沈 芳

（長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410116）

自中共中央、國務(wù)院在2015年11月發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》以來，長沙市大力推進(jìn)了新一輪農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)，通過農(nóng)村扶貧開發(fā)制度的重新調(diào)整和實(shí)施一系列精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的政策，以期達(dá)到全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困并減少相對(duì)貧困發(fā)生率的目標(biāo)，截止2019年底，長沙市共有13.14萬農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率已降至0.2%以下，在決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的2020年，長沙僅剩的4300余未脫貧人口如期脫貧，在長沙開始進(jìn)入后扶貧時(shí)代，其貧困治理將會(huì)面臨著全新的形式，其貧困治理策略、路徑也必須做出相應(yīng)轉(zhuǎn)型或調(diào)整。

1 后扶貧時(shí)代長沙地區(qū)治理貧困面臨的新形勢

2020年在長沙市實(shí)現(xiàn)全部貧困人口清零的既定目標(biāo)后，扶貧開發(fā)即將進(jìn)入轉(zhuǎn)型新時(shí)期，其貧困治理將面臨以下幾個(gè)方面的新形勢：

1.1 防止脫貧對(duì)象返貧，臨界貧困人口致貧將成為貧困治理的重心

返貧是指脫貧人口由于其生存方式與發(fā)展模式?jīng)]有發(fā)生本質(zhì)變化，在某種因素的影響下又重新陷入貧困狀態(tài)。[1]隨著精準(zhǔn)扶貧的深入開展，長沙在即將徹底消除農(nóng)村貧困的同時(shí)，由于以下原因，部分脫貧人口面臨著一定的返貧風(fēng)險(xiǎn)。一是部分脫貧人口年歲偏大，自身“造血功能”差，容易返貧。在長沙13.14萬已脫貧人口中，50歲和60歲以上的人口所占比例也達(dá)到41.25%和32.36%，這部分年齡偏大的脫貧人口勞動(dòng)能力弱，對(duì)其進(jìn)行造血式扶貧的長遠(yuǎn)效果不明顯，其雖已暫時(shí)脫離貧困，但一旦離開政府的政策支持以后，其返貧風(fēng)險(xiǎn)極高。二是長沙部分貧困村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)薄弱，無法對(duì)本地的貧困人口起到強(qiáng)大的帶動(dòng)支持作用，在長沙市84個(gè)省定貧困村中，無任何集體企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的共有17個(gè)，占比20.24%，這些貧困村雖然已經(jīng)脫貧出列，大多數(shù)貧困人口也如期實(shí)現(xiàn)脫貧，但其依靠的“外出勞務(wù)、個(gè)體經(jīng)營或種植”等脫貧手段，極易受到市場的沖擊或外界因素的影響，從而使其重返貧困。因此，為鞏固脫貧成果，并采取針對(duì)性措施來有效阻斷返貧，將會(huì)成為后扶貧時(shí)代長沙治理貧困一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

1.2 精準(zhǔn)識(shí)別隱性貧困人口并精準(zhǔn)施策將成為貧困治理的難點(diǎn)

世界銀行在《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告：與貧困作斗爭》中指出，在經(jīng)濟(jì)收入、文化教育、衛(wèi)生健康、人類發(fā)展等各方面的低獲得低成就都可以理解為貧困。印度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞?森在其1981年創(chuàng)立的權(quán)利貧困理論中也對(duì)“貧困即收入低下”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)進(jìn)行了批判，阿馬蒂亞?森認(rèn)為低收入只是貧困的一種外在表象，導(dǎo)致貧困根源在于人可行為能力不足或者缺失，根據(jù)阿馬蒂亞?森的觀點(diǎn)，所謂的可行為能力是一個(gè)多維度的功能性活動(dòng)組合，具體是指一個(gè)人擁有免遭病痛、饑餓等方面的基本行為能力，并且能夠進(jìn)行“獲得尊嚴(yán)、參與社交、接受教育”等方面的高級(jí)功能性活動(dòng)。顯然，世界銀行組織及阿馬蒂亞?森都不主張從單一維度來理解貧困，借鑒兩者的觀點(diǎn)，筆者將基于多維度的視角對(duì)隱性貧困的內(nèi)涵進(jìn)行界定，筆者認(rèn)為收入程度低于國家規(guī)定貧困線并已被納入精準(zhǔn)扶貧幫扶對(duì)象的人口為顯性貧困人口，而收入水平略高于貧困線，卻由于存在“身體健康隱患、教育程度低下、發(fā)展理念缺失”當(dāng)中某一方面的情況，其面臨著“隨時(shí)致貧”的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又得不到及時(shí)救助和社會(huì)保障的群體，稱之為“隱性貧困人口”。

自我國大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來，我國扶貧工作取得了舉世矚目的偉大成就，顯性貧困人口已經(jīng)大為減少，然而，隱性貧困人口因?yàn)槟撤N原因未能在精準(zhǔn)扶貧體系中被精準(zhǔn)識(shí)別，其一旦遭受某種外部沖擊（如疾病或者災(zāi)害），極有可能陷入貧困，從而對(duì)精準(zhǔn)扶貧的最終效果產(chǎn)生重大影響和沖擊。因此，利用健康狀況、教育程度、住房條件等隱性維度測算隱性貧困的規(guī)模和程度、分析其其動(dòng)態(tài)演化的特征及影響因素，制定具體的針對(duì)性政策，必將成為后扶貧時(shí)代長沙治理貧困的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

1.3 有效緩解相對(duì)貧困將成為貧困治理的長期任務(wù)

所謂相對(duì)貧困，是指在一定時(shí)期或者某個(gè)國家，由于某些人或者家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而產(chǎn)生的低于一般人或者一般家庭的生活狀況。[2]在我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的2020年，相對(duì)貧困會(huì)伴隨著絕對(duì)貧困的退出而徹底消除嗎？顯然易見，答案是否定的，一方面由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡、社會(huì)保障體系的不完善，必然導(dǎo)致相對(duì)貧困群體的普遍存在，另一方面，根據(jù)我國實(shí)行的精準(zhǔn)扶貧政策，各地均以擬定貧困標(biāo)準(zhǔn)線作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并將處于線下的人群納入精準(zhǔn)扶貧幫扶對(duì)象，而處于識(shí)別線上緣界限的貧困邊緣群體因沒有被識(shí)別，無法享受各級(jí)政府的精準(zhǔn)扶貧政策紅利，在精準(zhǔn)扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)脫貧后，貧困邊緣戶反而進(jìn)入了相對(duì)貧困狀態(tài)，貧困邊緣戶在整體發(fā)展水平不高的農(nóng)村地區(qū)普遍存在，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入尾聲階段后相對(duì)貧困問題進(jìn)一步凸顯。

長沙作為湖南的省會(huì)，在農(nóng)村地區(qū)也存在著明顯的相對(duì)貧困現(xiàn)象。筆者課題組在2019年6月進(jìn)入了長沙瀏陽市F村進(jìn)行調(diào)研，該村于2015年被納入省定貧困村，當(dāng)時(shí)建檔立卡的精準(zhǔn)幫扶對(duì)象共有26戶113人，該年F村人均可支配收入為7213元，為省定貧困標(biāo)準(zhǔn)線的1.86倍，由此可估算，F(xiàn)村當(dāng)年有相當(dāng)比例的人群處于貧困線界限的上邊緣，也即屬于貧困邊緣戶。課題組在走訪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，隨著F村經(jīng)濟(jì)整體水平的提高，該村的貧困邊緣戶在近幾年當(dāng)中大約有二分之一的家庭完全遠(yuǎn)離了貧困狀態(tài)，余下的家庭已經(jīng)進(jìn)入了相對(duì)貧困狀態(tài)。較之于絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困呈現(xiàn)著普遍性、復(fù)雜性、多樣性等明顯特征，加之針對(duì)相對(duì)貧困的支持政策還處于早期的研究階段，因此，緩解相對(duì)貧困，在今后必將成為長沙治理貧困的一項(xiàng)長期任務(wù)。

2 后扶貧時(shí)代長沙地區(qū)治理貧困的新路徑

2.1 從構(gòu)建預(yù)警機(jī)制、發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)、完善保障體系等多方發(fā)力，有效阻斷返貧，鞏固精準(zhǔn)扶貧成果

預(yù)防構(gòu)建返貧預(yù)警模型是阻斷返貧、穩(wěn)定扶貧成果的重要前提。[3]預(yù)警模型的作用主要有兩個(gè)方面，一是監(jiān)控和跟蹤脫貧人口動(dòng)態(tài)，二是針對(duì)有返貧可能的脫貧人口采取針對(duì)性措施，切斷返貧源頭，防止返貧的發(fā)生。返貧預(yù)警模型要充分發(fā)揮其預(yù)防與阻隔的作用，必須設(shè)置從上而下的專門機(jī)構(gòu)，并設(shè)置專門崗位，做到專事專崗專人，同時(shí)還必須建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)分析、篩選、甄別等手段來精準(zhǔn)識(shí)別潛在的返貧人口，并判斷其返貧原因，評(píng)估其返貧的可能性程度，最后還要采取措施進(jìn)行干預(yù)，比如調(diào)整政策、制度保障等，使用源頭治理的方式切斷返貧路徑，確保脫貧人口不再返貧。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是阻斷返貧、穩(wěn)定扶貧成果的根本支撐。推動(dòng)貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其根本目的就是要帶動(dòng)脫貧人口入股創(chuàng)收、務(wù)工增收，從而使其獲得持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)永久脫貧。扶持貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要抓好幾個(gè)重點(diǎn)，一是要避免產(chǎn)業(yè)趨同，要充分利用各地資源稟賦差異，引導(dǎo)貧困村發(fā)展區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)，二是要建立脫貧人口參與機(jī)制、利益分配的保障機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與應(yīng)對(duì)機(jī)制，三是地方政府要提供人才支持和技術(shù)支持。扶貧部門只有多管齊下，才能喚醒各地發(fā)展自主產(chǎn)業(yè)的主動(dòng)性，充分激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用。

完善社會(huì)保障體系是阻斷返貧、穩(wěn)定扶貧成果的有效手段。在長沙市已脫貧和未脫貧人口中，因老、殘、病致貧的人口占有相當(dāng)比例，其中還包括一部分“獨(dú)人戶”、“兩人戶”，這些貧困人口普遍具有勞動(dòng)能力低下、資源技術(shù)缺失等特點(diǎn)，其前期脫貧主要依靠政府的轉(zhuǎn)移性收入，2020年絕對(duì)貧困被徹底消除后，政府支出將會(huì)逐漸減少，這些脫貧人口返貧的可能性風(fēng)險(xiǎn)極高。因此，長沙地方政府一方面要逐漸完善社會(huì)保障體系，另一方面要加強(qiáng)對(duì)這些脫貧人口的風(fēng)險(xiǎn)防范教育，引導(dǎo)其借助社會(huì)保障機(jī)制來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 制定多維貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化扶貧績效考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)隱性貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別與精準(zhǔn)幫扶

隱性貧困人群的收入水平處于貧困識(shí)別線上緣界限，其“隱性”特征主要呈現(xiàn)為“未被識(shí)別從而導(dǎo)致未被納入幫扶范圍”，其面臨的是致貧風(fēng)險(xiǎn)而非返貧風(fēng)險(xiǎn)，隱性貧困人群理論上還不屬于可以認(rèn)定的貧困人口，扶貧機(jī)構(gòu)要面臨著“數(shù)據(jù)缺失”的困境，因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)隱性貧困人群的有效治理，首要在于“精準(zhǔn)識(shí)別”，難點(diǎn)也在于“精準(zhǔn)識(shí)別”。而精準(zhǔn)識(shí)別隱性貧困人口，必須引入多維貧困的理念，構(gòu)建多維貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，使用“健康、教育、住房、發(fā)展”等核心指標(biāo)對(duì)隱性貧困人口進(jìn)行鑒別與評(píng)估，評(píng)判其是否具有隱性貧困人口的關(guān)鍵特征，分析是何種因素給其帶來致貧風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上制定對(duì)應(yīng)的資源配置標(biāo)準(zhǔn)，分類施策，提高扶貧資源使用效率，從而構(gòu)建隱性貧困治理的長效機(jī)制。另外，隱性貧困的治理還離不開扶貧考核機(jī)制的優(yōu)化。在以短期內(nèi)脫貧人數(shù)和收入水平增加值為主要指標(biāo)的考核體系下，隱性貧困人口的識(shí)別意味著扶貧考核績效的降低，隱性貧困的有效治理也難以得到肯定的績效評(píng)價(jià)，因此，應(yīng)根據(jù)多維貧困理念，將收入分配是否均衡、公共服務(wù)是否均等納入考核指標(biāo)體系，從而為隱性貧困的治理匹配相兼容的考核機(jī)制。

2.3 由廣泛動(dòng)員式扶貧轉(zhuǎn)向常規(guī)化貧困治理，著眼于長遠(yuǎn)緩解相對(duì)貧困

我國自2015年以來大力推行的精準(zhǔn)扶貧具有廣泛動(dòng)員式的顯著特征，在絕對(duì)貧困人口比較集中、絕對(duì)貧困問題非常突出的社會(huì)背景下，通過廣泛動(dòng)員，由政府集中人才、財(cái)力、物力，統(tǒng)一調(diào)度社會(huì)資源開展攻堅(jiān)式扶貧，一方面容易取得社會(huì)共識(shí)，另一方面也可以通過較短的時(shí)間取得理想的貧扶貧效果，在事實(shí)上，實(shí)踐也充分證明了這一偉大舉措的必要性。[4]然而，相對(duì)貧困不同于絕對(duì)貧困，其具有長期性、普遍性的典型特點(diǎn)，任何一個(gè)國家不可能通過制定某種政策、采用某種措施使之在短期內(nèi)得到充分緩解。因此，在絕對(duì)貧困消除的2020年后，在貧困治理戰(zhàn)略要做出適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，由廣泛動(dòng)員式扶貧逐漸轉(zhuǎn)向常規(guī)化貧困治理，著眼于長遠(yuǎn)緩解相對(duì)貧困。要構(gòu)建常規(guī)化扶貧機(jī)制，長沙市要調(diào)整扶貧部門的職能職責(zé)，將相對(duì)貧困的緩解納入日常工作職責(zé)中，使之成為各級(jí)政府部門的一項(xiàng)常規(guī)性日常工作，另外，在緩解相對(duì)貧困的具體策略上，要由微觀精準(zhǔn)施策轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，比如推動(dòng)教育均衡化發(fā)展，加大相對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品投入，為相對(duì)貧困人口創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，從而使相對(duì)貧困得到有效緩解。