[摘? ? 要] 新時(shí)代保證人民當(dāng)家作主需要進(jìn)一步完善民主協(xié)商機(jī)制。黨的十九大報(bào)告指出，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。2020年9月習(xí)近平總書記在湖南召開基層座談會(huì)，充分聽取民眾的意見，這就是一次民主協(xié)商的實(shí)踐典范。這啟示我們，要用制度程序的方式保證人民民主權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，尤其是在“基層座談”“集體討論決定”等方面更要依照程序辦事。在落實(shí)“基層代表座談會(huì)”制度化、常態(tài)化的過程中，要注重選好代表、互動(dòng)交流、反饋意見和總結(jié)鼓勁;在完善“集體討論決定”程序時(shí)，要保障討論議題提前發(fā)放、提供兩個(gè)以上不同方案、注重聽取專業(yè)人士意見、對(duì)討論者實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。

[關(guān)鍵詞] 科學(xué)程序;民主協(xié)商;人民當(dāng)家作主;民意

[中圖分類號(hào)] D621? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2020）12-0042-05

進(jìn)入新時(shí)代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法制、公平、正義等方面的要求也日益增長(zhǎng)。為了滿足這些要求，擴(kuò)大人民的有序政治參與，黨的十九大報(bào)告在十八大報(bào)告中提出的“保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”基礎(chǔ)上，增加了“民主協(xié)商”的新提法。2020年9月17日，習(xí)近平總書記在湖南考察時(shí)召開了基層代表座談會(huì)，聽取大家對(duì)“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議，受到社會(huì)各界人士的好評(píng)熱議。習(xí)總書記對(duì)“十四五”規(guī)劃編制工作網(wǎng)上意見征求活動(dòng)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)應(yīng)更好發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在傾聽人民呼聲，匯聚人民智慧方面的作用。此次基層代表座談會(huì)的召開，是習(xí)總書記倡導(dǎo)民主協(xié)商的一次實(shí)踐引領(lǐng)。習(xí)總書記對(duì)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)開門問策、集思廣益作出指示，更是要求各級(jí)政府應(yīng)更好地運(yùn)用和發(fā)揮現(xiàn)代傳播技術(shù)和方法在傾聽民意、匯聚民智等方面發(fā)揮重要作用。

一、眾人的事情由眾人商量

黨的十九大報(bào)告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！北娙说氖虑橛纱蠹疑塘浚扇嗣褡髦?，這是中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和執(zhí)政為民理念的真實(shí)體現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，我們將面臨眾多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，諸多問題和矛盾擺在我們面前，由于職業(yè)、閱歷、學(xué)識(shí)和視角的不同，也會(huì)產(chǎn)生許多相同、相似和相異、相悖的意見和建議，因此需要眾人的充分商量。

為了保證中央大政方針的決策科學(xué)化，我黨從十六大以來就將程序化提到了議事日程，凡有大事要事，都是“議論紛紛”在前，“擇善而從”在后，且已經(jīng)形成一套行之有效的辦事程序。2020年10月26日在北京召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，重點(diǎn)研究國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)問題并提出建議。為了開好這次會(huì)議，黨中央堅(jiān)持開門問策、集思廣益，以各種方式廣泛聽取各方面意見和建議。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“十四五”規(guī)劃編制工作要開門問策、集思廣益，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好的指示精神，2020年8月16日至29日，“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上意見征求活動(dòng)，分別在人民日?qǐng)?bào)、新華社、中央廣播電視總臺(tái)官網(wǎng)、新聞客戶端以及“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”學(xué)習(xí)平臺(tái)，開設(shè)“十四五”規(guī)劃建言專欄，聽取全社會(huì)意見建議?；顒?dòng)組織有序，社會(huì)反響熱烈，累計(jì)收到網(wǎng)民建言超過101.8萬條，為“十四五”規(guī)劃編制工作提供了有益參考。期間習(xí)近平總書記先后到一些地方進(jìn)行了調(diào)研，并相繼主持召開了企業(yè)家座談會(huì)、黨外人士座談會(huì)、扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)、科學(xué)家座談會(huì)等等，并充分聽取意見和建議。

民心是最大的政治，而民意表達(dá)則是實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的一種有效方式。多年來，我們黨一直十分重視保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，暢通人民與政府間的交流渠道，以增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2020年9月17日，習(xí)總書記到湖南考察時(shí)，邀請(qǐng)了一些基層代表座談交流，當(dāng)面聽取大家對(duì)“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議。這次參加座談會(huì)的基層代表有來自農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)等方面的，也有來自教育、科技、衛(wèi)生、政法等戰(zhàn)線的（既有各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員、勞動(dòng)模范、扶貧干部，也有新的社會(huì)階層人士、農(nóng)民工、快遞小哥、網(wǎng)店店主等）。他們來自基層，來自一線，與群眾生活在一起，感觸最深，對(duì)中央政策的制定也最關(guān)心，需要最迫切;他們參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活最直接，同群眾聯(lián)系最緊密，對(duì)黨的路線方針政策落地見效感知最真切，提出的意見和建議能夠更加貼近基層實(shí)際、反映群眾心聲。參加會(huì)議的10位代表就辦好鄉(xiāng)村教育、加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度、支持小微企業(yè)發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等問題提出了自己的真知灼見。來自一線的民意表達(dá)往往是更真實(shí)的、鮮活的、典型的，也是最具有說服力的。當(dāng)民眾的意見不一致或者有分歧時(shí)，民意表達(dá)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)真實(shí)有效把握實(shí)情、正確引導(dǎo)群眾、反思和修訂政策是大有好處的。與此同時(shí)，民眾在意見的表達(dá)過程中能夠深切感受到自己的意見被傾聽、被重視、被接受和被反饋，會(huì)有一種當(dāng)家作主的自豪感。作為基層群眾的一員，他們能夠較好地代表和反映群眾的需求和呼聲，直接與高層領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)面，能最直接、最深切地反映基層和底層的現(xiàn)實(shí)和需求，有利于高層決策時(shí)既能統(tǒng)籌兼顧著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，又能雪中送炭解決當(dāng)下問題。

人民創(chuàng)造著歷史，人民是時(shí)代的英雄。將頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民結(jié)合起來，是政府決策系統(tǒng)的完美結(jié)合，它將最大程度、最大范圍地發(fā)揮公眾參與管理國家事務(wù)的積極性和聰明才智，也必將產(chǎn)生最優(yōu)異的協(xié)商成果。正如習(xí)近平總書記在座談會(huì)上所說：“在我們這么一個(gè)有著14億人口的國家，每個(gè)人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礴力量，每個(gè)人做成一件事、干好一件工作，黨和國家事業(yè)就能向前推進(jìn)一步?！北娙说氖虑橛杀娙松塘?，眾人遵循一定的科學(xué)程序參與決定國家大事，這正是召開基層代表座談會(huì)的意義所在。人民參與國家和社會(huì)治理，彰顯了中國式民主廣泛、真實(shí)、管用的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能保證黨和國家事業(yè)始終以人民為中心、為人民謀幸福，也能有效匯聚起蘊(yùn)藏在人民群眾中的智慧和力量，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。我們要通過加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷完善制度程序和參與實(shí)踐，保證人民享有更廣泛、持續(xù)、深入?yún)⑴c國家和社會(huì)治理的權(quán)利，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐[1]。

二、用制度程序保證人民當(dāng)家作主

我國的國家制度和國家治理體系具有堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、密切聯(lián)系群眾、緊緊依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)。這一顯著優(yōu)勢(shì)有多種表現(xiàn)，其中一個(gè)重要方面是通過一系列行之有效的制度安排和活動(dòng)規(guī)范，切實(shí)保障人民享有參與國家和社會(huì)治理的權(quán)利。評(píng)價(jià)一個(gè)國家政治制度是不是民主的、有效的，關(guān)鍵是要看全體人民能否依法有效管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，能否通過制度程序行使當(dāng)家作主權(quán)力、暢通表達(dá)利益要求。

程序包含兩個(gè)層面的意思：所謂程，講的是制度、規(guī)章、法式;序，講的是按等次、位次而區(qū)分的位置或運(yùn)動(dòng)的次序。程序是指事物和人依照某種自然法則或行為準(zhǔn)則、次序而進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)過程，含有時(shí)間和空間的涵義。當(dāng)其作名詞時(shí)，講的是事物運(yùn)動(dòng)守則和排列順序，表現(xiàn)為一種相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài);作動(dòng)詞時(shí)，講的是為達(dá)到某種狀態(tài)而進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)過程，這種過程因不同的要求而有不同的程序，比如按時(shí)間的先后（先來后到）或按年齡的大?。ㄗ鹄蠍塾祝┗虬淳o急的程度（輕重緩急）或按數(shù)量的要求（大小多少）等依次排列的工作或運(yùn)動(dòng)步驟。

在大千世界里，不論是自然的運(yùn)動(dòng)、社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，還是人類的思維運(yùn)動(dòng)，無處不存在著程序?？梢哉f，人們的一切努力和奮斗都在尋求一種適應(yīng)自然、社會(huì)和人的思維運(yùn)動(dòng)的程序;一切成功者的表現(xiàn)都在于不斷地克服來自自身和外部的干擾或破壞，調(diào)適各種程序，使之系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)，趨于一種整體上的和諧完美[2]。在依法治國的改革進(jìn)程中，要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，特別是程序化的建設(shè)，是新時(shí)代建設(shè)和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的一個(gè)新課題，一項(xiàng)新任務(wù)。

2002年11月8日，在黨的十六大報(bào)告中，第一次使用“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”的提法，并特別強(qiáng)調(diào)“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！秉h的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障?！彼闹腥珪?huì)《決定》中對(duì)于“健全依法決策機(jī)制”提出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！边@些程序的設(shè)置，保障了行政決策文件出臺(tái)的科學(xué)性和法規(guī)性。但是，要真正讓每一個(gè)環(huán)節(jié)落到實(shí)處，還需要對(duì)這些上位法定程序作出更加具體可行的下位操作程序（也稱保障程序），如“基層代表座談會(huì)”就是“公眾參與”的一個(gè)重要組成，為保證其高效有序就需要設(shè)置科學(xué)有效的保障程序。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。

為保證“基層代表座談會(huì)”制度化、常態(tài)化，提高會(huì)議效率，需要把握以下幾點(diǎn)：其一，選好代表。代表人選擇的優(yōu)劣強(qiáng)弱直接關(guān)系到會(huì)議成效。此次湖南舉行的座談會(huì)，雖然只請(qǐng)了10位代表，但卻是經(jīng)過精心挑選的，他們最大程度地代表多方面的利益和意見，保證會(huì)議能在有限時(shí)間里聽到更多更好的民聲。那么，如何選出優(yōu)秀的基層代表呢？有關(guān)部門可經(jīng)常在轄區(qū)單位舉辦一些類似出謀劃策、集思廣益的座談會(huì)、演講會(huì)，讓基層代表在這一過程中得到鍛練。同時(shí)，也要時(shí)常關(guān)注媒體的相關(guān)報(bào)道，便于從中篩選出適宜參加不同主題座談會(huì)議的代表人選。

其二，互動(dòng)交流。座談會(huì)是說和聽的統(tǒng)一，只有說，沒人聽或聽的人心不在焉，這樣的會(huì)議不但沒有什么成效，反而是對(duì)代表主人公身份的褻瀆，與會(huì)議的宗旨是背道而馳的。如何做到互動(dòng)交流，一是表現(xiàn)在會(huì)上真誠傾聽（傾聽是一項(xiàng)任務(wù)，也是一門學(xué)問），對(duì)會(huì)議涉及的內(nèi)容作深入細(xì)致的功課準(zhǔn)備，只有這樣才能即刻和適時(shí)回答代表的意見和建議;二是表現(xiàn)在會(huì)下通過互聯(lián)網(wǎng)了解會(huì)議主題所涉及的相關(guān)情況，做到參會(huì)時(shí)心中有數(shù)。如此次在湖南召開的基層代表座談會(huì)中，習(xí)近平總書記一到湖南就參觀了三位女紅軍戰(zhàn)士在汝城縣沙洲村留下“半條被子”給老鄉(xiāng)的紀(jì)念館，并將這個(gè)故事帶到會(huì)上與代表們共享，融洽了會(huì)議氣氛，深化了會(huì)議主題。

其三，反饋意見。參加座談會(huì)，雖然是代表們暢所欲言給領(lǐng)導(dǎo)提意見和建議，但代表們還是希望自己的發(fā)言能夠收到回復(fù)，甚至能得到解決?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)來接受網(wǎng)民的意見和建議的方式已是普遍現(xiàn)象，但是能夠得到平臺(tái)有效回復(fù)的卻很少，有的回復(fù)是“通用版本”，有的則是“無可奉告”。信息社會(huì)講究系統(tǒng)的溝通與反饋，這既是信息技術(shù)的要求，更是誠信政府取信于民的需要。在這次湖南舉行的基層代表座談會(huì)上，習(xí)近平總書記就與代表交流了他經(jīng)常關(guān)注和收到群眾來信的事情，對(duì)于會(huì)上代表們提出的意見和建議，他要求“十四五”規(guī)劃編制工作組對(duì)這些問題作出積極回應(yīng)。

其四，總結(jié)鼓勁。基層代表座談會(huì)，既是信息的交流會(huì)，更是行動(dòng)的鼓動(dòng)會(huì)。平時(shí)，大家很少能見到上級(jí)特別是高層領(lǐng)導(dǎo)，座談會(huì)上參加會(huì)議的代表們除了想表達(dá)意愿外，還希望從領(lǐng)導(dǎo)那里獲得走向幸福明天的鼓勁信息。參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r介紹一些新政策新舉措，并通過會(huì)議向全體與會(huì)者和社會(huì)發(fā)布擼起袖子加油干的鼓舞號(hào)令。習(xí)近平總書記在座談會(huì)上講的四點(diǎn)意見就是對(duì)參會(huì)代表和全國人民最大的鼓舞。另外，會(huì)議結(jié)束時(shí)要對(duì)會(huì)議情況進(jìn)行總結(jié)，留存相關(guān)文件以備后用。

“基層代表座談會(huì)”是“公眾參與”的一種形式，我們?cè)谧龊盟耐瑫r(shí)也要兼顧其他。一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)的重大事務(wù)，當(dāng)然需要更多的人參與，集思廣益、擇善而從總是好事。但是，社會(huì)治理、管理事務(wù)是需要分層次、分專業(yè)的，很多事情并不是憑人多士氣高就能辦得好的。如關(guān)于發(fā)射衛(wèi)星、制造航母、西部開發(fā)、南水北調(diào)等專業(yè)性很強(qiáng)的事情只能依靠各方面的專家反復(fù)研究討論，政府才能作出最終決定。而對(duì)老百姓熟悉的類似就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、物業(yè)管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)治安等方面的問題，認(rèn)真聽聽代表們的意見，或許更有成效。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中還提出將“集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序。為此，有必要對(duì)“集體討論決定”這一法定程序設(shè)置科學(xué)有效的保障程序，大體包括以下幾方面內(nèi)容：

一是將決策討論件提前送達(dá)討論者手中。這里強(qiáng)調(diào)的是時(shí)間程序：事物都是在一定的時(shí)間和空間中運(yùn)動(dòng)的，沒有時(shí)間的保證，再好的愿望也只可能是一句空話。譬如參加一個(gè)會(huì)議，到了會(huì)場(chǎng)才看到需要討論決定的材料，那么大家的臨時(shí)發(fā)揮就很難保證對(duì)所需討論問題的科學(xué)全面認(rèn)識(shí)，這樣的決策雖經(jīng)“討論”，但它的科學(xué)性是會(huì)受到影響的。

二是應(yīng)有兩個(gè)以上可供討論或有不同意見的決策方案。這里說的是空間上的程序：在紛繁復(fù)雜的世界里，特別是在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，多元化、多樣化是一個(gè)重要特征。在討論重大行政決策文件時(shí)，只有一個(gè)版本供討論，充其量只能是小改小革，雖然有一定的作用，但不能從根本上保證其科學(xué)性。行政決策就是要在不同意見中比較選擇。在提供多個(gè)或不同意見方案時(shí)，可發(fā)表主持方的意見，這樣既保證了方案的多樣性和可選擇性，也體現(xiàn)了主持方的意見，使討論更加集中更有成效。

三是對(duì)特殊領(lǐng)域或?qū)I(yè)的問題，擬請(qǐng)相關(guān)專家到會(huì)解讀。這里講的是人員選擇的程序問題。如在一些會(huì)議中我們經(jīng)?？梢月牭剑?qǐng)參會(huì)者“各抒己見、暢所欲言”的話。在很多情況下，這種看似民主的提倡其實(shí)是不科學(xué)的。規(guī)范性文件，涉及的領(lǐng)域和問題，不是每一個(gè)教授或?qū)＜叶加邪l(fā)言權(quán)的，如果主持人所請(qǐng)的參會(huì)者不是該方面的專家，而他們又很踴躍地“暢所欲言”，那么是得不到真正好效果的，有時(shí)還可能弄巧成拙。研究什么樣的問題請(qǐng)什么樣的專家（可根據(jù)情況適當(dāng)放寬人選），這是保證討論會(huì)科學(xué)高效的又一個(gè)程序。

四是記載參與討論者的不同意見，以便事后依據(jù)檔案資料追究責(zé)任或獎(jiǎng)勵(lì)。以證據(jù)說話，實(shí)事求是，這樣才能保證決策文件制定的科學(xué)性和參與討論決定的領(lǐng)導(dǎo)者、與會(huì)者職責(zé)的嚴(yán)謹(jǐn)性。隨著依法治國理念的深入，為官者要有所為，在一些決策事件的處理中，不僅要追究在任者職責(zé)，還要對(duì)已經(jīng)離職、卸任者實(shí)施終身追究制。同時(shí)，對(duì)在決策文件中起到良好效果、發(fā)揮積極作用的參會(huì)人員，也要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)、業(yè)績(jī)考核和職務(wù)晉升，這些都是需要有原始記錄為證的。

五是設(shè)立監(jiān)督反饋機(jī)制，隨時(shí)調(diào)整和修改決策。事物都是在運(yùn)動(dòng)中發(fā)展變化的，不可能有任何一項(xiàng)決策文件放之四海而永遠(yuǎn)正確。只有設(shè)立及時(shí)通暢的監(jiān)督反饋機(jī)制，讓討論者不斷聽到、看到?jīng)Q定文件的實(shí)施情況，才能保證日后的討論更加有的放矢、步步深入、日趨完善[3]。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中關(guān)于“健全依法決策機(jī)制”中提出，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，其目的就是為了“確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。為此，在今后的決策實(shí)踐中，我們既要堅(jiān)守法定程序，同時(shí)也要加強(qiáng)保障程序的設(shè)置，只有這樣才能讓中央的決策舉措更加科學(xué)有效地落實(shí)到位。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]? 趙振宇.程序的監(jiān)督與監(jiān)督的程序[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[3]? 趙振宇.為“集體討論決定”設(shè)置科學(xué)程序[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-06-08.

[責(zé)任編輯：李利林]