譚益民，傅麗華

（湖南工業(yè)大學，湖南 株洲 412007）

生態(tài)文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局整體推進的重要內(nèi)容。中共十八大以來，以《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》為統(tǒng)攬，遵照該行動指南和要求，從中央到地方有序推進了各項生態(tài)文明建設改革措施。習近平指出：“牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念?！敝泄彩糯髨蟾嫒骊U述了生態(tài)文明建設的理論意義和實踐要求，指出“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，對生態(tài)文明的建設意義、建設目標、建設路徑等重大理論和實踐問題進行了闡釋，這將是我國未來生態(tài)文明建設遵循的基本指導思想[1]。

恩格斯在分析人類文明時指出，人類文明發(fā)展的過程與生態(tài)環(huán)境是對抗的，產(chǎn)生了一系列負面影響[2]。從達爾文的進化論，到華生等人的環(huán)境決定論，再到后來的生態(tài)系統(tǒng)論，200 多年來，西方國家涌現(xiàn)了大量關(guān)于人類與生存環(huán)境關(guān)系的論述。習近平提出的“綠水青山就是金山銀山”科學論斷是生態(tài)文明思想的經(jīng)典表述，是馬克思主義生態(tài)文明觀中國化的最新理論成果[3]，也是馬克思主義生態(tài)文明觀和中國共產(chǎn)黨人生態(tài)文明建設思想相結(jié)合的創(chuàng)造性發(fā)展和升華[4]，其既闡明了生態(tài)環(huán)境與民生的關(guān)系，又提升了生態(tài)文明建設的層次與意義。在中國實施“五位一體”總體布局中，生態(tài)文明與其他要素是相互影響相互制約的，需要以系統(tǒng)工程思維來構(gòu)建體系[5]。

生態(tài)文明建設是以國土空間為載體的。國土空間開發(fā)失衡，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡與不協(xié)調(diào)，均會對生態(tài)環(huán)境造成負面影響。生態(tài)文明建設與生態(tài)系統(tǒng)保護的結(jié)合，應首先在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局上取得突破[6]。國土空間開發(fā)格局應滿足要素配置優(yōu)化和要素合理流動的要求，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并與人的發(fā)展保持協(xié)調(diào)一致[7]。長期以來，我國民族地區(qū)發(fā)展普遍滯后，資源環(huán)境承載壓力較大，只有經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護良性互動，才能實現(xiàn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展[8]。生態(tài)環(huán)境保護應采取“因地制宜、分層推進、精準施策、協(xié)同治理”的原則，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以及各領域、各要素存在問題和治理空間差異，針對不同的經(jīng)濟社會發(fā)展和自然地理本底特征，因地制宜制定和采取有針對性的措施[9]。從生態(tài)文明的科學內(nèi)涵出發(fā)，因地制宜開展科學性和靈活性兼?zhèn)涞姆诸悩藴始霸u價指標是生態(tài)文明建設評價的難點[10]。國土空間兼具載體、資源和生態(tài)三種屬性，其治理關(guān)鍵是明確不同屬性空間收益的再分配機制，治理工具的選擇應基于國土空間屬性用途管制制度[11]。建立空間規(guī)劃體系、實施國土空間用途管制是生態(tài)文明體制改革的重要舉措，空間規(guī)劃體系和空間規(guī)劃管理應具有基礎性、指導性、約束性的功能[12]。生態(tài)文明建設對生態(tài)環(huán)境保護具有倒逼作用，在國土空間規(guī)劃中貫徹綠色發(fā)展理念，對促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、體現(xiàn)高水平國土空間開發(fā)與生態(tài)保護要求、實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。

長期以來，湖南民族地區(qū)受多種發(fā)展條件的制約與影響，發(fā)展不平衡和不充分的問題一直存在。生態(tài)文明建設既是民族地區(qū)發(fā)展面臨的重要機遇，也是嚴峻挑戰(zhàn)。2013 年，習近平總書記在湖南民族地區(qū)湘西十八洞村考察時，首次提出了“精準扶貧”概念。從人們對優(yōu)質(zhì)自然資源環(huán)境的需求，以及全面促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的要求來看，大力推進生態(tài)文明建設是民族地區(qū)發(fā)展的最佳路徑。當前，我國正處于決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，啃下民族地區(qū)脫貧攻堅的“硬骨頭”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景和脫貧攻堅重要任務驅(qū)動下，全面提升民族地區(qū)生態(tài)文明建設水平具有重要意義。本研究基于國土空間規(guī)劃，探討區(qū)域生態(tài)文明建設實施路徑，以期為提升民族地區(qū)生態(tài)文明建設水平提供一定的理論參考。

一 湖南民族地區(qū)生態(tài)文明建設概況與地域特征分析

湖南民族地區(qū)主要包括湘西土家族苗族自治州（下轄1 市7 縣），懷化新晃、芷江和通道等3 個侗族自治縣，麻陽苗族自治縣，靖州苗族侗族自治縣，邵陽城步苗族自治縣，永州江華瑤族自治縣，以及100 個民族鄉(xiāng)，另有享受民族自治政策待遇的桑植縣、張家界市永定區(qū)等。民族地區(qū)約占湖南省國土總面積的28%。湖南省少數(shù)民族的總體分布呈現(xiàn)出大雜居與小聚居并存融合的格局，全省14 個地州市中以湘西州、懷化和張家界少數(shù)民族分布最為集中，加上永州、邵陽和常德等地區(qū)，全省96.86%的少數(shù)民族分布于上述6 個地區(qū)[13]。為數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑一致，以下所稱湖南民族地區(qū)主要指湘西州和7 個民族自治縣。

長期以來，由于地理區(qū)位、環(huán)境、歷史等多方面的原因，加之自然資源稟賦、經(jīng)濟條件、文化習俗等多種因素的地域分布差異，湖南民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設水平與湖南省其他地區(qū)相比存在較大差距。民族地區(qū)農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化水平低，成為制約其全面建成小康社會的難點問題。湖南民族地區(qū)長期以來經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，資源開發(fā)與利用效率不高，如何通過生產(chǎn)方式和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，提升民族生態(tài)生產(chǎn)要素合理配置能力，因地制宜發(fā)展生產(chǎn)力，是民族地區(qū)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。

（一）自然地理和人口的空間分布

湖南是一個多山地和丘陵的省份，且地貌類型多樣，呈現(xiàn)出“七山二水一分田”的總體格局。統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，各種地貌類型中以山地為主，占全省總面積的51.2%；其次是丘陵和崗地，占全省總面積的29.3%；平原較少，僅占總面積的13.1%；水域占總面積的6.4%。湖南省的東南西三面環(huán)山并向東北方向傾斜，呈現(xiàn)出分布不對稱的馬蹄狀格局。

湖南人口總數(shù)較多的少數(shù)民族分布呈現(xiàn)高度集聚并互相交錯、少數(shù)民族與漢族交錯雜居又相對集中于一定區(qū)域的“三多三少”分布格局?！叭嗳佟奔春衔鞑康貐^(qū)少數(shù)民族聚居多而東部地區(qū)聚居少，丘陵山區(qū)聚居多而平原湖區(qū)聚居少，城市人口較少而農(nóng)村人口較多。單從地域分布特征看，湖南西北至東南，主要集中于湘西州和7個民族自治縣，分布于大湘西地區(qū)的武陵山和雪峰山、湘南地區(qū)的南嶺山脈、湘東地區(qū)的羅霄山區(qū)，與湖北、貴州、四川、廣西、廣東等外省交界的山區(qū)，以及湖南的省界極端位置。各少數(shù)民族的主要聚居地不同，如武陵山脈和雪峰山是土家族和苗族的集中聚居地，侗族則主要聚居于雪峰山南麓，瑤族主要分布于湘南五嶺山區(qū)和湘東羅霄山脈等地。統(tǒng)計顯示，全省92.44%的土家族人口居住于湘西州、張家界和常德，97.19%的苗族人口聚居于湘西州、懷化和邵陽，95.97%的侗族人口聚居在懷化市，72.82%的瑤族人口聚居于永州市。

少數(shù)民族以山地為自然屏障，區(qū)域聯(lián)系不暢甚至隔離，這種獨特的省際邊緣區(qū)位，進一步影響了其人口的空間流動，而人口分布的自然地理特征會對人口的宜居和宜業(yè)程度產(chǎn)生影響。湖南民族地區(qū)人口以農(nóng)業(yè)人口為主，城市化水平遠低于全國和湖南省。據(jù)統(tǒng)計，全省有100 多萬少數(shù)民族人口生活在海拔800 米以上的高寒山區(qū)，這些地區(qū)大多地處偏僻且交通基礎設施落后，多為山區(qū)和生態(tài)屏障，富集多種自然資源，但經(jīng)濟發(fā)展水平較低，一直是國家和全省相對集中連片的脫貧攻堅重點區(qū)。湖南統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2018年，湖南民族地區(qū)城市化水平低于全省平均水平16%，平均接近40%；僅吉首市高于全省平均水平，為74.06%。

（二）經(jīng)濟發(fā)展水平的空間差異

湖南民族地區(qū)以占全省近40%的國土面積，貢獻了不到20%的GDP 總量。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不高、規(guī)劃滯后、產(chǎn)業(yè)不強、體制機制不健全等方面的問題，依然是湖南民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化面臨的重大障礙。統(tǒng)計分析表明，湖南民族地區(qū)人均GDP 非常低：2017 年，懷化靖州的GDP 最高，為31 956 元，邵陽城步縣的GDP 最低，為14 551元[14]，均遠低于全國和全省同期均值，麻陽、湘西州的GDP 達到中位數(shù)值，為22 098 元，但僅相當于全國均值的37%和全省均值的44%；2018 年，湖南省人均GDP 為52 949 元，而民族地區(qū)人均GDP 大多在30 000 元以下，城步和永順僅15 000元左右，遠低于全省平均水平。湖南民族地區(qū)人均可支配收入與全省平均水平差距也較大，均低于全省平均水平，通道、新晃、古丈、城步僅為全省平均水平的30%左右，除吉首市外的其他縣市也不足全省平均水平的50%。

（三）民俗文化的空間表現(xiàn)

文化是生態(tài)文明建設形態(tài)和內(nèi)涵的體現(xiàn)。民俗文化與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，體現(xiàn)了一個民族如何處理與自然環(huán)境的關(guān)系，反映了地方民眾的價值觀和行為準則，也是生態(tài)文明建設的深厚文化基礎。每個地區(qū)的民俗文化，既是地方民眾對當?shù)刈匀画h(huán)境適應的結(jié)果，也是其在不同環(huán)境條件下的共同行為約束。

民族地區(qū)的文化空間是一種可感知的空間形式。其內(nèi)涵是指可感知的文態(tài)及物態(tài)文化空間，外延包括文化價值認知與評估、物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、鄉(xiāng)村聚落與民居建筑景觀、民族特色生產(chǎn)生活文化景觀等遺存。地區(qū)的民俗文化是其文化空間發(fā)展構(gòu)想與建設的基礎和依據(jù)[15]。

長期以來，少數(shù)民族的生產(chǎn)生活都高度依賴自然，民眾對森林、水資源和土地資源的保護與對自然的敬畏是湖南少數(shù)民族生態(tài)文化的突出特征。不同民族的生態(tài)文明準則體現(xiàn)了對人們破壞自然的約束與懲罰。以村規(guī)民約為例，大多數(shù)民族村寨將縱火燒林、濫砍濫伐、破壞植被、污染水源、過度漁獵等作為禁止性事項，引導人們與自然和諧共處，對違反村規(guī)民約中禁止性事項的行為實施嚴厲處罰。

民族村寨在村落選址、住宅和基礎設施建設等方面體現(xiàn)出對自然環(huán)境的適應。例如，苗侗村寨選址既考慮了現(xiàn)實需要，如靠近水源、防蚊蟲、防潮、利于養(yǎng)殖牲畜等，也考慮了風水、神靈等神秘要素；侗族的風雨橋建造符合侗寨多聚集于大小河流或溪流兩側(cè)的特點，為過往行人遮風避雨；苗族和土家族的吊腳樓多依山而建，在平地處采用木柱架空形成上下兩層，以木質(zhì)結(jié)構(gòu)為主，下層一般用于圈養(yǎng)豬牛等牲畜或堆放雜物，上層高懸于地面，既可保持室內(nèi)通風防潮，又能防止毒蛇、野獸等入侵，這種上下兩層的建筑結(jié)構(gòu)既節(jié)約土地資源又經(jīng)濟實用，體現(xiàn)了少數(shù)民族建筑與生態(tài)環(huán)境高度適應并順應自然的建筑智慧。

二 基于“兩山”理念的國土空間規(guī)劃任務

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，在空間開發(fā)保護方面具有戰(zhàn)略引領地位，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。從傳統(tǒng)發(fā)展轉(zhuǎn)型為綠色發(fā)展是踐行“兩山”理念的重要基礎，而國土空間規(guī)劃為其提供了有效的生態(tài)文明建設管控手段。生態(tài)文明建設既要做到綜合治理和有效預防相結(jié)合，又要整體構(gòu)建“山水林田湖草”系統(tǒng)生態(tài)保護方案。湖南民族地區(qū)生態(tài)本底基礎好，其空間規(guī)劃最基礎的單元是縣域國土空間。通過對湖南民族地區(qū)相應空間屬性和空間關(guān)系的全面梳理，筆者認為，其國土空間規(guī)劃應注重解決空間矛盾，加強空間管控，從空間角度對民族經(jīng)濟社會發(fā)展、“三生空間”布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進行規(guī)劃引導和管控約束，加強生態(tài)系統(tǒng)保護并提高綜合治理力度，資源節(jié)約利用和資源合理開發(fā)并重，以提高生態(tài)文明建設的空間質(zhì)量，優(yōu)化國土空間格局，實現(xiàn)民族地區(qū)生產(chǎn)與生活、生態(tài)綠色與可循環(huán)的高質(zhì)量發(fā)展。

基于湖南民族地區(qū)國土空間的發(fā)展現(xiàn)狀，其國土空間規(guī)劃的重點應依據(jù)系統(tǒng)保護要求和各種資源要素流動與資源利用的特點，構(gòu)建以民族地區(qū)資源稟賦為依托的國土空間開發(fā)保護制度，建立完善相關(guān)配套政策，加強重要區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的保護和生態(tài)修復工程，全面提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。在此基礎上，針對過度開發(fā)利用，加強國土綜合整治與生態(tài)保護修復，修復退化受損的“山水林田湖草”生態(tài)系統(tǒng)，加強“三生空間”管控；同時，將生態(tài)文明建設與扶貧攻堅及鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，在生態(tài)資源比較豐富的地區(qū)，實現(xiàn)多樣化的生態(tài)補償?shù)葒量臻g開發(fā)與保護策略，給民族地區(qū)提供更多的生態(tài)文明建設“紅利”。

（一）加強空間聯(lián)動，優(yōu)化民族地區(qū)空間布局

調(diào)整資源開發(fā)利用的空間結(jié)構(gòu)是提高資源利用效率的重要舉措。空間優(yōu)化與資源高效利用是相互聯(lián)系相互促進的，要因地制宜調(diào)整空間布局，優(yōu)化國土空間要素配比，提高區(qū)域資源利用效率?？蓪⒚褡宓貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展與重要交通干線建設規(guī)劃相結(jié)合，加強城鄉(xiāng)與民族區(qū)域的空間聯(lián)系，帶動民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設。

當前，我國正在建設“十縱十橫”現(xiàn)代綜合交通運輸體系，湖南民族地區(qū)要抓住這一重要機遇，以高鐵和高速公路建設為契機，加快建立民族地區(qū)與外界的聯(lián)系通道和基礎設施建設，抓住脫貧攻堅基礎設施先行、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策機遇，縮短民族地區(qū)與區(qū)域中心城市的距離，提高民族地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展水平。

同時，要建立生態(tài)保護、資源開發(fā)、文化發(fā)展的空間聯(lián)動機制，在資源開發(fā)方面體現(xiàn)空間差異，實現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)動開發(fā)；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面體現(xiàn)差異性，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈整合發(fā)展；在生態(tài)保護方面體現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性。尤其要注重地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、村等不同尺度的聯(lián)動發(fā)展，充分利用交通基礎設施改進和互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，實現(xiàn)“虛實結(jié)合”“線上線下”資源共享和信息互通的空間聯(lián)動模式。

根據(jù)國土空間的生態(tài)修復空間特征，民族地區(qū)的資源稟賦存在差異，各地區(qū)的重點生態(tài)保護對象不盡相同。生態(tài)系統(tǒng)保護不是單一維持生態(tài)屏障，而應注重系統(tǒng)的生態(tài)安全，注重保護功能的空間完整性和連續(xù)性，要形成貫通武陵山、雪峰山的重點生態(tài)功能區(qū)，以生態(tài)廊道為依托串聯(lián)各重點保護區(qū)，提高生態(tài)保護的系統(tǒng)性和科學性，提升國土空間的整體承載力。

同時，要加強民族地區(qū)文化資源開發(fā)與保護的空間聯(lián)動，構(gòu)建“點-線-面”相結(jié)合、可聯(lián)動的民俗文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；以大湘西地區(qū)為核心，形成區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)核心，構(gòu)建具有差異化、層次性和系統(tǒng)性的體系文化空間布局。

（二）創(chuàng)新扶貧方式，構(gòu)建民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)體系

構(gòu)建以重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護紅線為重要支撐、以禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成部分的區(qū)域生態(tài)安全格局。要推進資源節(jié)約循環(huán)高效利用，加大“山水林田湖草”生態(tài)系統(tǒng)修復和保護力度。首先，應將交通基礎設施建設、扶貧建設、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及生態(tài)保護的要求協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，出臺有針對性的空間用途管制措施和區(qū)域生態(tài)補償措施，加強民族地區(qū)與其他發(fā)達地區(qū)的交通聯(lián)系，并使民族地區(qū)的基礎設施互聯(lián)互通。延伸高速公路和高等級公路在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的線路長度，加大對龍山、永順、靖州、通道、城步、江華等地的交通基礎設施建設。其次，采取市場機制和政府引導相結(jié)合，發(fā)揮不同地區(qū)的優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟，加大政策傾斜和金融、稅收、財政扶持力度。在生存條件及生態(tài)條件較差、人口分布較少的地區(qū)，可采用生態(tài)移民和易地搬遷措施，鼓勵民眾選擇新的地址建設新型民俗村寨。

（三）提高資源利用效率，加大民族地區(qū)生態(tài)補償力度

生態(tài)保護補償是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，良好的生態(tài)環(huán)境就是最公平的公共產(chǎn)品。在人居環(huán)境質(zhì)量提升需求及生態(tài)文明建設背景下，生態(tài)產(chǎn)品成為稀缺資本。生態(tài)補償機制要求對消耗的自然資源付費并對破壞的生態(tài)系統(tǒng)進行恢復。民族地區(qū)在為人們提供生態(tài)產(chǎn)品的同時，也應依法得到利益補償[16]。在民族地區(qū)率先實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，應大力推進自然資源及其產(chǎn)品價格改革，使自然資源及其產(chǎn)品成為市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益的真實體現(xiàn)和全面反映[17]。同時，要加大橫向生態(tài)補償力度。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護和生態(tài)發(fā)展成本理念，科學合理地對生態(tài)產(chǎn)品及服務的開發(fā)利用進行補償，綜合運用財政、稅費、市場等調(diào)節(jié)手段，調(diào)整生態(tài)保護者、受益者和破壞者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系?？蓢L試在懷化或湘西州建立全國性的資源市場，并制定碳匯交易制度等交易規(guī)則，建立地方橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，將各相應生態(tài)功能區(qū)所在地作為生態(tài)產(chǎn)品供給方，受益地區(qū)作為需求方，對各民族地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品進行合理定價，并在此基礎上實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付。只有依靠民族地區(qū)的民眾經(jīng)營管理生態(tài)產(chǎn)品和資源并使其獲利，減少相應的財政支出，才能真正實現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益并重的“雙重紅利”。

三 生態(tài)文明建設的國土空間規(guī)劃實施路徑

湖南民族地區(qū)的生態(tài)文明建設國土空間規(guī)劃可從以下方面展開：一是從民族地區(qū)人的發(fā)展轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型兩個方面構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系。以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為依托，促進資源、資產(chǎn)、勞動力等要素的合理流動，考慮不同屬性要素產(chǎn)生的空間收益差異及分配比例，激發(fā)民族地區(qū)生態(tài)文明建設需求的內(nèi)生發(fā)展動力。二是加強國土空間用途管制制度的實施。首先必須打破依靠粗放式和掠奪式開發(fā)資源致富的傳統(tǒng)觀念，做到資源開發(fā)與保護相結(jié)合，提高資源綜合利用效率[18]；其次要因地制宜地開展地方性綜合性的生態(tài)治理，發(fā)揮各民族地區(qū)村規(guī)民約在生態(tài)文明建設中的積極作用。三是要有效提升空間治理水平，注重對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護，不斷提升生態(tài)治理水平和治理能力。

（一）加強“三生空間”管控

建立國土空間規(guī)劃體系并完善開發(fā)保護制度，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間“三生空間”，是生態(tài)文明建設的關(guān)鍵舉措。民族地區(qū)制定國土空間規(guī)劃應注重對上級規(guī)劃要求的具體落實和實施效果，做到因地制宜，突出針對性和實效性。依據(jù)資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價（簡稱“雙評價”）結(jié)果，明確“三生空間”的管控邊界，科學確定空間規(guī)模和管控約束指標，并根據(jù)相應的管控要求進行動態(tài)監(jiān)督和定期評估，并予以調(diào)整完善。通過空間的開發(fā)、保護、置換和更新，構(gòu)建支撐社會經(jīng)濟發(fā)展的高質(zhì)量空間體系。

湖南民族地區(qū)與我國其他民族地區(qū)不同，其生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較強。其自然資源豐富，生物具有多樣性，這是提高自然生態(tài)系統(tǒng)的健康水平和服務功能、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和公共服務、維持人與自然和諧共生的良好基礎。以自然保護地為例，各級政府應依法劃定或確認需長期保護的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等區(qū)域，以及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值。城鎮(zhèn)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類生產(chǎn)活動已造成了局部地區(qū)嚴重的自然生態(tài)系統(tǒng)破壞，但自然保護地是最不能被破壞的生態(tài)本底。按生態(tài)價值和保護強度，自然保護地可分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3 類。據(jù)湖南統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)，湘西州作為民族地區(qū)最具代表性的地域，2018 年共有各級各類自然保護區(qū)32 個，其中，國家級3 個，省級5 個，自然保護區(qū)面積達23.7 萬公頃。全州森林面積為1 332萬公頃，森林覆蓋率為70.24%。城步縣有南山國家公園、兩江峽谷國家森林公園、白云湖國家濕地公園、金童山國家級自然保護區(qū)等4 個國字號招牌。湖南民族地區(qū)的自然保護地較多，但自然保護地管理還存在職責交叉、范圍邊界不清晰、自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記歷史遺留問題較多、差別化管控執(zhí)行不到位、全民共享的自然資源使用機制和制度不完善等諸多問題，制約了湖南民族地區(qū)的發(fā)展，需加強生態(tài)環(huán)境管理力度，加強“三生空間”管控。

（二）實施國土空間用途管制

從全國范圍來看，依據(jù)民族地區(qū)的資源條件，湖南民族地區(qū)劃入重點生態(tài)功能區(qū)的比例較大。其國土空間用途管制應采取分類管制[16]，并系統(tǒng)做好自然資源保護與利用、生態(tài)修復與國土綜合整治等工作。要大力推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵民族地區(qū)出臺適用于多種形式的生態(tài)保護補償?shù)胤椒ㄒ?guī)或規(guī)范化文件，加強全要素國土空間用途管控，建立全要素自然資源統(tǒng)一的底線管控體系。嚴格執(zhí)行非耕農(nóng)用地、生態(tài)用地的用途轉(zhuǎn)換管控，并協(xié)調(diào)好自然資源保護與開發(fā)的關(guān)系，對于不涉及底線問題的自然要素實行更加靈活的彈性管理，保障生活空間以及生產(chǎn)、生態(tài)空間的科學轉(zhuǎn)換，提高對自然資源的綜合高效利用水平，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展。

加強國土空間用途管制與民族地區(qū)特色文化格局空間保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。民族地區(qū)獨特的文化和風土人情，是高品質(zhì)人居環(huán)境的重要組成部分。應實施符合民族特色的、可實施的管控操作方案，注重鄉(xiāng)村民俗特色及風貌的塑造和傳承，規(guī)劃具有針對性的特色塑造方案和文化保護的規(guī)劃應對路徑?？蓪ο鄳淖匀槐Ｗo地，如國家公園、森林公園、風景區(qū)、歷史人文景點和古村落等，采用有機串聯(lián)方式，將自然與人文景觀聯(lián)動起來，構(gòu)建自然與文化相協(xié)調(diào)、具有連續(xù)性、高度開放的區(qū)域生態(tài)空間系統(tǒng)。

（三）提升空間治理水平

一是要依照《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》等法律法規(guī)，加強對民族地區(qū)自然資源、自然保護地等國土空間的開發(fā)保護；同時也要結(jié)合《自然保護地法》《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》等立法工作，依法建立完善與國土空間用途管制要求相適應的地方性管理條例和規(guī)章制度，提高國土空間用途管控水平。

二是充分發(fā)揮民俗文化的積極作用，構(gòu)建基于生命共同體理念的生態(tài)文明價值體系。通過生態(tài)文明價值觀，引導民眾養(yǎng)成良好的生態(tài)文明素養(yǎng)，堅定不移地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的生態(tài)文明建設發(fā)展道路。

三是要加大湖南民族地區(qū)政策扶持力度，精準施策并提高政策的針對性。要鼓勵本省、本地區(qū)以及對口友好省份等進行橫向合作，破解民族地區(qū)與內(nèi)地及發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)資源與要素的流動障礙。應充分引入市場機制，積極引導企業(yè)和社會組織參與民族地區(qū)的生態(tài)治理。

湖南民族地區(qū)發(fā)展的不平衡和不充分的問題，源于人們對于優(yōu)質(zhì)自然資源和環(huán)境的生態(tài)需求日益增長的需要。以習近平生態(tài)文明思想為指導，運用“兩山”理念和系統(tǒng)論，從國土空間規(guī)劃路徑角度認識湖南民族地區(qū)生態(tài)文明建設，是以“山水林田湖草生命共同體”為基礎，統(tǒng)籌各要素之間的相互關(guān)系，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境空間格局的有益探索。在國土空間規(guī)劃中實施民族地區(qū)空間聯(lián)動是生態(tài)文明建設的前提，生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建是生態(tài)文明建設和民族地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，提高資源利用效率與保護資源相結(jié)合，則是破解民族地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的關(guān)鍵。

確立與湖南民族地區(qū)生態(tài)文明建設相適應的發(fā)展方式是保障手段，不斷提高空間治理水平、實現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟社會與生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是根本目標。當前，民族地區(qū)生態(tài)文明建設面臨著多種機遇與挑戰(zhàn)，從生態(tài)文明建設角度提出降低資源要素消耗，提升民族生態(tài)生產(chǎn)要素合理配置能力，并通過生產(chǎn)方式和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，倡導既可推廣又符合當?shù)匕l(fā)展的差異化實施路徑，這將是不同區(qū)域生態(tài)文明建設的重點內(nèi)容。