袁柏順

(湖南大學 廉政研究中心，湖南 長沙 410082)

一、政策俘獲：概念辨析

自1971年斯蒂格勒在其規(guī)制經(jīng)濟學中提出規(guī)制俘獲理論(Regulatory capture)，俘獲便作為企業(yè)施加政治影響的一種方法得到廣泛關注。1999年，世界銀行歐洲和中亞地區(qū)治理與公共部門改革首席專家赫爾曼(Joel S.Hellman)等人首次從反腐敗改革的角度探討國家俘獲(State capture)，自此，國家俘獲開始成為世界銀行在反腐敗領域廣泛使用的一個專門術語。[1]雖然在國家俘獲的文獻當中有著政策俘獲(Policy Capture)的實質(zhì)內(nèi)容，政策俘獲這一表述也在相關學術文獻當中零星出現(xiàn)，但對政策俘獲的研究依然是從政府失靈、市場失靈的角度而非從腐敗與反腐敗角度進行的。[2]政策俘獲作為一個廉政研究領域的專門術語，為國際組織所關注并正式運用，來源于2017年經(jīng)合組織的專題出版物:《防止政策俘獲：公共決策中的廉潔》[3]。

政策俘獲是一個十分寬泛的術語。雖然政策俘獲往往發(fā)生在政策問題的提出與政策制定環(huán)節(jié)，但在政策的具體執(zhí)行中，尤其是與政策修訂相關的一些政策實施、評估環(huán)節(jié)中的決策也同樣可以被俘獲。政策俘獲的核心是私人利益通過合法的或非法的手段，影響公共行為主體在公共政策中的行為和決定，令公共行為主體濫用自由裁量權，以幫助私人利益獲取不公平競爭優(yōu)勢、不正當利益。如果說一般的腐敗行為是在既定規(guī)則下對執(zhí)行規(guī)則的自由裁量權的非公共運用、濫用，政策俘獲行為則是要改變作為公共政策的規(guī)則，使之屈從于某些特定的私人利益。

與政策俘獲相比，政府俘獲、國家俘獲的概念更為抽象，且因?qū)Α罢薄皣摇钡牟煌缍ǘ菀滓l(fā)爭議。一般論者往往將國家俘獲與政府俘獲等同，一些中文譯者甚至將“State capture”直接翻譯為“政府俘獲”。[4]這樣的混同更增加了概念的模糊性、抽象性。作為一種政治腐敗，因各個國家的國家制度、政府體制不一，各國的國家俘獲現(xiàn)象往往也呈現(xiàn)出巨大差異。在我國與西方國家之間，這樣的差異尤其明顯：不同于西方語境下政府概念往往指行政機關，我國的政府概念是一個廣義政府的概念；不同于西方政府的“有限責任”政府屬性，我國政府幾乎是一個“無限責任”政府。[5]不同于西方政黨政治下隨選舉而上下浮沉的不同政黨輪換的政府，我國政府是中國共產(chǎn)黨領導且長期執(zhí)政的政府。此種背景下，國家俘獲的一般理論對我國國家俘獲的表現(xiàn)形式不一定具有解釋力。

國家制度與國家治理的差異導致國家俘獲現(xiàn)象與行為的差異，關于國家俘獲治理的對策顯然同樣會有巨大差別。正如有論者所指出的，對于俘獲的治理，不同于對其他類型的腐敗的治理，迄今仍“缺乏系統(tǒng)性嘗試”，沒有適用于不同國家的“通用模式”。[6]而較早將國家俘獲作為一種腐敗形式的赫爾曼亦曾指出，有必要詳細了解每個國家各不相同的管制決策過程的特定程序，才可能提出“有意義的改革建議”[7]。例如，他提出的一些主要建議如強化對政治捐獻等政治籌資的管制與監(jiān)督，采取籌資披露、游說限制等舉措，顯然基于像選舉政治、政黨政治轉(zhuǎn)型的國家之政治體制，對于政治體制完全不同的中國并不具有必要性，換言之，它是西式民主制國家的困擾，而對中國來說這些問題并不存在，相關防治對策顯然并不適合我國。

然而，無論西式民主國家還是中國，任何國家的治理，都離不開公共政策，公共政策必須體現(xiàn)公共價值，維護和增進公共利益，這一點是沒有根本差別的,正如經(jīng)合組織刊物所說:“沒有一個國家可以避免政策俘獲。”[3]因此可以認為，政策俘獲概念更為具體、更具有確定性，更適合分析各種不同場域。事實上，即使在赫爾曼提出的國家俘獲界定與論述中，國家俘獲也往往體現(xiàn)為法律法規(guī)和政策的俘獲：“即企業(yè)向公共官員進行非法的、不透明的私人支付，以期影響政府機構的法律、規(guī)則、規(guī)章或者命令的制定?！盵4]無論政府、國家的含義差別如何之大，任何國家、政府必須通過公共政策來體現(xiàn)公共價值，履行其保障與促進公共利益的職能。因此，討論政策俘獲，顯然比討論國家俘獲更具有共通性。

不同于有論者對政府俘獲與腐敗行為所做的區(qū)分，[6]本文認為政策俘獲是一種腐敗形式。公共性是國家與政府的本質(zhì)所在，也內(nèi)嵌于政府政策制定的全過程，而俘獲則恰恰是以公共價值的扭曲、公共利益的損耗為代價的。它通過公共政策私有化，損耗乃至侵占公共利益，扭曲公共價值。從公共利益的角度來界定腐敗，不僅有自古希臘亞里士多德之肇始，在當代也是腐敗定義的代表性觀點之一。卡爾·弗里德里希(Carl Friedrich)認為，當掌權者(即公職人員)通過采取有利于任何為其提供金錢及非法的回報的人而損害公眾以及公共利益時，即稱為腐敗。[8]從這一意義上來說，政策俘獲即是腐敗。相較于具體的腐敗行為往往是見不得光的桌底下交易并具有相對確定的違規(guī)乃至違法性，政策俘獲因其一定意義上具有公開性、表面的“合法性”，是一種更為精巧的、高級形式的腐敗。論者對政府俘獲與腐敗行為所做的區(qū)分，其實不過是對包含政策俘獲在內(nèi)的國家俘獲與常見的、一般的腐敗行為的區(qū)分。[6]

相對于數(shù)以萬計、連綿不斷的關于一般腐敗行為的研究，國內(nèi)學界關于政策俘獲乃至國家俘獲、政府俘獲這種腐敗形式的研究卻遠不充分。即使從較為廣義的角度研究，國內(nèi)以國家俘獲為主題的文獻僅有40余篇，從腐敗治理的視角開展的研究更是屈指可數(shù)。[6，9-14]個中原因，很大程度上與這一研究對象的復雜性相關。一方面，政策俘獲往往具有形式上的合法性，即使被察覺也容易讓政策制定者與執(zhí)行者以政策初衷的善意、政策理解的偏差等理由為其辯解。另一方面，作為腐敗行為的政策被俘與企業(yè)或其他私人利益主體的正常影響及政府自由裁量范圍內(nèi)的正常偏重、照顧，在實踐中實在難以區(qū)分，除非有確鑿證據(jù)能夠證明政策的被俘與特定企業(yè)或其他私人利益主體的主觀意圖存在明確關聯(lián)。所有這些，無疑增加了這一廉政研究重要課題的研究難度。

不同于已有文獻多從規(guī)制的角度展開和偏重于理論分析，本文嘗試基于案例分析研究我國地方政府的政策俘獲現(xiàn)象，并試圖對政策俘獲的一般現(xiàn)象及其治理作一探討。已有研究大都基于轉(zhuǎn)型國家理論，從宏觀層面、理論層面展開，而缺乏對中國具體實踐的解釋力，以及具有針對性的具體措施。雖則有學者開始嘗試研究中國本土案例，但本土案例又發(fā)現(xiàn)甚少，郭京毅案甚至被當作“中國目前唯一被證實的政府俘獲的典型案件”，而成為為數(shù)極少的實證研究成果的研究焦點。[15-16]個別研究成果即使探討過國家俘獲的發(fā)生機理并提出從深化市場經(jīng)濟體制改革、規(guī)范企業(yè)政治行為、減少非正式關系對權力的干預以及加強公共政策影響評估等角度入手，形成“組合拳”等對策，[16]總體來看仍偏于宏觀。

國家俘獲理論的重要價值在于對規(guī)則制定本身的關注。不同于一般腐敗行為主要是在既定規(guī)則之下濫用自由裁量權、違反及破壞規(guī)則，國家俘獲關注對規(guī)則的制定，不管規(guī)則體現(xiàn)為法律還是政策。不同于此前文獻將國家俘獲的重心集中在對法律法規(guī)的俘獲，或所謂“立法腐敗”，本文集中于政策層面的俘獲現(xiàn)象。省級政府因其具有最高的地方政策制定權，因而本文選擇省級層面的政策俘獲現(xiàn)象進行討論。需要指出的是，對于省級政府及其部門來說，政策制定本質(zhì)上仍是對更高層級的法律法規(guī)與中央政策的執(zhí)行，因此規(guī)則制定與規(guī)則執(zhí)行二者難以截然分開。不過，這并不影響本文將省級政府作為政策制定者來討論政策俘獲問題。

二、地方政策俘獲的發(fā)生機理：基于典型案例的分析

我國公共政策的體現(xiàn)形式復雜多樣。為實施法律和執(zhí)行政策，在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)法定權限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則，即一般意義上通稱、俗稱的“紅頭文件”，當然是公共政策的載體。而在法律文件中表現(xiàn)為“行政措施”“決定”“命令”，甚至以“報告”“紀要”“答復”“通知”“解釋”“說明”和“函”等形式發(fā)布的正式文件，同樣也應該是公共政策的范疇，[17]也是司法判決可以認定的正式規(guī)則。鑒于政策俘獲的普遍性難題是易于發(fā)現(xiàn)公共政策對公共價值的偏離與公共利益的背離之現(xiàn)象，而難于發(fā)現(xiàn)政策俘獲與私人利益的直接關聯(lián)，因此有必要從已有受賄案件當中尋求關聯(lián)證據(jù)。在中國裁判文書網(wǎng)上，關于刑事案由受賄案，截至2020年9月1日，計有137 248件司法文書，在運用多種方式多番嘗試之后，本文最終確定以“會議紀要”作為關鍵詞。一般來說，但凡有會議就有會議紀要，在我國,地方政策的制定與出臺一般要經(jīng)過集體討論和相關程序，有了會議紀要，政策文件就可以出臺，因此該關鍵詞的選擇應該說是合理的?？紤]到關于政策文件的其他關鍵詞搜索范圍過廣，使用該關鍵詞的搜索結果在提供足量而適中的研究案例方面具有明顯的優(yōu)越性。在全部刑事案由的67 773個受賄案判決書中，結合該關鍵詞搜索到案例692個，占比不到1%。按照既有會議紀要制定政策，又有相關政策制定者或執(zhí)行者的受賄情節(jié)和私人利益主體通過行賄等手段、以獲取有助于實現(xiàn)其特殊利益的政策為直接目標，能夠證明政策俘獲主體與政策被俘的因果聯(lián)系這一標準來篩選案例，并以案例的典型性與一定程度的代表性為基礎，本文最終確定周集鐵礦勘探探礦權案(簡稱周集案，下同)、億中公司補償耕地指標交易案(簡稱億中案，下同)為典型案例，進行“解剖麻雀”式的研究。

案例一:周集鐵礦勘探探礦權案

國土資源部2003年審議通過的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》總則第4條明文規(guī)定：“探礦權采礦權招標拍賣掛牌活動，應當遵循公開、公平、公正和誠實信用原則?！倍?011年9月，安徽省國土資源廳對周集鐵礦勘探探礦權掛牌出讓，設置競買人資質(zhì)要求與準入條件為“競買申請人必須已獲得國家發(fā)改委在霍邱地區(qū)建設鋼鐵加工項目的批文”。因當時僅有首礦大昌公司一家企業(yè)取得了國家發(fā)改委在霍邱地區(qū)建設鋼鐵加工項目的批文，所以此行為嚴重影響了公平公正原則。隨后因輿論壓力過大而未成功。但2011年11月，安徽省政府又增設競買人條件，要求“競買人競得周集鐵礦探礦權并轉(zhuǎn)采后，不得直接出售原礦產(chǎn)品，必須就地轉(zhuǎn)化鐵礦資源，建設鋼鐵加工項目，實現(xiàn)鐵礦資源開發(fā)與深加工產(chǎn)業(yè)對接，深加工投資不低于50億元人民幣”。2011年12月16日，國土廳發(fā)布101號《周集鐵礦勘探探礦權掛牌出讓公告》，最終周集鐵礦探礦權落入首礦大昌公司之手。后經(jīng)查實，2007年至2011年的4年時間里，時任安徽省國土資源廳巡視員的楊先靜先后三次接受請托，幫助安徽大昌礦業(yè)公司董事長吉立昌解決轉(zhuǎn)讓、出讓鐵礦探礦權事宜。[18]或通過修改規(guī)則，變更縮小范圍并延續(xù)兩年，以使本應注銷的大昌公司的探礦權得以符合政策規(guī)定；或通過準入門檻的制定，限制其他企業(yè)準入，實屬政策俘獲。在相關公共資源交易領域權錢交易的背后，是18.9億余元的國家財產(chǎn)損失。

案例二:億中公司補償耕地指標交易案

安徽億中土地開發(fā)服務公司(以下簡稱億中公司)是一家民營企業(yè)。2009年12月28日，《安徽省易地調(diào)劑補充耕地指標儲備暫行辦法》和《安徽省補充耕地指標交易暫行辦法規(guī)定》規(guī)定，全省各地、縣(市、區(qū))需易地有償調(diào)劑的補償耕地指標，“一律納入”省易地調(diào)劑補償耕地指標儲備庫，“實行統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一管理”，“省國土資源廳對全省補償耕地指標交易實行統(tǒng)一管理，全省補充耕地指標易地有償調(diào)劑必須通過省補充耕地指標交易市場進行”。時任安徽省樅陽縣國土資源局局長的余覺先明知新增耕地指標調(diào)劑交易主體應為市級國土部門，企業(yè)和個人不具備調(diào)劑主體資格，仍違規(guī)將新增耕地指標采取“委托中介”的形式出售給作為民營企業(yè)的億中公司進行倒賣；明知所有新增耕地指標都要納入省交易平臺進行交易且省交易平臺已然建立并運行，仍違規(guī)進行新增耕地指標市場外交易，違規(guī)給予億中公司指標交易優(yōu)惠款，共造成國家損失5 677.688 948萬元(若加上其他項目，余覺先被控總計造成國家財產(chǎn)損失18 624.702 788萬元)。而這一腐敗行為背后，有一個基本的、關鍵的前提條件是2010年10月14日安徽省國土資源廳的一項政策決定。該決定以皖國土資函(2010)2027號文件的形式同意將包含上述交易中的土地指標在內(nèi)的共計4 000畝土地作為歷史遺留問題按老辦法解決。[19]

通過分析上述案例，可以發(fā)現(xiàn)政策俘獲的發(fā)生機理(見圖1、圖2)。

圖1 周集案中的政策俘獲

圖2 億中案中的政策俘獲

(一)企業(yè)與貪腐政府官員結成利益共同體

在周集案當中，安徽大昌礦業(yè)公司與楊先靜存在經(jīng)過確認的多次行賄受賄事實，楊先靜亦存在多次接受請托為該企業(yè)謀利的事實。2007年至2011年間，楊先靜利用其擔任安徽省國土資源廳巡視員的職務便利，接受大昌集團董事長吉立昌的請托，為該公司和該公司持股的首礦大昌公司爭取國家礦產(chǎn)資源綜合利用項目資金、分立延續(xù)萬莊鐵礦探礦權、探礦權貸款抵押備案、轉(zhuǎn)讓范橋鐵礦探礦權、設置準入條件出讓周集鐵礦探礦權等事項提供幫助，于2010年、2012年先后兩次共計收受吉立昌1 000.4萬元。在億中案當中，億中公司與余覺先形成利益共同體。除去案發(fā)后余覺先退繳的贓款202.76萬元之外，另有查明的非法收受和索取的他人財物，共計人民幣41萬元(個人實得35萬元)、美金8 000元。當中，2008年至2010年，億中公司為希望獲得和感謝余覺先在業(yè)務上的關照，送給余覺先人民幣15萬元和美金8 000元。在利益共同體結成的情況下，受賄官員既可能接受請托而行事，亦可能基于對共謀方過往所形成的信任而主動行事，如在周集案中，楊先靜自己承認期求得到回報而主動采取相關行為。由此，借助于腐敗官員，特定企業(yè)在政府部門打開了缺口，開始了政策輸入。

(二)層級政策過程信息不對稱

在政府部門將企業(yè)請求輸入并開始政策過程之后，基于層級政府之間的信任與合法渠道，政策過程得以展開，并最終使政策訴求成功抵達有權制定政策的省級政府或其部門。在億中案中，蕪湖市國土局積極協(xié)調(diào)，以市政府名義出公函，并出面協(xié)調(diào)省國土廳，蕪湖市國土局非常需要指標且財政狀況也比較好，愿意價格高點買指標。在收到樅陽縣的公函之后，蕪湖市國土局也協(xié)調(diào)安慶市國土局打報告給省國土廳。蕪湖與安慶市國土局并未將已知悉或并應知悉的情況匯報給國土廳，該廳耕保處副處長尤某稱上述方面“隱瞞了實情”，“騙取”了省國土廳的批復。如2010年7月12日、8月10日，安慶市國土資源局和蕪湖市國土資源局分別向安徽省國土資源廳打報告請示，稱2009年與安慶市樅陽縣、望江縣國土資源局簽訂了4 000畝新增耕地指標，調(diào)劑費用均于簽訂協(xié)議時兌現(xiàn)，從而要求特殊政策，但事實卻并非如此。

(三)會議決策與會議管理漏洞

政策制定往往通過會議集體決策。在億中案中，在接到蕪湖市國土資源局請示之后，2010年3月25日，安徽省國土資源廳廳長辦公會確定幾個遺留問題按老辦法處理，其中包括蕪湖市申請調(diào)劑樅陽縣7 000畝補充耕地指標。有兩市政府的請求與背書，廳長辦公會的政策決定顯然不難通過。

不過，在政策制定過程中，貪腐官員“夾帶私貨”，如果決策會議中無法實現(xiàn)目標，在會議討論決定之后、政策出臺之前的會議記錄上亦可做文章。楊先靜案即是如此。2011年9月，安徽省國土資源廳對周集鐵礦勘探探礦權掛牌出讓，掛牌準入條件由礦管處擬稿并經(jīng)廳長辦公會研究確定，在報經(jīng)楊先靜簽發(fā)文稿時，楊先靜擅自更改廳長辦公會決定，試圖為首礦大昌公司量身定做，將條件更改為“競買申請人必須已獲得國家發(fā)改委在霍邱地區(qū)建設鋼鐵加工項目的批文”，并正式對外掛牌公告。其后廳長辦公會出于輿論壓力研究決定暫停周集鐵礦勘探探礦權掛牌出讓之后，楊先靜再次擅自更改廳長辦公會決定，在文中增加“或重新啟動該探礦權掛牌出讓工作”，并報至安徽省人民政府。此后，楊先靜再次加入準入條件，使得大昌公司成為唯一一家符合報名條件的競買人，參與競買并得以低價購買周集鐵礦勘探探礦權。

三、地方政策俘獲的防治對策

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，防止干預過多，是防止權力尋租、政策俘獲的釜底抽薪之策和一般做法(OECD，2017)。[3]不過，這些措施仍然無法解決必要的政策干預之下的政策俘獲問題，盡管縮小了其可能發(fā)生的范圍。因此，除此之外，還必須結合我國國情，采取一切切實可行的具體措施，對地方政策俘獲予以防范。從上述典型案例中地方政策俘獲的發(fā)生過程與機理出發(fā)，可以采取以下具有針對性的舉措。

(一)打破利益共謀，構建親清政商關系

上述案例當中，部分貪腐官員與特定企業(yè)所代表的私人利益，已經(jīng)事實上成為了利益共同體，成為政策俘獲的突破口。打破利益共謀格局，建設規(guī)范的政商關系，是防治政策俘獲的入手門徑。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要構建親清新型政商關系，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長。事實上，親清作為新型政商關系，其構建同時涵括公權力機關、領導干部與所有企業(yè)與商界人士。既要在這一關系的雙方之間劃出紅線、劃出底線，行賄受賄一起查，嚴格防止利益共謀和結成利益共同體，也要保護正常的政商關系、創(chuàng)建和維持優(yōu)良的營商環(huán)境，做好服務型政府應該做的服務工作。在這一方面，各省紀檢監(jiān)察機關紛紛出臺相關政策文件，致力于通過正面清單、負面清單等規(guī)范運作，為上述目標做出有益嘗試。

(二)加強地方政府層級監(jiān)督

上述典型案例當中政策俘獲的發(fā)生，離不開政策過程中各層級地方政府的參與。相對于同一級政府對其組成部門的監(jiān)督，地方政府層級監(jiān)督往往有更大的信息不對稱，監(jiān)督因此有更大的難度。事實上，在億中案當中，省國土廳、蕪湖方、安慶市國土局等多個環(huán)節(jié)中無論哪一方在整個過程中進行認真核實和監(jiān)督，37 206 379.8元國有資產(chǎn)流失的后果都應該可以避免。因此，各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失是不爭的事實。要防止政策俘獲，加強地方政府層級監(jiān)督，尤其加強對下級政府及其部門政策訴求的真實性、合規(guī)性的審查，可以對政策俘獲過程形成有效阻斷。在此過程中，上級政府業(yè)務部門負有重要使命。當然，各級政府領導班子對其組成部門的監(jiān)督也需要加強監(jiān)管。

(三)規(guī)范會議制度

我國地方政策的制定往往必須經(jīng)過會議決策。在當前，各級政府、各級部門其實均制定有會議制度，對會議管理的各個方面如時間、職權范圍、內(nèi)容、召開程序等皆有明確的規(guī)定，因此主要的問題應該在于各級地方黨政機關的落實與強化監(jiān)督。上級黨委的巡視巡察、主題教育的檢查、紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督，均應該將各地方黨政機關是否嚴格執(zhí)行會議制度列入監(jiān)督檢查范圍，并對未嚴格執(zhí)行會議制度的地方黨政負責人予以批評教育乃至問責。

上述典型案例表明，在會議制度當中，仍然存在會議記錄管理的漏洞。會議記錄是集體討論的結果，是政策決定的依據(jù)，但楊先靜得以多次私自修改辦公會集體決定，這表明會議記錄當中存在薄弱環(huán)節(jié),需要規(guī)范會議制度、加強全過程會議管理。

政策俘獲從來都具有相對一般行賄受賄行為更高的“技術含量”。一般來說，作為俘獲者的企業(yè)未必以職能部門的主要領導作為政府俘獲的對象，而是以這些職能部門里掌握政策法規(guī)制定權的類似郭京毅這樣的技術官僚作為俘獲對象，并進而將公共政策作為俘獲的目標。在央地不同政府層級中，這一方面顯然具有共性。不過，地方政策俘獲的不同之處在于除此之外的復雜性。

其一，是多個層級地方政府的參與，而不是企業(yè)對公共政策的直接俘獲。這一點，在億中案當中表現(xiàn)更為明顯。在這當中，涉及的不僅僅是樅陽縣級政府，也牽涉到樅陽所在的安慶市、相關的蕪湖市并直至安徽省政府國土資源廳。只有后者才有制定相關政策的權限。

其二，是非法與合法行為的交織。億中公司誠然與樅陽縣國土局局長有著非法的交易，但該縣政府、安慶市、蕪湖市、安徽省國土資源廳卻并未牽涉到上述非法交易之中，相反，它們在政策過程當中所扮演的角色，應該說是基本合法的。雖然無疑地，部分下級政府也存在出于地方發(fā)展需要而非私利所做的有意欺瞞的行為。

其三，政策俘獲的沖動與受益者未必只是企業(yè)，也可能包括下級地方政府。毫無疑問，億中公司在此案當中非法得益頗多。但相關層級政府或因財政增收而欲出售指標，或因發(fā)展需要購買指標，而作為歷史遺留問題按老辦法解決的政策決定使得億中公司這一中介公司與指標交易的雙方政府皆受益。賣方能夠獲取超過原有框架協(xié)議的7 600元/畝的價格，買方能用2萬元/畝的價格買到指標，而不是納入省交易平臺后的每畝達到3萬多元的價格，似乎皆大歡喜。但在判決書中，僅列億中公司所獲為非法得利，而事實上該項政策決定所導致的交易案中，獲利方應該還包括交易雙方而非僅僅中介。

應該說，上述典型案例的個案分析，未必能夠代表地方政策俘獲所存在的普遍現(xiàn)象，基于個別典型案例的分析未必能夠上升到普遍一般的高度。更重要的是，黨的十八大以來，隨著我國反腐敗改革的不斷深入，反腐敗形勢與不少地方的作為已經(jīng)有了諸多改變。然而，反腐敗的一般規(guī)律表明，越是高壓態(tài)勢之下，腐敗越可能趨于隱蔽化、精巧化。從這一意義上來說，越應該對政策俘獲這種高級、精巧、隱蔽的形式保持警惕。我國地方政策俘獲的復雜性，除了上述具體方面之外，在理論層面仍有更多需要注意的地方。

20世紀以來，政治權力干預經(jīng)濟與社會生活已成為世界各國一個普遍趨勢，這種干預往往是通過政策來加以實施的，政策俘獲從而成為一個世界性的難題。繆爾達爾所曾總結的南亞國家、第三世界國家在腐敗控制的“初始條件”上的一般困境仍然存在。南亞各國所代表的第三世界國家在權力控制本身尚未有效解決的情形下，公共權力即大規(guī)模深度介入經(jīng)濟并擁有極大自由裁量空間的情況，與英國、荷蘭、北歐各國等早期發(fā)達國家在奉行“管得最少的政府是最好的政府”的自由資本主義時期權力即已得到有效控制，其后干預增多也只需維持清廉的情況相比，二者在腐敗控制的初始條件方面有著根本的不同。而政策在我國經(jīng)濟和社會生活當中所發(fā)揮的作用，尤其自改革開放以來，無論就廣度還是深度而言，都是西方國家和其他第三世界國家在內(nèi)的世界其他國家所無法比擬的。“四大考驗”，尤其是當中市場經(jīng)濟的考驗，既包含了自由裁量權被濫用的風險，也包含了政策俘獲的風險。王岐山曾經(jīng)強調(diào)政治腐敗是最大的腐敗，要警惕掌權者被利益集團裹挾，避免權力成為資本的附屬、實際為利益集團所用的情況。[20]2018年8月新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中，將政治問題和經(jīng)濟問題交織的腐敗案件作為重點查處的對象，同時在相關的規(guī)定中，對利益集團的俘獲亦持警惕。因此，防治政策俘獲的重要性、必要性自不待言，且任重而道遠。

{本文系湖南省社科基金重大智庫項目“如何有效治理公共資源交易中的腐敗問題”[湘社科辦(2019)]之階段性研究成果}