進基層黨建工作制度化，嚴格干部考核；必須加強村級組織制度建設，制定村黨支部和村民委員會議事規(guī)則，推進村級黨建工作制度化；必須理順村黨支部和村委會之間的職責和關系，在保證村民依法自治的前提下，鞏固和提升村級黨組織的領導核心地位，做好村級黨組織黨員發(fā)展工作，把好黨員“入口關”；必須加強基層黨員干部教育管理，嚴格按照黨的紀律嚴肅管理黨員隊伍，暢通“出口”，保持黨員隊伍的先進性和純潔性；必須嚴格落實“三會一課”制度，確保村級黨員按時參加黨員活動和學習；必須發(fā)展集體經濟，打牢基層黨建的“根”，從根本上改善黨的基層組織弱化、虛化、邊緣化的局面，可謂一招活，則招招活。實踐證明，加強黨建引領是做好青海民族地區(qū)工作特別是社會治理的獨特政治優(yōu)勢和根本政治保證；把黨的領導深深根植于人民群眾之中，是確保青海民族地區(qū)長治久安的根本所在。

二、必須堅持保障和改善民生，這是青海民族地區(qū)社會治理的出發(fā)點和落腳點

民生連著民心。教育、就業(yè)、社會保障等民生問題不僅與人民群眾的切身利益直接相關，而且直接影響著人民群眾生活水平的提高和生活質量的改善，這也是人民群眾最基本的權益。黨中央國務院高度重視青海民族地區(qū)發(fā)展，青海省委省政府始終秉持“以人民為中心”的發(fā)展理念，牢牢把握民族地區(qū)社會主要矛盾，把青海民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點始終定格在“改善民生、凝聚人心”上，并為此出臺和實施了一系列傾斜政策和保障措施；把人民群眾對美好生活的向往始終作為其奮斗的目標，努力推進基本公共服務，解決好關系人民群眾切身利益的實際問題，以實現發(fā)展成果更多更公平惠及民族地區(qū)各族群眾，增強社會活力；積極發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生教育事業(yè)、強化社會保障，以切實解決好老百姓上學難、看病難、就業(yè)難的問題，確保各族群眾安居樂業(yè)，最大限度增加和諧因素；不斷推進民族地區(qū)社會事業(yè)改革議程，全面推動平安建設，確保社會安定有序；堅持統籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經濟社會協調發(fā)展，把解決好“三農”問題作為工作的重中之重，民族地區(qū)各項事業(yè)全面進步，為全省社會經濟發(fā)展奠定了良好基礎。

三、必須堅持尊重、相信、組織、依靠群眾的基層導向，這是青海民族地區(qū)社會治理的基礎和必由之路

社會治理的本質是實現人民安居樂業(yè)、社會安定有序，人民群眾不僅是社會治理的對象，而且是社會治理的主體。所以，將治理重心下移，把資源與管理放到基層，讓基層有“人、權、物”，從而保證基層能夠真正可辦事、能辦事，這才是基層社會治理的有效途徑；尊重群眾、相信群眾、組織群眾、依靠群眾解決重大的社會問題則是必由之路，這一點在青海民族地區(qū)顯得更加迫切。青海民族地區(qū)社會治理涉及方方面面，大到社會治安，小到社區(qū)服務、鄰里矛盾，與人民群眾的生存、生活、利益息息相關。為此，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾的問題得以反映、矛盾及時化解、權益得到保障，是青海民族地區(qū)社會治理的重要抓手。近些年，青海民族地區(qū)社會利益格局、價值觀念、公共服務能力建設等領域隨著社會轉型進程而發(fā)生著深刻變化，因征地拆遷、勞務糾紛、蟲草采挖、環(huán)境污染等誘發(fā)的不穩(wěn)定因素和各類社會矛盾糾紛高發(fā)頻發(fā)、交織疊加，顯現出轉型期社會治理的復雜性和艱巨性，對提升社會治理水平提出了新的挑戰(zhàn)，進一步凸顯尊重、相信、組織、依靠群眾的基層導向的重要性，舍此，我們的很多工作將成為無源之水、無本之木。

四、必須堅持宗教和寺院管理的主導權，這是青海民族地區(qū)社會治理的“牛鼻子”

青海民族地區(qū)藏傳佛教的影響較大，信眾較多。2013年6月，省委省政府出臺了《關于進一步加強藏傳佛教寺院管理工作的意見》，針對藏傳佛教寺院出現的問題，按照寺院規(guī)模大小、問題復雜狀況和管理難易度及寺院管理干部參與程度，創(chuàng)造性地提出了寺院共同管理、協助管理和自主管理三種模式。三種管理模式在實踐推行中，堅持標本兼治，分類指導，因寺施策的原則，既注重管理過程又注重管理效果，既注重管理的原則性又注重管理的靈活性，解決了傳統管理和現代管理結合難的問題。三種管理模式實踐告訴我們，體現黨委領導、政府主導下對寺院的引導、監(jiān)督和服務的過程，既要講究社會治理的主體性，也要講究寺院的客體地位；既要注重黨委政府社會的主體關系一般性，也要注重寺院管理的特殊性。讓基層話語權有效掌握在黨組織手里，讓寺院、僧侶、宗教活動管理由被動走向主動，由應急走向常態(tài)。

五、必須堅持依法治理，這是青海民族地區(qū)社會治理的核心要義

“法治”是現代社會治理中的基本手段。青海民族地區(qū)社會治理體系現代化的過程，也是治理結構優(yōu)化和功能再造的過程，在這個過程中，必須以依法治理作為保障。政府實施社會治理的過程要凸顯“法治思維”，社會治理參與各主體，其行為必須受到法律與制度的約束，以避免治理活動的隨意性。同時加強法治社會建設，以確立整個社會的“規(guī)則意識”，從而在政府層面形成“依法行政”，民眾層面形成“依法行為”的良好法治環(huán)境和全面遵紀守法的法治氛圍，使“法治社會”成為青海民族地區(qū)各族人民過上“美好生活”的基本保障。同時，在社會治理過程中依法處理各種社會矛盾和問題，在講法治、講政策、講原則的基礎上，具體問題具體分析，避免因工作簡單化而激化矛盾。此外，依法維護和強化社會公平正義以及社會公共意識，營造良好的社會心理氛圍，切實從制度層面消除各種影響群眾心理健康的社會不公正現象，讓社會公平正義真正發(fā)揮凝聚民心、推動美好社會建設的價值基礎作用。

六、必須堅持經濟社會協調發(fā)展，這是青海民族地區(qū)社會治理的必備條件

青海民族地區(qū)社會治理問題歸根結底還是經濟社會發(fā)展問題，最終要靠發(fā)展來解決。馬克思恩格斯認為，人們第一個歷史活動就是物質生活本身。[1]社會治理不是純粹與物質無關的活動，沒有超出歷史唯物主義一般真理的范疇，青海民族地區(qū)社會治理需要一定的物質條件，這些物質條件正是通過經濟紐帶提供的。[2]為了盡可能快速地縮小與發(fā)達地區(qū)經濟社會發(fā)展的差距，青海民族地區(qū)經濟社會發(fā)展必須以“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略為指導，切實貫徹落實新發(fā)展理念，充分體現區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、特色文化優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢以及后發(fā)優(yōu)勢。西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及“一帶一路”倡議不僅為我省民族地區(qū)的發(fā)展在借力國際國內市場方面發(fā)揮了重要作用，而且在資源提供方面也搭建了良好的平臺，同時也為國內國際市場的互動與合作的順利實現提供了良好契機。開放戰(zhàn)略的不斷推進與實施，是助力我省民族地區(qū)借勢騰飛的必要途徑。

七、必須堅持做強做大精神文化建設，這是青海民族地區(qū)社會治理的固本之基

文化“軟實力”的一種重要體現就在于對人的精神的塑造。青海民族地區(qū)是青海省的文化富集區(qū)，在社會治理中國家和青海省以及各級地方政府，投入大量的財力物力用于文化惠民工程以及公共文化基礎設施等方面的建設。不僅公共文化支出占財政支出的比例逐年提高，而且公共文化服務基礎設施不斷得到改善。各地區(qū)堅持社會主義核心價值觀引領下文化建設的多樣性，成效斐然。例如，玉樹康巴文化、果洛格薩爾文化、黃南熱貢文化、青海湖文化、昆侖文化、河湟文化，以及現代文化體育賽事等等，[3]在原有文化基座上不斷創(chuàng)新發(fā)展，成為民族地區(qū)社會治理的豐厚文化資源。各級政府積極打造公共文化平臺，充分發(fā)揮圖書館、文化館、博物館等功能，在保障廣大群眾基本文化權益的同時，讓“文化愉心、文化穩(wěn)心、文化富民”可以看得見、摸得著，使得文化建設與社會治理有機契合并逐漸形成一種良性循環(huán)，為社會經濟的健康發(fā)展提供精神支撐。實踐證明，注重民族地區(qū)精神文化建設，以強大的精神和深厚的文化教育人、感染人，讓廣大干部和各族群眾在精神文化的浸潤中不斷崇德向善，不斷聚集社會正能量是社會治理不可或缺的“鑄根工程”。

八、必須堅持“兩個共同”為核心的民族團結進步教育，這是青海民族地區(qū)社會治理的價值目標

平等、團結、互助、和諧是我國社會主義民族關系的本質特征，各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展是現階段我國民族工作的主題，自然也是青海省民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的前提保障和社會治理的價值追求?；诖耍嗪Ｃ褡宓貐^(qū)社會治理的過程，也必須是嚴格落實黨和國家的民族政策，執(zhí)行法律法規(guī)，并努力維護和保障少數民族合法權益的過程；是注重培育中華民族共同體意識，增強各民族“五個認同”意識的過程；是積極促進各民族交往交流交融，為各族群眾創(chuàng)造共生共學共事共樂的社會條件，不斷增進不同民族成員在經濟活動領域的廣泛合作和相互了解的、共享改革發(fā)展成果的過程；是在法治框架下，正確處理影響民族團結的問題和矛盾，充分發(fā)揮法治德治自治“三治相融”在社會治理中的最大公約數的過程。

結語：青海民族地區(qū)社會治理實踐證明，國家強盛、人民富裕來自國家與民眾的和諧關系，來自國家賦予民眾以自主管理和民眾自覺管理的共同結果。相對于其他地區(qū)來說，青海民族地區(qū)社會治理具有其不容忽視的特殊性，但這并不意味著可以獨立于國家整體原則之外開展工作。相對于國家治理整體來說，青海民族地區(qū)社會治理在任務繁重的同時，還面臨著各種特殊矛盾和挑戰(zhàn)，尤其在社會治理碎片化的條件下更為突出，解決的最好辦法就是堅持與國家治理相呼應的整體性，切忌“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的解決思路或策略，以整體性治理整合資源，使社會治理從局部走向整體、從分散走向整體。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》就“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”提出了5個方面的重點任務。以此為坐標，青海民族地區(qū)的社會治理必須在以往的基礎上實現新的飛躍，在完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，構建基層社會治理新格局等方面進一步探索出適合青海民族地區(qū)的新路子。與全省的總體工作部署相比，民族地區(qū)特別是在基層，對民族宗教事務的治理將成為考量社會治理能力和水平的重要內容。就此而言，還需要在今后的工作中，進一步破除民族宗教事務治理的“管制”思維，在黨委政府領導主導下，秉持“尊重差異，包容多樣”原則，不斷增進各民族交往交流交融，形成與社會力量共同推進民族宗教工作的互動合作機制，在民族宗教事務治理的每一個環(huán)節(jié)、細節(jié)中，彰顯社會治理理念和法治的威權，最大限度地調動社會治理參與主體的積極性，不斷整合社會民間力量，積極推進社會治理共同體建設，實現社會共治。