高曉燕，祝凱月

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，天津 30000)

提要：糧食安全問題歷來為我國政府所高度重視，正所謂“糧足才能民安”。在梳理學(xué)者對(duì)“非農(nóng)化”和“非糧化”問題產(chǎn)生的原因、影響和政策建議的基礎(chǔ)上，首先從生態(tài)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、糧食安全以及社會(huì)穩(wěn)定四個(gè)方面詳細(xì)闡述“非農(nóng)化”和“非糧化”問題帶來的潛在影響。其次，通過對(duì)其影響機(jī)理的深入分析，使我們認(rèn)清了每種影響機(jī)理的傳導(dǎo)路徑。最后，根據(jù)“非農(nóng)化”和“非糧化”的影響機(jī)理，分別從國家支持、市場(chǎng)完善、土地規(guī)劃和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新四個(gè)方面提出針對(duì)性的建議。

我國政府歷來高度重視糧食安全問題。2020年，中央一號(hào)文件明確指出要繼續(xù)確保糧食產(chǎn)量和面積的穩(wěn)定。當(dāng)前，隨著我國鄉(xiāng)村發(fā)展腳步的加快，土地流轉(zhuǎn)的過程也更加順暢，雖然這在一定程度上給農(nóng)村帶來了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但卻同樣暴露了“非農(nóng)化”和“非糧化”所帶來的潛在隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2019年一年的時(shí)間，我國總的種植糧食的面積就減少了97萬公頃，而收益較高的經(jīng)濟(jì)類作物，如果園、蔬菜、煙葉、茶園等的種植面積則大幅增長，非農(nóng)化經(jīng)營的現(xiàn)象需要引起我們足夠的重視。尤其值得注意的是，由于近幾年政府出臺(tái)了鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村的引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)充分發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)，大量社會(huì)資本的注入和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象在鄉(xiāng)村愈演愈烈，在違背政策初衷的同時(shí)，也給我國的糧食安全構(gòu)成威脅。由此來看，保證農(nóng)業(yè)耕地面積、維持糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

慶幸的是，目前國內(nèi)部分學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到這一問題，并對(duì)其展開了相關(guān)研究。有學(xué)者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，比較效益是推動(dòng)“非糧化”的重要因素，即為了獲得更高的收益，農(nóng)民選擇種植經(jīng)濟(jì)作物甚至是將土地用于“非農(nóng)化”。也有學(xué)者指出，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中的優(yōu)化配置，也容易造成“兩非”現(xiàn)象的發(fā)生。再者，大量耕地的占用，也會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，影響經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。綜合來看，現(xiàn)有的研究雖然都提出了“兩非”現(xiàn)象對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅，但主要集中于現(xiàn)狀、原因及效應(yīng)分析上，而對(duì)一些具體情況和問題的分析，則缺乏一定的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)。本文通過梳理現(xiàn)有研究成果，進(jìn)一步分析“兩非”現(xiàn)象可能造成的潛在影響，同時(shí)展示“兩非”現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯機(jī)理，為今后政策建議的制定提供一定的理論基礎(chǔ)。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，國內(nèi)外研究者針對(duì)這一問題的成果頗豐，既有定量研究也有定性分析。本文主要從驅(qū)動(dòng)因素、潛在影響和政策建議三個(gè)方面進(jìn)行梳理。

(一)“非農(nóng)化”和“非糧化”的驅(qū)動(dòng)因素研究

1.“非農(nóng)化”的驅(qū)動(dòng)因素

譚榮、曲福田提出當(dāng)前在城市化進(jìn)程中和工業(yè)的發(fā)展中，主要通過占用農(nóng)業(yè)用地來實(shí)現(xiàn)[1]。楊桂山認(rèn)為引起長江三角洲“非農(nóng)化”的主要原因是經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)、政策的引導(dǎo)和人口的不斷擴(kuò)張[2]。沈孝強(qiáng)、吳次芳、方明通過對(duì)省級(jí)“非農(nóng)化”的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平、服務(wù)水平和土地資源的稟賦等都會(huì)使“非農(nóng)化”水平提高[3]。黃思琴、陳英、張仁陟認(rèn)為土地保障觀對(duì)“非農(nóng)化”的想法產(chǎn)生正向影響，而土地致富觀和以土地為根本的思想會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響[4]。曲福田等運(yùn)用江蘇省級(jí)數(shù)據(jù)分析顯示，“非農(nóng)化”的推動(dòng)因素分為基礎(chǔ)性的和決定性的，其中起決定性作用的是人口的增長和投資等[5]。

2.“非糧化”的驅(qū)動(dòng)因素

周藝霖、宋易倩認(rèn)為“非糧化”的形成主要分為內(nèi)、外兩個(gè)方面的誘因[6]，其中內(nèi)部原因包括經(jīng)濟(jì)誘因和認(rèn)識(shí)誘因[7-8]，而外部原因主要有政策、法律和監(jiān)督因素[9-10]。也有學(xué)者指出，隨著鄉(xiāng)村的不斷發(fā)展，資本下鄉(xiāng)所帶來的“兩非”問題日漸突出[11]。

(二)“非農(nóng)化”和“非糧化”產(chǎn)生的影響研究

李曉龍通過定量分析得出“非農(nóng)化”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用[12]，而更多的學(xué)者認(rèn)為“兩非”對(duì)糧食安全和生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響更加突出。江喜林認(rèn)為農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)使耕地短缺，進(jìn)而危及糧食安全[13]。部分學(xué)者提出，糧食產(chǎn)量減少的直接原因是“非糧化”引起種植面積的下降，威脅糧食安全[14-15]。此外，還有一些學(xué)者意識(shí)到，在土地流轉(zhuǎn)過程中，會(huì)伴隨生態(tài)環(huán)境惡化、土壤肥力下降、土地生產(chǎn)率降低等問題[16-17]。

(三)“非農(nóng)化”和“非糧化”的政策建議研究

譚榮、曲福田提出建立完備的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地價(jià)格市場(chǎng)化，政府把干預(yù)降到最小的策略[1]。張合林提出除了建立完備的基礎(chǔ)市場(chǎng)，還要有相關(guān)的法規(guī)加以約束、調(diào)整[18]。楊振、劉會(huì)敏認(rèn)為，面對(duì)“非農(nóng)化”造成的巨大生態(tài)損失，應(yīng)當(dāng)將未來的生態(tài)價(jià)值納入征地的成本中核算，這樣可以有效緩解盲目的城市擴(kuò)張[19]。黃偉分別從家庭農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)、有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和永久耕地的建設(shè)等方面提出建議[16]。對(duì)于“兩非”問題，曾福生提出要善于運(yùn)用激勵(lì)和約束并行的方法來維護(hù)糧食生產(chǎn)的安全[20]。

(四)相關(guān)文獻(xiàn)評(píng)述

近幾年，國內(nèi)學(xué)者對(duì)“兩非”問題的關(guān)注度在持續(xù)攀升，這不僅是因?yàn)楫?dāng)前發(fā)展的需要，更是為未來更好、更持久地發(fā)展積蓄力量。綜合來看，雖然研究在不斷深入，但大部分集中在分析問題出現(xiàn)的原因并提出相應(yīng)解決措施，而在研究其產(chǎn)生的影響上存在較為片面的認(rèn)識(shí)，而且很少有研究展開對(duì)影響的機(jī)理進(jìn)行分析。本文在全面深入闡述其影響的前提下，剖析影響機(jī)理，并有針對(duì)性的提出建議。

二、農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”的潛在影響及其影響機(jī)理

(一)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”對(duì)我國糧食安全的影響及其影響機(jī)理

確保我國糧食安全有兩個(gè)關(guān)鍵：一是保證耕地面積，二是提高每畝產(chǎn)量。顯然，“非糧化”和“非農(nóng)化”都改變了耕地的用途，不能使耕地面積得到保障，進(jìn)而影響糧食的產(chǎn)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國人均耕地在0.8畝以下的市縣就有600多個(gè)，隨著總耕地面積的逐年下降，面對(duì)眾多的人口壓力，保證糧食安全自然是重中之重。

1.對(duì)糧食安全的影響

(1)糧食產(chǎn)量下降，威脅糧食安全。 如前所言，“非農(nóng)化”“非糧化”產(chǎn)生的最直接的結(jié)果就是使糧食總產(chǎn)量下降。從追求利益的角度來說，農(nóng)戶們?yōu)榱俗分鹄孀畲蠡娂姺N植其他經(jīng)濟(jì)作物，“非糧化”的負(fù)面效應(yīng)將呈指數(shù)式增長，嚴(yán)重威脅到糧食安全。圖1為2002—2019年我國糧食種植情況的統(tǒng)計(jì)圖。

圖1 糧食產(chǎn)量和播種面積變化趨勢(shì)

從圖1我們可以看出，2003年以后糧食的總產(chǎn)量逐年略有上升，但是糧食種植面積在近4年除了2018年有所增加外，其余3年都是減少的，可以斷定是由于技術(shù)的創(chuàng)新增加了單產(chǎn)水平，從而維持了糧食產(chǎn)量。但是技術(shù)創(chuàng)新在短期內(nèi)不可能有質(zhì)的飛躍，如果糧食種植面積繼續(xù)減少，不但糧食產(chǎn)量不保，糧食安全也會(huì)成為問題。

據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2017年進(jìn)口糧食總數(shù)達(dá)13 062萬噸，同比增長13.9%，創(chuàng)下歷年新高；2019年，國內(nèi)大豆產(chǎn)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到國內(nèi)需求量，所以當(dāng)年糧食總進(jìn)口量的80%是進(jìn)口大豆的數(shù)量。有專家認(rèn)為，2020年國內(nèi)對(duì)糧食的需求仍將存在較大缺口，特別是在國際疫情局勢(shì)不穩(wěn)定的形勢(shì)下，很多國家限制糧食的出口，更加大了國內(nèi)居民對(duì)糧食的恐慌，從而嚴(yán)重威脅糧食安全。

(2)耕地質(zhì)量下降，威脅糧食安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2019年10月，一多半的土地轉(zhuǎn)向種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)、18%的土地被用于開展合作社經(jīng)營，流入農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地則占14%。由此可見，大部分流轉(zhuǎn)土地都不會(huì)繼續(xù)種植糧食。顯然，“非糧化”現(xiàn)象的不斷發(fā)展，將會(huì)對(duì)耕地質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。

在“非糧化”現(xiàn)象中，大片耕地被占用于種植果園、蔬菜等其他作物，這與挖魚塘養(yǎng)魚相比，對(duì)土壤結(jié)構(gòu)的破壞相對(duì)較小，土壤的恢復(fù)也比較容易；如果將糧食用地用于漁業(yè)養(yǎng)殖，這將嚴(yán)重破壞土壤層和糧食種植環(huán)境。加之人們總是希望能將個(gè)人利益最大化，為了能在有限的土地上增產(chǎn)，就會(huì)過度使用農(nóng)藥等化學(xué)品，最終致使耕地質(zhì)量下降。尤其需要注意的是，“非糧化”后配套的基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)改變，更加大了復(fù)種的困難程度。在“非農(nóng)化”現(xiàn)象中，耕地被工商企業(yè)開發(fā)房地產(chǎn)、建造廠房或者開設(shè)旅游度假村，不僅會(huì)產(chǎn)生大量污染物，還會(huì)從根本上改變土壤結(jié)構(gòu)，固化土地的使用，影響土地的產(chǎn)糧能力。

2.影響機(jī)理

影響糧食產(chǎn)量的因素是十分復(fù)雜的，不僅受自然條件制約，也包含人為的影響。具體可以歸納為圖2。

圖2 糧食總產(chǎn)量的影響因素

在圖2中我們可以清晰地認(rèn)識(shí)到，影響糧食產(chǎn)量的因素主要有：播種面積、復(fù)種指數(shù)以及單產(chǎn)水平，每一個(gè)又受不同因素的制約；土地“非農(nóng)化”和“非糧化”對(duì)糧食安全的影響機(jī)理，可以從建設(shè)用地?cái)?shù)量、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、有效灌溉率、農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)這幾個(gè)方面具體來解釋。

(1)通過糧食播種面積影響糧食總產(chǎn)量。“非農(nóng)化”土地主要用于建設(shè)用地，徹底喪失了種糧的可能。建設(shè)用地?cái)?shù)量增多，會(huì)相應(yīng)壓縮耕地面積，導(dǎo)致糧食的產(chǎn)量減少。在單產(chǎn)水平一定的情況下，糧食播種面積的減少對(duì)于糧食總生產(chǎn)面積的影響存在乘數(shù)效應(yīng)；而“非農(nóng)化”和“非糧化”也會(huì)使生態(tài)環(huán)境惡化，進(jìn)一步減少糧食播種面積。雖然水產(chǎn)養(yǎng)殖、大棚等農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目還在農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)，但在建設(shè)過程中也會(huì)對(duì)土壤結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成影響，進(jìn)而改變了原來的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，并影響到糧食的種植面積。

(2)通過糧食的單產(chǎn)水平對(duì)糧食的總產(chǎn)量產(chǎn)生影響。首先，“非農(nóng)化”用地的增多會(huì)使有效灌溉率減少。面對(duì)稀缺的水資源，土地流轉(zhuǎn)中“非農(nóng)化”用地增多，用水也會(huì)增多，就會(huì)壓縮農(nóng)業(yè)的可用水總量，降低有效灌溉水平，影響糧食的單產(chǎn)水平。眾所周知，非農(nóng)比重與農(nóng)業(yè)用水之間存在明顯的正向關(guān)系。另外，“非農(nóng)化”和“非糧化”會(huì)改變?cè)械墓喔认到y(tǒng)，進(jìn)而影響有效灌溉率和單產(chǎn)水平。其次，根據(jù)理性人的假設(shè)，“非糧化”土地的買方總是希望在限期內(nèi)、在有限的土地上實(shí)現(xiàn)短期自身利益最大化，這就勢(shì)必會(huì)造成土地的過度使用，如施加過多的化肥、噴灑農(nóng)藥或者催熟劑等，從而造成土壤污染。顯然，這種情況的存在，使得土地在流轉(zhuǎn)結(jié)束后影響到土地之后的單產(chǎn)水平。最后，土地流轉(zhuǎn)中的“兩非”問題也會(huì)影響農(nóng)村的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。因?yàn)樵诙唐趦?nèi)，農(nóng)民失去了土地，有能力的都會(huì)去城鎮(zhèn)務(wù)工維持生計(jì)；留在農(nóng)村的則是喪失勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力較弱的少部分人。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后，進(jìn)城務(wù)工人員已經(jīng)不再想回到農(nóng)村繼續(xù)種地，而此前留下的勞動(dòng)能力相對(duì)較差，勢(shì)必會(huì)降低糧食生產(chǎn)效率、單產(chǎn)水平，對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅。

(二)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”對(duì)我國生態(tài)環(huán)境的影響及其影響機(jī)理

農(nóng)業(yè)用地對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要，土壤中含有大量的營養(yǎng)物質(zhì)、水分、空氣等，是一切生物生存所必要的基礎(chǔ)物質(zhì)。隨著土地“非農(nóng)化”，大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；而為了維持耕地總數(shù)，又將有大量森林等被開發(fā)為耕地，這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞。具體來看，可以歸納為以下四個(gè)方面。

1.破壞了土壤的質(zhì)地和結(jié)構(gòu)，降低耕地質(zhì)量

“非糧化”的土地，雖然仍然從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的活動(dòng)，但不論是種植果蔬，還是挖塘養(yǎng)魚都會(huì)破壞土地原本的土壤結(jié)構(gòu)，如果再想恢復(fù)種植糧食，則需要付出一定的經(jīng)濟(jì)成本用于恢復(fù)土壤層；而土地的“非農(nóng)化”對(duì)土壤層的破壞更是徹底的：在原有耕地上建設(shè)廠房、住宅或者修建公路，都具有長期性、不可逆性，這類土地的使用一旦固定下來，不僅破壞土壤的涵養(yǎng)水分、保持肥力的能力，還進(jìn)一步破壞了土壤本身的質(zhì)地，因而對(duì)土壤層的破壞也是永久性的。

2.造成水資源污染，加劇水資源的短缺

首先，工業(yè)用水量相比農(nóng)業(yè)來說是巨大的，這將大量擠占農(nóng)業(yè)用水，使水資源更加短缺。為了緩解水資源的短缺?？赡苊媾R開采新的地下水源，從而影響到水資源的儲(chǔ)備狀況。其次，工業(yè)會(huì)制造出大量廢水和受污染的水，如果不能妥善處理，排放到周圍的環(huán)境中，將會(huì)進(jìn)一步污染周圍的土壤和水源，使生態(tài)環(huán)境惡化。

3.對(duì)植被產(chǎn)生負(fù)面影響

土地流轉(zhuǎn)后，不論是“非農(nóng)化”還是“非糧化”都不可避免的會(huì)對(duì)原有的植被造成破壞，如在建設(shè)農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)時(shí)，為了吸引游客，要布置一些具有當(dāng)?shù)靥厣臉?biāo)志性建筑或者種植一些觀賞性的植物等，這些都會(huì)改變?cè)械闹脖缓偷匦蔚孛?。用于畜牧養(yǎng)殖的土地，很可能會(huì)發(fā)生過度放牧和對(duì)草地缺乏維護(hù)等問題，使草場(chǎng)退化，甚至演變成沙化，從而帶來難以彌補(bǔ)的損失。所以，如果人為強(qiáng)行改變環(huán)境，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定造成的影響也是不可估計(jì)的。

4.對(duì)生物多樣性的破壞

土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生“兩非”問題之后，為了維持耕地面積的動(dòng)態(tài)平衡，政府常常會(huì)要求相關(guān)責(zé)任人或部門、機(jī)構(gòu)開墾新的同等質(zhì)量水平的耕地，而開墾的方式主要通過改變荒廢的草地、沼澤地、濕地等，由此一來會(huì)使原有的生物、植被等均被破壞，從而降低了生物多樣性，也阻礙了原來動(dòng)植物之間的交流，壓縮了他們的生存空間，尤其對(duì)瀕危物種的影響是巨大的。

(三)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力流失及其影響機(jī)理

1.對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失的影響

(1)城鎮(zhèn)的迅速擴(kuò)張。作為以農(nóng)業(yè)為根本的國家，決不能忘本。但是隨著土地“非農(nóng)化”進(jìn)程加快，部分農(nóng)民失去土地，要么失業(yè)在家待業(yè)，要么進(jìn)城務(wù)工。現(xiàn)階段，我們國家社保體系和社會(huì)福利體系的建設(shè)并不完善，農(nóng)民沒有了土地，也就相當(dāng)于沒有了生活來源，農(nóng)民沒有地可以種，就會(huì)最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的減少。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于中國城鎮(zhèn)化率和第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員統(tǒng)計(jì)情況(如圖3所示)，可以看出2005年—2019年，我國城鎮(zhèn)化率快速增長，2019年已經(jīng)在60%以上，而第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比卻在逐年遞減。

(2)引發(fā)一系列的城市問題。首先，失去土地的農(nóng)民大多涌入城鎮(zhèn)打工，但是城鎮(zhèn)所能提供的崗位是有限的，而且轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力文化水平普遍偏低，學(xué)習(xí)新知識(shí)和技能較為困難，耗時(shí)長、操作慢，再就業(yè)困難。其次，大量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，大大增加了流動(dòng)人口，帶來更多不確定影響。最后，隨著人口的增多，城市的負(fù)擔(dān)越來越重，就會(huì)引發(fā)一系列城市問題，如出行困難、空氣污染等。

圖3 我國歷年城鎮(zhèn)化率和第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比統(tǒng)計(jì)結(jié)果

2.影響機(jī)理

(1)城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張的機(jī)理。在土地“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)后，原本務(wù)農(nóng)的有勞動(dòng)能力的農(nóng)民失去了土地，也就失去了主要的收入來源。為了繼續(xù)生存，大多數(shù)人會(huì)選擇到城鎮(zhèn)打工，少部分留在農(nóng)村的也多為喪失勞動(dòng)能力者。面對(duì)城里相對(duì)不錯(cuò)的薪水和便利的生活條件，很多人都不愿再回到家鄉(xiāng)去種田，這將會(huì)改變?cè)械膭趧?dòng)力結(jié)構(gòu)。另外，勞動(dòng)力的大量涌入，確實(shí)會(huì)促進(jìn)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；但是，隨著“非農(nóng)化”比例不斷提高，城鎮(zhèn)人口極速擴(kuò)張，也給城市的健康發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。

(2)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響的作用機(jī)理。由鄉(xiāng)村到城市是發(fā)展的必經(jīng)之路，也一定伴隨著人口的聚集。有研究表明，在城市擴(kuò)張初期，城市規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益成正比；但當(dāng)達(dá)到一定水平后，如果人口繼續(xù)擴(kuò)張，將會(huì)帶來各種“城市病”，具體傳導(dǎo)機(jī)制如圖4所示。

圖4 城市迅速擴(kuò)張帶來的不利影響

首先,通過農(nóng)民工自身影響城市的發(fā)展。隨著“非農(nóng)化”比例的不斷提升，大量農(nóng)民涌入城里打工維持生計(jì)，這些人在城市發(fā)展的起步階段至關(guān)重要，不論是建設(shè)高樓大廈還是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但是隨著城市的進(jìn)步，對(duì)勞動(dòng)的需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，需求更多的是具有高素質(zhì)、高知識(shí)水平的新型人才，這就會(huì)造成城市里低水平勞動(dòng)力過剩，就業(yè)困難，從而影響城市的繼續(xù)發(fā)展。

其次，通過影響外部環(huán)境來影響城市的發(fā)展。城市中人口增多，但基礎(chǔ)設(shè)施是有限的，這就無形中增加了人們的等待時(shí)間，浪費(fèi)了大量時(shí)間，如出門上班、購物或辦事時(shí)，很多情況要排隊(duì)等待，等公交、銀行甚至是廁所，這無形中影響了很多人，減緩了城市的發(fā)展。

最后，通過惡化生活環(huán)境來抑制城市的發(fā)展。城市人口密度的加大，產(chǎn)生的廢水、廢氣、噪音和垃圾的總量也會(huì)增多，對(duì)整個(gè)城市的居住條件產(chǎn)生影響，形成“城市病”，進(jìn)而阻礙城市的發(fā)展。

(四)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”對(duì)我國社會(huì)穩(wěn)定的影響及其影響機(jī)理

1.對(duì)我國社會(huì)穩(wěn)定的影響

我國人口多這一基本特點(diǎn)就決定了糧食安全的地位，一旦糧食安全出現(xiàn)問題，對(duì)整個(gè)國家的影響將是巨大的。通過對(duì)我國近幾年糧食的進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，我國大豆和大米的進(jìn)口量在逐年增長，玉米的進(jìn)口量也在歷年水平上偏高。由于受中美貿(mào)易摩擦影響，從美國進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品總量由2018年的162.3億美元降至141.6億美元(下降12.8%)，對(duì)美國的出口額則下降了22.1%。貿(mào)易摩擦還在繼續(xù)，將持續(xù)多久也難以預(yù)測(cè)，未來兩國之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易如何發(fā)展還未可知，中美貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)給我們敲響了警鐘，主動(dòng)權(quán)只能自己掌握 ，而不能過分依賴其他國家。

2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒疫情已經(jīng)在全球蔓延，這場(chǎng)疫情為糧食生產(chǎn)的安全問題帶來了不小的挑戰(zhàn)。隨著疫情的加劇，糧食的限制出口已經(jīng)成為大多數(shù)國家的選擇。雖然我們現(xiàn)在糧食仍然充足，但也絕不可松懈，要做到居安思危，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。綜上來看，“兩非”問題確實(shí)會(huì)給我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)增加更多的不確定性，影響其穩(wěn)定發(fā)展。

其實(shí)，在中國歷史上因?yàn)榧Z食短缺而出現(xiàn)動(dòng)蕩局勢(shì)也是有跡可循的，如1920年就因?yàn)橐幌盗写笠?guī)模的自然災(zāi)害，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量在短時(shí)間內(nèi)急劇減少，最終導(dǎo)致了糧荒，引發(fā)民眾恐慌和一系列社會(huì)矛盾，最終演變成社會(huì)沖突，匪患橫行。雖然現(xiàn)在我國的整體實(shí)力已經(jīng)有了很大的提高，但是也絕對(duì)不可掉以輕心，就像此次新型冠狀病毒肺炎疫情這個(gè)“黑天鵝”事件一樣，我們無法預(yù)測(cè)未來還會(huì)發(fā)生什么，能做的就是把握現(xiàn)在的機(jī)會(huì)，未雨綢繆。

2.對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響機(jī)理

“非農(nóng)化”“非糧化”對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響機(jī)理可以理解為在前三個(gè)因素的作用下產(chǎn)生的最終影響(如圖5所示)。

圖5 對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響機(jī)理

(1)通過糧食安全影響社會(huì)穩(wěn)定。一個(gè)國家穩(wěn)定健康發(fā)展的前提是糧食安全，一旦糧食安全出現(xiàn)問題，會(huì)引發(fā)各種動(dòng)亂、社會(huì)矛盾和沖突，進(jìn)而嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

(2)通過破壞生態(tài)環(huán)境威脅社會(huì)穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、收入的提高，改變了人民的精神世界，人民不僅關(guān)注于解決溫飽，更多的是要生活的舒適，其中就包括對(duì)舒適生活環(huán)境的渴望。“非農(nóng)化”和“非糧化”的發(fā)展，會(huì)對(duì)整個(gè)國家的生物種類、自然景觀產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響，這也與我們“美麗中國”的理念相悖，威脅到國家的穩(wěn)定發(fā)展。

(3)通過改變勞動(dòng)結(jié)構(gòu)影響社會(huì)穩(wěn)定。一是由于去到城市打工的農(nóng)民工人口數(shù)量大，大量的流動(dòng)人口造成一定的社會(huì)壓力和就業(yè)壓力；二是由于留在農(nóng)村種糧的多是勞動(dòng)能力差、身體健康情況不良的少部分人，導(dǎo)致糧食種植者減少，種糧人少了，產(chǎn)糧數(shù)就跟不上，從而間接影響社會(huì)穩(wěn)定。

三、政策建議

通過對(duì)影響機(jī)理的深入分析，使我們認(rèn)識(shí)到每個(gè)影響的傳導(dǎo)路徑，從而有助于提出有針對(duì)性的建議，具體如下。

(一)整體規(guī)劃，確保耕地總量18億畝的目標(biāo)

1.建立動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，提升空間配置效率

建立動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制首先要注重總體規(guī)劃。在總量上，為了一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不可避免地要放棄一部分耕地，而動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制要求減少多少耕地就要想辦法補(bǔ)回來多少，而且要保質(zhì)保量地完成?？梢酝ㄟ^開墾新的土地彌補(bǔ)，如果所在地區(qū)無可開墾的新土地，就需要交納一定的款項(xiàng)，專門用于在其他地區(qū)開墾，在總量和質(zhì)量上都要維持以前的水平，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。其次要注重空間優(yōu)化，就是要保證用最少的農(nóng)地占用量實(shí)現(xiàn)最大的效益。已經(jīng)轉(zhuǎn)做建設(shè)用地的部分，做到經(jīng)濟(jì)利益持久化，而現(xiàn)有耕地持續(xù)耕種，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)效率最大化。第三，要建立建設(shè)用地和耕地的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到農(nóng)民和企業(yè)互相促進(jìn)發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營模式，加大財(cái)政支持力度，保持產(chǎn)銷平衡，實(shí)現(xiàn)資源互通。

2.劃分不同的糧食主產(chǎn)區(qū)，建立有針對(duì)性的保護(hù)機(jī)制

首先，各省要結(jié)合自身的特性，并與整個(gè)社會(huì)規(guī)劃相一致，確定各省在糧食生產(chǎn)中所處的地位、規(guī)模和主要的糧食作為種類，并規(guī)劃出具體的種植用地。對(duì)于劃分出來的指定作物種植區(qū)域?qū)嵤┍Ｗo(hù)，確保作物種植的可持續(xù)性。其次，政府應(yīng)起到支持、引導(dǎo)的作用。給特定的糧食種植區(qū)一定的財(cái)政補(bǔ)償或者特殊的優(yōu)惠政策，如稅收的減免等；加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)建設(shè)，給當(dāng)?shù)匾欢ǖ乃ㄔO(shè)、技術(shù)和資金支持，還應(yīng)該給這些農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)大家的積極性。第三，定期對(duì)糧食產(chǎn)區(qū)進(jìn)行評(píng)估，確保土壤的質(zhì)量不受破壞、糧食種植面積維持穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化。

3.維護(hù)受損土壤，增加復(fù)墾土地

首先，要對(duì)現(xiàn)有耕地的情況做定期檢測(cè)。不同地區(qū)定期做土壤質(zhì)量檢測(cè)，對(duì)于長期耕地，還有化肥使用過多的土地可以計(jì)劃性的輪耕，并采取土質(zhì)恢復(fù)措施，恢復(fù)肥力。其次，開墾新的土地，培育成優(yōu)質(zhì)的糧食生產(chǎn)地。要全面綜合考慮生態(tài)環(huán)境問題，在防止水土流失的前提下，對(duì)于可以開發(fā)的土地進(jìn)行綜合評(píng)估，做好配套設(shè)施的建設(shè)，打造連片生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營的高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田示范區(qū)。

(二)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，健全糧食生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制

要提高糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力，節(jié)約各個(gè)環(huán)節(jié)的成本，消除“非農(nóng)化”“非糧化”帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

1.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式

首先，要培育農(nóng)業(yè)新型人才。目前，農(nóng)業(yè)也處在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的重要節(jié)點(diǎn)上，而農(nóng)民也迫切需要相應(yīng)技術(shù)培訓(xùn)，來應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅速發(fā)展。其次，營造“共享農(nóng)業(yè)”的生產(chǎn)理念。可以將共享模式引入到農(nóng)業(yè)發(fā)展中，順勢(shì)而為，整合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資源、技術(shù)、人才，通過農(nóng)用機(jī)器、先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)質(zhì)人才的共享，提升生產(chǎn)效率，進(jìn)而提高種糧的熱情。

2.健全農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最怕的就是自然災(zāi)害，這是誰都無法預(yù)估的。自然災(zāi)害的發(fā)生，不但會(huì)使產(chǎn)量下降，還會(huì)使農(nóng)民收入大大減少。為了提高抗災(zāi)能力，國家必須增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如修建水利工程，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)干旱和洪災(zāi)的能力；還要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐匦巍夂虻忍卣?，修建配套設(shè)施。此外，還要加強(qiáng)基礎(chǔ)道路建設(shè)。只有道路通了，農(nóng)民的致富路才只能真正越走越順。

3.發(fā)揮金融對(duì)農(nóng)業(yè)的支持作用

一方面，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的使用率。不可否認(rèn)的是，農(nóng)業(yè)本身抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力差，這就需要引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。但是，目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在覆蓋面較窄、理賠程序復(fù)雜、理賠標(biāo)準(zhǔn)低等問題，而且很多農(nóng)戶因?yàn)闀?huì)增加種植成本而不愿意購買，這就需要保險(xiǎn)公司和政府的共同努力：保險(xiǎn)公司要?jiǎng)?chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品，而政府可以為農(nóng)戶繳納部分或者全部保費(fèi)。另一方面，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，解決農(nóng)業(yè)融資問題，達(dá)到規(guī)?；?jīng)營，提高抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。資本都有逐利的特性，如果僅僅依靠市場(chǎng)本身的力量進(jìn)行資金配置，資金很難流入到農(nóng)業(yè)，這就需要企業(yè)發(fā)揮其創(chuàng)新能力，政府發(fā)揮其引導(dǎo)作用，使資金順利流向農(nóng)業(yè)部門，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

4.加大種糧補(bǔ)貼，提高農(nóng)戶收益

一是加大補(bǔ)貼力度。制定完備的糧食補(bǔ)貼政策，根據(jù)不同的糧食種植情況以及作物種植種類具體化補(bǔ)貼的數(shù)額和等級(jí)，而不是僅僅根據(jù)糧食的種植面積一概而論。要將農(nóng)民補(bǔ)貼后收入與種植其他作物的收入拉開一定的差距，因?yàn)橹挥刑岣叻N糧人的積極性，才能保證糧食產(chǎn)量。二是明確補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象，提升效率。要加強(qiáng)補(bǔ)貼發(fā)放的針對(duì)性，確保補(bǔ)貼能夠真正發(fā)放到種糧人的手中，切實(shí)做到“誰種糧給誰補(bǔ)，不種糧不給補(bǔ)”。

(三)引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督土地有序流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”現(xiàn)象逐漸增多，政府部門要完善相關(guān)的監(jiān)督管理法規(guī)，起到引導(dǎo)與規(guī)范的雙重作用。

1.完善土地流轉(zhuǎn)管理體系

土地的流轉(zhuǎn)不是一蹴而就的，而是需要長期的跟蹤監(jiān)督。首先，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序。相關(guān)方要簽訂土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性的文件，合約內(nèi)容要包括轉(zhuǎn)讓的方式、數(shù)目、期限以及每一方的權(quán)力義務(wù)等。當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾頇C(jī)構(gòu)要建立土地流轉(zhuǎn)備案登記，使土地流轉(zhuǎn)工作更有效。其次，當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T要定期對(duì)本轄區(qū)的土地情況按等級(jí)登記在案，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，還要加大宣傳、普及工作，為當(dāng)?shù)氐拇迕裉峁╆P(guān)于的咨詢服務(wù)。

2.建立土地流轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)

“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)，農(nóng)業(yè)也不應(yīng)例外?？梢越⒁粋€(gè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)土地交易的信息化建設(shè)，在平臺(tái)上發(fā)布政府的政策信息、統(tǒng)計(jì)分析等各種與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的信息。數(shù)據(jù)平臺(tái)建議由政府專門管理，這樣既有利于政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)信息的及時(shí)掌握，也為流轉(zhuǎn)雙方搭建了一個(gè)權(quán)威的中介平臺(tái)，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更高效、透明、有序。

3.強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)

(1)健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。明確主要負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府部門是農(nóng)業(yè)部門，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)業(yè)部門是主要的責(zé)任主體。要設(shè)立專門的檢查審核機(jī)構(gòu)，主要的參與者既要包括政府代表、專家，也要包括流轉(zhuǎn)雙方參與者。檢查審核機(jī)構(gòu)可以出具具有權(quán)威性的審核意見。

(2)流轉(zhuǎn)信息的跟蹤監(jiān)管。不能認(rèn)為流轉(zhuǎn)完成，一切都不用管了。要對(duì)土地的用途、使用情況以及土壤維護(hù)工作定期檢查。一方面，要充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，拓寬舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士舉報(bào)、新聞媒體曝光在土地利用中存在的違法、違規(guī)行為；另一方面，流轉(zhuǎn)的細(xì)節(jié)、流程做到公開透明。土地流轉(zhuǎn)的細(xì)節(jié)、用途、程序等要完全發(fā)布到公共平臺(tái)上，方便群眾查看，對(duì)不正當(dāng)?shù)挠枰耘e報(bào)。對(duì)于民眾的舉報(bào)要及時(shí)調(diào)查取證，公布結(jié)果。

(3)建立監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制。首先，對(duì)舉報(bào)非法使用土地的人且情況屬實(shí)，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，盡可能做到全民監(jiān)督、時(shí)時(shí)監(jiān)督、事事監(jiān)督。其次，對(duì)監(jiān)管不力的機(jī)構(gòu)或部門給予懲罰，懲罰金可以用于土地的修復(fù)，同時(shí)可將監(jiān)管不力這一行為納入干部績(jī)效考核，最大可能督促相關(guān)人員盡職盡責(zé)。最后，對(duì)于違法占地或用地的行為不能放過，要做到嚴(yán)查嚴(yán)辦。