張維理，張認(rèn)連，冀宏杰，KOLBE H，陳印軍

（1中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，中國(guó)北京 100081；2德國(guó)撒克森州立農(nóng)業(yè)科學(xué)院，Waldheimer Straβe 219, D-01683, Germany）

西歐各國(guó)人口密集，人均土、水資源較為緊缺。二戰(zhàn)后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平提高，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用化學(xué)品用量持續(xù)增長(zhǎng)，至20世紀(jì)80年代末，由農(nóng)業(yè)引起的水體污染、大氣污染、生物多樣性下降三大環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，而三大問(wèn)題均與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式密不可分。研究顯示，農(nóng)業(yè)源污染特別是農(nóng)業(yè)中氮磷進(jìn)入水域，化合態(tài)氮素進(jìn)入大氣環(huán)境，不僅是地下水硝酸鹽污染和地表水富營(yíng)養(yǎng)化的主要成因[1]，還是氧化亞氮排放和PM2.5的主要成因之一[2-3]。新的研究顯示，僅在過(guò)去10年中，以施肥等農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主的人類活動(dòng)導(dǎo)致的地球大氣層中氧化亞氮排放量增加了44%，對(duì)環(huán)境形成重大威脅[3]。由此，防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中氮磷養(yǎng)分進(jìn)入環(huán)境成為農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域中最需要急迫解決的問(wèn)題。

為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，德國(guó)以科技創(chuàng)新帶動(dòng)農(nóng)業(yè)源污染管控制度建設(shè)，通過(guò)持續(xù)努力，取得一定成效。與20世紀(jì)80年代相比，目前德國(guó)農(nóng)田（耕地面積與長(zhǎng)期作物面積之和）化肥養(yǎng)分投入量減少了一半[4]。化肥氮磷養(yǎng)分投入量的大幅度消減使地表水富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題明顯改善，地下水硝酸鹽污染惡化趨勢(shì)有所緩解。中國(guó)人均耕地資源僅0.09 hm2（1.4畝），比德國(guó)（人均0.15 hm2，折合2.2畝）更為緊缺。研究顯示：中國(guó)農(nóng)業(yè)源氮磷流失引起的環(huán)境問(wèn)題，在程度、規(guī)模和潛在風(fēng)險(xiǎn)上遠(yuǎn)超過(guò)德國(guó)[1,5]。例如，多年來(lái)中國(guó)蔬菜、水果、花卉等高收益作物農(nóng)田面積持續(xù)增長(zhǎng)，在全國(guó)范圍，高收益的作物播種面積目前已占作物總播面23.6%，發(fā)達(dá)的沿海省份平均達(dá)到31.2%[6]。在這類農(nóng)田上，農(nóng)民盲目施肥、過(guò)量施肥現(xiàn)象十分普遍[1]，農(nóng)田氮磷養(yǎng)分盈余量遠(yuǎn)超過(guò)德國(guó)肥料法規(guī)所規(guī)定的環(huán)境安全限量（50 kg N·hm-2、10 kg P2O5·hm-2）[7]。中國(guó)如何在人均耕地面積少、人口眾多、糧食安全壓力大條件下，既保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，又能有效控制農(nóng)業(yè)面源污染？本文目的是通過(guò)比較研究，解析中國(guó)在農(nóng)業(yè)源污染管控中存在問(wèn)題，以便加以改進(jìn)。

1 源頭控制的核心是農(nóng)業(yè)源污染管控制度建設(shè)

與點(diǎn)源污染不同，農(nóng)業(yè)面源污染很難通過(guò)管網(wǎng)及水處理設(shè)施等末端工程建設(shè)進(jìn)行有效控制[5,8]。治理農(nóng)業(yè)源污染最有效的方式是進(jìn)行源頭控制，幫助農(nóng)民在生產(chǎn)過(guò)程中科學(xué)使用肥料，在實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)前提下，促進(jìn)氮、磷養(yǎng)分在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)的循環(huán)。30多年來(lái)德國(guó)農(nóng)田源污染治理的主要途徑是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染管控制度建設(shè)。

與人均耕地資源豐富的北美和澳大利亞相比，德國(guó)人均耕地資源并無(wú)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)業(yè)為長(zhǎng)期需要財(cái)政補(bǔ)貼的低效產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)民僅采用應(yīng)對(duì)點(diǎn)源污染的懲罰性措施和行政指令會(huì)直接影響到農(nóng)民收益和農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要十分謹(jǐn)慎。受多次戰(zhàn)亂和經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，德國(guó)各界深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)關(guān)系到糧食安全、食品安全；更是機(jī)械制造業(yè)、加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，是維持全社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根基[9]。另一方面，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比，存在經(jīng)營(yíng)規(guī)模小而分散，受氣象條件和市場(chǎng)影響風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)薄等問(wèn)題，以家庭農(nóng)場(chǎng)為基本單元的經(jīng)營(yíng)方式一直是德國(guó)農(nóng)業(yè)最經(jīng)濟(jì)和高效的生產(chǎn)方式。盡管隨農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化發(fā)展，一些農(nóng)場(chǎng)被兼并，家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模從二戰(zhàn)后平均幾公頃發(fā)展到目前66公頃乃至上千公頃[9-10]，但農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)薄、生存艱難的客觀現(xiàn)實(shí)依舊，農(nóng)業(yè)以一家一戶農(nóng)民為主體的經(jīng)營(yíng)模式也沒(méi)有變化。而為了保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全，在過(guò)去幾十年中，歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼始終為其最大財(cái)政支出項(xiàng)，約占?xì)W盟總預(yù)算的1/3強(qiáng)[10]。由于持續(xù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，才使得總有一部分農(nóng)民有可能在家庭農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)上子承父業(yè)，優(yōu)勝劣汰，逐步擴(kuò)大規(guī)模，而沒(méi)有逐漸消亡。對(duì)每個(gè)農(nóng)民持續(xù)的補(bǔ)貼保證了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，保障了德國(guó)的糧食安全、食品安全和較低的食品價(jià)格，保障了全社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，也正由于農(nóng)業(yè)為需要財(cái)政補(bǔ)貼的低效產(chǎn)業(yè)，聯(lián)邦政府和各州政府的農(nóng)業(yè)源污染管控措施，既要實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，也要顧及農(nóng)民利益。難以簡(jiǎn)單地采用關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等行政指令和懲罰性措施。主要是幫助、鼓勵(lì)和疏導(dǎo)農(nóng)民掌握并采用更先進(jìn)、更精準(zhǔn)、更環(huán)境友好的科學(xué)施肥、耕作和輪作措施，規(guī)避環(huán)境不友好的種養(yǎng)殖方式和農(nóng)作措施。

2 德國(guó)農(nóng)業(yè)源污染管控制度體系

對(duì)歐盟和德國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)頒布的一系列農(nóng)業(yè)源污染管控法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)解讀文件的綜述顯示：為推動(dòng)農(nóng)民采用環(huán)境友好的農(nóng)作措施替代原有的高化學(xué)品投入量、高產(chǎn)量、高污染的集約化農(nóng)作措施，德國(guó)主要通過(guò)科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)相關(guān)法律和法規(guī)的出臺(tái)，并以法規(guī)促進(jìn)實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，帶動(dòng)農(nóng)民采用環(huán)境友好技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)減肥增效、綠色發(fā)展提供制度性保障。德國(guó)農(nóng)業(yè)源污染管控制度體系主要由以下要件組成。

（1）法律和法規(guī)為農(nóng)業(yè)源污染管控提供依據(jù)

德國(guó)于1991年在歐盟水環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)準(zhǔn)則下發(fā)布了第一個(gè)關(guān)于畜禽糞便施用的限定性標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各州于每年冬季的11月15日至來(lái)年1月31日期間，農(nóng)田禁止施用流質(zhì)廄肥[11]。2009年德國(guó)根據(jù)歐盟水環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則[11]和歐盟于2001年頒布的大氣有害氣體揮發(fā)限量準(zhǔn)則[12]頒布了肥料法[13]，對(duì)農(nóng)田化肥、畜禽糞便施用量和施肥方法進(jìn)行了更明確的限定。2017年對(duì)2009年版的肥料法做了進(jìn)一步修訂和補(bǔ)充[13]，同時(shí)首次頒布了肥料施用法規(guī)[7]。2017年版肥料施用法規(guī)中較重要的限定性規(guī)定有：將農(nóng)田全年通過(guò)化肥、有機(jī)肥、秸稈還田等農(nóng)作措施投入的氮素控制在170 kg N·hm-2。不同類型作物農(nóng)田均需要進(jìn)行氮磷養(yǎng)分投入產(chǎn)出平衡計(jì)算，農(nóng)田氮素盈余應(yīng)當(dāng)控制在50 kg N·hm-2范圍內(nèi)，磷素盈余應(yīng)當(dāng)控制在10 kg P2O5·hm-2范圍內(nèi)。

近年來(lái)德國(guó)發(fā)布與農(nóng)業(yè)源管控直接相關(guān)的法律和法規(guī)主要有：肥料法[13]、肥料施用法規(guī)[7]、商品肥料與土壤調(diào)理劑法規(guī)[14]、肥料與土壤調(diào)理劑有害物質(zhì)限量標(biāo)準(zhǔn)[15]、污泥和污泥堆肥產(chǎn)品使用法規(guī)[16]、土壤保護(hù)法[17]、土壤保護(hù)法規(guī)[18]、揮發(fā)性污染物防治法[19]、揮發(fā)性污染物防治與畜禽場(chǎng)建造法規(guī)[20]、飼料法規(guī)[21]、飼料中有害物質(zhì)最大限量規(guī)定[22-23]等。

德國(guó)頒布的農(nóng)業(yè)源污染防控相關(guān)法律如肥料法、土壤保護(hù)法需要議會(huì)通過(guò)，而歐盟頒布的法律則需要?dú)W盟議會(huì)通過(guò)。與法律文件配套的法規(guī)文件則規(guī)定了實(shí)施法律的細(xì)則，例如：肥料施用法規(guī)中頒布了實(shí)施肥料法的具體技術(shù)細(xì)則，而污泥和污泥堆肥產(chǎn)品使用法規(guī)則規(guī)定了落實(shí)土壤保護(hù)法的技術(shù)指標(biāo)和細(xì)則。法規(guī)也需要議會(huì)通過(guò)，違規(guī)視同違法。農(nóng)業(yè)污染源管控相關(guān)法律的執(zhí)法由聯(lián)邦司法部偕同農(nóng)業(yè)部共同實(shí)施。

歐盟和聯(lián)邦層面頒布的法規(guī)和技術(shù)指標(biāo)成為聯(lián)邦、各州及相關(guān)部門(mén)制定預(yù)算、開(kāi)展相應(yīng)工作的依據(jù)。根據(jù)這些法令和技術(shù)指標(biāo)，聯(lián)邦和各州政府不僅加大了對(duì)綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)預(yù)算，還根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)條件積極制定綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民采用環(huán)境友好的技術(shù)替代原有技術(shù)[24-32]。

（2）持續(xù)進(jìn)行綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

在一系列相關(guān)政策支持下，德國(guó)以聯(lián)邦和州立公益性農(nóng)業(yè)專業(yè)科研機(jī)構(gòu)為主體，持續(xù)進(jìn)行綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，為農(nóng)民提供環(huán)境友好的替代技術(shù)，落實(shí)歐盟和德國(guó)頒布的法規(guī)和農(nóng)田面源污染管控目標(biāo)提供技術(shù)手段。

實(shí)現(xiàn)減肥增產(chǎn)、減肥增效，德國(guó)最重要的經(jīng)驗(yàn)是研究、建立和推廣技術(shù)上便于農(nóng)民掌握、經(jīng)濟(jì)上也易于為廣大農(nóng)民承擔(dān)的分區(qū)、分類、量化施肥技術(shù)指標(biāo)和規(guī)程，這里沒(méi)有之二。

隨現(xiàn)代植物營(yíng)養(yǎng)學(xué)的發(fā)展，由專家制作科學(xué)施肥配方并不困難，但要為全國(guó)每一個(gè)農(nóng)民提供既便于農(nóng)民本人掌握，又能確保其產(chǎn)量和環(huán)境效率的施肥技術(shù)指標(biāo)和規(guī)程并不容易。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所處地域遼闊，各地土壤、氣候和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差別大，不能采用相同的技術(shù)指標(biāo)和規(guī)程。即使在同一地區(qū)的不同地點(diǎn)，土壤、地形、輪作類型不同，也難以采用相同的量化指標(biāo)與技術(shù)規(guī)程。當(dāng)農(nóng)作措施要兼具增產(chǎn)可靠性、產(chǎn)量、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境目標(biāo)并具有很廣的地域以及生產(chǎn)條件適應(yīng)性時(shí)，需要考量的因素增多，農(nóng)作措施的量化和精準(zhǔn)化決策變得十分復(fù)雜。與此同時(shí)，所有技術(shù)指標(biāo)和規(guī)程最終需要農(nóng)民在田間實(shí)現(xiàn)，太過(guò)復(fù)雜的指標(biāo)不易為農(nóng)民接受，指標(biāo)越簡(jiǎn)單越便于農(nóng)民掌握和在田間操作。

德國(guó)所構(gòu)建的分區(qū)、分類、量化技術(shù)指標(biāo)和規(guī)程具有兩大特點(diǎn)。第一是通過(guò)布置在各地的大田定位試驗(yàn)，為農(nóng)民專門(mén)設(shè)計(jì)和建立了一套可覆蓋各地不同自然和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的、統(tǒng)一的指標(biāo)體系架構(gòu)。在這一架構(gòu)中，技術(shù)指標(biāo)的科學(xué)基礎(chǔ)、分級(jí)體系、分級(jí)釋義、考量因素和評(píng)價(jià)方法全國(guó)一致。各地僅允許在全國(guó)統(tǒng)一的體系架構(gòu)下，對(duì)各分區(qū)權(quán)限內(nèi)的專業(yè)參數(shù)進(jìn)行調(diào)整[33-40]。全國(guó)統(tǒng)一的體系架構(gòu)提高了各分區(qū)技術(shù)指標(biāo)的穩(wěn)定性和可擴(kuò)展性，提高了農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化和量化水平，促進(jìn)了國(guó)家層面綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與農(nóng)作措施的直接關(guān)聯(lián)。第二是指標(biāo)分為前臺(tái)和后臺(tái)兩個(gè)層面，以兼顧指標(biāo)的科學(xué)性和農(nóng)民對(duì)指標(biāo)的易接受度。前臺(tái)指標(biāo)供農(nóng)民使用，主要特點(diǎn)是簡(jiǎn)單、易記、易懂，指標(biāo)分級(jí)數(shù)和各分級(jí)釋義全國(guó)統(tǒng)一；且很少變化，具有極高穩(wěn)定性。后臺(tái)指標(biāo)則是支持前臺(tái)指標(biāo)的相關(guān)專業(yè)技術(shù)參數(shù)，允許各地農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)根據(jù)本地試驗(yàn)結(jié)果，在保證前臺(tái)指標(biāo)釋義不變前提下進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。覆蓋全域的多點(diǎn)定位試驗(yàn)和前、后臺(tái)指標(biāo)結(jié)合模式使得分區(qū)指標(biāo)對(duì)不同地區(qū)的土壤和氣候條件有良好適用性，保證了其增產(chǎn)可靠性和環(huán)境安全性，農(nóng)民對(duì)其接受度很高。由德國(guó)農(nóng)研聯(lián)（德國(guó)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)與研究聯(lián)合會(huì)，Verband Deutscher Landwirtschaftlicher Untersuchungsund Forschungsanstalten，VDLUFA）發(fā)布的農(nóng)田磷鉀養(yǎng)分管理[33-35]、農(nóng)田氮磷及有機(jī)碳平衡算法[36-38]、土壤調(diào)酸改土五等級(jí)評(píng)價(jià)[39]、農(nóng)田質(zhì)量百分價(jià)[40-41]等分區(qū)、分類、量化指標(biāo)成為這類指標(biāo)的典范。這些量化指標(biāo)的廣泛推廣，全面提高了農(nóng)民科學(xué)施肥技術(shù)水平，對(duì)德國(guó)實(shí)現(xiàn)減肥增產(chǎn)發(fā)揮了巨大作用。

（3）環(huán)境友好新技術(shù)的審核與發(fā)布

為促進(jìn)新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，德國(guó)有3個(gè)聯(lián)邦層面的農(nóng)業(yè)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、方法、技術(shù)及設(shè)備進(jìn)行審核和發(fā)布，以保證推薦給農(nóng)民技術(shù)的專業(yè)性、科學(xué)性和權(quán)威性。有130年多年歷史的德國(guó)農(nóng)研聯(lián)（VDLUFA）和德國(guó)農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)（DLG，Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft e.V.）主要負(fù)責(zé)審核和發(fā)布各類技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。有90多年歷史的德國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)與設(shè)施委員會(huì)（KTBL，Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft）側(cè)重于新農(nóng)業(yè)機(jī)械與設(shè)施的審核與發(fā)布。

德國(guó)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域所頒布的新技術(shù)均出自這三家機(jī)構(gòu)。其中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法和規(guī)程均由長(zhǎng)期從事本領(lǐng)域技術(shù)研究的權(quán)威專家署名編制，并由不同部門(mén)和各州的多名本領(lǐng)域相關(guān)專家進(jìn)行署名審核和修訂。權(quán)威專家署名編制這一方式，保證了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，而多部門(mén)專家署名審核的方式促進(jìn)了該標(biāo)準(zhǔn)被廣泛認(rèn)可及實(shí)用性。參與編制和審核專家人數(shù)多的標(biāo)準(zhǔn)通常為行業(yè)影響力大的標(biāo)準(zhǔn)。例如，在德國(guó)應(yīng)用極為廣泛的農(nóng)田磷、鉀養(yǎng)分管理方法有80多位署名專家[33-34]。

（4）政府通過(guò)預(yù)算推動(dòng)法規(guī)的實(shí)施

各州政府依據(jù)聯(lián)邦政府頒布的法規(guī)和政策，制定本地區(qū)治污目標(biāo)和財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)審核和發(fā)布的替代技術(shù)，制定綠色農(nóng)業(yè)稅收和補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民采用環(huán)境友好的技術(shù)替代原有技術(shù)。若無(wú)成熟替代技術(shù)，即使現(xiàn)行技術(shù)有一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦政府原則上不會(huì)在肥料法規(guī)中禁用現(xiàn)行技術(shù)。無(wú)論是聯(lián)邦政府法規(guī)還是地方政府的綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策均需要與適合農(nóng)民掌握和承擔(dān)的新技術(shù)措施接軌，以此提高農(nóng)田面源污染管控效率。例如，在20世紀(jì)90年代，流質(zhì)廄肥地表撒施仍為德國(guó)農(nóng)田普遍采用技術(shù)。為減少流質(zhì)廄肥地表撒施引起的氨揮發(fā)，德國(guó)公益性農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)20多年持續(xù)研究，研制出空心耙裝置，采用空心耙可實(shí)現(xiàn)廄肥入土深施，既可將廄肥中氮素?fù)]發(fā)從50%以上降至5%以下，還可在牧場(chǎng)、草場(chǎng)和高爾夫球場(chǎng)施用流質(zhì)廄肥，擴(kuò)大了流質(zhì)廄肥的施用面積。在各地的多點(diǎn)定位試驗(yàn)顯示，該項(xiàng)技術(shù)安全可靠，經(jīng)濟(jì)上也可行，適合大面積推廣。由此，在2017年頒布的肥料法規(guī)中增加了禁止流質(zhì)廄肥地表撒施的規(guī)定[7]。目前第三代更環(huán)保和高效的空心耙技術(shù)仍在研發(fā)和測(cè)試中。

當(dāng)科學(xué)試驗(yàn)已經(jīng)證明新的、環(huán)境更友好的技術(shù)措施和標(biāo)準(zhǔn)具有可行性之后，地方政府在推行這些技術(shù)措施時(shí)，仍會(huì)以獎(jiǎng)勵(lì)性政策為主，對(duì)嘗試采用新技術(shù)措施的農(nóng)民給予補(bǔ)貼。對(duì)于一些只適合通過(guò)懲罰性管理措施實(shí)現(xiàn)的技術(shù)措施，則通常會(huì)先給出一個(gè)調(diào)整期，給農(nóng)民留出適應(yīng)新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的年限。例如，在肥料法規(guī)中，對(duì)于將農(nóng)田氮、磷盈余量分別控制在50 kg N·hm-2、10 kg P2O5·hm-2范圍內(nèi)的規(guī)定，給出的調(diào)整期為5年[7]。

（5）關(guān)于農(nóng)業(yè)源污染管控標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)與環(huán)境基準(zhǔn)如前所述，標(biāo)準(zhǔn)，特別是標(biāo)準(zhǔn)中的量化指標(biāo)是農(nóng)業(yè)源污染管控的核心和基礎(chǔ)。在中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域，目前相關(guān)論文和報(bào)告常采用基準(zhǔn)表達(dá)污染控制的科學(xué)指標(biāo)。新近環(huán)境部還成立了國(guó)家環(huán)境基準(zhǔn)專家委員會(huì)。為弄清標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、基準(zhǔn)之間的區(qū)別，筆者在此對(duì)這3個(gè)概念做一簡(jiǎn)短梳理。

農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域中，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)（standard）這一概念很少有異議，其釋義為由權(quán)威部門(mén)為保護(hù)環(huán)境所作的規(guī)定、規(guī)范、技術(shù)指標(biāo)或要求，是進(jìn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境管控的依據(jù)。污染管控通常涉及多項(xiàng)指標(biāo)（criteria）。例如，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的管控就涉及到農(nóng)田氮磷投入量、農(nóng)田氮磷盈余量、施肥期、施肥方法、種植作物類型等多項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)。在這些指標(biāo)中，對(duì)某些指標(biāo)有限量規(guī)定，如對(duì)農(nóng)田氮素投入量、農(nóng)田氮磷素盈余量有最大限量規(guī)定，稱之為量化指標(biāo)。

農(nóng)業(yè)源污染管控標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)指標(biāo)又可分為限定性和非限定性兩大類型。在德國(guó)，限定性標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府頒布。由聯(lián)邦司法部、農(nóng)業(yè)部共同頒布的肥料法規(guī)中就給出了多項(xiàng)限定性技術(shù)指標(biāo)。違規(guī)視同違法，責(zé)任人需要承擔(dān)相應(yīng)違法后果。非限定性標(biāo)準(zhǔn)則由農(nóng)業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，如良好農(nóng)業(yè)農(nóng)田養(yǎng)分管理技術(shù)規(guī)程、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程等，各級(jí)政府僅通過(guò)宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)民采用這些標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民若不采用，并不違法。

僅就譯文而言，基準(zhǔn)這一中文詞匯的主要英譯為Benchmark。Benchmark在英語(yǔ)中主要指衡量或判斷某一事物的尺度或參考值；如水準(zhǔn)點(diǎn)，就是一種Benchmark，用以指示高程，可作為地形測(cè)量參考。在農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域英文論著中，鮮見(jiàn)采用Benchmark。筆者注意到，中國(guó)在一些環(huán)境相關(guān)論著中對(duì)環(huán)境基準(zhǔn)這一中文詞匯給出的英譯文是environmental criteria。而criteria這一英文詞匯的中譯主要指標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，而不是類似于水準(zhǔn)點(diǎn)的基準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)面源污染管控的目標(biāo)是鼓勵(lì)農(nóng)民采用環(huán)境友好的技術(shù)措施，限制農(nóng)民采用不科學(xué)、易于導(dǎo)致環(huán)境污染的技術(shù)措施，主要內(nèi)容是根據(jù)試驗(yàn)研究制定并不斷修訂和完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（standard）和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)（technical criteria）。如德國(guó)頒布的肥料法自1991年發(fā)布以來(lái)，經(jīng)過(guò)2008年、2017年兩次修訂，肥料法中的技術(shù)指標(biāo)被不斷更新和完善。筆者認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)源污染管控中，采用標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)而不是用環(huán)境基準(zhǔn)進(jìn)行表達(dá)，將不易引起混淆和誤解。

3 德國(guó)農(nóng)業(yè)源污染治理效果及存在問(wèn)題

經(jīng)過(guò)30多年努力，德國(guó)在農(nóng)田面源污染管控方面取得了一定成效。根據(jù)FAO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：自20世紀(jì)80年代以來(lái)，德國(guó)農(nóng)田化肥養(yǎng)分總投入量減少了53%；農(nóng)田平均化肥養(yǎng)分用量減少了51%，從20世紀(jì)80年代的386 kg·hm-2（以1980—1989年耕地面積和長(zhǎng)期作物面積化肥養(yǎng)分用量均值計(jì)算）減少到目前的189 kg·hm-2（以2014—2016年均值計(jì)算）[4]，僅為目前中國(guó)的58%。根據(jù)中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒，以作物總播種面積和長(zhǎng)期作物面積計(jì)，2017年中國(guó)化肥養(yǎng)分用量為325 kg·hm-2[42]。同期，德國(guó)糧食單產(chǎn)仍提高了56%，從80年代4 779 kg·hm-2（以1980—1989年均值計(jì)算）增加到目前的7 464 kg·hm-2（以2014—2016年均值計(jì)算）[4]，高于中國(guó)目前糧食單產(chǎn)。根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒，2016年我國(guó)糧食單產(chǎn)為5 452 kg·hm-2[6]，根據(jù)FAO統(tǒng)計(jì)，2014—2016年間中國(guó)糧食單產(chǎn)的均值為5 284 kg·hm-2[4]。德國(guó)農(nóng)田化肥養(yǎng)分投入量的大幅消減使其地表水富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題明顯改善。

農(nóng)業(yè)源污染管控涉及到管理、技術(shù)研發(fā)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民多方面問(wèn)題，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，且具有長(zhǎng)期性，難以在短期見(jiàn)效。新近調(diào)查顯示，在德國(guó)下薩克森州、北威州、巴伐利亞州的一些地區(qū)，肥料法規(guī)的落實(shí)和化肥用量的大幅度消減仍未能控制住地下水硝酸鹽含量。養(yǎng)殖業(yè)廄肥在農(nóng)田的高量施用已成為地下水硝酸鹽含量超標(biāo)的主要原因。歐盟已經(jīng)兩次對(duì)此問(wèn)題提出警告，若德國(guó)地下水硝酸鹽含量繼續(xù)升高，將向德國(guó)每年征收約4億歐元罰款。為此，近期德國(guó)正在考慮再次修改施肥法規(guī)，將占德國(guó)農(nóng)田1/3面積的高地下水硝酸鹽污染潛勢(shì)農(nóng)區(qū)的氮用量在原先基礎(chǔ)上（170 kg N·hm-2）再減少20%。

為控制畜禽場(chǎng)和畜禽糞便不合理使用造成的環(huán)境問(wèn)題，德國(guó)在執(zhí)行和不斷補(bǔ)充和修訂肥料法[13]、商品肥料與土壤調(diào)理劑法規(guī)[14]、肥料施用法規(guī)[7]、揮發(fā)性污染物防治法[19]、揮發(fā)性污染物防治與畜禽場(chǎng)建造等法規(guī)[20]的同時(shí)，也在積極進(jìn)行流質(zhì)廄肥縮水處理等新技術(shù)研發(fā)，并嘗試建立畜禽糞便交易平臺(tái)，以減少地下水硝酸鹽高污染潛勢(shì)區(qū)的廄肥用量，消減畜禽養(yǎng)殖引起的氨態(tài)氮和氧化亞氮排放。

4 中國(guó)農(nóng)業(yè)源污染管控狀況及存在問(wèn)題

中國(guó)人均耕地資源僅0.09 hm2，為實(shí)現(xiàn)糧食安全，一直采用高投入、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，因而多年來(lái)農(nóng)用化學(xué)品投入量快速增長(zhǎng)且居高不下。按中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒，以作物總播種面積與長(zhǎng)期作物面積計(jì)，2017年中國(guó)化肥養(yǎng)分用量為325 kg·hm-2[42]；根據(jù)FAO統(tǒng)計(jì)，2014—2016年間以耕地面積與長(zhǎng)期作物面積計(jì)，中國(guó)化肥養(yǎng)分用量均值為460 kg·hm-2[4]；均超過(guò)單位面積化肥養(yǎng)分用量據(jù)歐洲之首的荷蘭（根據(jù)FAO統(tǒng)計(jì)，荷蘭按耕地面積與長(zhǎng)期作物面積計(jì)，2014—2016年間化肥養(yǎng)分用量為264 kg·hm-2[4]）。中國(guó)農(nóng)田氮磷養(yǎng)分高投入量已導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染[1]。

為防治農(nóng)業(yè)產(chǎn)生污染，中國(guó)自“八五”以來(lái)投入巨資，啟動(dòng)了一系列相關(guān)科研計(jì)劃和示范工程，組織相關(guān)科研院所進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。國(guó)家還在全國(guó)范圍實(shí)施了測(cè)土配方施肥項(xiàng)目，在重點(diǎn)流域持續(xù)實(shí)施農(nóng)業(yè)面源污染治理專項(xiàng)，推動(dòng)減肥增效和農(nóng)田面源污染管控。為提高科學(xué)施肥、環(huán)境友好農(nóng)業(yè)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度，近年來(lái)國(guó)家、部門(mén)和地方頒布了數(shù)以百計(jì)的科學(xué)施肥、綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程。盡管國(guó)家、各部門(mén)和各地已付出很大努力，調(diào)查顯示，農(nóng)民施肥技術(shù)水平并無(wú)明顯提升，在蔬菜、水果、花卉等高收益作物農(nóng)田上，農(nóng)民盲目施肥、過(guò)量施肥現(xiàn)象依然普遍，在這類農(nóng)田上，氮磷養(yǎng)分盈余量遠(yuǎn)超過(guò)德國(guó)肥料法規(guī)所規(guī)定的環(huán)境安全限量（50 kg N·hm-2、10 kg P2O5·hm-2）[1,43]。

對(duì)中國(guó)已頒布相關(guān)國(guó)標(biāo)、行標(biāo)和地方標(biāo)準(zhǔn)的綜述研究顯示，中國(guó)在農(nóng)田面源污染管控的制度性建設(shè)方面仍然存在以下問(wèn)題：

（1）尚缺少為農(nóng)民專門(mén)設(shè)計(jì)、便于農(nóng)民掌握的量化施肥技術(shù)指標(biāo)

對(duì)中國(guó)近年發(fā)布的多個(gè)國(guó)頒、部頒和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的綜述研究顯示：中國(guó)在關(guān)于科學(xué)施肥和綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)的相關(guān)國(guó)標(biāo)和行標(biāo)中，主要是對(duì)科學(xué)施肥原則的重述。例如在2010年發(fā)布的部頒標(biāo)準(zhǔn)“化學(xué)使用安全技術(shù)導(dǎo)則”中，主要是對(duì)在教科書(shū)中已為科學(xué)界認(rèn)可的專業(yè)常識(shí)進(jìn)行了再次敘述。如導(dǎo)則中對(duì)“化肥用量控制”的規(guī)定為：需要綜合考慮作物類型、產(chǎn)量目標(biāo)、土壤養(yǎng)分狀況確定化肥用量等一般性概念[44]。農(nóng)民很難將這些原則轉(zhuǎn)化為農(nóng)田技術(shù)，各流域也難以用這些概念約束和規(guī)范農(nóng)民技術(shù)措施。

在科學(xué)施肥和環(huán)境友好農(nóng)業(yè)相關(guān)的地方標(biāo)準(zhǔn)中，所涉及的技術(shù)內(nèi)容和范疇也各不相同，有測(cè)土配方施肥方法規(guī)程[45-46]、土壤樣品采集技術(shù)規(guī)范[47]、綠色農(nóng)業(yè)縣域循環(huán)模式技術(shù)規(guī)范[48]等。多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)的是專業(yè)人員，缺少專為農(nóng)民設(shè)計(jì)和編制的科學(xué)施肥量化指標(biāo)。雖然有一些地方標(biāo)準(zhǔn)為一些農(nóng)作物定制了養(yǎng)分推薦量[49-56]，由于不同標(biāo)準(zhǔn)中，量化指標(biāo)的科學(xué)基礎(chǔ)、分級(jí)系統(tǒng)、分級(jí)釋義、考量因素各不相同，某一地方提出的指標(biāo)難以適合其他地區(qū)農(nóng)民采用。

如前所述，德國(guó)實(shí)現(xiàn)減肥增效最重要的技術(shù)措施是為農(nóng)民專門(mén)設(shè)計(jì)和定制了可覆蓋不同自然和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的、分區(qū)、分類、量化技術(shù)指標(biāo)。中國(guó)由于至今缺少為農(nóng)民專門(mén)設(shè)計(jì)、適合中國(guó)農(nóng)民認(rèn)知和直接采用的量化施肥技術(shù)指標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)民施肥技術(shù)水平長(zhǎng)期落后。就為農(nóng)民提供施肥配方和為農(nóng)民設(shè)計(jì)和制作施肥技術(shù)指標(biāo)兩種方式而言，前者等同于授之以魚(yú)，后者等同于授之以漁。要使中國(guó)農(nóng)民施肥技術(shù)水平得到普遍提高，需要盡早解決和大力促進(jìn)授之以漁的問(wèn)題。

綜述結(jié)果還顯示，中國(guó)目前頒布的與農(nóng)田面源污染管控相關(guān)的國(guó)標(biāo)、行標(biāo)和地方標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)涵上缺少層級(jí)化銜接[57-59]。例如土壤樣品采集技術(shù)規(guī)范屬于專業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，需要全國(guó)統(tǒng)一，而頒布的標(biāo)準(zhǔn)卻是地方標(biāo)準(zhǔn)[47]。很多標(biāo)準(zhǔn)的起草人并非為長(zhǎng)期從事相關(guān)領(lǐng)域工作的專業(yè)人員，導(dǎo)致這些標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容空泛、缺少明確的目標(biāo)和科學(xué)基礎(chǔ)，相互重疊又相互矛盾。研究中筆者還發(fā)現(xiàn)，德國(guó)無(wú)論是歐盟或聯(lián)邦政府制定的肥料法規(guī)，還是VDLUFA、DLG、KTBL三大機(jī)構(gòu)發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或是州立農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的解譯文件，在相關(guān)網(wǎng)站上均可無(wú)償獲取。而中國(guó)發(fā)布的農(nóng)業(yè)及環(huán)境方面相關(guān)國(guó)標(biāo)、行標(biāo)和地方標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)在網(wǎng)上不能無(wú)償獲取，需要繳費(fèi)。農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是與科學(xué)施肥、農(nóng)業(yè)源污染管控相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)償和公開(kāi)共享，不僅有利于農(nóng)業(yè)源污染防治技術(shù)的推廣，也有利于科學(xué)界和行業(yè)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的審核、修訂和不斷完善。在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，不硬性要求國(guó)標(biāo)、行標(biāo)和地方標(biāo)準(zhǔn)在網(wǎng)上無(wú)償、公開(kāi)發(fā)布，還助長(zhǎng)了大量僵尸標(biāo)準(zhǔn)的生成。

（2）缺少能與農(nóng)業(yè)源污染管控獎(jiǎng)懲政策關(guān)聯(lián)的限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和考核方法

德國(guó)經(jīng)驗(yàn)顯示：進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染管控的關(guān)鍵是制定和實(shí)施對(duì)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上均具有可行性、且能與國(guó)家獎(jiǎng)懲政策關(guān)聯(lián)的限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如德國(guó)于1991年在歐盟指導(dǎo)準(zhǔn)則下發(fā)布的冬季農(nóng)田禁用流質(zhì)廄肥[11]，之后陸續(xù)發(fā)布的禁止地表撒施肥料、農(nóng)田氮磷盈余允許限量等一系列限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[7,13-14]對(duì)德國(guó)實(shí)現(xiàn)減肥增效發(fā)揮了重要作用。

中國(guó)無(wú)論在國(guó)家層面還是水污染嚴(yán)重的流域，至今仍無(wú)類似限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布。因而，在全國(guó)范圍或重點(diǎn)流域，難以制定針對(duì)性的獎(jiǎng)懲政策，引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)境友好的替代技術(shù)。未能發(fā)布限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主要原因，一方面由于各地在治污中更關(guān)注短期能見(jiàn)效、也更易獲得國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的工程類措施，因而忽視見(jiàn)效慢、且難以靠一次性財(cái)政補(bǔ)貼就能實(shí)現(xiàn)的面源污染管控制度性建設(shè)；另一方面，中國(guó)相關(guān)的科學(xué)基礎(chǔ)也比較薄弱。限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)直接影響到控污效果，并與每一個(gè)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，需要有充分的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性。為建立限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)進(jìn)行了大量研究。如冬季農(nóng)田禁用流質(zhì)廄肥的規(guī)定主要源于20世紀(jì)80年代的多點(diǎn)長(zhǎng)期定位試驗(yàn)觀測(cè)結(jié)果。新肥料法中關(guān)于農(nóng)田氮磷盈余允許限量的規(guī)定也源于數(shù)以百計(jì)的定位試驗(yàn)研究和數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)戶調(diào)查。為幫助農(nóng)民執(zhí)行這一限定性技術(shù)指標(biāo)，德國(guó)于20世紀(jì)末開(kāi)始農(nóng)田與農(nóng)場(chǎng)氮磷平衡算法研究，2007年正式頒布并在全國(guó)范圍推廣這一算法[36]，至2017年方才將氮磷盈余量限量納入限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[7]，也是先完成相關(guān)研究和配套技術(shù)試運(yùn)行，再正式發(fā)布限定性技術(shù)指標(biāo)。

就編制限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，目前中國(guó)相關(guān)研究基礎(chǔ)依然薄弱。中國(guó)自然條件與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件特征與國(guó)外相差大，難以套用國(guó)外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，德國(guó)規(guī)定：農(nóng)田氮磷養(yǎng)分盈余量的最大限量為50 kg N·hm-2和10 kg P2O5·hm-2，按這一限量，中國(guó)1/5以上農(nóng)田均難以達(dá)標(biāo)。中國(guó)疆域遼闊，各地氣候差異大，編制限定性的技術(shù)指標(biāo)需要因地制宜，考慮到分區(qū)、分類。

限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家和地方政府綠色農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)懲政策相關(guān)聯(lián)，為保證其實(shí)施效果，還需要對(duì)農(nóng)民的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和考核。同主要根據(jù)耕地面積發(fā)放的一般性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相比，用經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染管控要難得多。為進(jìn)行有效管控，德國(guó)各州立公益性農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，針對(duì)主要限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究并嘗試采用新的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)方法，以便適應(yīng)農(nóng)戶地點(diǎn)分散、監(jiān)管人手少、缺少直觀考核指標(biāo)等客觀條件，更有效的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用。中國(guó)至今尚無(wú)此方面的研究。

（3）尚未形成有制度性保障的農(nóng)業(yè)源污染管控體系

缺少為農(nóng)民設(shè)計(jì)、便于農(nóng)民掌握的量化施肥技術(shù)指標(biāo)，缺少在全國(guó)范圍或重點(diǎn)流域能與國(guó)家及地方政府獎(jiǎng)懲政策關(guān)聯(lián)的限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，造成盡管中國(guó)對(duì)農(nóng)田面源污染治理已進(jìn)行多年，但無(wú)論在全國(guó)范圍還是在重點(diǎn)流域至今未能形成有制度性保障的農(nóng)業(yè)源污染管控體系。在農(nóng)業(yè)源污染嚴(yán)重的流域，經(jīng)常采用的措施之一是將農(nóng)田改為生態(tài)景觀用地和禁止養(yǎng)殖。這種做法雖然改善了部分地區(qū)水環(huán)境，卻也導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)的弱化以及對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品依賴度的進(jìn)一步加劇，難以持續(xù)。而德國(guó)在實(shí)施農(nóng)業(yè)源污染管控的同時(shí)并未使農(nóng)業(yè)弱化。自20世紀(jì)80年代至目前，德國(guó)不僅糧食總產(chǎn)和單產(chǎn)分別增加了38%和56%[4]，2000年以來(lái)德國(guó)向中國(guó)出口的肉、奶產(chǎn)品快速增長(zhǎng)，僅2017年1—10月，德國(guó)向中國(guó)出口豬肉達(dá)240萬(wàn)t，占德國(guó)生豬出欄量的1/5，目前德國(guó)向中國(guó)出口的肉、奶產(chǎn)品占總出口量的1/2[60]。

在我國(guó)各大流域，對(duì)水污染治理的規(guī)劃至今仍以工程措施為主，對(duì)農(nóng)業(yè)源污染的治理規(guī)劃主要是設(shè)立大區(qū)目標(biāo)。例如：將整個(gè)農(nóng)區(qū)化肥用量減少10%等。缺少關(guān)于限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、農(nóng)田面源污染管控體系構(gòu)建方面的具體目標(biāo)。筆者新近在參加一個(gè)地區(qū)水污染治理規(guī)劃時(shí)發(fā)現(xiàn)：該區(qū)域已實(shí)施過(guò)多輪水污染治理項(xiàng)目，在每次規(guī)劃中，全區(qū)農(nóng)田化肥養(yǎng)分量都有大幅度下調(diào)，目前全區(qū)農(nóng)田化肥養(yǎng)分量已遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，難以支持該區(qū)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的高產(chǎn)。在新一輪規(guī)劃中，減肥目標(biāo)實(shí)在難以繼續(xù)下調(diào)。實(shí)際上，這一地區(qū)水體氮磷含量一直有增無(wú)減，而由統(tǒng)計(jì)部門(mén)給出的數(shù)據(jù)與農(nóng)民抽樣調(diào)查結(jié)果相差較大。

5 結(jié)語(yǔ)

比較研究顯示，以創(chuàng)新研究帶動(dòng)制度建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)源污染管控成效，實(shí)現(xiàn)向綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。針對(duì)中國(guó)現(xiàn)存問(wèn)題，提出政策建議如下。

（1）建立并在全國(guó)范圍推廣便于農(nóng)民掌握的分區(qū)、分類、量化施肥技術(shù)指標(biāo)

鑒于中國(guó)農(nóng)民施肥技術(shù)水平仍然落后，應(yīng)當(dāng)盡快研究、建立并在全國(guó)范圍推廣專為農(nóng)民設(shè)計(jì)的分區(qū)、分類、量化施肥技術(shù)指標(biāo)。構(gòu)建專供農(nóng)民用技術(shù)指標(biāo)的關(guān)鍵是首先建立全國(guó)統(tǒng)一的體系架構(gòu)，保證分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)基礎(chǔ)、分級(jí)體系、分級(jí)釋義、考量因素和評(píng)價(jià)方法全國(guó)一致。之后再逐步建立和完善各分區(qū)技術(shù)指標(biāo)。在為農(nóng)民設(shè)計(jì)和構(gòu)建量化科學(xué)施肥技術(shù)指標(biāo)方面，可參考德國(guó)經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)為農(nóng)民設(shè)計(jì)的農(nóng)田養(yǎng)分五等級(jí)管理、農(nóng)田質(zhì)量百分價(jià)等分區(qū)、分類、量化技術(shù)指標(biāo)的應(yīng)用已近半個(gè)世紀(jì)，得到農(nóng)民廣泛認(rèn)可，對(duì)減肥增效發(fā)揮了巨大作用。

中國(guó)在進(jìn)行分區(qū)、量化施肥技術(shù)指標(biāo)推廣時(shí)，還可引入現(xiàn)代人工智能、人機(jī)互動(dòng)、區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)技術(shù)，加速農(nóng)民施肥技術(shù)水平的提升。

（2）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)源污染管控限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究與編制

限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)源污染防控制度的技術(shù)基礎(chǔ)。限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不僅與中央和地方獎(jiǎng)懲關(guān)聯(lián)，還需要長(zhǎng)期實(shí)施，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、監(jiān)管部門(mén)及財(cái)政預(yù)算均有較大影響，其科學(xué)性和可操作性十分重要。建議在具備研究和技術(shù)基礎(chǔ)、財(cái)政與及管理?xiàng)l件的重點(diǎn)流域先期試行。不具備科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)的流域，不要忙于發(fā)布限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而需要先研究和建立實(shí)施限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所必須的配套技術(shù)，并通過(guò)對(duì)配套技術(shù)的推廣，查驗(yàn)實(shí)施限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可行性。同時(shí)在典型農(nóng)區(qū)，積極探索簡(jiǎn)捷、高效的監(jiān)管方式，使得與限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)綁定的獎(jiǎng)懲措施真正發(fā)揮作用。與點(diǎn)源污染相比，面源污染更為隱蔽，科學(xué)、有效的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管方法是提高經(jīng)濟(jì)杠桿作用、實(shí)現(xiàn)污染管控精準(zhǔn)化的技術(shù)保障。

（3）重視農(nóng)業(yè)源污染管控的制度性建設(shè)

在農(nóng)業(yè)源排放已成為地表水富營(yíng)養(yǎng)化、地下水硝酸鹽污染主因的流域和地區(qū)，要十分重視農(nóng)田面源污染管控的制度性建設(shè)。農(nóng)田面源污染管控的制度建設(shè)含政策法規(guī)、農(nóng)民可廣泛采用的環(huán)境友好技術(shù)、與國(guó)家獎(jiǎng)懲政策綁定的限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、有效監(jiān)管四大要件。建議在國(guó)家和地方相關(guān)部門(mén)組織的聯(lián)合攻關(guān)和示范項(xiàng)目中，更重視考核示范項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)源污染管控制性建設(shè)的實(shí)際貢獻(xiàn)，促成中國(guó)相關(guān)限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立和實(shí)施，而不是僅考核統(tǒng)計(jì)部門(mén)出具的數(shù)據(jù)。

（4）重視維護(hù)相關(guān)研究穩(wěn)定性

研究顯示，多年來(lái)德國(guó)在面源污染管控中發(fā)布和采用的幾乎全部限定性或非限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、新技術(shù)及新的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)方法主要源于德國(guó)各土壤肥料專業(yè)科研機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期研究成果。如為農(nóng)民設(shè)計(jì)和編制的分區(qū)、分類、量化科學(xué)施肥技術(shù)指標(biāo)研究已持續(xù)了50多年，流質(zhì)廄肥施肥的空心耙技術(shù)也已持續(xù)了近30年，而這些技術(shù)仍在繼續(xù)修訂和改進(jìn)中。新近，德國(guó)政府對(duì)經(jīng)過(guò)兩代科學(xué)家持續(xù)研究近60年的農(nóng)田有機(jī)質(zhì)平衡算法繼續(xù)投資，使第三代科學(xué)家能將這一對(duì)農(nóng)田氮素和肥力管理具有實(shí)際意義的研究繼續(xù)下去。

客觀的說(shuō)，近年來(lái)中國(guó)在農(nóng)業(yè)科研與環(huán)境治理方面投入的經(jīng)費(fèi)一直在增加。與此同時(shí)，因公益性土壤肥料專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的撤并和不斷調(diào)整所導(dǎo)致的科研機(jī)構(gòu)均質(zhì)化、碎片化、行政化問(wèn)題加深，越來(lái)越難以實(shí)施需要在某一專業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期投入力量的應(yīng)用技術(shù)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究。對(duì)SCI論文發(fā)文量等量化指標(biāo)的過(guò)分倚重，使得并不需要長(zhǎng)期工作經(jīng)驗(yàn)而論文產(chǎn)出多的研究生培養(yǎng)一枝獨(dú)秀，需要有長(zhǎng)期科研工作累積的應(yīng)用和應(yīng)用基礎(chǔ)研究不斷被削弱和空洞化，這類問(wèn)題已不是單靠增加科研投入就能解決。鑒于科學(xué)施肥和農(nóng)業(yè)源污染管控技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)、環(huán)境和國(guó)計(jì)民生的重要意義，需要加以改進(jìn)，才能為農(nóng)業(yè)源污染管控提供制度性保障。