胡桂榮，王芳

(山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250358)

2006年6月24日，北京市衛(wèi)生局接到北京蜀國(guó)演義福壽螺相關(guān)的疫情報(bào)告。但8月9日，蜀國(guó)演義酒樓才停止銷售涼拌螺肉；8月17日，北京市衛(wèi)生局才公開通報(bào)了此信息。而包括9名原告在內(nèi)的眾多消費(fèi)者正是在此期間食用福壽螺染病的。于是，9名患者起訴北京市衛(wèi)生局,請(qǐng)求法院認(rèn)定衛(wèi)生局遲延發(fā)布屬于不作為違法并承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家賠償責(zé)任。本案中，北京市衛(wèi)生局是否構(gòu)成公共警告不作為并承擔(dān)責(zé)任，值得認(rèn)真思考。

公共警告在防止社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面具有重要作用，但若不對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，會(huì)侵害公民權(quán)利和社會(huì)利益，因此需要探究公共警告責(zé)任追究制度的完善。不少學(xué)者都對(duì)公共警告責(zé)任追究提出相關(guān)建議。在制度建設(shè)方面，肖萍認(rèn)為應(yīng)建立公共警告發(fā)布制度、落實(shí)公共警告責(zé)任追究制度[1]；在追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)方面，徐信貴認(rèn)為食品領(lǐng)域中消費(fèi)警告行政責(zé)任的設(shè)置一定要考慮技術(shù)和時(shí)間的特殊性[2]，并在食品監(jiān)管問責(zé)時(shí)將標(biāo)準(zhǔn)具體化[3]；有學(xué)者從德國(guó)食品監(jiān)管制度中得到啟示，認(rèn)為食品監(jiān)管要明確責(zé)任主體[4]，這就包括了監(jiān)測(cè)、預(yù)警等多個(gè)環(huán)節(jié)的主體。但我國(guó)公共警告的研究多集中在食品、傳染病等方面，且大多只涉及某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)方面，本研究立足我國(guó)現(xiàn)行立法，通過規(guī)范分析法、文獻(xiàn)研究法探究我國(guó)公共警告立法中的問題并提出完善建議。

一、加強(qiáng)公共警告責(zé)任追究的必要性分析

當(dāng)下，運(yùn)用公共警告作為政府防止公民遭受危險(xiǎn)侵害的方式越來越頻繁。然而，公共警告的使用也出現(xiàn)了許多問題，如對(duì)于定性的爭(zhēng)論、公布條件的不完善、相應(yīng)程序缺失、缺乏救濟(jì)等問題[5]，尤其是需要加強(qiáng)公共警告的責(zé)任追究。加強(qiáng)公共警告責(zé)任追究，是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和保障利害關(guān)系人合法權(quán)益的要求。

(一)有利于促進(jìn)公共警告中權(quán)責(zé)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)

權(quán)責(zé)統(tǒng)一(權(quán)責(zé)一致)是中國(guó)行政法基本原則之一，即責(zé)任的承擔(dān)與權(quán)力的擁有相對(duì)應(yīng)，兩者“相伴而生”[6]。公共警告作為一種行使政府應(yīng)急權(quán)的方式[7]，如果未堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，就會(huì)造成社會(huì)公共利益的損害，導(dǎo)致“有權(quán)無責(zé)”現(xiàn)象出現(xiàn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府，公權(quán)力機(jī)關(guān)獲得行政職能的同時(shí)，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是公共警告追責(zé)的原則支撐，在其指引下，國(guó)家必須重視公共警告的責(zé)任追究，加大責(zé)任追究力度，公共警告發(fā)布主體才能在追責(zé)制度的規(guī)制下意識(shí)到自己的角色定位，通過外在行為和內(nèi)在意識(shí)兩方面對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束，規(guī)范公共警告權(quán)力的行使，從而促進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的實(shí)現(xiàn)。

(二)有利于規(guī)范公共警告權(quán)力的行使

公共警告作為一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方式，一旦發(fā)布，涉及范圍廣，會(huì)對(duì)公民利益造成重大影響，因此必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。洛克的“有限政府”理論蘊(yùn)含著“限制公權(quán)力、保障人民的合法權(quán)益”的內(nèi)涵，也為規(guī)范公共警告權(quán)力提供了理論支撐。進(jìn)入21世紀(jì)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[8]135-136，而責(zé)任追究便是規(guī)范權(quán)力的重要途徑。若沒有健全的追責(zé)機(jī)制，公共警告就會(huì)失去有效監(jiān)督，造成權(quán)力的濫用。健全公共警告責(zé)任追究立法，為公共警告的權(quán)力行使劃定界限，使其明確權(quán)力內(nèi)容，防止自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，促進(jìn)依法規(guī)范行使權(quán)力。

(三)有利于保障公共警告利害關(guān)系人的合法權(quán)益

公共警告的責(zé)任追究制度不完善是造成利害關(guān)系人合法權(quán)益受到侵害的重要原因之一，《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院裁判選輯(十一)》對(duì)“不能以選擇此種功能上與侵犯相當(dāng)之措施，規(guī)避法秩序之特別拘束，其毋寧是必須符合侵害基本權(quán)利所應(yīng)根據(jù)的法律上的要求”的表述[9]183，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共警告進(jìn)行責(zé)任追究的重要性。盡管實(shí)踐中確實(shí)存在責(zé)任界定困難的現(xiàn)實(shí)，但“農(nóng)夫山泉砒霜門追責(zé)”的不了了之也反映了我國(guó)公共警告追責(zé)制度的疏漏。追責(zé)制度的建立與完善，會(huì)敦促公權(quán)力機(jī)關(guān)合法正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，同時(shí)按照追責(zé)制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行責(zé)任追究來保障利害關(guān)系人權(quán)益。

二、我國(guó)公共警告責(zé)任追究立法及其存在的問題

隨著公共警告方式的頻繁使用，國(guó)家在對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究、實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)制方面制定了許多立法性文件，但也是因?yàn)榱⒎ㄎ募姆比邚?fù)雜，導(dǎo)致責(zé)任追究出現(xiàn)了一系列問題。

(一)我國(guó)公共警告責(zé)任追究立法規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于公共警告的規(guī)定只是零散的分布在各類部門法中，主要公共警告責(zé)任追究立法的規(guī)定總體上分為三部分。

1.法律中的相關(guān)規(guī)定

法律是采取公共警告措施的重要依據(jù)，也是公民維護(hù)權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)后盾。與其他文件相比，公民更傾向于用法律保障權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)階段針對(duì)公共警告也制定了法律，這些立法內(nèi)容與公民的基本權(quán)利和公共利益息息相關(guān)。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)第63～68條，《傳染病防治法》(2013年)第65～69條，《環(huán)境保護(hù)法》(2017年)第47、第62、第68條，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2018年)第34、第43～44條，《食品安全法》(2018年)第144～145條，《藥品管理法》(2019年)第107、第148～150條，《防震減災(zāi)法》(2008年)第29、第88～89條，《氣象法》(2016年)第23～24、第38、第40條，《大氣污染防治法》(2018年)第23、第121、第126條，《防洪法》(2016年)第31、第43、第64條等，這些法條規(guī)定了公共警告的發(fā)布主體、責(zé)任主體、追責(zé)內(nèi)容和追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(2013年)第37、第56、第61條中僅對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)(簡(jiǎn)稱消協(xié))的公共警告權(quán)力加以規(guī)定。

2.行政法規(guī)和規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定

行政法規(guī)和規(guī)章也有公共警告責(zé)任追究?jī)?nèi)容。作為將法律內(nèi)容具體化的一種形式，行政法規(guī)和規(guī)章在公共警告追責(zé)問題上占據(jù)重要地位。對(duì)公共警告的發(fā)布主體、責(zé)任主體、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、追責(zé)內(nèi)容都有規(guī)定的行政法規(guī)和規(guī)章有《政府信息公開條例》(2019年)第20、第33～35條規(guī)定，《食品安全法實(shí)施條例》(2019年)第63～64、第66、第80～83條規(guī)定，《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》(2019)第14、第56條規(guī)定，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011年)第19、第45～52條規(guī)定，《防雷減災(zāi)管理辦法》(2013年)第7～10、第35～37條規(guī)定。

3.行政規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定

行政規(guī)范性文件雖然在嚴(yán)格意義上不屬于我國(guó)法律的范疇，但是公權(quán)力機(jī)關(guān)更傾向于將其作為行為的直接依據(jù)，它會(huì)對(duì)公民或者組織的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響[10]，故將其與上述兩種文本放在一起研究。例如，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(2019年)第6條第(19)和第9條第(33)、第10條第(34)項(xiàng)對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，而《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警及信息發(fā)布工作的意見》(2011)第3條第(8)項(xiàng)規(guī)定，《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》(2017年)第2條第(3)項(xiàng)、第3條第(9)和第(10)項(xiàng)、第4條規(guī)定,《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意見》(2017年)第2條第(3)項(xiàng)第8～10款，這三個(gè)行政規(guī)范性文件僅對(duì)公共警告的發(fā)布主體進(jìn)行了規(guī)定，并沒有對(duì)公共警告本身引發(fā)的責(zé)任追究問題進(jìn)行規(guī)定。

(二)我國(guó)公共警告責(zé)任追究立法存在的問題

我國(guó)公共警告責(zé)任追究立法存在一些問題，立法對(duì)公共警告責(zé)任追究規(guī)定相對(duì)較少，公共警告責(zé)任追究主體規(guī)定不完善，公共警告責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)模糊。在實(shí)踐中便會(huì)出現(xiàn)類似“農(nóng)夫山泉砒霜門”的事件，造成責(zé)任追究的不了了之。

1.公共警告責(zé)任追究規(guī)定相對(duì)較少

立法“對(duì)公共警告的責(zé)任追究”大多都沒有很具體的規(guī)定，從所列舉的20件法律文本來看，幾乎都提到了公共警告發(fā)布的權(quán)力，但在責(zé)任追究上是欠缺的：其中像《氣象法》那樣“明確規(guī)定”公共警告擔(dān)責(zé)的文本僅占了48%，不到一半比例；根據(jù)上下條文理解對(duì)違反公共警告責(zé)任承擔(dān)的“籠統(tǒng)”規(guī)定占了35%，但大多都是一帶而過，并沒有對(duì)其詳述。如《防洪法》第65條，只是說明了“濫用職權(quán)、徇私舞弊”等違反法律規(guī)定的情形，并沒有明確規(guī)定在不履行或不正當(dāng)、不合法行使“公共警告權(quán)力”時(shí)的責(zé)任，但該法律文本第43條卻明確規(guī)定了相關(guān)部門有“提供信息”的職責(zé)。甚至仍有17%的文件并沒有對(duì)責(zé)任追究進(jìn)行說明。責(zé)任追究規(guī)定如果缺失容易造成公共警告自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，違背了權(quán)責(zé)一致原則。

2.公共警告責(zé)任追究主體規(guī)定不完善

明確的責(zé)任追究主體是責(zé)任追究制度重要的方面[11]。但是現(xiàn)有立法文本中對(duì)于公共警告責(zé)任追究主體的規(guī)定卻存在不少問題：(1)籠統(tǒng)規(guī)定部門的集體責(zé)任，導(dǎo)致“產(chǎn)業(yè)鏈”級(jí)的歸責(zé)，容易產(chǎn)生“打太極、替罪羊”現(xiàn)象[12]。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第63條中“有關(guān)部門違反……責(zé)令改正”中，到底是“哪些有關(guān)部門”并沒有明確。(2)責(zé)任主體規(guī)定片面。仔細(xì)研究上述法律文件會(huì)發(fā)現(xiàn)，許多立法只規(guī)定了公共警告過程中單個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，如《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》的“檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)工作人員”的責(zé)任，然而，公共警告還涉及收集、評(píng)估、審查等多個(gè)環(huán)節(jié)，而本條中并沒有明確各個(gè)步驟所涉及的主體責(zé)任，這將會(huì)導(dǎo)致整個(gè)責(zé)任追究體系的不全面，不利于公民利益的保障。(3)責(zé)任主體與公共警告發(fā)布主體不一致。有的法律文本只規(guī)定了發(fā)布主體而沒有規(guī)定責(zé)任主體，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中規(guī)定消協(xié)具有發(fā)布警告的權(quán)力，但整部法律并沒有對(duì)“消協(xié)作為追責(zé)主體”的闡述，這種“不一致性”容易導(dǎo)致發(fā)布警告主體利用法律漏洞逃避責(zé)任。

現(xiàn)行立法中，公共警告責(zé)任主體的不確定會(huì)引起“推卸責(zé)任”等現(xiàn)象，影響政府社會(huì)治理的水平。因此，理清責(zé)任主體，明確負(fù)責(zé)決策、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行等職務(wù)的人員的責(zé)任承擔(dān)，才能避免“問責(zé)結(jié)果的異化”[13]和問責(zé)主體不一致、不全面的問題。

3.公共警告責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)模糊

公共警告的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)在許多立法規(guī)定中都比較模糊。例如《食品安全法》第145條規(guī)定，強(qiáng)調(diào)政府有關(guān)部門在未按規(guī)定公布食品安全信息造成不良后果、較重或嚴(yán)重后果時(shí)應(yīng)受到的懲戒，以及“濫用職權(quán)”等違反職務(wù)行為的原則性規(guī)定。但該規(guī)定過于概括，可操作性低，對(duì)于何為“不良后果”“嚴(yán)重后果”，什么情況才屬于“濫用職權(quán)”“徇私舞弊”都沒有明確的規(guī)定。即使國(guó)家發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)食品安全問題作出詳細(xì)規(guī)定，但也只是簡(jiǎn)單的在條文中說明“違反《食品安全法》內(nèi)容”的標(biāo)準(zhǔn)要求，并沒有對(duì)法條中的“后果”進(jìn)行具體解釋，這又陷入了“抽象規(guī)定”的循環(huán)中。再如，防范自然災(zāi)害領(lǐng)域，《防洪法》第65條也僅簡(jiǎn)單規(guī)定了“濫用職權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)，并沒有對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。如此抽象的規(guī)定，無疑在實(shí)踐中給責(zé)任追究的實(shí)施帶來了困難。

三、我國(guó)公共警告責(zé)任追究立法的完善

對(duì)公共警告責(zé)任追究的立法完善，可以從增加公共警告責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定、完善公共警告責(zé)任追究的責(zé)任主體、明晰公共警告責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)三方面進(jìn)行。

(一)增加有關(guān)公共警告責(zé)任追究的規(guī)定

通過上述分析，現(xiàn)階段公共警告領(lǐng)域很明顯的問題就是對(duì)公共警告責(zé)任追究的規(guī)定相對(duì)較少，因此，增加責(zé)任追究規(guī)定就尤為重要。

關(guān)于法律形式的問題，有的學(xué)者建議要統(tǒng)一制定關(guān)于公共警告的法律[14]，但現(xiàn)在制定統(tǒng)一立法的條件仍不成熟，因?yàn)楣簿嫠w的社會(huì)管理領(lǐng)域非常廣泛，如食品、藥品質(zhì)量安全等，每個(gè)領(lǐng)域技術(shù)含量不同，很難對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，故應(yīng)在現(xiàn)有的關(guān)于公共警告的單行法律法規(guī)基礎(chǔ)上增加或完善追責(zé)規(guī)定。

只有在立法中將公共警告責(zé)任追究?jī)?nèi)容明確，才能明確公共警告責(zé)任追究的界限，在規(guī)范發(fā)布主體權(quán)力行使的同時(shí)，兼顧責(zé)任追究的合法性與合理性。要完善現(xiàn)行的法律規(guī)定，提供明確的法律依據(jù)，才能控制公共警告權(quán)力行使，避免“法律死角”的發(fā)生。應(yīng)針對(duì)立法存在的問題，規(guī)定責(zé)任承擔(dān)的主體包括哪些、如何界定嚴(yán)重后果和濫用職權(quán)來科學(xué)設(shè)置追責(zé)等。

另外，地方政府可根據(jù)上位法制定對(duì)公共警告追責(zé)的行政規(guī)范性文件，完善公共警告追責(zé)體系。

(二)科學(xué)確定公共警告責(zé)任主體

確定責(zé)任主體是進(jìn)行責(zé)任追究的第一步，哈耶克認(rèn)為，如果不要求人們?yōu)樗麄兊男袆?dòng)承擔(dān)義務(wù)，那么任何人都不會(huì)承擔(dān)責(zé)任[15]99-100。公共警告責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步科學(xué)確定。

首先是關(guān)于責(zé)任部門的問題，實(shí)踐中發(fā)布公共警告的過程通常涉及多個(gè)部門，且因職權(quán)的交叉存在責(zé)任不明的情況，但為了避免“產(chǎn)業(yè)鏈”級(jí)歸責(zé)，對(duì)于類似“相關(guān)部門”的表述，法律應(yīng)將其包含的主體具體化，明確規(guī)定公共警告的發(fā)布權(quán)限。

其次，應(yīng)全面規(guī)定責(zé)任主體。在確定主管部門后，應(yīng)進(jìn)一步確定具體的擔(dān)責(zé)人員。因我國(guó)政府采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一切重大決策及公共警告的發(fā)布需得到首長(zhǎng)的決定，故在公共警告責(zé)任追究的立法上，應(yīng)考慮明確規(guī)定主管部門的正職應(yīng)承擔(dān)首要責(zé)任，以此提高領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。另具有信息收集和監(jiān)測(cè)等重要職責(zé)的工作人員因違法、不當(dāng)行使職權(quán)所導(dǎo)致的錯(cuò)誤公共警告，也應(yīng)追究其相應(yīng)責(zé)任，以排除“替罪羊”現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，為了保持公共警告發(fā)布主體和責(zé)任主體的一致性，被授權(quán)的社會(huì)組織也應(yīng)包含在公共警告責(zé)任主體范圍內(nèi)。此類主體在幫助政府治理方面發(fā)揮的作用越來越突出，有些組織也具有發(fā)布公共警告的權(quán)力，若不對(duì)其進(jìn)行限制，很可能成為侵害公民合法權(quán)益的主要原因之一，因此也應(yīng)在立法上予以責(zé)任規(guī)制。這些被授權(quán)組織中負(fù)責(zé)發(fā)布公共警告信息的部門正職，立法時(shí)應(yīng)將其作為責(zé)任追究的重要主體，嚴(yán)格確定其責(zé)任承擔(dān)。至于其他規(guī)定，可以參考上文中對(duì)政府部門其他人員追責(zé)的立法建議。

最后，在關(guān)于重大行政決策研究中，有學(xué)者建議將會(huì)議記錄卷宗制度納入責(zé)任追究的制度設(shè)計(jì)中[16]，公共警告責(zé)任追究的立法制定也可借鑒這一制度。在作出公共警告決定的過程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估時(shí)若有不同意見或建議，也應(yīng)將其記錄于卷宗中，這樣可以在確定責(zé)任主體時(shí)具體化，避免相互推諉情況的產(chǎn)生。

(三)明晰公共警告責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)

責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行責(zé)任追究的基礎(chǔ)和前提，若責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)模糊，將不利于公共警告責(zé)任的落實(shí)，公共警告的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在追責(zé)的立法中加以明晰。

1.公共警告責(zé)任追究的歸責(zé)原則

公共警告歸責(zé)原則應(yīng)以客觀違法歸責(zé)原則為主、以主觀過錯(cuò)歸責(zé)原則為輔?？陀^違法歸責(zé)原則經(jīng)常在其他領(lǐng)域運(yùn)用，比如行政賠償中的賠償標(biāo)準(zhǔn)就有違法歸責(zé)的體現(xiàn)。盡管該原則存在外延模糊、難以指導(dǎo)制度銜接等弊端[17]，但它所要求的外在表現(xiàn)相對(duì)于主觀狀態(tài)來說更容易判斷，在賠償方面更有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，故違法原則應(yīng)是主要原則。因?yàn)槿珖?guó)各地的情況差異，在同種類案件中出現(xiàn)多種歸責(zé)原則越來越普遍，歸責(zé)原則趨向多元化。因此，為了彌補(bǔ)單一原則下產(chǎn)生的局限性，在立法中對(duì)公共警告責(zé)任承擔(dān)，應(yīng)將客觀違法原則與主觀過錯(cuò)原則相結(jié)合，為公共警告責(zé)任追究提供原則標(biāo)準(zhǔn)。

2.公共警告責(zé)任追究的行為標(biāo)準(zhǔn)

公共警告的具體追責(zé)涉及多方面，客觀行為標(biāo)準(zhǔn)上，法國(guó)越權(quán)之訴中對(duì)“權(quán)力濫用”進(jìn)行了分類界定[18]665，某些學(xué)者在研究行政處罰中的瀆職犯罪方面也對(duì)“徇私舞弊表現(xiàn)分類”進(jìn)行探索[19]，這些都可以在區(qū)分公共警告“濫用職權(quán)、徇私舞弊”中加以借鑒運(yùn)用；在“排除性”行為方面，明確的否定性規(guī)定能防止“亂歸責(zé)”現(xiàn)象的發(fā)生，因公共警告關(guān)系著社會(huì)安危，不妨考慮否定性規(guī)定的可應(yīng)用性?？隙ㄐ砸?guī)定與否定性規(guī)定相結(jié)合，在對(duì)公共警告權(quán)力進(jìn)行追責(zé)時(shí)才可“對(duì)癥下藥”，提升追責(zé)實(shí)效。

3.公共警告責(zé)任追究的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

在公共警告責(zé)任追究的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的判定上不能一概而論，周葉中在研究重大行政決策時(shí)曾提到將受損害的人數(shù)狀況、涉及的地域范圍作為考慮因素來界定何為“不良后果、嚴(yán)重后果”[20]，在公共警告的結(jié)果追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)方面可以借鑒周葉中的建議。韓春暉在介紹重大行政決策造成的嚴(yán)重后果及影響時(shí)，呼吁考慮經(jīng)濟(jì)損失、轄區(qū)、侵犯權(quán)利的重要性[21]，這在情況復(fù)雜的中國(guó)確實(shí)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，立法在規(guī)定時(shí)可明確相關(guān)因素，為公共警告責(zé)任追究提供參考。

需要強(qiáng)調(diào)的是公共警告責(zé)任追究的結(jié)果的判定是與“承擔(dān)何種責(zé)任”相伴而來的，公共警告責(zé)任承擔(dān)除行政責(zé)任外，也包括民事、刑事責(zé)任。對(duì)于行政責(zé)任，法學(xué)界對(duì)其定義有很復(fù)雜的討論[22]，甚至有內(nèi)部和外部之分[23]。內(nèi)部行政責(zé)任是指內(nèi)部具體人員違反行政義務(wù)應(yīng)受到的行政處分，然而有些法律在追究?jī)?nèi)部責(zé)任時(shí)僅僅止步于“約談”，這種力度的追責(zé)并不能有力地喚起行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，需要在其中設(shè)置不同的如“記過、降級(jí)、開除”等追責(zé)力度，才能在立法中體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；至于外部行政責(zé)任，就是強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)的作用[24]，因權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布公共警告會(huì)牽涉人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及社會(huì)的安危，理所當(dāng)然應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍，只有內(nèi)部責(zé)任追究和外部司法救濟(jì)兼具，才能保證追責(zé)的效果。如果公共警告對(duì)個(gè)人或企業(yè)的名譽(yù)、財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的侵害仍處在民事侵權(quán)的范圍內(nèi)，可以附帶民事賠償責(zé)任，恢復(fù)名譽(yù)并賠償損失。若按照罪刑法定原則可以查證確實(shí)具有“濫用職權(quán)、徇私舞弊”等嚴(yán)重行為造成的“嚴(yán)重后果”已構(gòu)成刑事法律的違反，可對(duì)其進(jìn)行刑事追責(zé)。

4.公共警告責(zé)任追究的因果聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)

公共警告追責(zé)中的因果聯(lián)系應(yīng)當(dāng)達(dá)到“最大可能性”的程度，雖然從發(fā)布到出現(xiàn)社會(huì)效果的過程中牽涉到技術(shù)、介入性因素、結(jié)果等多種情形，但公民基于對(duì)發(fā)布主體的信任，會(huì)對(duì)公共警告內(nèi)容作出行為反應(yīng)，使公共警告本身成為權(quán)益侵害的最大可能，從而排除了其他因素的影響。因此，只要能證明公共警告是造成危險(xiǎn)的“最大可能”，就可認(rèn)定行為與結(jié)果之間的因果聯(lián)系。

基于專業(yè)分工的細(xì)化，任何風(fēng)險(xiǎn)治理都離不開各自領(lǐng)域的專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)[25]。為了避免在確定因果聯(lián)系時(shí)出現(xiàn)不公平，應(yīng)在追責(zé)調(diào)查過程中引入責(zé)任評(píng)估環(huán)節(jié)，這種第三方評(píng)估的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性尤其重要。立法可規(guī)定政府內(nèi)部設(shè)立對(duì)行使公共警告職權(quán)是否合法適當(dāng)進(jìn)行評(píng)估的專業(yè)部門，吸收專家評(píng)估，評(píng)估時(shí)可借鑒德國(guó)在政府公共警告中的“三階審查”模式[26]，對(duì)“基本權(quán)利、干預(yù)、憲法之正當(dāng)性”進(jìn)行審查，并充分考慮主客觀條件、行為與結(jié)果之間的關(guān)系來判斷責(zé)任，如此才能形成完整的追責(zé)鏈條?；趯?duì)公平性和責(zé)任承擔(dān)的后果考慮，只有確定公共警告發(fā)布主體的行為符合“最大可能性”上造成的嚴(yán)重結(jié)果，才能對(duì)其進(jìn)行追責(zé)。

四、結(jié)語

加強(qiáng)公共警告的責(zé)任追究，會(huì)促進(jìn)發(fā)布主體在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中始終秉持責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)公共警告的合法性。本文通過對(duì)現(xiàn)階段立法中公共警告責(zé)任追究的探索，對(duì)責(zé)任追究的規(guī)定、責(zé)任主體的明確以及責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的明晰提出了相關(guān)建議。但因涉及的技術(shù)與專業(yè)不同，很難將不同領(lǐng)域中的公共警告追責(zé)規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一，只能對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行內(nèi)容與數(shù)量完善，借鑒法國(guó)越權(quán)之訴、德國(guó)三階審查制度創(chuàng)新責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)濫用職權(quán)、因果聯(lián)系的運(yùn)用，以此推動(dòng)公共警告責(zé)任追究立法的發(fā)展。此外，為了規(guī)范公共警告權(quán)力行使，本文還闡述了對(duì)公共警告外部救濟(jì)的建議和違法歸責(zé)原則，因這兩個(gè)方面關(guān)聯(lián)到其他許多理論和實(shí)踐上的問題，而且學(xué)界對(duì)于是否將公共警告納入司法救濟(jì)范圍和如何確定歸責(zé)原則仍有爭(zhēng)議，需要另起議題仔細(xì)探究，公共警告責(zé)任追究制度的探索仍然任重道遠(yuǎn)。