高培勇 中國社會(huì)科學(xué)院副院長、學(xué)部委員

在黨的十九屆四中全會(huì)勾勒的中國特色社會(huì)主義制度“圖譜”中，財(cái)政制度位居重要制度系列，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這是因?yàn)?，?cái)政制度的格局、變化和走向，歷來關(guān)乎中國特色社會(huì)主義事業(yè)全局，牽動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，深刻影響政府職能履行和國家治理活動(dòng)運(yùn)行，是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能的基礎(chǔ)性和支撐性要素。站在新的歷史起點(diǎn)上，立足于中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的國情，必須從新時(shí)代中國財(cái)政制度建設(shè)面臨的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)入手，系統(tǒng)研究中國特色社會(huì)主義財(cái)政制度，加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度理論框架。

一、財(cái)政制度建設(shè)必須緊扣社會(huì)主要矛盾的變化展開和推進(jìn)

從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，我國社會(huì)主要矛盾的這一重大歷史性變化，不僅標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，而且對(duì)中國發(fā)展全局產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。

與以往有所不同，新時(shí)代人民的需要，不僅層次提升了——對(duì)于物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且范圍拓展了——在領(lǐng)域和重心上超出了物質(zhì)文化范疇而延伸至對(duì)于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求。

也與以往有所不同，新時(shí)代制約滿足人民需要的主要因素，不僅已由社會(huì)生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為發(fā)展的不平衡不充分，而且發(fā)展的不平衡不充分涵蓋了涉及人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的幾乎所有領(lǐng)域、所有方面。

社會(huì)主要矛盾是各種社會(huì)矛盾的主要根源和集中反映，在社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)中居于主導(dǎo)地位。它的存在和發(fā)展，決定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。抓住了主要矛盾，便找準(zhǔn)了解決當(dāng)代中國發(fā)展主要問題的根本著力點(diǎn)。

進(jìn)入新時(shí)代的中國財(cái)政制度建設(shè)必須緊扣社會(huì)主要矛盾的變化，圍繞破解發(fā)展不平衡不充分問題、滿足人民日益增長的美好生活需要而展開和推進(jìn)。具體而言，它至少有如下兩個(gè)方面的含義。

新時(shí)代財(cái)政制度建設(shè)著眼于滿足的是更高層次、更廣范圍的美好生活而非單純的物質(zhì)文化需要，必須在滿足人民物質(zhì)文化生活需要和非物質(zhì)文化生活需要兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力。既著眼于物質(zhì)文化產(chǎn)品供給升級(jí)換代，又著力于增加和優(yōu)化民主法治、公平正義和安全環(huán)境等政策和制度產(chǎn)品供給。

新時(shí)代財(cái)政制度建設(shè)著力于破解的是發(fā)展不平衡不充分而非落后的社會(huì)生產(chǎn)問題，必須在矯正市場供給的不平衡不充分和政府供給的不平衡不充分兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力。既要“使市場在資源配置中起決定性作用”，又要“更好發(fā)揮政府作用”，將解決不平衡不充分發(fā)展問題的責(zé)任，同時(shí)落實(shí)于市場和政府兩個(gè)系統(tǒng)。

二、財(cái)政制度建設(shè)必須圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變展開和推進(jìn)

美好生活需要與物質(zhì)文化需要雖都著眼于讓老百姓過上好日子，但后者立足的是物質(zhì)短缺的客觀實(shí)際，關(guān)注并著力解決的問題是“有沒有”“有多少”；前者則立足的是總體上實(shí)現(xiàn)小康的現(xiàn)實(shí)背景，關(guān)注并著力解決的問題是“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。兩者所表述的，顯然不是一個(gè)發(fā)展階段的問題。

同樣，不平衡不充分的發(fā)展與落后的社會(huì)生產(chǎn)雖均為滿足人民需要的主要制約因素，但后者圍繞解決“有沒有”“有多少”問題而聚焦經(jīng)濟(jì)“體量和速度”，追求的是“體量優(yōu)勢(shì)”和“速度優(yōu)勢(shì)”。前者則圍繞解決“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”問題而聚焦“質(zhì)量和效益”，追求的是“質(zhì)量優(yōu)勢(shì)”和“效益優(yōu)勢(shì)”。兩者所表述的，顯然也不屬于一個(gè)發(fā)展階段的問題。

更明確地說，隨著社會(huì)主要矛盾的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也在變化。由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，實(shí)質(zhì)上就是質(zhì)量和效益替代GDP規(guī)模和增速而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問題，也就是中國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。社會(huì)主要矛盾變化同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化如同一枚硬幣的兩個(gè)方面，兩者不僅一脈相承，彼此貫通，相互依托，其理論邏輯和實(shí)踐邏輯高度一致，而且均構(gòu)成中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的基本標(biāo)志。

進(jìn)入新時(shí)代的中國財(cái)政制度建設(shè)必須在緊扣社會(huì)主要矛盾變化的同時(shí)，圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“有沒有”“有多少”向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”，從“體量優(yōu)勢(shì)”“速度優(yōu)勢(shì)”向“質(zhì)量優(yōu)勢(shì)”“效益優(yōu)勢(shì)”的轉(zhuǎn)變而展開和推進(jìn)。具體而言，它至少有如下兩個(gè)方面的含義。

新時(shí)代財(cái)政制度建設(shè)所立足的是總體上實(shí)現(xiàn)小康、物質(zhì)條件極大改善而非物質(zhì)短缺的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，故須在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合理增長和質(zhì)量穩(wěn)步提升兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力。并且，在量與質(zhì)的平衡中，向質(zhì)的一方傾斜。既要著眼于堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，把提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益作為核心目標(biāo)，又要將著重點(diǎn)和著力點(diǎn)從“規(guī)?！焙汀霸鏊佟鞭D(zhuǎn)換到“質(zhì)量”和“效益”上。

新時(shí)代財(cái)政制度建設(shè)所致力推動(dòng)的是人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步而非某一方面的發(fā)展和進(jìn)步，故須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等多個(gè)領(lǐng)域同時(shí)發(fā)力。既要從專注于物質(zhì)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品供給擴(kuò)展到包括物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品以及制度產(chǎn)品、政策產(chǎn)品在內(nèi)的幾乎所有產(chǎn)品供給，又要著眼于更好實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，讓人民有更多、更直接、更實(shí)在的獲得感、幸福感、安全感。

三、財(cái)政制度建設(shè)必須在全面深化改革中展開和推進(jìn)

伴隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中國的改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，踏上了全面深化改革之路。

從總體上說，中國改革開放起步于經(jīng)濟(jì)體制改革。以基本確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架為主要標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)體制改革取得了舉世矚目的成就。然而，改革開放終歸是一場深刻而全面的社會(huì)變革，牽涉到一系列體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型。作為一項(xiàng)宏大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，經(jīng)濟(jì)體制改革不可能單兵突進(jìn)。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)之間改革的互動(dòng)性明顯增強(qiáng)，幾乎每項(xiàng)改革都會(huì)牽動(dòng)或影響到其他方面的改革，幾乎每項(xiàng)改革也都需要其他方面的改革協(xié)同配合。任何一個(gè)方面改革滯后，都會(huì)制約和影響改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

來自各方面的信息一再表明，中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中遇到的暗礁、潛流、漩渦等阻力，是與政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域的問題相互交織在一起的，只能通過全面的而非限于某一領(lǐng)域、某一角度、某一線索、某一側(cè)面或某一環(huán)節(jié)的改革加以推進(jìn)。

進(jìn)一步說，要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長的需要，就要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)，就要求實(shí)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明體制改革聯(lián)動(dòng)。有效解決中國改革開放進(jìn)程中所積累的一系列不容回避的社會(huì)矛盾和問題，就要全面深化改革。除了全面深化改革，別無他途。

新時(shí)代改革開放顯然具有不同于以往的新內(nèi)涵和新特點(diǎn)。其中很重要的一條，就是制度建設(shè)的分量更重。習(xí)近平總書記指出，面對(duì)深層次的體制機(jī)制問題，全面深化改革對(duì)頂層設(shè)計(jì)的要求更高，對(duì)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。所以，全面深化改革必須以堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置。

新時(shí)代中國財(cái)政制度建設(shè)必須以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，融入全面深化改革，在同經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制改革的聯(lián)動(dòng)中展開和推進(jìn)。具體而言，它也至少包括如下兩個(gè)方面的含義。

作為政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，新時(shí)代財(cái)政制度建設(shè)要有大格局、高起點(diǎn)，從財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明各領(lǐng)域的密切聯(lián)系及交互作用中定位新時(shí)代中國財(cái)政職能與作用。既要履行好主要基于經(jīng)濟(jì)范疇、政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上定位的傳統(tǒng)財(cái)政職能，又要發(fā)揮好建立于國家治理范疇、國家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的新時(shí)代財(cái)政作用。

作為全面深化改革的重點(diǎn)工程，新時(shí)代財(cái)政制度建設(shè)要同國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程聯(lián)系在一起，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上重塑新時(shí)代中國財(cái)政制度格局。既要關(guān)注和對(duì)接國家治理層面的基本問題，在國家治理的全過程和各領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用，又要關(guān)注和對(duì)接全面深化改革總目標(biāo)，以財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化支撐和推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、財(cái)政制度建設(shè)的新定位新使命

在中國改革開放歷史上，如同黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期而具有劃時(shí)代意義一樣，十八屆三中全會(huì)開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體推進(jìn)改革的新時(shí)代，開創(chuàng)了中國改革開放的新局面，因而也是具有劃時(shí)代意義的。

立足于我國發(fā)展新的歷史方位和中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，十八屆三中全會(huì)所通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，寫入了如下一段頗具歷史和理論高度的話：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”

對(duì)于中國財(cái)政和中國財(cái)政制度建設(shè)事業(yè)來說，上述這段話的意義非同小可，是一個(gè)劃時(shí)代的里程碑。它至少向我們傳遞了以下兩個(gè)方面的信息：其一，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政已經(jīng)由一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇上升為一個(gè)國家治理范疇，財(cái)稅體制已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分上升為國家治理體系的一個(gè)組成部分；其二，隨著新時(shí)代改革開放進(jìn)程中制度建設(shè)分量的加重，匹配國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，中國財(cái)政制度建設(shè)已經(jīng)步入現(xiàn)代化軌道。

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，財(cái)政和財(cái)稅體制被賦予全新的定位并擔(dān)負(fù)起全新的使命，建立現(xiàn)代財(cái)政制度已經(jīng)成為中國財(cái)政制度建設(shè)的目標(biāo)定位。

五、我國財(cái)政制度建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代

黨的十八屆三中全會(huì)之后，循著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主軸，十九大和十九屆四中全會(huì)在系統(tǒng)總結(jié)全面深化改革理論成果、實(shí)踐成果、制度成果的基礎(chǔ)上，相繼對(duì)新時(shí)代中國財(cái)政制度建設(shè)作出了與時(shí)俱進(jìn)的部署和安排，為構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的現(xiàn)代財(cái)政制度體系勾勒了前行“路線圖”。

從十八屆三中全會(huì)首次提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的命題并作出系統(tǒng)部署，到十九大發(fā)出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的號(hào)令，再到十九屆四中全會(huì)將現(xiàn)代財(cái)政制度納入中國特色社會(huì)主義制度“圖譜”、從制度建設(shè)意義上加以拓展和深化，迄今我們圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度所走出的基本軌跡，不僅歷史邏輯一脈相承，而且目標(biāo)指向一以貫之，始終保持了與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新狀態(tài)。立足于這一系列理論和實(shí)踐成果，可以十分清晰地看到，相對(duì)于以往，中國財(cái)政制度建設(shè)的前行方向和戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生歷史性變化，中國財(cái)政制度建設(shè)的基本內(nèi)容和行動(dòng)路線已經(jīng)作出歷史性調(diào)整。與中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代如影隨形，中國財(cái)政制度建設(shè)也進(jìn)入了新時(shí)代。

六、推進(jìn)我國財(cái)政制度建設(shè)必須盡快搭建現(xiàn)代財(cái)政制度理論框架

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，是理論與實(shí)踐的雙重探索”。事實(shí)上，無論是中國財(cái)稅體制改革進(jìn)程，還是建立現(xiàn)代財(cái)政制度命題的形成，均離不開與之相契合的學(xué)理支撐和方法論支持，均離不開理論與實(shí)踐的良好互動(dòng)，也是始終植根于中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的國情土壤、堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新的結(jié)果。

鑒于改革開放只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。中國要前進(jìn)，就要持續(xù)推進(jìn)制度建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)的中國財(cái)政制度建設(shè)，必將貫穿于整個(gè)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。鑒于新時(shí)代中國財(cái)政制度建設(shè)主題全新、使命全新，大不相同于以往，必須結(jié)合新的實(shí)踐不斷以新的理論來指導(dǎo)新的實(shí)踐。

這實(shí)際上告訴我們，推進(jìn)新時(shí)代中國財(cái)政制度建設(shè)要從推進(jìn)新時(shí)代中國財(cái)政制度理論研究做起。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的前提和基礎(chǔ)，在于加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度理論框架。

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，立足中國實(shí)踐，解決中國問題。在深入研究中國財(cái)政制度建設(shè)實(shí)踐及其背后總邏輯的基礎(chǔ)上，提煉出有學(xué)理性的新理論，概括出有規(guī)律性的新實(shí)踐，進(jìn)而構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度理論框架，是擺在我們面前的一個(gè)十分重要而緊迫的時(shí)代命題。