石東坡，張 琪，葉霈文

(浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023)

一、問題的提出及其研究綜述

習(xí)近平總書記指出，依法治國的根基在基層?？h委書記要做學(xué)法尊法守法用法的模范，善于運用法治思維謀劃縣域治理[1]。這是對既“接天線”又“接地氣”的縣域治理、縣域法治的重要論斷，為縣域治理、縣域法治的理論與實踐提供了重要指引?？h域法治，根據(jù)黨的十九大報告和十九屆四中全會決定，是指在縣、市、區(qū)層級的治理區(qū)域，中國特色社會主義法治體系得以執(zhí)行、落實、實施和實現(xiàn)，是指依據(jù)憲法法律法規(guī)，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法行政、依法治理、依法自治，依據(jù)黨章黨內(nèi)法規(guī)，實現(xiàn)從嚴治黨，使得黨政、司法、監(jiān)察、村(居)等各種公共權(quán)力科學(xué)、民主、依法、合規(guī)地履職盡責(zé)，尊重、保障、促進和實現(xiàn)人民權(quán)力、公民權(quán)利和社會公益，遵循法治精神、價值、思維和方法調(diào)整社會關(guān)系，提升社會生活制度化、規(guī)范化和法治化的質(zhì)量、能力和水平的實踐過程與狀態(tài)(1)有學(xué)者對區(qū)域法治定義為區(qū)域法治乃是國家整體法治的有機組成部分，是在遵循國家法治基本發(fā)展方向的前提下，根據(jù)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理的法律需求，要求區(qū)域性治理主體在法治模式統(tǒng)攝下推進區(qū)域治理現(xiàn)代化的法治實踐活動。我們認為，這一定義將國家法治與區(qū)域法治的關(guān)系作為定義區(qū)域法治的起點和歸宿，對區(qū)域法治的區(qū)域性、針對性、系統(tǒng)性與方向性等進行了比較科學(xué)的概括。同時，就我國區(qū)域法治的時代性、結(jié)構(gòu)性、執(zhí)行性、差異性等特有規(guī)定性，應(yīng)當(dāng)?shù)靡泽w現(xiàn)。參見公丕祥：《法治中國進程中的區(qū)域法治發(fā)展》，《法學(xué)》2015年第1期，第3-11頁；公丕祥：《新時代的中國縣域法治發(fā)展》，《求是學(xué)刊》2019年第1期，第1-14頁。。

縣域法治，有學(xué)者將其譽為整個國家法治的“壓艙石”[2-3]。2005年以來，縣市區(qū)層級關(guān)注、推動法治的自覺性與探索性逐步萌發(fā)，縣域法治研究在地方(區(qū)域)法治研究中相應(yīng)地得以孕育。有學(xué)者將2013年有關(guān)學(xué)術(shù)共識作為區(qū)域法治研究深化的一個節(jié)點[4-7]，就縣域法治及其研究的聚焦與引領(lǐng)，我們認為，以2008年《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)〔2008〕17號)為標(biāo)志更為恰切?？v觀縣域法治研究15年左右的歷程與分布[8-12]，可歸為三個方面：

第一，縣域法治理論研究[13]。一是對縣域法治構(gòu)架的研究，如目標(biāo)、涵義、結(jié)構(gòu)、要素等，但尚未構(gòu)成科學(xué)謹嚴的基礎(chǔ)理論。有學(xué)者對縣域法治的研究進行了學(xué)術(shù)資源的廓清和研究脈絡(luò)的梳理，但在論述方式上仍然停留在對法治價值、政府轉(zhuǎn)型、政治文明甚而所謂公民社會等的話語循環(huán)，對法治的一般含義與縣域法治的特有構(gòu)件、自治的共同內(nèi)涵與基層群眾自治、禮治的歷史意蘊與時代意涵等問題未加辨析，從而非但沒有推進縣域法治研究，反而滋生一定的認識混亂。雖然進行了學(xué)術(shù)議題及其策略的規(guī)劃[14-15]，但缺乏對縣域法治的特殊規(guī)定性的揭示，缺乏對縣域法治的構(gòu)成、演進、類型與規(guī)律上的新見。另有學(xué)者對縣域法治的界定，未就縣域公共權(quán)力作為法治的明確指向，未就縣域法治的內(nèi)容、內(nèi)涵予以明確而流于泛化。對縣域法治的基本原則，僅就法制統(tǒng)一和尊嚴、實事求是這兩點加以強調(diào)，但卻未結(jié)合或針對縣域法治實踐活動提出具體要求。還有學(xué)者雖然提出縣域法治在內(nèi)容上側(cè)重法治政府、法治社會的實現(xiàn)、在途徑上應(yīng)尊重社會組織自治權(quán)力、推動社區(qū)和社會的民主化建設(shè)等[16]，但卻對縣域法治中社會組織參與社會治理的實踐進展缺乏理論總結(jié)，因此不免空泛。二是結(jié)合縣域治理的組織體制、運行機制、切入要素，進行理論白描與建模，這類研究的專題性較為突出。在社會治理及其智能化、法治化的進程中，以共同體的理念目標(biāo)，充分汲取地方特有的社會文化資源，形成既有科學(xué)性、規(guī)律性又有地方性、針對性的以實現(xiàn)和保障社會公共秩序與內(nèi)在發(fā)展活力為導(dǎo)向的社會治理體制、機制，彰顯法治基準、人民主體、高效協(xié)同、社會認同的原則，是縣域法治的應(yīng)有之義。必須在揭示該地域性的社會治理共同體所具有的法治品格上堅持法治理念、運用辯證方法。而不宜或采取西方治理理論的結(jié)構(gòu)、原則進行觀察，或過于遷就經(jīng)驗做法而僅標(biāo)簽化地命名，或?qū)χ卫聿扇∵^于松散的涵攝而使得法治(化)的內(nèi)涵混沌。三是在發(fā)展轉(zhuǎn)型、治理變革、政治發(fā)展的視域中對縣域治理、縣域法治進行關(guān)聯(lián)研究或應(yīng)用理論研究。這方面的研究顯示出較強的問題域特征與跨學(xué)科特征，既起步較早，又綿延不絕，但并不一定是重在法治機理的法律社會學(xué)等法學(xué)學(xué)科群落之中，而往往將法治置于更為宏闊的經(jīng)濟社會政治文化等的聯(lián)動之中。比如有學(xué)者在政治社會學(xué)、鄉(xiāng)村社會學(xué)等領(lǐng)域?qū)h域法治的意義、問題與進路提出見解，將縣域法治建設(shè)作為縣域政治發(fā)展的組成部分[17-18]。這有利于更加全面、動態(tài)地考察縣域法治因應(yīng)并帶動諸多變量的社會影響，彌補縣域法治研究的局限性。

第二，縣域法治實證研究。一是縣域法治個案的經(jīng)驗總結(jié)。對其進展進行要素、環(huán)節(jié)等的抽象化，并試圖將其類型化。如有學(xué)者在縣級國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)行使的權(quán)重程度、政府依法行政和治理變革的吻合(緊張)程度以及法治社會的發(fā)育程度等三個方面研判縣域法治是否進步[19]。又如對昆山、寧海、順德、三門、桐廬等地法治創(chuàng)新軌跡、效應(yīng)、動因等的研究[20-24]。二是縣域法治挑戰(zhàn)的對策措施。對縣域背離法治的種種問題癥結(jié)及其誘因進行診斷并提出其矯正措施(2)參見于建嶸，張正州：《理念、體系、能力：當(dāng)前縣域治理轉(zhuǎn)型困境與發(fā)展方向》，《學(xué)術(shù)界》2019年第6期，第83-89頁。該文重申了其約十年前的觀點，對縣域國家權(quán)力機關(guān)充分發(fā)揮職能作用的政策進展與實踐成效未加關(guān)注。李小紅：《縣域法治建設(shè)的困境及其破解》，《三江高教》2018年第2期，第59-64頁。該文認為縣域法治面臨制度、人力和文化三種困境。，既是縣域法治研究的初始契機，也是縣域法治研究的實踐歸宿，甚至有學(xué)者倡議對縣域法治予以立法推動、將縣域法治評估誤以為是考核評價并主張以此問責(zé)[25]。有學(xué)者以“法治的異化”(3)參見歐陽曙：《安縣：法治的異化——縣域法治的個案研究》，《社會科學(xué)論壇》2016年第1期，第224-232頁。但我們認為該文的學(xué)術(shù)判斷值得商榷。異化以該事物存在為前提，是該事物背離應(yīng)有的功能預(yù)設(shè)或存在價值的情形。而法治尚屬缺失、尚在形成，故此貪污腐敗等問題恰是前法治時期的情形，而非法治的扭曲與異化。所暴露的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督、公務(wù)人員任免獎懲和激勵約束等制度漏洞問題，正在監(jiān)察體制改革等的不斷深化、新一輪機構(gòu)改革乃至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中逐步堵塞。因此，將該狀況統(tǒng)稱為法治的異化，本身或許是對法治的誤解和污名。當(dāng)然，必須正視深層次的體制機制完善問題。對一系列法治形式化的虛化即偽的“法治”或者說法治形式主義進行了歸納。有學(xué)者以政治社會學(xué)的方法提出在正式的基層治理主體結(jié)構(gòu)“之外”，存在著縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部、商人等強勢群體、混混、“釘子戶”和普通民眾等“能動者”，并形成不同于規(guī)范性角度的利益聯(lián)盟、失衡的、非正式的治理主體結(jié)構(gòu)及在此之上的“分利秩序”，固化、內(nèi)卷化縣級社會格局與政治生態(tài)[26-28]，構(gòu)成縣域法治的深層障礙。還有學(xué)者以模糊性治理歸納縣域治理中面對社會沖突采取的策略、類型，并指出其具有制度化的行動框架，同時兼?zhèn)湔交⒗硇曰椭贫然约澳：?、彈性化和差別化等相互矛盾的特征，誘發(fā)非法治的情形與后果[29]。以專斷權(quán)力、常規(guī)權(quán)力和同意權(quán)力三種權(quán)力的學(xué)理資源來描述縣域治理中的權(quán)力類型與結(jié)構(gòu)，并對其運動式治理的常規(guī)化予以批評，提出以權(quán)力關(guān)系的理順與制度規(guī)則的調(diào)整使之導(dǎo)入法治化的思路[30]。這些觀點相較于僅在法治運行機制上的分析，更具現(xiàn)實性，并為法治實現(xiàn)機制的改善提供了指向。還有多位學(xué)者強調(diào)縣委決策權(quán)與縣人大重大事項決定權(quán)的統(tǒng)一[2]。

第三，縣域法治評估研究[25][31]。評估研究屬于實證研究、樣本研究。有鑒于法治評估業(yè)已作為管理科學(xué)、政策科學(xué)的評估方法的合理移植并獲得相對廣泛的應(yīng)用，尤其是法治評估正在成為法治實現(xiàn)機制中集社會參與、科學(xué)論證、民主評價等多重價值屬性于一身的一種檢驗、反饋和促進機制，故而將其可單列為一種研究類型?？h域法治評估以采集折射法治建設(shè)與發(fā)展的質(zhì)點并以量化進行核定和評價，由一系列數(shù)量指標(biāo)嘗試反映一地的法治狀況和水平，并企望對法治所承載的權(quán)利自由、營商環(huán)境以及社會安全等加以指數(shù)化表達。2008年以來，針對縣域法治狀況，不論在組織領(lǐng)導(dǎo)體制、工作協(xié)作機制上，還是在權(quán)利救濟、市場秩序以及政治參與、社會穩(wěn)定等方面，先后有浙江、江蘇等多地探索建立運用法治評估(4)參見錢弘道：《法治評估的意義和方法——以杭州市余杭區(qū)為對象的實證研究》，《加快法治政府建設(shè)的思考與探索——深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀與加快法治政府建設(shè)理論研討會論文集》，中國法制出版社2008年版，第206-222頁；周祖成，池通：《國家法治建設(shè)縣域試驗的邏輯與路徑》，《政法論壇》2017年第4期，第12-22頁。該文在黨的十八屆四中全會決定之后，將縣域法治實踐內(nèi)容具體化為(黨委、政府)決策法治化、行政權(quán)運行法治化、司法權(quán)運行法治化、公眾參與法治構(gòu)建等環(huán)節(jié)，并將公眾參與、法治評估分別作為動力機制、促進機制。。目前縣域法治評估在覆蓋范圍、指標(biāo)結(jié)構(gòu)、權(quán)重設(shè)置以及其參與度、科學(xué)性、周延性上都亟待在黨的十九屆四中全會決定的指引下予以更新和深化。

綜上，縣域法治的實踐必然要求對其進行理論研究和學(xué)術(shù)批評。作為地方(區(qū)域)法治研究的具體化、縱深化，縣域法治的社會實證、法律實施與價值評價三維研究在日漸對接，并由議題確立、實例描述階段進入類型解析、績效評價階段。但或囿于對實踐樣本考察的相對單一、分散，以及法學(xué)理論體系、話語體系的本土化轉(zhuǎn)換仍然滯后，對縣域法治評價的主觀性甚至功利性在一定程度上還有待消解，比較分析、歷史分析和邏輯分析相較于情景分析、結(jié)構(gòu)分析和實效分析還比較薄弱，理論范疇提煉的反思度和精準性都還不夠，仍需持續(xù)地調(diào)查研究、充分地占有樣本，將縣域范圍的法治運行機制、法治實現(xiàn)機制中的原發(fā)因素和科學(xué)規(guī)律真正挖掘和提純出來，并為增強法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的適應(yīng)性、操作性提供實踐素材和理論貢獻。

那么，縣域法治發(fā)展到何種狀態(tài)？筑牢人民主體性即權(quán)力機關(guān)切實擔(dān)當(dāng)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)是否得以改善？“體現(xiàn)(在)一般規(guī)則(中)的統(tǒng)一的國家理性與體現(xiàn)(在)特殊鄉(xiāng)情(中)的地方性的鄉(xiāng)土文明之間的矛盾關(guān)系”[19][32]是否是一種虛構(gòu)？背離法治的種種問題近年來是否得到有力遏制和有效消除？縣域法治建設(shè)的著眼點和著力點是怎樣的？縣域法治成效表明其建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)出怎樣的共性特點？法治評估怎樣變革和深化，才能夠發(fā)揮對縣域法治的助推作用？法治運行機制和法治實現(xiàn)機制怎樣匹配、耦合才能使得由法治“裝備”的賦予轉(zhuǎn)化或者說生成為真實的法治權(quán)威度和法治調(diào)控力？對此，本研究擬在持續(xù)評估和跟蹤解析浙江省臺州市路橋區(qū)法治建設(shè)實況基礎(chǔ)上進行學(xué)理探究，以求澄清縣域法治建設(shè)中以法治實現(xiàn)機制催生、鞏固和激活法治運行機制這一實踐路徑和發(fā)展機理。

二、縣域法治的實踐進展：以臺州市路橋區(qū)為例

以黨的十九屆四中全會決定對新時代中國特色社會主義法治體系的擘畫為依據(jù)，研擬以時代性、科學(xué)性、特色型為取向，以強化執(zhí)行基點、尊重能動探索、注重實效累積、體現(xiàn)批評構(gòu)建為原則的新型縣域法治評估指標(biāo)體系和評估機制，注目于浙江省臺州市路橋區(qū)這一樣本，對其法治及其實現(xiàn)機制進行持續(xù)觀察、訪談和測評，勾勒一個“活生生的法治路橋”，以管窺豹，比較鑒別，回溯和觀照法治昆山等縣域典型，由此評鑒縣域法治的實際進展及其問題癥結(jié)。

(一)依法執(zhí)政，加強黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)和依規(guī)治黨

1.謀劃縣域法治的全面領(lǐng)導(dǎo)?？h域依法執(zhí)政，加強黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)的職能內(nèi)容與目標(biāo)任務(wù)更加充實、清晰，依規(guī)治黨與法治縣區(qū)建設(shè)的相互促進與融合依存更加緊密、牢固，是實現(xiàn)縣域法治的重要保證和前提條件。對此，在理論上需要進一步的廓定。

凸顯縣市區(qū)的層級特點與使命擔(dān)當(dāng)，縣域法治的全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)包含：依法執(zhí)政、依法行政、依法治理，依規(guī)治黨同步推進，依法執(zhí)政、依法行政和依法治理相結(jié)合，發(fā)揮統(tǒng)籌全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)職能，按照黨中央政策精神和上級黨委部署，做出符合本地實際的重大決策，健全和完善全面推進法治的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員隊伍法治意識、法治思維和運用法律方法的能力。尊重和保障人大及其常委會依法行使職權(quán)，發(fā)揮人民代表作用，加強基層民主。領(lǐng)導(dǎo)和督促政府依法行政。加強對法治建設(shè)、平安建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)揮黨委政法委作用，保障依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。全面加強黨的建設(shè)，著力加強黨建規(guī)范化、制度化。嚴格遵守和貫徹實施黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，依法履行黨委職責(zé)，嚴格按照支部條例、基層選舉條例等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定加強黨的基層建設(shè)。嚴格實施《監(jiān)察法》，堅持主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任相統(tǒng)一，健全“四責(zé)協(xié)同”機制，加強廉政建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)和支持村(居)依法自治，自治、德治與法治有機結(jié)合。切實營造法治文化和法治環(huán)境，提升治理的規(guī)范化、制度化與法治化水平，有效維護人民群眾合法權(quán)益，夯實區(qū)縣法治社會根基。由此，黨在法治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依規(guī)治黨、從嚴治黨在法治體系中的引領(lǐng)示范作用，黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行法治職責(zé)和模范守法的先鋒帶頭作用才能得以發(fā)揮，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法辦事的統(tǒng)一才能得以實現(xiàn)。

2.鞏固縣域法治的思想基礎(chǔ)。切中基層干部思想實際，2019年7月1日，路橋區(qū)委全面依法治區(qū)委員會第一次會議提出三個判斷：要樹牢抓法治就是抓發(fā)展的理念，把法治建設(shè)放到與經(jīng)濟建設(shè)同等位置來看待；要樹牢抓法治就是抓民生的理念，讓群眾切實感受到法治的力量與溫度；要樹牢抓法治就是抓平安的理念，把依法治理作為穩(wěn)控的治本之策。

3.匯聚縣域法治的人才資源。組建路橋區(qū)委、區(qū)政府法律顧問團。2019年10月，區(qū)委辦、區(qū)府辦會同區(qū)司法局向社會公開招募，選定17名知名律師、黨規(guī)專家等組成區(qū)法律顧問團，為每位區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)都配備1名法律顧問，為每個主要行政執(zhí)法單位配備1名法律顧問，提供“零距離”、面對面的法律服務(wù)。凡屬于重大事項的公權(quán)力，必經(jīng)法律顧問的合法性審查的做法，突破現(xiàn)有的僅對重大行政決策進行合法性審查，為黨委政府的文件審核、決策制定、合同擬定等均提供法治參謀。自2019年10月以來，區(qū)法律顧問團參加黨政常務(wù)會議3次，審核會議議題28個，審查規(guī)范性文件11件，其中黨內(nèi)規(guī)范性文件3件，審查合同類文件9件，合計提出法律意見、建議121條。

4.實現(xiàn)黨建法治的同向發(fā)力。以“紅色豐收驛站”創(chuàng)立“黨建+”法治新載體。在全區(qū)10個鎮(zhèn)(街道)96個村(社區(qū))建立116家“紅色豐收驛站”，整合各部門行政審批、公共服務(wù)、社會民生等369個政務(wù)事項下沉到“紅色豐收驛站”辦理，結(jié)合黨員志愿服務(wù)，建立代跑服務(wù)隊，推動“最多跑一次”向末梢延伸，實現(xiàn)“十分鐘紅色服務(wù)圈”全覆蓋。以清廉文化涵養(yǎng)法治文化，如桐嶼街道結(jié)合春澤社區(qū)文化禮堂建設(shè)，整合打造廉政公園、清風(fēng)竹林、“廉政微庭院”等清廉點位，形成“清、孝、思”等主題的文化禮堂。將清廉要求寓于市民公約、村規(guī)民約和行業(yè)規(guī)范之中。同時，預(yù)防各種廉政風(fēng)險隱患仍需嚴格、精細、深入、持久。

(二)國家權(quán)力機關(guān)依法行使決定權(quán)，強化監(jiān)督

路橋區(qū)人大及常委會落實2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》的通知精神，努力“成為全面擔(dān)負起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”[33]。

首先，2019年路橋區(qū)人大及常委會實行民生實事票決制度。緊扣項目征集初定、審議票決、監(jiān)督評估等三個階段六個環(huán)節(jié)重點工作，全面構(gòu)建事前項目對接、事中全力推動、事后滿意度測評的全過程監(jiān)督體系，組建監(jiān)督小組對10件實事項目分別聯(lián)系跟蹤，全程掌握進度。其次，首次聽取行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的報告，書面審議全區(qū)國有資產(chǎn)管理情況。加強對全口徑預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、國有資產(chǎn)和審計查出問題整改落實的監(jiān)督，探索部門重點項目預(yù)算績效評價。再次，緊緊圍繞地方發(fā)展重大議題發(fā)揮人大監(jiān)督作用，提出實質(zhì)促進舉措。專門聽取關(guān)于促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展工作情況的報告，提出意見建議：把服務(wù)民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展當(dāng)成份內(nèi)之事，深入踐行“媽媽式”服務(wù)理念，提升精準服務(wù)能力，合理運用柔性執(zhí)法；破解土地要素瓶頸制約，加強用地規(guī)劃，特別是中長期規(guī)劃的制訂，給企業(yè)留有發(fā)展空間，避免企業(yè)經(jīng)常搬遷；對企業(yè)亟需的研發(fā)人員、應(yīng)用工程師、高級技工、管理人才等實用型人才，積極解決其面臨的住房、子女就學(xué)等方面的實際困難；繼續(xù)加大減稅降費力度，切實降低企業(yè)運營成本，激發(fā)民營經(jīng)濟發(fā)展活力。最后，貫徹實施2016年中共中央《關(guān)于加強和改進人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》以及新修訂的地方組織法，實現(xiàn)五星級聯(lián)絡(luò)站鎮(zhèn)(街道)全覆蓋，由區(qū)人大代表向原選區(qū)述職，健全代表履職檔案，實施積分制管理，并在6個街道全面推行選民代表會議制度，持續(xù)激發(fā)和活化基層人民代表大會制度的內(nèi)在動力。

(三)深化、細化政府決策、執(zhí)法與監(jiān)管的法定及自律規(guī)程

1.上溯高位和“高危部位”，創(chuàng)造性地實現(xiàn)決策審查全覆蓋。首先，直面“舊賬”，依法、合規(guī)地做出決策，防范和化解行政法律風(fēng)險。如路橋區(qū)政府會議討論通過《關(guān)于解決工業(yè)企業(yè)已辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證但未辦理施工許可證歷史遺留問題的情況匯報》，要求嚴格按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等規(guī)定。會議要求，在政策中，要增加不得分割轉(zhuǎn)讓等約束條件，堵塞執(zhí)行中變相或扭曲的漏洞。其次，積極履行市場監(jiān)管、公共服務(wù)、助力創(chuàng)新的政府職能。比如突出決策重點事項，促進市場監(jiān)管規(guī)范化。區(qū)政府試行《路橋區(qū)小額工程交易平臺管理辦法(試行)》，要求堅持規(guī)范、簡便、高效、靈活的原則，該管理辦法試行一年。再如，著眼新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性支撐要素，聚焦激勵科技研發(fā)，發(fā)揮決策支撐和杠桿撬動功能。區(qū)政府會議原則同意出臺《關(guān)于加快“科技新長征”推動高質(zhì)量發(fā)展的若干政策意見》。最后，探索構(gòu)建覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(居、社區(qū))三級，涉及黨政決策、規(guī)范性文件及政府合同類的“縱向到底、橫向到邊”合法性審查全覆蓋機制，打通基層依法行政對接依法治理的“最后一公里”。強化區(qū)、鎮(zhèn)、村三級合法性審查工作的統(tǒng)籌，制定實施《路橋區(qū)村(居、社區(qū))重大事項參考目錄清單》，把涉及村(居、社區(qū))的經(jīng)濟社會發(fā)展或與群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項，不論縣鄉(xiāng)兩級決策，還是村(居)自治決策，均納入合法性審查，司法所負責(zé)鎮(zhèn)(街道)合法性審查。2019年，審查行政規(guī)范性文件28件，黨內(nèi)規(guī)范性文件7件，提出法律意見150多條。在政府合同的合法性審查上，除去保障其合法性，還注重全面清除民營經(jīng)濟31條惠及企業(yè)政策實施中的障礙，提出意見50余條。

2.以智能化提升行政執(zhí)法規(guī)范化和公正性。2019年，路橋區(qū)各相關(guān)部門以省行政執(zhí)法監(jiān)管平臺和掌上執(zhí)法系統(tǒng)為依托，加快健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，著力提升雙隨機監(jiān)管規(guī)范性和有效性。7月1日起，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和“智慧監(jiān)管”新模式。全區(qū)各相關(guān)單位在實施雙隨機抽查、專項整治、跨部門聯(lián)合檢查等執(zhí)法檢查活動時，全面應(yīng)用“浙政釘·掌上執(zhí)法系統(tǒng)”開展檢查，并使用標(biāo)準化的執(zhí)法事項清單和記錄表單，實行全程電子化管理，實現(xiàn)計劃制定、對象抽取、人員匹配、現(xiàn)場檢查、結(jié)果公示全流程數(shù)字化，極大地提高了雙隨機抽查的透明度和操作的便利性。

法律實施是否周延、公正、有效，是法治化(尤其基層法治化)的基本標(biāo)尺。因此，在這種意義上，縣域法治不在于“創(chuàng)造”了多少經(jīng)驗，而在于是否不折不扣地執(zhí)行憲法和法律，是否貫徹落實法律和法規(guī)，將法治的價值理性體現(xiàn)在法律實施的規(guī)范性、正當(dāng)性和有效性之中，所以一些法治評估指標(biāo)設(shè)置上的目標(biāo)型指標(biāo)、主觀性指標(biāo)是否能夠適用于以執(zhí)行為重心的基層法治評價，是值得商榷的。也正因此，執(zhí)法的合法性評價，應(yīng)當(dāng)在縣域法治的考察中始終不可缺席。路橋區(qū)政府貫徹落實全面推進市場監(jiān)管領(lǐng)域部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管，推行“雙隨機、一公開”抽查監(jiān)管一般檢查事項抽查比例達到5%10%。實施基于信用風(fēng)險的分類監(jiān)管，對取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)抽查率達到20%以上，新發(fā)證企業(yè)抽檢率達100%。針對涉及安全、質(zhì)量、公共利益等領(lǐng)域的重點檢查事項抽查比例不設(shè)上限，檢查發(fā)現(xiàn)問題處置率100%。共設(shè)置任務(wù)338個，跨部門聯(lián)合抽查7個，共檢查企業(yè)7 630戶次。其中，雙隨機抽查企業(yè)設(shè)置3 718戶次，已檢查3 718戶次。

3.事權(quán)集聚與程序再造相結(jié)合，發(fā)掘服務(wù)效能。如果法治以權(quán)利為鵠的，姑且可以稱之為不論持何種立場上的一個通識判斷，那么，法治要求尊重和保障的權(quán)利，不僅要無妨礙地實現(xiàn)，而且要有助力地實現(xiàn)；不僅要公正地實現(xiàn)，而且要有尊嚴地實現(xiàn)。與之相對應(yīng)，對政府依法行政的需求，就不僅要求消極行政、秩序行政的公正、嚴格這一方面；而且對積極行政、助成行政的便捷、效能的要求也是不可或缺的。在不違背上位法在權(quán)能邊界、程序條件的前提下，基層政府有無實施過程上的容許空間以權(quán)利的有效保障為準繩進行適度變革？這在審慎的法治立場是要保持嚴苛檢視的；在能動的實踐一線是要科學(xué)民主論證的。如在服務(wù)公民個人方面，整合行政服務(wù)中心、醫(yī)保、公安、衛(wèi)健局、醫(yī)院、稅務(wù)和銀行等資源，通過部門間相關(guān)基礎(chǔ)信息的動態(tài)共享，進一步精簡辦事事項、優(yōu)化辦事流程，實現(xiàn)“出生一件事”一站式聯(lián)辦、一體化服務(wù)。在服務(wù)市場主體方面，一是全面推行“標(biāo)準地+承諾制”改革。落實一般企業(yè)投資項目審批“最多90天”目標(biāo)，全部實現(xiàn)開工前審批“最多60天”。二是加快推進企業(yè)開辦便利化。進一步梳理辦事流程，通過設(shè)立企業(yè)開辦專窗、建立免費幫辦員隊伍、成立刻章聯(lián)合體、實行“3+X”銀行開戶模式等措施，實現(xiàn)企業(yè)開辦全流程“一件事”一日辦結(jié)。推動企業(yè)注銷便利化，優(yōu)化普通注銷登記制度，將報紙公告調(diào)整為允許企業(yè)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)免費公告。三是持續(xù)深化“一窗受理、集成服務(wù)”改革。按照“1+X”模式設(shè)置綜合窗口實行無差別全科受理。積極推進公安、市場監(jiān)管和社保等基層站所進駐便民服務(wù)中心，鎮(zhèn)(街道)365項實現(xiàn)“一窗式”受理、“一站式”辦理。四是全力加快實施數(shù)字化轉(zhuǎn)型。根據(jù)《2019年省市縣三級民生事項目錄》，全面梳理區(qū)級民生事項，已實現(xiàn)“一證通辦”事項185項，實現(xiàn)比例為100%。深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，截至2019年11月13日，“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“跑零次”的比例分別為100%，99.82%，97.11%；即辦事項比例及承諾期限壓縮比分別為88.54%，97.40%。深化“政務(wù)e站”工程，全區(qū)新增站點66個，并實現(xiàn)“一證通辦”事項在綜合性自助終端可辦。拓展統(tǒng)一公共支付平臺應(yīng)用，加速推進移動辦事及“一證通辦”，探索打造“智慧化無人大廳”，全力構(gòu)建立體式、全方位的人工智能政務(wù)辦事體系。進一步拓展“政務(wù)e站”功能，將人力社保、住房保障、住房公積金、公共交通等政務(wù)事項向“政務(wù)e站”匯集。五是基本實現(xiàn)“無證明城市”的創(chuàng)建。制定辦事“一套標(biāo)準”，在書面承諾、部門核查、動態(tài)調(diào)整、投訴舉報等方面均作出明確規(guī)定，實現(xiàn)監(jiān)管“一體聯(lián)動”。通過加強核查系統(tǒng)建設(shè)、強化專項檢查，健全協(xié)同監(jiān)管體系。2019年5月1日起，全區(qū)全面實施“無證明城市”。

(四)以審判、檢察的法治監(jiān)督功效熔鑄法治合力

在法治運行機制之中，依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，實現(xiàn)審判職能、檢察職能，調(diào)處、化解和裁判訴訟案件，維護保障公共利益，是防范法律虛化、保證法律秩序、實現(xiàn)法律閉環(huán)運行的基本環(huán)節(jié)。而在縣域法治“法律空間”的營建上，則更需發(fā)揮其對基層依法行政、依法治理進而促進法治政府、法治社會建設(shè)的監(jiān)督功能。

2019年的行政應(yīng)訴方面，以區(qū)政府為被告的案件中，判決確認違法5件、責(zé)令履行1件、撤銷重做1件、判決賠償1件。鎮(zhèn)、街道敗訴10件，其中涉及征收安置補償、強制拆除、行政賠償、政府信息公開等。區(qū)政府負責(zé)人出庭應(yīng)訴率達100%，但是，出庭應(yīng)訴多為行政副職，行政首長出庭率較低。在關(guān)涉的部門行政領(lǐng)域中，國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公安、勞動和社會保障相對集中。為最大限度發(fā)揮行政審判的監(jiān)督功能，制定《關(guān)于建立國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化的意見》，規(guī)定國家工作人員每年至少旁聽庭審一次，進一步加強行政執(zhí)法人員日常學(xué)法用法和以案釋法工作。

在檢察監(jiān)督上，發(fā)布全市首份《金融檢察白皮書》，涌現(xiàn)全市民事檢察典型案例、全市檢察機關(guān)行政檢察優(yōu)秀案例、全市檢察機關(guān)未成年人司法典型案例、智慧檢務(wù)優(yōu)秀案事例。通過履行公益訴訟檢察職能，烈士紀念設(shè)施修繕保護取得積極效果。

(五)加大法治資源供給，提高法律“消費”的可及性

設(shè)立10個鎮(zhèn)(街道)公共法律服務(wù)站、221個村(居、社區(qū))的“網(wǎng)狀式”公共法律服務(wù)點，健全完善多層次、寬領(lǐng)域的“15分鐘公共法律服務(wù)網(wǎng)格”，有效滿足基層群眾的日常法律服務(wù)需求。2019年12月，路橋區(qū)社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心成立。該中心整合了區(qū)委政法委、區(qū)信訪局、區(qū)人民法院、區(qū)司法局和區(qū)人力社保局5家常駐單位及社會組織等功能室，通過“一個門受理、一站式解決、一條龍服務(wù)”，實現(xiàn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”。

在民主法治示范村創(chuàng)建上，以提升法律自覺性和自治規(guī)范性為關(guān)鍵輸入節(jié)點。如路南街道西夏新村，全面整合現(xiàn)有資源，把村黨群服務(wù)中心、紅色豐收驛站、法治公園、書吧、廉政講堂等串點成線、變盆景為風(fēng)景。同時實踐“紅色網(wǎng)格”“平安網(wǎng)格”“法治網(wǎng)格”的“三格聯(lián)動”工作機制。再如路北街道和興村堅持黨建引領(lǐng)，以“一約(村規(guī)民約)全網(wǎng)格(網(wǎng)格化管理服務(wù))”自治為本，提升鄉(xiāng)村治理“內(nèi)生力”；以“一校(平安實踐教育學(xué)校)雙陣地(和興法治文化公園和法治宣傳長廊)”法治為要，提升鄉(xiāng)村治理“硬實力”；以“一廳(黨建展示廳)雙團體(道德評議團和鄉(xiāng)風(fēng)評議團)”德治為基，提升鄉(xiāng)村治理“軟實力”。

三、縣域法治的發(fā)展及其局限：比較評析與案例反思

首先，以2019年為時間橫切面，在路橋區(qū)自身的縱向比較中，不僅公眾的平安感受、秩序感受和公正感受有所提升，而且在制度創(chuàng)設(shè)、機制搭建上，一方面以執(zhí)行力為立足點，強化法律法規(guī)的貫徹實施，承接和銜接法律制度層面的原則規(guī)定；另一方面秉持法治思維，堅持問題導(dǎo)向，強化權(quán)力監(jiān)督，將外部強制與內(nèi)部自律對接起來，將參與、監(jiān)督、評價引接到公共權(quán)力的各個領(lǐng)域與運行過程之中，在法治實現(xiàn)機制上圍繞法治運行機制進行補位、跟進、保障，使得黨政決策、人大監(jiān)督、行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、法治社會的自組織能力，通過最多跑一次(地)改革以及政務(wù)服務(wù)“一件事”聚合及其智能化的公眾權(quán)利賦能實現(xiàn)，有著更為精準發(fā)力、更加持續(xù)給力的約束或保障，這就能夠不斷增強制度黏性、不斷增進累土之功。也正是在制度績效而不是僅僅在聲譽績效上，路橋這一樣本的“法治”意義才得以顯現(xiàn)。

其次，以不同地方的縣域法治建設(shè)樣本的歷史比較、橫向比較，能夠更有縱深地表明縣域法治發(fā)展的實質(zhì)性、共同性、規(guī)律性。截取2005年率先開展法治創(chuàng)建的昆山市，可知2005年8月《法治昆山建設(shè)綱要》制定，昆山市陸續(xù)采取重大決策五項制度、法律顧問全覆蓋、政府及部門權(quán)力清單制度、行政處罰裁量權(quán)規(guī)范管理、重大行政處罰集體決定、首查整改制、行政服務(wù)中心職能承接、行政簡易程序制度、實地調(diào)查制度、協(xié)調(diào)和解制度等行政復(fù)議三項制度、權(quán)力下放、做強鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及人民調(diào)解全覆蓋、執(zhí)行聯(lián)動規(guī)范化等一系列促進法治政府建設(shè)和司法公正、司法效能建設(shè)舉措[21]。通過與上述路橋區(qū)2019年狀況之比較，可以發(fā)現(xiàn)，一是這些不同縣域和不同時段的制度措施既有共性，又有差異。這種共性不僅是在制度以公共權(quán)力作為調(diào)整對象的基礎(chǔ)共性上，而且是在以制度介入權(quán)力的決斷環(huán)節(jié)并由此發(fā)揮法律規(guī)則的規(guī)制功能以及他者主體的監(jiān)控功能上，而這正是法治的價值理性而并非僅僅“法制”的工具理性使然，因此，可以肯定具有法治的正向性。二是囿于不享有和行使法律制度的創(chuàng)設(shè)權(quán)力，也不能改變在法律實施全程上的執(zhí)法、司法等的運行機制，實踐中縣域法治更多的著眼點和側(cè)重點是在法治實現(xiàn)機制中的領(lǐng)導(dǎo)機制、程序機制、激勵機制、監(jiān)督機制、傳播機制、融合機制上。但正是這一系列的保障型、促進型的機制，彌補了一般意義的法律(治)運行機制與實際社會生活之間的“斷裂帶”。所以，縣域法治并非不具有能動空間，并且這種能動性具有深切的必然性。可以發(fā)現(xiàn)，不同縣域會采取功能一致、功效相仿的制度，或者因為一定的溢出效應(yīng)而異地移植借鑒、“改頭換面”地先后運用；甚或因為共同的問題挑戰(zhàn)而異地不約而同、名異實同地同步推出。三是以時間維度探尋，以上兩個地方不同歷史階段的制度產(chǎn)出呈現(xiàn)制度規(guī)則在公共權(quán)力過程與領(lǐng)域上的分布廣度、黏合程度、參與強度、監(jiān)督力度等逐步擴大的良好態(tài)勢。比如規(guī)范性文件審查由針對行政規(guī)范性文件拓展到黨政規(guī)范性文件，由主要針對縣級政府及其職能部門拓展到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道乃至于村(居)委會的重大(要)決策，由人大及其常委會常規(guī)會議審議到專題詢問、專門聽取報告并提出實際整改要求形成決議、決定，等等，這應(yīng)當(dāng)判別為縣域法治向著精深、細致進而有力有效的方向積極發(fā)展。

再次，以制度模本的復(fù)制、推廣作為其價值與功能獲得認同為標(biāo)準，衡量縣域法治的貢獻度。2020年6月，浙江省委全面依法治省委員會在總結(jié)路橋等地經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，下發(fā)《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)合法性審查全覆蓋工作的通知》，明確將合法性審查作為制定規(guī)范性文件、作出重大行政決策、簽訂行政機關(guān)合同、作出重大行政執(zhí)法決定等必經(jīng)程序，要求2020年底前，基本實現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)合法性審查力量、審查范圍、審查機制全覆蓋，構(gòu)建全省“縱向到底、橫向到邊”的合法性審查工作格局。2020年8月，溫州市委市政府出臺《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè)的實施意見》，明確司法所承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法制機構(gòu)職責(zé)，負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)日常法律事務(wù)和法律顧問工作，以及指導(dǎo)監(jiān)督村(社區(qū))法律顧問工作，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法制機構(gòu)全面實體化運行。

最后，必須清醒地看到，橫亙在理想的法治與現(xiàn)實的法治之間的司法個案所警示的教訓(xùn)。以2019年6月14日浙江省高級人民法院對施國再訴路橋區(qū)人民政府其他行政賠償一案的行政賠償判決書(2018)浙行賠終16號為例，省高院對該案在事實和法律上確認被告強拆、強建的違法及其侵權(quán)的性質(zhì)與后果。以此為據(jù)，一是路橋區(qū)政府征收、補償?shù)葓?zhí)法過程中的事實認定須扎實精細。二是有關(guān)基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系等證據(jù)收集和認定的過程中村居委會以及集體經(jīng)濟組織等的協(xié)調(diào)配合有待加強。三是程序合法性受到首要沖擊的情形應(yīng)扭轉(zhuǎn)。程序合法性具有其相對獨立性，程序違法不必然構(gòu)成對相對人實體權(quán)利的侵害，但已然積淀為對政府公信力和法治權(quán)威性的削弱。在告知權(quán)利及時限等環(huán)節(jié)上，不應(yīng)以所謂任務(wù)期限等作為借口，尤其在根本上應(yīng)以日常監(jiān)督管理的合法合規(guī)為保障，從而消除在重大行政決策和波及面較大的行政執(zhí)法行為中的膠著狀態(tài)，以其實現(xiàn)訴源治理和依法行政的并舉。第四，科學(xué)辨識和依法界定行政法律關(guān)系中的多方主體，特別是行政相對人和利害關(guān)系人的范圍和類型。既不應(yīng)過于泛化，也不應(yīng)嚴苛排除。如本案中對于行政相對人屬于共同權(quán)利主體的形態(tài)的，雖然應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系，但是就其中民事主體直接與行政主體形成行政法律關(guān)系或利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以適度的確認。第五，應(yīng)當(dāng)切實加強對行政中訴訟風(fēng)險的排查，依托和發(fā)揮社會矛盾糾紛多元調(diào)解機制和基層矛盾糾紛調(diào)解中心的作用，且不應(yīng)將行政相對人或利害關(guān)系人的權(quán)利訴求以所謂濫訴而否定其訴訟權(quán)利的實現(xiàn)。因此，對2019年度這一典型案件在省高院的審級層次“塵埃落定”進行反思，應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法重大活動中運用多方參與共治以化解風(fēng)險的執(zhí)法協(xié)同機制。

當(dāng)然，第一，不能簡單地以敗訴與否衡量行政法治化的實際水準，而應(yīng)具體深入地分析、長時段地分析。必須承認，在圍繞土地資源配置上，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，在這一方面關(guān)涉的規(guī)劃、國土、建設(shè)、集體土地流轉(zhuǎn)等問題一直持續(xù)多發(fā)，既是相對人、相關(guān)人等社會主體頑強執(zhí)著地尋求利益最大化，又是對以任務(wù)時間節(jié)點為取向的行政管理活動全流程、全領(lǐng)域的反復(fù)檢視甚至放大，這其中利益對抗的激烈程度、以申請權(quán)和起訴權(quán)為武器的“攻擊”力度、與社會穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)系數(shù)及其破壞烈度都是十分突出的，并將長期存在。但是隨著生產(chǎn)力水平的提高在科技創(chuàng)新上的更大仰賴，信息化、智能化與工業(yè)化的有機嵌套或者說一體推進，以人民為中心的執(zhí)政理念更加深入地轉(zhuǎn)化為行動自覺，民生與發(fā)展之間的協(xié)調(diào)均衡與匹配度改善，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化之間的相互促進，使得在這一方面的政府強力推進任務(wù)指標(biāo)與在地民眾的既有利益之間的沖突可能將呈現(xiàn)出逐步降低的態(tài)勢。反映在復(fù)議和訴訟上，群體型、爆發(fā)型和單類別的密集型糾紛的發(fā)生將會減少。但在這一時段，還將存在這些類型的糾紛及其中的政府行為違法情形。不過，必須將其控制在一定的區(qū)間并切實加以改善。

第二，直接的、具體的行政行為的合法性狀況呈現(xiàn)出兩種情形，一種是以上的在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)資源要素的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換上，因其為單次對弈，而越發(fā)激化，甚至相對人以“放大鏡”的立場千方百計地尋求對政府行為的違法行為指摘；另一種則是部門行政領(lǐng)域與社會主體、市場主體之間的依存度，或稱之為博弈幾率相對較高，因此，公民、法人、社會組織等對以復(fù)議和訴訟的法定“對抗”形式的選取傾向相對規(guī)避，而更傾向于以信訪、交涉、協(xié)商等的請愿方式的情形。但是這并不意味著這些領(lǐng)域的部門的行政效能、法制自律是完全盈余的，而是必須認識到其中存在的“隱性”違法情形一旦在與相對人的利益形成尖銳沖突時候就有可能誘發(fā)法律層面的糾紛與案件，比如學(xué)區(qū)劃分等民生事項。

第三，依法行政與發(fā)展速率之間往往被選擇后者，這不僅折射出發(fā)展觀念的局限，而且表現(xiàn)出對法治剛性的規(guī)避，以所謂賠償?shù)鹊拇鷥r換取發(fā)展進度，更是反映出行政復(fù)議、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解之間的融合度應(yīng)當(dāng)進一步提高，法律顧問的輔助決策、釋法明理應(yīng)當(dāng)增強，尤其是更應(yīng)提前介入、發(fā)揮事前作用。

值得肯定的是另一方面，即在(互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、智慧城市)技術(shù)保障下，以信息集成(歸集)、事項集成(一件事)、人員集成(綜合執(zhí)法改革)、流程集成(再造，但根本上是歸一，即“最多跑一次”“最多跑一地”)、組織集成(機構(gòu)改革、整體政府)逐步實現(xiàn)政府執(zhí)法與服務(wù)的復(fù)合化，或者說政府治理集成，這種集成使得以便民、高效為導(dǎo)向的改革政府在優(yōu)化營商環(huán)境的同時，提升公眾對改革、對民生的獲得感，在客觀上有助于折沖公民對違法、對侵權(quán)的嫌惡感。但在一定程度上，可能使得行政法律規(guī)范效力無從著落，處于與政府治理現(xiàn)實場景之間的懸置疏離、持續(xù)張力之中。

四、縣域法治的學(xué)理啟迪與實踐走向

從法律與社會的雙向視角審視法治如何富有生命力地作為社會的根本的治理依據(jù)與治理實踐，即良法善治，則應(yīng)當(dāng)包含兩個方面：法(治)中的社會與社會中的法(治)。法治中的社會，是指法律對于社會利益主體的需求予以汲取、吸納、確認和調(diào)整的能力，是法治的運行機制、組織要素、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運行過程問題，是法律如何建立和維持其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和運動的各個環(huán)節(jié)與閉合回路，實現(xiàn)法律的規(guī)范價值；社會中的法治，是指法治的社會基礎(chǔ)和社會功能，是指法律回饋或回歸于社會之中，實現(xiàn)法律的社會價值。如何使得法治更有機、有效地在社會的治理體系之中得以認同、發(fā)揮作用，使法治(法律)思維、法律規(guī)范、法治方法與法律機制真切地成為社會各個領(lǐng)域的“基礎(chǔ)”準據(jù)，是法治在社會的實際生活場景與過程之中得到生成和成熟的過程。如果存在相對純粹的法治，即法治運行機制，則其必須來自和適應(yīng)外部的社會環(huán)境、社會現(xiàn)實，即其所依存的社會生態(tài)，因此，一方面，需要調(diào)整法治運行機制本身的、“內(nèi)部”的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、構(gòu)造與互動；另一方面，需要建立和完善法治與社會之間、相對法治本身而言的“外部”的、使之銜接和協(xié)調(diào)的組織和運行機制，即維護、保障、促進法治得以實現(xiàn)的機制。對此，可簡稱為“法治實現(xiàn)機制”。徒法不足以自行，并不意味著法律對權(quán)力的依賴和附屬，而是法治應(yīng)當(dāng)與一定的社會支持系統(tǒng)相契合，既是社會需要和“長出”法治，也是法治適應(yīng)和回歸社會；而這其中的“鏈接”，即社會接納和兼容法治。尤其針對具有地域性、實施性和直接性的“基層”政治、社會等諸方面的生活調(diào)適而言，法律是已然供給或者說既有存在的，甚至司法審判等的最終保障力量也是無需懷疑的，但倘若沒有對法律規(guī)范或作為社會規(guī)范體系中的支配地位的法律規(guī)則及其運行機制的引接、導(dǎo)入、尊崇、信賴和應(yīng)用的現(xiàn)實可能性，則法律與社會之間仍然是隔膜甚至隔離的，法治運行機制即便再良善、再完善，仍將難以成為社會運行實踐中真實的調(diào)控機制并獲得其權(quán)威性、強制性和實效性。由此，法治實現(xiàn)機制對法治運行機制的維護、促進和保障的功能、作用就不可或缺，換言之，即生活中的、實踐著的法治的必要條件是法治實現(xiàn)機制的建立健全，由此，法治運行機制方可成為社會生活的必要構(gòu)件。

縣域法治實踐中，在法律與權(quán)力的權(quán)威度、法律與治理的實效性、權(quán)力與權(quán)利的能動性、程序與速率之間的優(yōu)位性上，仍然可能存在著深層緊張關(guān)系。法治運行機制本身之中法律的支配地位、解釋和適用在決策、改革、執(zhí)法、監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M一步強化，使得法治實現(xiàn)機制對法治運行機制的保障與促進，能夠進一步促使后者成為更為能動、自洽、有效的系統(tǒng)工程，而非嵌入、補位或被動的回應(yīng)。這將不是法治對日常生活的植入，而是日常生活對法治的吸收和轉(zhuǎn)化，將法治對基于權(quán)利的主體的自主、能動以及社會的活力、創(chuàng)新，基于權(quán)利義務(wù)互動及其程序的主體之間的合作性以及社會秩序的協(xié)調(diào)性，基于責(zé)任的主體自律與公益保障，確立為社會紛繁復(fù)雜的活動場景及其利益流轉(zhuǎn)的底線和底色。這樣，也才不是法治對社會生活的強制介入，對自治空間的強行“收編”，對權(quán)利自由的強迫管控，而是對其予以有力的支持，也才是法治對權(quán)利自主積極實現(xiàn)以及權(quán)力合理依法行使的雙重鞏固，即實現(xiàn)以法治實現(xiàn)機制為橋梁進而法治運行機制為保障的日常生活情境的新型建構(gòu)并使之常態(tài)化，不僅使得法律成為公眾能動生活實踐的賦形者，而且是其賦權(quán)者、賦能者、守護者、捍衛(wèi)者。2018年中國在公共安全上的一般公共預(yù)算支出高達13 781.48億元，而國防上的一般公共預(yù)算支出為11 280.46億元。前者高出后者22%[34]。這在一定程度上折射出社會矛盾的多發(fā)、巨量、廣布，盡管這反映了轉(zhuǎn)型發(fā)展時期的歷史必然性和發(fā)展?jié)u進性，但也不得不承認其中法治發(fā)育程度有待提高，非法治甚至反法治的思維和方法之下的、法外的、不法的矛盾糾紛操控與消解，以及其中嚴重的社會成本損耗與社會資源流失。不能不正視，“基層社會的建設(shè)存在著諸如政府人為拉動痕跡過重、內(nèi)生性偏弱、向心力不足”等情形，表現(xiàn)在形式化傾向上，如平臺、管道疊床架屋，盆景式點綴而實效欠佳。應(yīng)當(dāng)看到，在某種意義上，法治在基層社會生活中的直接的生成和執(zhí)著地扎根，具有批判性和創(chuàng)生性。法治不是對權(quán)力的革除，而是對權(quán)力高于和踐踏法律的根除；法治不是對權(quán)利的揮霍，而是對權(quán)利自主和能動實現(xiàn)的佑護。因此，法治的社會實踐和歷史演進過程，不是沒有鮮明指向和斗爭對象的，而是也必須是有的放矢的。法治的每一份奠立，不失為對消極規(guī)則束縛、漠視主體尊嚴、無度權(quán)利濫用和恣意權(quán)力支配的慣習(xí)日常生活形態(tài)的總體性批判與永久再創(chuàng)造[35]。而這一中國特色社會主義的縣域法治的樣本所呈現(xiàn)的，正是在依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的自覺引領(lǐng)和全局運籌中，使法治實現(xiàn)機制與法治運行機制相向而行、相伴而生，堅定地對其同向建構(gòu)、促成實質(zhì)耦合，在對社會公益、社會秩序、公民自主和公民權(quán)益的護佑績效檢驗中，逐步將法治的價值理性與工具理性確立為公共權(quán)力以及社會主體一致的體驗和認同。