張霄艷，孫楓華

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062)

在人類歷史長(zhǎng)河中，危機(jī)總是與社會(huì)發(fā)展相伴而行，全球化、城市化、信息化進(jìn)程的深入推進(jìn)更是加速了公共危機(jī)的爆發(fā)，公共危機(jī)已由非常態(tài)化向社會(huì)常態(tài)化轉(zhuǎn)變。公共危機(jī)的常態(tài)化和復(fù)雜化，促使危機(jī)治理參與主體逐步由一元主體向多元共治轉(zhuǎn)變。

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的公共衛(wèi)生事件。1月28日，文明辦和中國(guó)志愿者服務(wù)聯(lián)合會(huì)發(fā)布《關(guān)于號(hào)召?gòu)V大志愿者、志愿服務(wù)組織積極有序參與疫情防控的倡議書》，廣大志愿者積極參與疫情防控志愿服務(wù)，在疫情防控中發(fā)揮了重要作用。國(guó)家和地方政府充分認(rèn)識(shí)到了應(yīng)急志愿服務(wù)在國(guó)家公共危機(jī)治理中的重要作用。由于我國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展起步時(shí)間較晚，運(yùn)行機(jī)制不完善，志愿服務(wù)在此次疫情防控參與過(guò)程中暴露出了一些問(wèn)題，如參與主動(dòng)性較低、志愿身份認(rèn)定不明、專業(yè)水平尚顯不足、缺乏共同行動(dòng)機(jī)制等，這些現(xiàn)象的存在，使志愿者的力量不僅沒(méi)有得到充分發(fā)揮，反而在公共危機(jī)治理過(guò)程中帶來(lái)不少問(wèn)題，因而有必要深入研究我國(guó)公共危機(jī)治理中的志愿服務(wù)建設(shè)問(wèn)題。

一、志愿服務(wù)的內(nèi)涵及特征

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，志愿服務(wù)的內(nèi)涵和特征不斷擴(kuò)大和變化，明確志愿服務(wù)的內(nèi)涵及其特征，有助于進(jìn)一步推動(dòng)志愿服務(wù)的發(fā)展。

(一)志愿服務(wù)及志愿組織

志愿服務(wù)在廣義上是指志愿組織、志愿者服務(wù)群眾生產(chǎn)生活和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一種自發(fā)性行為[1]8。也可以定義為，是基于非個(gè)人義務(wù)，不計(jì)報(bào)酬，自愿幫助他人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。志愿服務(wù)的顯著特征是基于自愿精神，而非強(qiáng)制性。志愿者在時(shí)間、精力等因素都允許的情況下，利用自己的技能、資源、善心為社會(huì)提供援助。志愿組織屬于社會(huì)組織的內(nèi)涵范圍，對(duì)于社會(huì)組織，又被稱為非營(yíng)利組織、非政府組織或是第三部門。截至2020年7月中旬，我國(guó)實(shí)名志愿者總數(shù)達(dá)到1.74億，志愿者團(tuán)體總數(shù)達(dá)73.9萬(wàn)，志愿項(xiàng)目總數(shù)達(dá)405.13萬(wàn)，服務(wù)時(shí)間總數(shù)達(dá)22.7億小時(shí)[2]。

應(yīng)急志愿服務(wù)是指志愿者及志愿組織在公共危機(jī)治理的各個(gè)階段，基于社會(huì)責(zé)任心、道義、同情心而提供的各種自愿、無(wú)償?shù)姆?wù)。此處“應(yīng)急”是指應(yīng)對(duì)突然發(fā)生的需要緊急處理的事件，是與公共危機(jī)整體有關(guān)的，而非狹義上的應(yīng)急處理。

(二)志愿服務(wù)的特征

首先，志愿服務(wù)以居民需求為導(dǎo)向，提供群眾滿意的志愿服務(wù)。志愿服務(wù)以援助對(duì)象的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，群眾的需求在哪里，志愿服務(wù)的關(guān)注點(diǎn)就應(yīng)該放在哪里，從而提供具有針對(duì)性的志愿服務(wù)。如在本次疫情防控中，志愿組織針對(duì)一線醫(yī)務(wù)人員的需求，籌集醫(yī)用防護(hù)口罩、防護(hù)服等防護(hù)用品；針對(duì)疫情重災(zāi)區(qū)湖北省，組織成立“語(yǔ)言服務(wù)團(tuán)”，幫助救援人員克服方言障礙，實(shí)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員與當(dāng)?shù)鼗颊唛g的有效溝通。

其次，志愿服務(wù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，服務(wù)活動(dòng)形式多樣。志愿者及其志愿組織，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)為救助對(duì)象提供專業(yè)性的志愿服務(wù)。疫情危機(jī)的突然來(lái)襲，人們?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)通過(guò)不同渠道獲取了大量的不確定或危險(xiǎn)信息，引起了一系列的焦慮、惶恐情緒。北京師范大學(xué)心理學(xué)部開(kāi)通心理支持熱線和網(wǎng)絡(luò)心理輔導(dǎo)服務(wù)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為廣大民眾提供專業(yè)的心理支持服務(wù)。

最后，志愿服務(wù)具有聯(lián)動(dòng)協(xié)同的作用。志愿組織在提供志愿服務(wù)的同時(shí)，也能有效發(fā)揮聯(lián)動(dòng)協(xié)同作用，能有效聯(lián)合其他志愿組織、基金會(huì)、社會(huì)企業(yè)等，充分發(fā)揮樞紐角色，整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)各部門組織聯(lián)合抗擊疫情。

二、我國(guó)志愿服務(wù)體系發(fā)展進(jìn)程

在我國(guó)，志愿服務(wù)起步較晚，且國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界展開(kāi)對(duì)志愿服務(wù)的研究大多圍繞青年志愿者展開(kāi)，這和國(guó)內(nèi)志愿者群體以青年學(xué)生居多有直接關(guān)系。縱觀志愿者服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展歷程，志愿服務(wù)大致可以分為探索期、蓬勃期和完善期三個(gè)階段。

第一階段為探索期，志愿服務(wù)在我國(guó)逐步發(fā)展。1955年，北京市組織了第一支青年志愿墾荒隊(duì)，數(shù)萬(wàn)青年踴躍參與，當(dāng)代青年志愿服務(wù)由此萌芽。1963年，毛澤東為學(xué)習(xí)和弘揚(yáng)雷鋒精神，題詞“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”，在全國(guó)掀起了“學(xué)雷鋒”活動(dòng)熱潮，直至今日，雷鋒精神始終歷久彌新。1987年，全國(guó)第一條志愿服務(wù)熱點(diǎn)電話“中學(xué)生心聲熱線”在廣州市誕生，拉開(kāi)了我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的序幕。1994年12月，中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)成立。1999年8月，廣東省出臺(tái)首個(gè)省級(jí)地方性志愿服務(wù)法規(guī)——《廣東省青年志愿服務(wù)條例》。2000年，團(tuán)中央和中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)決定，將每年的3月5日作為“中國(guó)青年志愿者服務(wù)日”。

第二階段為蓬勃期，從青年志愿服務(wù)到社區(qū)志愿服務(wù)和應(yīng)急志愿服務(wù)，志愿服務(wù)逐漸走向多元化。2001年被國(guó)際組織界定為“國(guó)際志愿年”，受此影響，我國(guó)志愿服務(wù)得到了社會(huì)各界的認(rèn)同和重視，志愿服務(wù)逐步展開(kāi)。2003年，SARS期間，上千萬(wàn)志愿者參與了“抗擊非典，與你同心”志愿服務(wù)活動(dòng)。在經(jīng)歷非典后，志愿服務(wù)也開(kāi)始有了“應(yīng)急”概念。2006年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》指出：積極組織開(kāi)展社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，培育社區(qū)志愿服務(wù)意識(shí)，弘揚(yáng)社區(qū)志愿服務(wù)精神，推行志愿者注冊(cè)制度。該文件的頒布，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)開(kāi)始進(jìn)入規(guī)范化建設(shè)階段。2008年被稱為“中國(guó)志愿服務(wù)元年”，汶川地震發(fā)生后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，300多萬(wàn)名海內(nèi)外志愿者深入災(zāi)區(qū)參與緊急救援。北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間共有10萬(wàn)名賽會(huì)志愿者、40萬(wàn)名城市志愿者以及100萬(wàn)名社會(huì)志愿者參與其中。應(yīng)急志愿者在汶川地震中也發(fā)揮了重要的作用，但是仍存在組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和專業(yè)化水平較低的問(wèn)題，但已初具應(yīng)急基礎(chǔ)。2009年7月，中國(guó)志愿服務(wù)基金會(huì)正式成立，此后我國(guó)志愿服務(wù)的社會(huì)關(guān)注度與參與度越來(lái)越高，并獲得較高的社會(huì)支持、資金支持和法律保障[3]。

第三階段為完善期，志愿服務(wù)逐漸走向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。2017年12月，國(guó)務(wù)院頒布《志愿服務(wù)條例》，這是我國(guó)第一部關(guān)于志愿服務(wù)的專門性法規(guī)，填補(bǔ)了我國(guó)志愿服務(wù)的法律空白，意味著我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)站在了全新的起點(diǎn)上，進(jìn)入了新的發(fā)展階段。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，提出把“健全志愿服務(wù)體系”作為堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)文化建設(shè)制度的重要任務(wù)之一。2019年11月，中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理和應(yīng)急能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要采取多種措施加強(qiáng)綜合性救援力量，采取地方專業(yè)隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍相結(jié)合和建立共訓(xùn)共練、救援合作機(jī)制等方式，肯定了志愿服務(wù)在應(yīng)急管理中的重要作用[4]。2020年，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上，充分肯定了廣大志愿者的真誠(chéng)奉獻(xiàn)、不辭辛勞，為疫情防控作出了重大貢獻(xiàn)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)志愿服務(wù)制度常態(tài)化，健全志愿者風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，為志愿者參與志愿服務(wù)活動(dòng)提供必要的活動(dòng)條件，解決志愿者在志愿服務(wù)過(guò)程中遇到的困難，維護(hù)志愿者的合法權(quán)益。

三、公共危機(jī)治理中志愿服務(wù)參與存在的問(wèn)題

目前我國(guó)志愿者服務(wù)主要存在志愿服務(wù)參與主動(dòng)性較低、志愿者身份認(rèn)定不明、志愿服務(wù)專業(yè)水平尚顯不足、缺乏共同行動(dòng)機(jī)制等問(wèn)題。

(一)志愿服務(wù)參與主動(dòng)性較低

公民的主動(dòng)參與水平是衡量一國(guó)政治民主化程度的重要指標(biāo)。在重大突發(fā)公共實(shí)踐中，我國(guó)公民參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性不高，參與的普遍性不足，缺乏公民精神。雖然在新冠肺炎疫情抗疫中，許多志愿者和志愿組織貢獻(xiàn)自己的力量，為社會(huì)服務(wù)。但從公民整體危機(jī)意識(shí)角度分析，我國(guó)公民參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性不高，仍然習(xí)慣于將自身作為公共危機(jī)的救助對(duì)象、公關(guān)危機(jī)治理客體，或是旁觀者，缺乏責(zé)任心和公民精神，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自身也是公共危機(jī)治理主體中不可或缺的一部分[5]105。受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，國(guó)人家庭觀念濃厚，社會(huì)公益意識(shí)單薄，因而影響了志愿精神的發(fā)展與傳播。同時(shí)志愿文化是西方舶來(lái)品，最先接觸和影響的是學(xué)生人群，加之青年學(xué)生沒(méi)有更多的生活負(fù)擔(dān)和壓力，擁有充足的時(shí)間和精力，因而志愿服務(wù)參與主體大多為學(xué)生人群，其他社會(huì)群體難以參與志愿服務(wù)，大部分公民的參與意識(shí)和奉獻(xiàn)精神較低。

(二)志愿者身份認(rèn)定不明

近年來(lái)我國(guó)志愿服務(wù)得到了蓬勃發(fā)展，但在實(shí)踐中，存在志愿者身份濫用、身份認(rèn)定不明現(xiàn)象，許多機(jī)構(gòu)打著志愿服務(wù)的幌子進(jìn)行勞務(wù)人員招聘，為有償行為的勞動(dòng)者冠以“志愿者”之名，不僅違背了《志愿服務(wù)條列》，弱化了職務(wù)的法定要求，更是嚴(yán)重挫傷了志愿者的服務(wù)積極性，侵犯了志愿者權(quán)利。如在此次新冠肺炎疫情中，存在志愿者的概念混淆與模糊，不少媒體將下沉社區(qū)的黨員干部、為社區(qū)義務(wù)送生活物資的群眾、日薪1 000元的隔離點(diǎn)醫(yī)生護(hù)士統(tǒng)稱為志愿者。但是，由于上述人員沒(méi)有履行成為志愿者的注冊(cè)和審批手續(xù)，無(wú)法被認(rèn)定為志愿者。這些不圖報(bào)酬，無(wú)償付出勞動(dòng)，或是超出自身職責(zé)范圍的，可以被認(rèn)為是志愿勞動(dòng)或是義務(wù)勞動(dòng)。非志愿者的志愿服務(wù)和有償服務(wù)的勞動(dòng)價(jià)值都是不可否認(rèn)的，這些勞動(dòng)都是抗疫不可或缺的部分。需要我們正確區(qū)分，并且保護(hù)其各自的權(quán)益。正確區(qū)別志愿服務(wù)和有償服務(wù)，有利于實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)事業(yè)的更好發(fā)展，更有利于志愿服務(wù)活力的充分釋放。

(三)志愿服務(wù)專業(yè)水平尚顯不足

很多應(yīng)急志愿者在服務(wù)中表現(xiàn)出較高的熱情，但難以勝任志愿服務(wù)工作，因?yàn)閼?yīng)急救援需要一定的專業(yè)知識(shí)和技能，普通的志愿者往往難以勝任[6]。大量的應(yīng)急志愿者都是臨時(shí)招募，缺乏專業(yè)救援知識(shí)的培訓(xùn)，因而更多的志愿者只能從事比較簡(jiǎn)單、低技術(shù)含量的志愿服務(wù)，如社區(qū)體溫測(cè)量、查看出入證件、指導(dǎo)辦理出入證件等任務(wù)，特別是在宣傳教育方面，志愿服務(wù)工作發(fā)揮了重要作用，對(duì)普通民眾進(jìn)行新冠肺炎病癥、傳染途徑、防護(hù)措施等進(jìn)行宣傳和普及，增強(qiáng)了民眾對(duì)疫情的科學(xué)認(rèn)知，提高了民眾安全意識(shí)、自我防護(hù)意識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)應(yīng)急能力的提升[7]。但是由于新冠肺炎疫情中志愿服務(wù)的特殊性，許多志愿服務(wù)崗位的專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)某些特定崗位需要志愿者具備醫(yī)護(hù)專業(yè)資格。疫情防控的專業(yè)性要求志愿者們不能貿(mào)然參與，否則很可能會(huì)危及自身健康安全，甚至成為救護(hù)對(duì)象而增添社會(huì)成本。因此，在專業(yè)化程度較高的應(yīng)急服務(wù)中，由于缺乏專業(yè)性導(dǎo)致志愿服務(wù)效果并不理想，與實(shí)際需求還有一定的差距。

(四)缺乏共同行動(dòng)機(jī)制，無(wú)法形成志愿者合力

應(yīng)急志愿服務(wù)具有松散型和臨時(shí)性，其整合力較低。主要體現(xiàn)在政府與志愿組織、志愿組織和其他社會(huì)組織以及志愿組織之間相互隔離，各行其是，缺乏有效的鏈接和協(xié)同。應(yīng)急志愿服務(wù)各方需要相互聯(lián)系、相互作用，形成協(xié)調(diào)、靈活、高效的運(yùn)作過(guò)程。首先政府與志愿組織之間缺乏合力，我國(guó)政府層面僅有民政部門負(fù)責(zé)志愿組織的審核登記管理，在實(shí)際管理中政府并未過(guò)多干預(yù)，更多的是志愿組織自身的管理。政府與志愿組織之間彼此隔離。在此次疫情志愿服務(wù)中，許多志愿者在武漢等重災(zāi)區(qū)完成志愿服務(wù)返回時(shí)，服務(wù)地點(diǎn)缺乏隔離措施和條件，所居住社區(qū)也拒絕志愿者居家隔離，出現(xiàn)志愿者無(wú)處隔離的現(xiàn)象，不少外地志愿者滯留武漢。其次志愿組織和其他社會(huì)組織缺乏合力，憑借志愿組織單一力量，很難籌集充足的資金、防護(hù)用具、消毒用具等救援物資。最后志愿組織之間的合力缺乏，單個(gè)志愿組織獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，容易出現(xiàn)志愿隊(duì)伍混亂的現(xiàn)象。志愿隊(duì)伍在救援過(guò)程中，也容易出現(xiàn)內(nèi)部意見(jiàn)不合，難以協(xié)調(diào)，使原本混亂的災(zāi)區(qū)更加混亂無(wú)序，從而影響救援效率，拖累救援速度。

四、公共危機(jī)治理中志愿服務(wù)參與的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家的公共危機(jī)治理志愿服務(wù)體系較為成熟和完善，對(duì)這些國(guó)家的危機(jī)志愿服務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析和學(xué)習(xí)，對(duì)于構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理志愿服務(wù)體系具有重要意義。

(一)積極倡導(dǎo)宣傳志愿服務(wù)理念，社會(huì)志愿服務(wù)氛圍濃厚

日本將志愿服務(wù)的理念和志愿服務(wù)精神直接納入義務(wù)教育當(dāng)中，同時(shí)在社會(huì)層面倡導(dǎo)宣傳志愿服務(wù)理念，樹(shù)立志愿者崇高、無(wú)私、奉獻(xiàn)的形象，以參與志愿服務(wù)為榮，從而使公民具有極高的民族責(zé)任感與民族精神感。在高中與大學(xué)入學(xué)招生要求中，將志愿服務(wù)參與情況納入入學(xué)教育考核標(biāo)準(zhǔn)。超過(guò)百所高校將志愿服務(wù)教育引進(jìn)教學(xué)內(nèi)容之中，積極開(kāi)展各種形式的志愿服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)學(xué)生參與其中，同時(shí)將學(xué)生參與志愿服務(wù)情況作為學(xué)生履歷的重要組成部分。

(二)志愿服務(wù)法律法規(guī)體系完備，保障志愿者相關(guān)權(quán)益

美國(guó)針對(duì)志愿者在志愿服務(wù)中可能給他人和自己造成傷害而產(chǎn)生的責(zé)任問(wèn)題，出臺(tái)了系列法律，保護(hù)志愿者相關(guān)權(quán)益?！逗萌霈旣悂喨朔ā芬脖环Q為《無(wú)償施救者保護(hù)法》，是關(guān)于在緊急狀態(tài)下，施救者因其無(wú)償?shù)木戎袨椋o被救助者造成某種傷害時(shí)免除責(zé)任的法律條文，重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象為醫(yī)療人員、警方、消防人員等。聯(lián)邦和各州政府出臺(tái)的《志愿者保護(hù)法》針對(duì)志愿者在志愿服務(wù)中造成的法律責(zé)任具有一定的保護(hù)作用[8]。

德國(guó)制定了《德國(guó)聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》《獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)志愿者法》及《民事保護(hù)和災(zāi)難救援法》等法律制度，明確了志愿者在應(yīng)急管理工作中的權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)志愿者在應(yīng)急救援中的合法權(quán)益。同時(shí)法律明確規(guī)定，政府為志愿者購(gòu)買保險(xiǎn)，救援期間的薪酬由政府支付，并且要求企業(yè)不得因員工參加志愿服務(wù)活動(dòng)而懲罰、辭退員工，為志愿者提供了基本的生活生存保障。

日本通過(guò)立法制定《地震防災(zāi)法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》等，這類法律對(duì)政府的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，并且也明確規(guī)定志愿組織的權(quán)利和責(zé)任，使志愿組織能有序參與應(yīng)急救援服務(wù)。此外，還制定了相關(guān)專項(xiàng)法律以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性自然災(zāi)害，使突發(fā)性公共事件在專項(xiàng)法律法規(guī)的框架內(nèi)得到處理和解決。

(三)積極開(kāi)展培訓(xùn)課程，推動(dòng)志愿服務(wù)專業(yè)化

德國(guó)為讓志愿者成為合格的應(yīng)急救援志愿者，提升志愿服務(wù)的專業(yè)化水平，對(duì)志愿者進(jìn)行規(guī)范、有效的專業(yè)化訓(xùn)練，使志愿者和志愿組織具備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)急志愿服務(wù)培訓(xùn)課程由政府相關(guān)部門出資支持，培訓(xùn)課程主要分為兩個(gè)階段：第一階段是基礎(chǔ)理論培訓(xùn)，主要是專業(yè)知識(shí)與技巧的講解與培訓(xùn)。第二階段是應(yīng)急救援業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行模擬與演練，考核志愿者對(duì)于培訓(xùn)課程的掌握程度。有效、規(guī)范的志愿者培訓(xùn)課程，有助于提升志愿服務(wù)的專業(yè)化水平，促進(jìn)志愿服務(wù)專業(yè)化發(fā)展。

(四)組織管理系統(tǒng)完善，助推志愿服務(wù)有序展開(kāi)

日本政府很早就意識(shí)到了加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急志愿管理的重要性，成立了災(zāi)害志愿者中心。該機(jī)構(gòu)的成立實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急志愿組織管理的組織化，使得志愿者招募、組織、協(xié)調(diào)等方面的工作能有序開(kāi)展。災(zāi)害志愿者中心作為應(yīng)急救援的中樞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)多方力量，在實(shí)際救援中有助于解決救災(zāi)秩序混亂的現(xiàn)象。除此之外，日本還建立了完善的志愿者招募制度，志愿者招募分為兩種類型，一種是技能型志愿者招募，需要志愿者掌握相關(guān)應(yīng)急救災(zāi)的專業(yè)知識(shí)和技能，如骨科醫(yī)生、護(hù)士、防護(hù)拆遷工人等；另一種為一般工作志愿者，此類志愿者工作專業(yè)性不強(qiáng)，如信息登記和報(bào)送、物資運(yùn)輸、其他服務(wù)人員等。災(zāi)害志愿者中心會(huì)根據(jù)突發(fā)事件的狀況與需求，招募不同的志愿者，根據(jù)對(duì)不同志愿者的需求，合理安排志愿者的招募，以及對(duì)現(xiàn)有志愿者進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理和調(diào)度。志愿者也能根據(jù)自己的分工迅速投入應(yīng)急志愿服務(wù)之中，從而提升志愿服務(wù)的效率。

五、公共危機(jī)治理中志愿服務(wù)參與有效路徑分析

針對(duì)當(dāng)前志愿服務(wù)中存在的問(wèn)題，可以通過(guò)增強(qiáng)公民對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)同機(jī)制，推進(jìn)志愿服務(wù)法制化建設(shè)，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍自身建設(shè)，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)互動(dòng)平臺(tái)，凝聚志愿服務(wù)合力等方式進(jìn)行優(yōu)化。

(一)增強(qiáng)公民對(duì)志愿服務(wù)的社會(huì)認(rèn)同機(jī)制

增強(qiáng)公民對(duì)志愿服務(wù)的社會(huì)認(rèn)同機(jī)制，有助于提升公民志愿服務(wù)參與的積極性和主動(dòng)性。

1.積極培育公民精神和公共精神

公民精神在日常行為中會(huì)表現(xiàn)出良好的行為舉止，是關(guān)懷社會(huì)整體福祉的一種態(tài)度，更是一種超越公民個(gè)體自我性意識(shí)的集體性自我意識(shí)。集體性自我意識(shí)是將自我視為集體之一部分的認(rèn)知狀態(tài)，將集體利益置于個(gè)人或集團(tuán)利益之上。公共精神是指關(guān)心公共事務(wù)，并致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提到，中國(guó)的鄉(xiāng)村人最大的毛病就是“私”。中國(guó)整體社會(huì)何嘗不是如此呢？公民普遍缺乏公共精神，對(duì)社會(huì)事務(wù)抱著“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的態(tài)度。因而積極的公民意識(shí)和公共意識(shí)是社會(huì)健康發(fā)展的重要保證，有助于公民認(rèn)識(shí)和把握個(gè)人所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

2.加強(qiáng)志愿服務(wù)宣傳，提高公民的服務(wù)意識(shí)

良好的公益意識(shí)和公民精神，是志愿精神發(fā)展的前提條件。必須要改變中國(guó)傳統(tǒng)“家天下”文化思想的影響，在社會(huì)層面積極宣傳、倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神和服務(wù)意識(shí)，提高公民道德素質(zhì)，使全民都能對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)產(chǎn)生一定的共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)公眾參與志愿服務(wù)的積極性。

(二)推進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)法制化建設(shè)

健全的法制是志愿者參與應(yīng)急服務(wù)的法律依據(jù)和保障，進(jìn)一步推動(dòng)了志愿服務(wù)體系的完善和發(fā)展。

1.明確志愿服務(wù)角色定位

志愿服務(wù)身份認(rèn)定不明，使其難以發(fā)揮在應(yīng)急志愿服務(wù)中應(yīng)有的作用。因此，在制定志愿服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)前，必須要明確志愿服務(wù)的角色定位。一是明確法律地位、權(quán)利及義務(wù)，保障應(yīng)急志愿者的合法權(quán)益。更要注重相關(guān)配套法律要轉(zhuǎn)變?cè)杏^念，正確認(rèn)識(shí)志愿服務(wù)的作用，鼓勵(lì)志愿服務(wù)積極加入救援工作中。在整個(gè)救援工作中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，由專門的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)相關(guān)的引導(dǎo)管理工作，指揮和協(xié)調(diào)各類志愿組織相互協(xié)調(diào)配合。二是發(fā)揮志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中的輔助作用。志愿組織應(yīng)努力提升其專業(yè)水準(zhǔn)，成為一支專業(yè)的救援力量，在充分發(fā)揮專業(yè)水準(zhǔn)的同時(shí)，聽(tīng)從政府統(tǒng)一指揮，配合政府開(kāi)展救援工作，做到有序救援，避免混亂現(xiàn)象。

2.健全志愿者服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)

相關(guān)法律和規(guī)章制度的缺乏，已經(jīng)成為當(dāng)前制約應(yīng)急志愿服務(wù)發(fā)展的主要瓶頸。縱觀世界上應(yīng)急體制比較先進(jìn)的國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)和日本，都擁有專項(xiàng)的志愿服務(wù)法律，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急志愿管理的經(jīng)驗(yàn)之上，針對(duì)實(shí)踐中應(yīng)急志愿服務(wù)的新情況、新要求，盡快出臺(tái)《志愿服務(wù)法》作為我國(guó)志愿服務(wù)法律體系的龍頭法，進(jìn)一步明晰各類志愿組織、志愿者的法律地位、權(quán)利及義務(wù)，保障應(yīng)急志愿者的合法權(quán)益，同時(shí)要注重相關(guān)配套法律、政策的制定和相關(guān)政策之間的相互銜接配套。此外，政府和相關(guān)主管部門應(yīng)積極運(yùn)用行政指導(dǎo)、專業(yè)輔導(dǎo)、示范引導(dǎo)等柔性方式，通過(guò)完善和運(yùn)用軟法和軟法機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)志愿者和志愿服務(wù)組織的引導(dǎo)[9]。

(三)加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍自身建設(shè)

通過(guò)提升志愿者自身專業(yè)水準(zhǔn)，能提高應(yīng)急志愿服務(wù)的效率，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能夠事半功倍。

1.進(jìn)行志愿服務(wù)專業(yè)技能培訓(xùn)

應(yīng)急志愿服務(wù)相比于普通的志愿服務(wù)，對(duì)志愿者自身的專業(yè)性要求較為嚴(yán)格，如果不具備專業(yè)的知識(shí)和技能，就難以勝任突發(fā)公共事件帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在招募志愿者時(shí)，除強(qiáng)調(diào)志愿者應(yīng)具備的專業(yè)技能外，引入相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制也尤為重要。對(duì)志愿者專業(yè)技能培訓(xùn)可以分為幾個(gè)方面進(jìn)行：首先基本救援知識(shí)培訓(xùn)；其次是進(jìn)行災(zāi)害前的預(yù)警演習(xí)培訓(xùn)，預(yù)警演習(xí)培訓(xùn)可以讓志愿者在心理、生理上都能切實(shí)感受，有助于提升志愿者的救援能力；最后是專業(yè)技能培訓(xùn)后，交流討論演習(xí)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及困境，對(duì)遇到的情況進(jìn)行總結(jié)，并分析討論今后怎樣克服避免，力爭(zhēng)提高救援參與能力。通過(guò)系列的專業(yè)應(yīng)急技能培訓(xùn)，使應(yīng)急志愿隊(duì)伍達(dá)到“招之即來(lái)，來(lái)之即戰(zhàn)，戰(zhàn)之即勝”的專業(yè)水平。

對(duì)于志愿者的培訓(xùn)，需要采取多種多樣的形式，基礎(chǔ)理論知識(shí)可以采取教師講授、專家講座和定期開(kāi)展交流會(huì)的形式，增強(qiáng)志愿者之間的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)交流；實(shí)踐類課程應(yīng)采用實(shí)地模擬，提高實(shí)踐認(rèn)識(shí)和實(shí)際救援能力。在教學(xué)時(shí)間上，采取短期培訓(xùn)與長(zhǎng)期培訓(xùn)相結(jié)合的方式，按照教學(xué)內(nèi)容合理設(shè)置課時(shí)，促進(jìn)教育培訓(xùn)常態(tài)化，保證教學(xué)質(zhì)量。此外，可以借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開(kāi)設(shè)網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課堂，發(fā)布教學(xué)視頻與課件，方便志愿者利用瑣碎時(shí)間進(jìn)行學(xué)習(xí)。同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極宣傳應(yīng)急救援知識(shí)[10]39。

2.構(gòu)建志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制

構(gòu)建良好的志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，不僅有利于志愿組織的蓬勃發(fā)展，也有利于調(diào)動(dòng)志愿者的積極性，增強(qiáng)其對(duì)志愿服務(wù)的熱情，構(gòu)建良好的志愿服務(wù)參與機(jī)制。對(duì)志愿者及志愿服務(wù)進(jìn)行激勵(lì)，可以從如下幾方面進(jìn)行：(1)提供志愿精神激勵(lì)，給予志愿者及其志愿服務(wù)更多的支持和宣揚(yáng)，樹(shù)立志愿者的光輝形象，滿足志愿者的精神需求；(2)提供更加直觀的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和事后保障機(jī)制，雖然志愿服務(wù)是公益性、非盈利的活動(dòng)，但是志愿者參與志愿服務(wù)的動(dòng)機(jī)并不是無(wú)償?shù)?，而是有所訴求的。記錄每個(gè)志愿者的服務(wù)時(shí)間，按志愿服務(wù)累計(jì)時(shí)間，給予相應(yīng)的等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。在考核就業(yè)、升學(xué)、晉升、住房和其他方面時(shí)，也要優(yōu)先考慮是否參與志愿服務(wù)，以及志愿服務(wù)的參與情況[11]44。

(四)構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)互動(dòng)平臺(tái)，凝聚志愿服務(wù)合力

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府與社會(huì)組織密切合作、密切配合。志愿服務(wù)參與的有效性依賴于政府、企業(yè)、社會(huì)之間的有效互動(dòng)協(xié)調(diào)。

1.政府方面釋放民間志愿服務(wù)熱情和活力，優(yōu)化志愿組織管理規(guī)定

政府要從正面積極引導(dǎo)志愿組織，整合各種社會(huì)力量積極參與社會(huì)管理。按照對(duì)不同志愿組織或志愿組織參與方式進(jìn)行分類，優(yōu)化志愿組織管理。推動(dòng)志愿者和志愿組織注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)化，建立志愿檔案，健全志愿服務(wù)參與標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建政府與民間組織的信任和協(xié)作關(guān)系，搭建政府與社會(huì)合作的信息平臺(tái)。政府建立統(tǒng)一、高效的危機(jī)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息采集、分析、傳遞一系列的危機(jī)管理信息。

2.企業(yè)方面積極履行社會(huì)責(zé)任，廣泛參與社會(huì)公益事業(yè)

志愿服務(wù)發(fā)展以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)識(shí)也在逐步加深，志愿服務(wù)的社會(huì)價(jià)值被更多的人認(rèn)可和接受，企業(yè)志愿服務(wù)也成為一股穩(wěn)定且不斷發(fā)展的力量。首先做好企業(yè)志愿服務(wù)，必須轉(zhuǎn)變企業(yè)的志愿服務(wù)意識(shí)，使企業(yè)員工對(duì)志愿服務(wù)有正確認(rèn)識(shí)。其次完善企業(yè)志愿服務(wù)組織運(yùn)營(yíng)機(jī)制，組織運(yùn)營(yíng)機(jī)制是志愿服務(wù)有效開(kāi)展的重要保障。最后建立志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制能激發(fā)員工參與志愿服務(wù)的積極性[12]。

3.社會(huì)方面構(gòu)建志愿服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展的社會(huì)協(xié)助機(jī)制

首先大力踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在社會(huì)層面宣揚(yáng)志愿服務(wù)精神，培育深厚的公民社會(huì)底蘊(yùn)。其次構(gòu)建志愿組織之間的系統(tǒng)網(wǎng)格，志愿服務(wù)網(wǎng)格式管理有助于實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源與居民需求的“精準(zhǔn)對(duì)接”，促進(jìn)志愿服務(wù)的精細(xì)化和常態(tài)化。建立志愿組織間的溝通樞紐組織，加強(qiáng)志愿組織間的溝通協(xié)作。最后建立對(duì)志愿組織多元化、系統(tǒng)化的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)志愿組織的有效監(jiān)督，形成積極健康的社會(huì)氛圍，從而在社會(huì)層面推動(dòng)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展[13]。