陳家勛

摘 要：發(fā)展行政檢察必須明確行政檢察的精準(zhǔn)定位，以系統(tǒng)整體的角度看待行政檢察的功能定位問題。行政檢察在檢察職能中的定位是直接監(jiān)督行政行為，但歷史與現(xiàn)實(shí)證明行政檢察力有不逮，很難成為國(guó)家行政監(jiān)督體系的主要構(gòu)成部分。較為合理的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是，由行政檢察監(jiān)督彌補(bǔ)其他監(jiān)督的不足，并強(qiáng)化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系化建設(shè)，這種定位可稱為監(jiān)督體系中的補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施行政檢察時(shí)，應(yīng)著眼于行政檢察的時(shí)度效，把握好主動(dòng)性與慎重性的平衡，用好用活用足監(jiān)督資源，在工作標(biāo)準(zhǔn)上仔細(xì)判斷行政檢察的啟動(dòng)時(shí)機(jī)與適用條件，充分發(fā)揮行政檢察不可或缺的補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：行政檢察;行政監(jiān)督;法律監(jiān)督;功能定位

中圖分類號(hào)：DF34? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.09

黨的十九大以來(lái)，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）適應(yīng)新形勢(shì)新要求，以職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸為契機(jī)，以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，推動(dòng)檢察職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。2018年底，最高檢拆分民事行政檢察機(jī)構(gòu)，成立第七檢察廳專司行政檢察職責(zé)，各地檢察機(jī)關(guān)隨后也陸續(xù)成立專門辦理行政檢察案件的部門。2019年初，最高檢在工作報(bào)告中正式提出刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”并行的法律監(jiān)督總體布局，行政檢察成為新時(shí)代法律監(jiān)督工作的重要構(gòu)成部分，做實(shí)行政檢察成為檢察系統(tǒng)的一項(xiàng)重大任務(wù)。

一、行政檢察的理解分歧

盡管行政檢察迎來(lái)了重大發(fā)展機(jī)遇，但相比刑事檢察、民事檢察等其他檢察業(yè)務(wù)，行政檢察目前還處于短、弱、小、冷的階段，可以說其他檢察工作已經(jīng)到了“好不好”的階段，行政檢察總體仍處于“有沒有”的階段。[張相軍：《關(guān)于做好新時(shí)代行政檢察工作的思考》，載《中國(guó)檢察官》2019年第7期，第57頁(yè)。]行政檢察的薄弱狀態(tài)表現(xiàn)在各方對(duì)行政檢察的理解分歧上。

一方面，實(shí)務(wù)界與理論界對(duì)行政檢察范圍的理解存在分歧。實(shí)務(wù)界認(rèn)為行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，主要包括生效裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督三項(xiàng)業(yè)務(wù)[這是最高檢副檢察長(zhǎng)張雪樵于2019年9月25日新聞發(fā)布會(huì)上的觀點(diǎn)，閆晶晶：《強(qiáng)化案例指導(dǎo) 提升行政檢察監(jiān)督能力》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年9月26日，第1版。]，張軍檢察長(zhǎng)指出行政檢察要圍繞行政訴訟監(jiān)督展開。[轉(zhuǎn)引自姜洪：《全面貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神 推動(dòng)各項(xiàng)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年1月18日，第1版。]最高檢內(nèi)設(shè)的行政檢察機(jī)構(gòu)以行政訴訟監(jiān)督為主業(yè)[《最高人民檢察院職能配置和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年1月4日第4版。]，最高檢發(fā)布的行政檢察案例[目前包括3起指導(dǎo)性案例，最高檢第十五批指導(dǎo)性案例（檢例第57-59號(hào)），6起典型案例，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年9月26日，第3版。]大多涉及行政訴訟監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督等司法監(jiān)督活動(dòng)，對(duì)訴訟外行政行為的監(jiān)督尚未成為實(shí)務(wù)主流。[ 近期，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為監(jiān)督的探索有了新進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)2020年1至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議12997件，同比上升134.9%，《2020年1至9月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年10月20日，第2版。]理論界則普遍認(rèn)為行政檢察應(yīng)包含對(duì)訴訟外行政行為的檢察監(jiān)督[姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色行政檢察》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期，第61-62頁(yè);劉藝：《構(gòu)建行政檢察監(jiān)督機(jī)制的意義、方法和重點(diǎn)》，載《人民檢察》2016年第16期，第24頁(yè);湛中樂：《三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系》，載《人民檢察》2015年第2期，第49頁(yè)。]，嚴(yán)格區(qū)分行政訴訟監(jiān)督和對(duì)行政行為的直接監(jiān)督;更有觀點(diǎn)表示行政檢察不包含行政訴訟監(jiān)督，后者應(yīng)歸于獨(dú)立的訴訟監(jiān)督范疇;[秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學(xué)》2018年第1期，第171頁(yè);陳瑞華：《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》，載《政法論壇》2018年第1期，第11頁(yè)。]也有觀點(diǎn)繞開行政檢察的名義之爭(zhēng)，以“行政執(zhí)法檢察”“行政行為檢察”之名進(jìn)行研究。[杜睿哲、趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期，第66-71頁(yè);唐璨：《論行政行為檢察監(jiān)督及其制度優(yōu)勢(shì)》，載《江淮論壇》2015年第2期，第105-108頁(yè)。]實(shí)務(wù)與理論出現(xiàn)分歧的原因，一般認(rèn)為是現(xiàn)行法律對(duì)訴訟外的行政檢察缺乏精細(xì)設(shè)計(jì)，以訴訟為主業(yè)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟監(jiān)督存有路徑依賴，在資源配給上難以顧及監(jiān)督范圍的進(jìn)一步擴(kuò)充，等等。然而，這只是道出了目前存在的非結(jié)構(gòu)性矛盾，并非無(wú)法解決——法律可以完善，重心可以調(diào)整，資源可以補(bǔ)足，這都是新生事物發(fā)展所面臨的問題。那么，是否存在真正限制行政檢察發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾？行政檢察在權(quán)力監(jiān)督上的范圍是什么，邊界又在哪里？

另一方面的分歧發(fā)生在理論界內(nèi)部，學(xué)者們對(duì)行政檢察的一些細(xì)節(jié)缺乏共識(shí)。比如在行政檢察的具體范圍上，有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的行政行為主要是嚴(yán)重?fù)p害公共利益但不涉及個(gè)人權(quán)益的行政行為，[劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第38頁(yè)。]有觀點(diǎn)則主張檢察監(jiān)督應(yīng)涵蓋與公民權(quán)利密切相關(guān)的具體行政行為，[韓成軍：《具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期，第46頁(yè)。]有觀點(diǎn)認(rèn)為行政檢察包括提起行政公益訴訟，[劉藝：《我國(guó)行政檢察監(jiān)督制度論》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第23卷），法律出版社2019年版，第386頁(yè)。]還有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)限定在不能進(jìn)入行政訴訟程序的違法行政行為這樣的范圍內(nèi)。[呂濤：《行政檢察新論》，載《人民檢察》2015年第2期，第11頁(yè)。]在行政檢察原則研究上，不少學(xué)者認(rèn)為行政檢察是一種有限監(jiān)督，其監(jiān)督內(nèi)容限于合法性審查，并以事后監(jiān)督為主。[劉華英：《違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)踐分析與機(jī)制構(gòu)建》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第8期，第83頁(yè);傅國(guó)云：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督》，載《法治研究》2017年第4期，第36頁(yè)。]，但為了體現(xiàn)行政檢察與其他監(jiān)督、尤其與法院監(jiān)督[為避免與監(jiān)督審判權(quán)的“審判監(jiān)督”相混淆，本文將審判機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督稱作“法院監(jiān)督”。]之不同，有觀點(diǎn)主張行政檢察應(yīng)以積極主動(dòng)的形式出現(xiàn)。[肖中揚(yáng)：《論新時(shí)代行政檢察》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第1期，第50頁(yè)。]兩相比較之下，有學(xué)者表示行政檢察應(yīng)將能動(dòng)主義和相對(duì)節(jié)制主義相結(jié)合，確立適度檢察原則，堅(jiān)持適時(shí)而行。[肖金明：《建構(gòu)、完善和發(fā)展我國(guó)行政檢察制度》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第6期，第8頁(yè)。]那么，行政檢察究竟該主動(dòng)作為，還是保持慎重，抑或兼而有之，所謂適時(shí)適度又應(yīng)如何把握，我們應(yīng)以何種目的、何種標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)行政檢察？

對(duì)于行政檢察范圍或原則的莫衷一是，歸根結(jié)底是對(duì)行政檢察概念和功能定位的不同理解。范圍即外延，是概念的一個(gè)基本方面，對(duì)概念的不同理解亦即對(duì)其內(nèi)涵和外延的不同理解。功能定位決定著事物的活動(dòng)原則及實(shí)施策略，活動(dòng)的展開需與事物的功能定位相匹配。倘若行政檢察定位為較高，發(fā)揮不可替代的重要功能，那么我們應(yīng)更加主動(dòng)地發(fā)揮行政檢察的功能效用;倘若行政檢察定位較低，那我們應(yīng)更加慎重地開展監(jiān)督活動(dòng)——主動(dòng)與慎重的天平在行政檢察功能定位的主持下擺動(dòng)調(diào)適，在不斷權(quán)衡中找尋適于行政檢察發(fā)展的路徑，發(fā)現(xiàn)行政檢察功能施展的邊界。

關(guān)于行政檢察的概念，目前的學(xué)術(shù)討論比較充分，此處不再贅述。本文贊同行政檢察區(qū)別于訴訟監(jiān)督的觀點(diǎn)[該觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政檢察監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”是構(gòu)成“狹義法律監(jiān)督”的周延且互斥的一級(jí)下位概念，秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學(xué)》2018年第1期，第177-179頁(yè)。]，認(rèn)為行政檢察是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為是否符合憲法法律開展的直接監(jiān)督。這里的行政行為是行政主體實(shí)施的外部行政管理活動(dòng)，不包括行政立法行為、刑事司法行為、內(nèi)部管理行為等。故而行政檢察包括行政公益訴訟訴前程序，但不包括行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟，也不涉及行政立法、刑事司法等非行政管理活動(dòng)。在此概念下，筆者將著重探究行政檢察的功能定位，并由此推出行政檢察的實(shí)施路徑。

二、行政檢察的功能定位

學(xué)界對(duì)行政檢察的功能定位已有不少探討，但多拘泥于行政檢察在檢察職能中的定位。我們需要從更高層次的整體視角出發(fā)，剖析行政檢察在國(guó)家行政監(jiān)督體系中的精準(zhǔn)定位。

（一）相關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及其盲區(qū)

關(guān)于行政檢察的功能，主要有四類說法。一是直接監(jiān)督行政行為。我國(guó)憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有學(xué)者解釋法律監(jiān)督的本質(zhì)體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力的制約[田夫：《檢察院性質(zhì)新解》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第6期，第90頁(yè)。]，進(jìn)而有論者分析在我國(guó)公共權(quán)力體系中，檢察監(jiān)督的重點(diǎn)指向是監(jiān)督國(guó)家行政權(quán)力的行使。[謝佑平：《檢察監(jiān)督與政治生態(tài)的關(guān)系及其發(fā)展方向》，載《東方法學(xué)》2008年第2期，第63頁(yè)。]有學(xué)者將行政檢察定義為“檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公共行政的制度與活動(dòng)”[張步洪：《行政檢察基本體系初論》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期，第52頁(yè)。]，或是主張檢察機(jī)關(guān)的具體行政監(jiān)督職權(quán)可以實(shí)現(xiàn)“有效制約行政權(quán)”。[王學(xué)成、曾翀：《我國(guó)檢察權(quán)制約行政權(quán)的制度構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2007年第4期，第67頁(yè)。]二是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。有觀點(diǎn)指出，法律監(jiān)督旨在確保法律正確實(shí)施，自然包括行政法律的實(shí)施問題[姜濤：《檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督制度研究》，載《東方法學(xué)》2016年第6期，第4頁(yè)。];進(jìn)而有學(xué)者認(rèn)為，行政檢察是對(duì)法律執(zhí)行的監(jiān)督，保障國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。[楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學(xué)研究》2000年第4期，第53頁(yè)。]三是維護(hù)公共利益。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察制度是防止公共利益受損或者修復(fù)受損的公共利益的最后一道屏障，這決定了行政檢察相比其他監(jiān)督方式的優(yōu)越性[劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第35頁(yè)。];同時(shí)，與行政權(quán)的公益性相比，檢察權(quán)對(duì)公共利益的維護(hù)側(cè)重于對(duì)受損的公益進(jìn)行救濟(jì)。[王守安、田凱：《論我國(guó)檢察權(quán)的屬性》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期，第88頁(yè)。]四是保障合法私益。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督事關(guān)對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì);[王春業(yè)：《論行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督——以涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施為對(duì)象》，載《東方法學(xué)》2016年第2期，第127頁(yè)。]也有論者作出細(xì)分，認(rèn)為對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督更側(cè)重于彰顯人權(quán)保障理念，而行政違法檢察監(jiān)督偏重于控制行政權(quán)。[宋國(guó)濤、楊磊：《訴訟外行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督制度構(gòu)建研究》，載《學(xué)習(xí)論壇》2018年第2期，第93頁(yè)。]此外，還有學(xué)者認(rèn)為行政檢察具有彌補(bǔ)訴訟和復(fù)議缺憾的潛力，將其作為“解決行政爭(zhēng)議的第三條道路”[解志勇：《行政檢察：解決行政爭(zhēng)議的第三條道路》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期，第48頁(yè)。]，這包含了維護(hù)公共利益和保障合法私益的功能。

綜合上述觀點(diǎn)，我們可以勾勒出行政檢察的主要功能構(gòu)成，但是這種功能構(gòu)成并不是功能定位。功能定位是指事物在一定范圍內(nèi)明顯有別于其他事物的功能，其重點(diǎn)在于定位，若無(wú)定位，則僅是一般的功能構(gòu)成。定位的關(guān)鍵在于可識(shí)別、可倒推，我們可以透過某項(xiàng)功能識(shí)別出目標(biāo)事物在一定范圍內(nèi)的確切位置。為精準(zhǔn)辨析功能定位，我們首先需要找出某種具有獨(dú)特性的功能，這種功能僅存于目標(biāo)事物而不存于其他事物，即特定功能與目標(biāo)事物一一對(duì)應(yīng)。如此，只有“直接監(jiān)督行政行為”可作為行政檢察的功能定位，我們僅憑這一點(diǎn)就能在檢察職能中找到確定的“行政檢察”。反之，其他三項(xiàng)功能均可見于檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能中，不具備獨(dú)特性。《人民檢察院組織法》第2條對(duì)人民檢察院主要任務(wù)的規(guī)定也涵蓋了這三項(xiàng)功能，包括“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威”“維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”“維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益”等。

但是，這還不足以完全確定行政檢察的功能定位，因?yàn)樽R(shí)別獨(dú)特功能的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)一定范圍內(nèi)參照物的特征所構(gòu)建的，獨(dú)特功能是相對(duì)而非絕對(duì)的，一旦突破一定范圍，識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)隨構(gòu)建基礎(chǔ)的變化而變化，原來(lái)的功能定位可能也會(huì)變化?！爸苯颖O(jiān)督行政行為”定位所預(yù)設(shè)的前提范圍是各項(xiàng)檢察職能，當(dāng)我們跳出檢察范疇，這種定位便失卻其獨(dú)特性，因?yàn)槿嗣穹ㄔ旱韧獠勘O(jiān)督主體也有權(quán)直接監(jiān)督行政行為。這就是多數(shù)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)容易出現(xiàn)的盲區(qū)——總是站在檢察機(jī)關(guān)本身的視角探討行政檢察的功能問題，卻很少以檢察之外的視角進(jìn)行觀察。結(jié)果一些研究高估了行政檢察的定位，忽視了檢察以外的世界對(duì)行政檢察的真正需求。實(shí)際上，行政檢察存在于兩個(gè)場(chǎng)域，一個(gè)是檢察職能體系，另一個(gè)是國(guó)家行政監(jiān)督體系?！爸苯颖O(jiān)督行政行為”定位的確定，只是給了檢察機(jī)關(guān)一張進(jìn)入行政監(jiān)督體系的門票，而在這個(gè)體系中行政檢察扮演何種角色、施展何種功能，仍有待進(jìn)一步探討。

有少部分學(xué)者注意到了這一點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張行政檢察的外部性，認(rèn)為行政檢察是一種外部的專門監(jiān)督[韓成軍：《芻議具體行政行為檢察監(jiān)督的正當(dāng)性》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第4期，第180頁(yè)。]，或是居中監(jiān)督。[肖金明：《建構(gòu)、完善和發(fā)展我國(guó)行政檢察制度》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第6期，第6頁(yè)。]這一認(rèn)識(shí)為我們?cè)趪?guó)家行政監(jiān)督體系中劃出了內(nèi)外之別，但無(wú)法與其他外部監(jiān)督相區(qū)分。另一種觀點(diǎn)主張行政檢察的有限性，認(rèn)為檢察監(jiān)督制度只不過是國(guó)家、社會(huì)監(jiān)督體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不是全部[應(yīng)松年等：《行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革與完善》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期，第64頁(yè)。]，甚至認(rèn)為檢察監(jiān)督只能是協(xié)同和補(bǔ)充的[姜明安：《完善立法，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016年3月7日第3版。]，只有公益或私益在通過其他通常方式無(wú)法得到有效保護(hù)時(shí)才得以啟動(dòng)[裴銘光：《論我國(guó)行政檢察制度體系之完善》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第32頁(yè)。]，或是在一些特別重要的但又沒有合適主體進(jìn)行監(jiān)督的情況下，檢察機(jī)關(guān)能夠發(fā)揮一點(diǎn)作用。[這是時(shí)任國(guó)家檢察官學(xué)院院長(zhǎng)胡衛(wèi)列的觀點(diǎn)，祁菲：《“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期，第74頁(yè)。]這種認(rèn)識(shí)點(diǎn)出了行政檢察不同于其他監(jiān)督的價(jià)值，可供參考借鑒。

（二）多元的國(guó)家行政監(jiān)督體系

國(guó)家行政監(jiān)督體系，是指國(guó)家機(jī)關(guān)所構(gòu)建的對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的制度整體，以監(jiān)督主體為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為人大監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、法院監(jiān)督、檢察監(jiān)督。人大監(jiān)督包括對(duì)政府宏觀政策、特定重大事項(xiàng)、重要人事任免的監(jiān)督。行政內(nèi)部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，自我糾正違法行政行為，包括層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議等。監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)以行政公職人員為對(duì)象，對(duì)其依法履職、道德情操等情況進(jìn)行監(jiān)督，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的監(jiān)督。[在行政職務(wù)犯罪案件辦理中，法院的裁判、檢察院的公訴等一系列活動(dòng)也與行政監(jiān)督有一定關(guān)聯(lián)，但這些刑事司法活動(dòng)側(cè)重于對(duì)個(gè)人刑事責(zé)任問題的處理，對(duì)行政行為的實(shí)際影響力弱于監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)在職的行政公職人員作出政務(wù)處分、問責(zé)等處置，與行政主體的關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，因此在監(jiān)督行政公職人員方面，本文主要以監(jiān)察監(jiān)督展開討論。]法院監(jiān)督通過行政訴訟、行政非訴執(zhí)行等司法活動(dòng)監(jiān)督行政行為。檢察監(jiān)督包括行政檢察、行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟，其中，行政訴訟監(jiān)督通過對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督間接監(jiān)督行政權(quán)，提起行政公益訴訟旨在督促行政主體依法履職、保護(hù)公共利益，這兩類監(jiān)督都與法院監(jiān)督相關(guān)，是借助訴訟活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的監(jiān)督。

可見，行政檢察只是國(guó)家行政監(jiān)督體系中的一環(huán)，也僅是檢察監(jiān)督中的一項(xiàng)。這是一個(gè)由多種監(jiān)督活動(dòng)共同撐起的權(quán)力監(jiān)督體系——人大監(jiān)督位最上，行政內(nèi)部監(jiān)督抓內(nèi)控，監(jiān)察監(jiān)督司人事，法院監(jiān)督專裁判。各類監(jiān)督活動(dòng)各就其位、各盡其職，不可能發(fā)揮相同的作用，更不可能施展平均的影響。那么，行政檢察在這個(gè)多元體系中究竟處于什么地位？

（三）行政檢察不是主要監(jiān)督

不管從歷史或從現(xiàn)實(shí)的情況看，行政檢察都力有不逮，尤其是實(shí)體處分權(quán)的缺乏，使其缺乏足夠的監(jiān)督剛性，很難成為國(guó)家行政監(jiān)督體系的主要構(gòu)成部分。

第一，歷史證明檢察監(jiān)督從未進(jìn)入國(guó)家行政監(jiān)督體系的核心。這需要從兩方面的歷史觀察。一方面是改革開放以來(lái)行政監(jiān)督體系的構(gòu)建歷史，其脈絡(luò)為：先發(fā)展黨和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，再發(fā)展來(lái)自司法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。1978年黨中央重新設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨紀(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)主導(dǎo)了對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。1982年審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立，1986年行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立，二者屬于行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1989年《行政訴訟法》頒布，人民法院正式開始監(jiān)督行政行為。1990年《行政復(fù)議法》頒布，政府建立內(nèi)部的復(fù)議監(jiān)督制度。1993年起黨的紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，強(qiáng)化對(duì)政府黨員干部的監(jiān)督。2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》頒布，人大監(jiān)督逐漸落實(shí)落細(xì)。2018年憲法修改后，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型為與“一府兩院”并行的監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員的“全覆蓋”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)通過決定明確，健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)。[中紀(jì)委副書記、國(guó)家監(jiān)察委主任楊曉渡指出，黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中是最基本的、第一位的，楊曉渡：《堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月29日第6版。]

另一方面是新中國(guó)成立以來(lái)檢察監(jiān)督的發(fā)展歷史，其脈絡(luò)為：起初試圖構(gòu)建一個(gè)全能監(jiān)督機(jī)關(guān)，后又大幅收縮檢察權(quán)，再逐步賦予檢察機(jī)關(guān)有限的監(jiān)督權(quán)。新中國(guó)成立之初，除傳統(tǒng)的公訴職能外，檢察機(jī)關(guān)還負(fù)責(zé)一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督等工作，其中一般監(jiān)督是對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律實(shí)行監(jiān)督。[《人民檢察院組織法》（1954年，已失效）第3條、第4條。]這種無(wú)所不包的一般監(jiān)督一直缺乏科學(xué)具體的法制保障，僅在1954-1957年反右前試行過一段時(shí)間。[閔釤：《檢察權(quán)配置的歷史變遷與反思》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期，第60頁(yè)。]“文革”期間檢察機(jī)關(guān)被撤銷，直到1978年恢復(fù)重建。1979年《人民檢察院組織法》首次明確檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職權(quán)取消了一般監(jiān)督，只保留了偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和監(jiān)所監(jiān)督。[《人民檢察院組織法》（1979年，已修改）第5條，此條規(guī)定直至2018年才被修改。]由是，檢察機(jī)關(guān)能夠直接監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)僅限于負(fù)責(zé)刑偵工作的公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)，但這主要是刑事司法監(jiān)督。同時(shí)，1979年《刑事訴訟法》授權(quán)檢察機(jī)關(guān)查辦貪污瀆職類案件，使其可以通過監(jiān)督公務(wù)員間接影響行政行為。八十年代民事、行政訴訟法的頒布將檢察監(jiān)督擴(kuò)展到民事行政訴訟領(lǐng)域。不過，依1989年《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院僅擁有對(duì)生效裁判的抗訴權(quán)，當(dāng)時(shí)的實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為這種監(jiān)督主要是對(duì)審判活動(dòng)中是否有貪贓枉法、違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督[馬原主編：《行政訴訟知識(shí)手冊(cè)》，北京師范學(xué)院出版社1991年版，第160頁(yè)。主編者是時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)。]，可見檢察監(jiān)督不僅沒有覆蓋訴訟全過程，更沒有直接針對(duì)行政行為。此后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要依靠其反貪反瀆職能。2011年的司法文件開始明確檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督[《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）〉的通知》（高檢會(huì)〔2011〕1號(hào)）第11條。]，隨后最高檢又在2016年[《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第34條。]、2019年[《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第9條。]的司法文件中對(duì)此進(jìn)行完善。然而，同期修改的《行政訴訟法》并沒有確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在訴訟中對(duì)行政主體的直接監(jiān)督，只是細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院生效裁判和審判人員違法行為的監(jiān)督。[《行政訴訟法》第93條。]2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出建立公益訴訟制度，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督。2017年《行政訴訟法》修改，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。2018年國(guó)家監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)正式轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)。2019年最高檢提出“四大檢察”新布局。

這兩方面的歷史表明，檢察機(jī)關(guān)并未成為國(guó)家行政監(jiān)督體系構(gòu)建中的主要力量。在經(jīng)過短暫的一般監(jiān)督階段后，檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)上被邊緣化，公訴機(jī)關(guān)的稱呼可能比法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位更為人所知。除職務(wù)犯罪偵查外，檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督長(zhǎng)期依賴行政訴訟，且重點(diǎn)被放在對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督上，監(jiān)督行政行為的范圍和渠道頗為有限。另外，檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化主要依靠檢察系統(tǒng)的內(nèi)部改革，于是在缺乏法律授權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)只能運(yùn)用檢察建議等不具強(qiáng)制力的監(jiān)督工具，直到近年才被賦予行政公益訴訟訴權(quán)。但職務(wù)犯罪偵查權(quán)移轉(zhuǎn)之后，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位并未得到質(zhì)的提升。

第二，上層設(shè)計(jì)將檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的直接監(jiān)督定位于一種有限的檢察職能。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定，檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為的啟動(dòng)是有限制的，即違法行政行為須源于檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。2018年公布的《人民檢察院組織法（修訂草案二次審議稿）》第16條亦擬定：“人民檢察院行使上述職權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正?！边@表示檢察監(jiān)督必須是有因行為，不是讓檢察機(jī)關(guān)到處主動(dòng)去找行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤。[胡衛(wèi)列：《行政檢察的發(fā)展與探索》，載鄭新儉、董桂文主編：《民事行政檢察實(shí)務(wù)講堂》，中國(guó)檢察出版社2017年版，第272頁(yè)。]所以，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)并非在于監(jiān)督行政行為，這種監(jiān)督并行和統(tǒng)一于其他檢察職責(zé)，如提起公訴、訴訟監(jiān)督等，但完全獨(dú)立于其他職能之外的行政檢察是不存在的。相形之下，監(jiān)察是憲法專門賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，因而監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督體系中的地位舉足輕重。

第三，檢察機(jī)關(guān)在行政檢察中沒有實(shí)體處分權(quán)，難以形成可靠的強(qiáng)制約束力。檢察權(quán)的行使不具有終局和實(shí)體意義[韓大元、劉松山：《論我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期，第71頁(yè)。]，檢察監(jiān)督的本質(zhì)在于以程序性的制約權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)體的監(jiān)督。[劉樹選、王雄飛：《法律監(jiān)督理論和檢察監(jiān)督權(quán)》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第4期，第30頁(yè)。]同樣，檢察機(jī)關(guān)在行政檢察中無(wú)法對(duì)行政主體的實(shí)體利益、行為活動(dòng)進(jìn)行處置，僅有權(quán)發(fā)動(dòng)、運(yùn)行行政檢察程序。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同產(chǎn)生于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察權(quán)與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)是平行關(guān)系，是故行政檢察權(quán)并不是優(yōu)越于其它國(guó)家權(quán)力的特權(quán)。[李傲、臧榮華：《略論我國(guó)的行政檢察原則》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期，第55頁(yè)。]行政檢察主要是程序性的，根據(jù)《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，依法提出糾正意見、檢察建議等，但這些手段都與實(shí)體利益的處置無(wú)直接關(guān)聯(lián)。有學(xué)者指出，檢察監(jiān)督關(guān)系的實(shí)質(zhì)不是要被監(jiān)督者必須服從監(jiān)督者，必須按照監(jiān)督者的意志糾正自己的錯(cuò)誤，而是要求被監(jiān)督者必須重視監(jiān)督者的意見，重新審視檢查自己的行為。[張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期，第24頁(yè)。]盡管有觀點(diǎn)質(zhì)疑，程序處分往往與實(shí)體處分相交織，如刑事不起訴權(quán)就兼有實(shí)體處分的性質(zhì)[賀恒揚(yáng)：《我國(guó)檢察權(quán)的基本特征》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期，第41頁(yè)。]，但這是由于刑事公訴權(quán)只屬于檢察機(jī)關(guān)，一旦檢察機(jī)關(guān)不起訴，就不存在其他程序替代公訴，進(jìn)而影響當(dāng)事人的實(shí)體利益。相比之下，在行政監(jiān)督領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)不具備程序上的專項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，假如檢察機(jī)關(guān)不開展行政檢察，其他機(jī)關(guān)也有權(quán)監(jiān)督行政行為，所以行政檢察權(quán)不可能成為實(shí)體處分權(quán)。

在國(guó)家行政監(jiān)督體系中，除檢察機(jī)關(guān)外其他國(guó)家機(jī)關(guān)皆擁有實(shí)體處分權(quán)。比如，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷違法或不適當(dāng)?shù)男姓Q定和命令，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)有關(guān)行政行為作出維持、撤銷、變更等處理，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政公職人員作出政務(wù)處分，審判機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政案件的終局裁判權(quán)。可見，行政檢察的約束力是排在諸多監(jiān)督活動(dòng)之后的，其剛性明顯不足。

實(shí)體處分權(quán)的設(shè)定與現(xiàn)行憲制的權(quán)力結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)，很難因一時(shí)的立法而有所變動(dòng)。權(quán)力機(jī)關(guān)之所以擁有實(shí)體處分權(quán)，是因?yàn)樗挥跈?quán)力結(jié)構(gòu)頂層，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的實(shí)體處分權(quán)與作出行政行為的權(quán)力性質(zhì)相一致，屬于行政權(quán)力，不能同外部監(jiān)督主體的處分權(quán)相提并論。對(duì)行政公職人員的實(shí)體處分權(quán)已歸監(jiān)察機(jī)關(guān)所有，不宜再賦予檢察機(jī)關(guān)相似的權(quán)力。在平級(jí)機(jī)關(guān)中，只有審判機(jī)關(guān)執(zhí)有對(duì)行政主體的實(shí)體處分權(quán)，而且裁判的終局性也意味著唯一性，只能由一個(gè)機(jī)關(guān)掌握一錘定音的權(quán)力。退一步講，為行政檢察設(shè)置一種不具終局性的實(shí)體處分權(quán)，也存有障礙。因?yàn)閷?shí)體處分必須有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，以解決監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的爭(zhēng)議。假如依司法程序救濟(jì)，便會(huì)出現(xiàn)以行政主體為原告、檢察機(jī)關(guān)為被告的“逆向行政訴訟”，如依其他程序救濟(jì)，我們還需要在人民法院之外確立一個(gè)新的終局裁決者，這可能會(huì)影響現(xiàn)有的權(quán)力配置體系。

本文無(wú)意探討哪種監(jiān)督才是主要監(jiān)督，但至少相比其他監(jiān)督，行政檢察仍有力所不逮之處，故難稱得上是國(guó)家行政監(jiān)督體系中的主要構(gòu)成部分。

（四）行政檢察是補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督

不是主要監(jiān)督，但并不意味著行政檢察是可有可無(wú)的監(jiān)督，它還可能會(huì)發(fā)揮不可或缺的關(guān)鍵作用。我們從兩方面考察行政檢察的必要性與重要性程度，以精準(zhǔn)確認(rèn)行政檢察的功能定位。

第一，國(guó)家行政監(jiān)督體系仍有亟待補(bǔ)足之處。人大監(jiān)督講究宏觀性、重大性、非常性、政治性，不是經(jīng)常的具體的監(jiān)督[朱孝清：《中國(guó)檢察制度的幾個(gè)問題》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期，第110頁(yè)。]，對(duì)行政行為的日常監(jiān)督有賴于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)以公職人員為監(jiān)督對(duì)象，一般不會(huì)繞開公職人員、直接對(duì)行政主體開展監(jiān)督。[ 《行政監(jiān)察法》（已廢止）第2條曾規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察，但在國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象確定為公職人員，不再包括行政機(jī)關(guān)等組織。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議，但這種建議形式屬于程序性處理，不是對(duì)有關(guān)單位作出的實(shí)體性處理。]問題是，一些違法行政行為并不能簡(jiǎn)單歸咎于公職人員的違法或失職，也可能是公職人員能力不足、行政主體對(duì)法律適用理解錯(cuò)誤、行政行為所依據(jù)的規(guī)范違反上位法等原因造成的，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的監(jiān)督未必能完全解決行政主體的違法問題。對(duì)行政主體及其行為的監(jiān)督主要依賴行政內(nèi)部監(jiān)督、法院監(jiān)督和檢察監(jiān)督。其中，行政內(nèi)部監(jiān)督缺乏超然性，難以獲得足夠的公信力。法院監(jiān)督的特點(diǎn)在于嚴(yán)格性、消極被動(dòng)性、強(qiáng)對(duì)抗性、高成本，其短板也十分明顯：行政訴訟對(duì)受案范圍、期限等規(guī)定嚴(yán)格，可能將一些行政行為排除在司法審查之外[例如2020年《最高人民檢察院工作報(bào)告》提到一個(gè)案例，一當(dāng)事人認(rèn)為其養(yǎng)老保險(xiǎn)金從行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)時(shí)發(fā)放有誤，要求從退休起補(bǔ)發(fā)，但因超過起訴期限被駁回，檢察機(jī)關(guān)隨后介入開展行政監(jiān)督。];法院無(wú)法主動(dòng)行權(quán)，待到案件訴至法院時(shí)，可能已發(fā)生難以挽回的損害;在當(dāng)事人訴求之外，可能仍有未決的違法行為問題;訴訟兩造對(duì)抗性強(qiáng)，程序頗為繁冗，訴訟成本高昂;等等。鑒于此，上層設(shè)計(jì)注重于非訴監(jiān)督，將法院監(jiān)督作為行政監(jiān)督的最后一道防線。比如，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前必須先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，這種訴前程序就是希望建立一種讓行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的機(jī)制，零訴訟是訴前程序的理想目標(biāo)。[胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期，第45頁(yè)。]

同樣，行政訴訟監(jiān)督無(wú)法克服對(duì)訴訟制度的依賴，只有與訴訟相關(guān)時(shí)才得以啟動(dòng)。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也存在不足：一是受限于行政訴訟的嚴(yán)格性、高成本等缺陷，難以快速、高效地進(jìn)行監(jiān)督;二是公益訴訟的功能定位還包括保護(hù)公共利益，這就將一些未造成公益損害、但確實(shí)違法的行政行為排除在此項(xiàng)監(jiān)督之外;三是目前的行政公益訴訟限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等幾個(gè)重要領(lǐng)域，盡管檢察機(jī)關(guān)正逐步探索擴(kuò)大受案范圍，但收效仍有待觀察。所以，檢察機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)并不能完全彌補(bǔ)監(jiān)督體系的缺漏。

第二，行政檢察具備區(qū)別于其他監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)憲法為有關(guān)組織高效能行使和理性化

實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力，將各種國(guó)家任務(wù)的相應(yīng)職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢(shì)的機(jī)關(guān)。[張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學(xué)》2018年第2期，第281頁(yè)。]憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，進(jìn)而延伸出行政檢察，就是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有不同于其他組織機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，行政檢察可以發(fā)揮出不同于其他監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

行政檢察具有四大優(yōu)勢(shì)。一是廣泛性。法律監(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督[張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第66頁(yè)。]，邏輯上但凡法律實(shí)施活動(dòng)都是法律監(jiān)督的潛在客體。行政檢察立基于法律監(jiān)督，其監(jiān)督客體指向法律實(shí)施中的行政行為，這理應(yīng)涵蓋所有行政行為。因?yàn)榉蓻]有規(guī)定不受監(jiān)督的行政行為，對(duì)行政行為的監(jiān)督亦符合法治政府建設(shè)之理念，那么只要出現(xiàn)違法的行政行為，檢察機(jī)關(guān)便可予以監(jiān)督糾正。這為行政檢察補(bǔ)足其他監(jiān)督在監(jiān)督范圍上的缺陷提供了前提。比如，行政檢察可以彌補(bǔ)人大監(jiān)督的具體性、微觀性、日常性短板，可以填補(bǔ)監(jiān)察監(jiān)督對(duì)機(jī)關(guān)組織行為監(jiān)督的欠缺，可以打破法院監(jiān)督和行政公益訴訟在受案范圍上的限制。

二是自主性。行政檢察是直接面向行政行為的監(jiān)督活動(dòng)，本身自成一系，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政檢察程序的運(yùn)作、行政合法性的評(píng)價(jià)都是依自己的判斷進(jìn)行，不需要依靠其他國(guó)家機(jī)關(guān)的工作程序（如訴訟程序），也無(wú)須待當(dāng)事人提出訴請(qǐng)才能啟動(dòng)程序。因此檢察機(jī)關(guān)可以更加主動(dòng)、及時(shí)地介入行政問題，避免輕易將問題訴訟化復(fù)雜化，高效促進(jìn)行政管理工作，擺脫法院監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督對(duì)訴訟制度的依賴而產(chǎn)生的滯后性、低效率困境。

三是法律性。行政檢察作為法律監(jiān)督的一部分，以維護(hù)我國(guó)法制統(tǒng)一為主要任務(wù)。一方面，行政檢察以合法性標(biāo)準(zhǔn)為行政活動(dòng)劃定紅線，促進(jìn)政府依法行政;另一方面，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政檢察分析行政法律問題，為行政主體提供專業(yè)、權(quán)威、可信的法律意見。法律性使行政檢察區(qū)別于人大監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督，因?yàn)楹笕哌€會(huì)考量其它因素。行政檢察的法律性也不同于法院監(jiān)督的法律性，因?yàn)樗痉ú门械南麡O被動(dòng)性使法院不能主動(dòng)對(duì)具體個(gè)案作出法律評(píng)價(jià)，而檢察機(jī)關(guān)則可以主動(dòng)作為。

四是靈活性。雖然行政檢察不具備任何實(shí)體處分權(quán)，不是一種剛性監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)展出獨(dú)特的柔性監(jiān)督，改變剛性監(jiān)督可能造成的零和博弈困境。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)可動(dòng)用的“工具”作出過多限制，沒有要求檢察機(jī)關(guān)在糾正違法時(shí)必須采用檢察建議等正式途徑，沒有要求監(jiān)督程序必須完全公開[根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第25條規(guī)定，被建議單位不予整改或者整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)除提起公益訴訟外，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)報(bào)告同級(jí)黨委、人大，通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。這里的通報(bào)范圍有嚴(yán)格的限制，并不是完全向社會(huì)公開。]，更沒有要求有關(guān)主體必須服從。檢察機(jī)關(guān)既可以利用檢察建議等非強(qiáng)制手段對(duì)違法行政行為加以糾正，也可以利用提醒、協(xié)商等非公開、非正式的方式對(duì)違法主體進(jìn)行勸誡。這些柔性手段能夠充分活絡(luò)體制內(nèi)的解決渠道，贏得各方的理解與配合，及時(shí)將一些違法行政行為撲滅在萌芽階段。這種極具靈活性的柔性監(jiān)督有利于降低問題解決的成本，提高工作效率，并與具備實(shí)體處分權(quán)的剛性監(jiān)督相配合，優(yōu)化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的韌性。誠(chéng)如張軍檢察長(zhǎng)所言，監(jiān)督和被監(jiān)督只是法律上、工作中分工不同、職能不同，但目標(biāo)是共同的，贏則共贏、敗則同損。[張軍：《強(qiáng)化新時(shí)代法律監(jiān)督 維護(hù)憲法法律權(quán)威》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年1月2日第1版。]

綜上所述，雖然行政檢察很難在行政監(jiān)督中發(fā)揮主要作用，但行政監(jiān)督體系不是由個(gè)別監(jiān)督活動(dòng)單槍匹馬就能完全支撐起來(lái)，體系固有的漏洞以及行政檢察的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)表明，行政監(jiān)督體系需要行政檢察的參與，行政檢察是必要且重要的。因此，行政檢察在國(guó)家行政監(jiān)督體系中精準(zhǔn)的功能定位應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督。補(bǔ)強(qiáng)不是補(bǔ)充。“補(bǔ)充”旨在填平缺漏之處，是在主要事物無(wú)法達(dá)到既定目標(biāo)的情況下加以協(xié)助，它是主要事物的備用選項(xiàng)，不是必要的構(gòu)成部分。它的啟動(dòng)完全是被動(dòng)的、事后的，如果主要事物可以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，“補(bǔ)充”部分根本無(wú)需出場(chǎng);它的任務(wù)也是消極的，僅止于補(bǔ)漏，無(wú)需優(yōu)化目標(biāo)?！把a(bǔ)強(qiáng)”除了有補(bǔ)漏的意思外，還有強(qiáng)化工作、優(yōu)化目標(biāo)的導(dǎo)向，它的啟動(dòng)可以是自主的、共時(shí)的，在主要事物運(yùn)行時(shí)適時(shí)介入，助力目標(biāo)的完成，甚至發(fā)揮更好的效果。行政檢察定位于補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督，亦有填補(bǔ)和強(qiáng)化兩項(xiàng)作用。它可以填補(bǔ)行政監(jiān)督體系中的缺陷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并捕捉“漏網(wǎng)之魚”，彌補(bǔ)其他監(jiān)督的不足，也可以協(xié)助其他監(jiān)督工作，提升整體監(jiān)督水平，強(qiáng)化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系化建設(shè)。行政檢察的工作主線，簡(jiǎn)單說便是“無(wú)則補(bǔ)之、有則強(qiáng)化”。

三、行政檢察的實(shí)施路徑

推進(jìn)行政檢察，檢察機(jī)關(guān)要立足于補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督的定位，著眼于行政檢察的時(shí)度效，精確監(jiān)督行政行為，把握好主動(dòng)性與慎重性的平衡，在具體案件中仔細(xì)判斷行政檢察的啟動(dòng)條件、適用尺度和最佳工作位置，發(fā)揮行政檢察的最大功效。

（一）從廣泛監(jiān)督的可能到精確監(jiān)督的落地

行政檢察的監(jiān)督客體是廣泛的行政行為，這是從檢察職能本身作出的理解，目的是為行政檢察充分發(fā)揮補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督作用提供可能。實(shí)踐中，其他監(jiān)督雖然各有短板，但通過互補(bǔ)互助，便能夠覆蓋行政監(jiān)督中的許多方面。比如，盡管監(jiān)察監(jiān)督一般不直接針對(duì)組織行為，但法院監(jiān)督、行政公益訴訟等活動(dòng)可以補(bǔ)足之。作為補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督，行政檢察必須在其他監(jiān)督活動(dòng)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，考慮是否需要對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

第二，在監(jiān)督程度上要把握好適當(dāng)介入與保持距離的平衡。一是在監(jiān)督行政行為方面，行政檢察既要與行政行為保持一定的距離，不隨意干涉行政行為的決定與執(zhí)行，不能親自下場(chǎng)同行政主體“聯(lián)合執(zhí)法”，但也要充分準(zhǔn)備介入其中，查清行政行為可能存在的違法問題，提出意見建議。二是在與其他監(jiān)督的關(guān)系處理上，行政檢察既要尊重其他監(jiān)督工作的開展，避免與其他監(jiān)督發(fā)生沖突，盡可能將監(jiān)督重點(diǎn)放在尚無(wú)監(jiān)督覆蓋的領(lǐng)域，又要適度介入一些已有監(jiān)督的行政活動(dòng)中，協(xié)助其他監(jiān)督工作的開展。

第三，在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)上要把握好形式合法審查與實(shí)質(zhì)合法審查的平衡。行政檢察是一種法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督行政行為的合法性為主，確保法律的正確統(tǒng)一實(shí)施。行政行為的合法性可分為形式合法和實(shí)質(zhì)合法，前者指行政行為應(yīng)符合制定法所確立的規(guī)則，在這種規(guī)則內(nèi)，行政主體可以自由裁量而不受限制;后者指行政行為除符合制定法之外，還應(yīng)符合行政法原則、行政先例、公共道德等其他淵源，行政主體的自由裁量是受這些淵源限制的。[何海波：《論行政行為“明顯不當(dāng)”》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期，第71頁(yè)。]檢察機(jī)關(guān)既要充分尊重行政主體的自由裁量權(quán)，重視其對(duì)專業(yè)行政事務(wù)的判斷，一般情形下以形式合法審查為主，抓好自由裁量范圍之外的合法性審查，但也不能放松對(duì)自由裁量權(quán)的監(jiān)督，一旦其突破某些底線，便要課以嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)合法審查標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，一些監(jiān)督活動(dòng)也有權(quán)審查行政行為的實(shí)質(zhì)合法性，例如《行政訴訟法》第70條規(guī)定，行政行為有明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ河袡?quán)判決撤銷或者部分撤銷。以此類推，相對(duì)寬松、沒有實(shí)體處分權(quán)的行政檢察，應(yīng)該擁有不小于法院監(jiān)督的權(quán)限范圍，有權(quán)對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行監(jiān)督。

總之，平衡好行政檢察的主動(dòng)性與慎重性，關(guān)鍵是要落腳到補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督的定位上。為完善國(guó)家行政監(jiān)督體系，我們需要系統(tǒng)發(fā)揮行政檢察的功能，用好用活用足監(jiān)督資源，使行政檢察既能有效監(jiān)督行政行為，又能與其他監(jiān)督工作形成合力。

（三）行政檢察的工作標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)具體案件，檢察機(jī)關(guān)可遵循先慎重而后主動(dòng)的思路，研判是否啟動(dòng)行政檢察，啟動(dòng)后如何適用行政檢察等情況。

第一，辨別行政檢察啟動(dòng)的條件。一是識(shí)別待監(jiān)督客體是否屬于行政檢察的監(jiān)督范圍。以行政行為的內(nèi)涵外延為界，我們可以將國(guó)家行為、行政立法行為、行政內(nèi)部管理行為、刑事司法行為、訴訟行為等不屬于行政管理范疇的活動(dòng)排除在外。二是評(píng)價(jià)其他監(jiān)督工作對(duì)行政檢察的影響。檢察機(jī)關(guān)可參照如下流程：（1）判斷待監(jiān)督客體是否屬于其他監(jiān)督的監(jiān)督范圍，如監(jiān)督缺位，則應(yīng)考慮行政檢察介入;（2）如存在其他監(jiān)督，則確定監(jiān)督渠道是否暢通，其他監(jiān)督主體是否有怠于行權(quán)的情況，如監(jiān)督受阻，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先督促其他監(jiān)督主體有效履職，如無(wú)成效，可考慮行政檢察介入;（3）如其他監(jiān)督主體已積極作為，則判別這些監(jiān)督工作是否足以監(jiān)督行政行為，如否，可考慮行政檢察介入。（4）如其他監(jiān)督工作足以監(jiān)督行政行為，則評(píng)判有關(guān)問題是否具有緊迫性、重大性，比如是否關(guān)涉重大公共利益或重要的公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如是，可考慮行政檢察介入，否則應(yīng)保持距離。三是分析行政檢察介入后的預(yù)期效果。為提升行政檢察的精確度與威懾力，檢察機(jī)關(guān)還需考慮兩方面的因素，衡量其工作效益：（1）行政檢察的介入是否對(duì)監(jiān)督工作有幫助，若事倍功半，行政檢察應(yīng)適當(dāng)保持距離;（2）有關(guān)工作是否值得行政檢察介入，比如一些存在瑕疵、但危害不大且容易補(bǔ)正的違法行政行為，應(yīng)優(yōu)先由行政內(nèi)部監(jiān)督解決。不過，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)考慮有關(guān)主體是否接受監(jiān)督，是否接納檢察建議的問題，這是對(duì)監(jiān)督難度的評(píng)判，屬于行政檢察啟動(dòng)后的適用問題。

第二，把握行政檢察適用的尺度。一是選擇合適的監(jiān)督時(shí)機(jī)，根據(jù)有關(guān)問題的緊迫、重大程度，考慮是否急需在行政活動(dòng)實(shí)施過程中監(jiān)督，抑或等到行政活動(dòng)結(jié)束后再監(jiān)督。二是選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手段，根據(jù)有關(guān)主體對(duì)行政檢察的接受程度、違法的主觀惡性程度，考慮僅以非正式的提醒、協(xié)商手段是否足以糾正違法行為，抑或需要以正式的檢察建議表達(dá)抗議，是否需要采取更強(qiáng)硬的手段，如通報(bào)上級(jí)部門、公開處理意見等，甚至突破行政檢察范疇，依法提起行政公益訴訟。三是選擇適宜的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行政裁量權(quán)的行使情況，考慮僅以形式合法性作為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督是否有效，或是需要以實(shí)質(zhì)合法為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。四是適當(dāng)延展監(jiān)督的廣度和深度，為使違法行政行為得到根治，強(qiáng)化行政檢察效果，檢察機(jī)關(guān)可以深入考察問題背后的制度性、普遍性根源，對(duì)違法違規(guī)的規(guī)范性文件、制度等管理監(jiān)督漏洞提出意見建議。

第三，找準(zhǔn)行政檢察在監(jiān)督流程中的最佳位置。由于行政內(nèi)部監(jiān)督更容易接近行政活動(dòng)，占據(jù)監(jiān)督工作的先機(jī)，因此對(duì)行政行為的監(jiān)督流程通常會(huì)由內(nèi)而外，從行政內(nèi)部監(jiān)督走向外部監(jiān)督。在行政行為可訴的情況下，鑒于司法訴訟是權(quán)力監(jiān)督的最后一道防線，法院監(jiān)督一般處在監(jiān)督流程的最末端，所以行政監(jiān)督將由行政內(nèi)部監(jiān)督最終流向法院監(jiān)督。[在法院監(jiān)督階段，行政內(nèi)部監(jiān)督可以持續(xù)存在，比如行政主體可以在法院裁判前自行改變有關(guān)行為，但即便如此，根據(jù)《行政訴訟法》第62條規(guī)定，法院仍有權(quán)決定訴訟程序是否繼續(xù)，因此法院監(jiān)督依然是最后一道監(jiān)督關(guān)卡。]在法院監(jiān)督階段，同時(shí)期的檢察監(jiān)督主要是行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟，訴訟之外的行政檢察存在于法院監(jiān)督啟動(dòng)之前。是故，行政檢察一般處于行政內(nèi)部監(jiān)督與法院監(jiān)督流程之間，進(jìn)而可以成為聯(lián)結(jié)首尾兩種監(jiān)督的重要樞紐?？紤]到行政內(nèi)部監(jiān)督對(duì)行政問題更加熟悉，在監(jiān)督流程前期，行政檢察應(yīng)同行政內(nèi)部監(jiān)督保持距離。倘若有關(guān)問題無(wú)法得到有效解決，檢察機(jī)關(guān)可以開始介入并主導(dǎo)監(jiān)督活動(dòng)，為監(jiān)督活動(dòng)提供客觀公正的第三方保障和專業(yè)的法律支援。行政檢察的最優(yōu)效果，是促使有關(guān)問題非司法化解決，在法院監(jiān)督啟動(dòng)之前糾正違法行政行為。另外，對(duì)于不可訴的行政行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在監(jiān)督流程前期充分確保行政內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立開展，不輕易介入，在啟動(dòng)行政檢察后與其他監(jiān)督工作緊密配合，形成監(jiān)督合力。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然現(xiàn)階段的行政檢察工作仍以行政訴訟監(jiān)督為重點(diǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我們應(yīng)堅(jiān)持十八屆四中全會(huì)關(guān)于對(duì)違法行政行為開展檢察監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，讓行政檢察回歸到直接監(jiān)督行政行為的本意上來(lái)。行政檢察在發(fā)展中是否遭遇結(jié)構(gòu)性障礙，這實(shí)際是個(gè)假問題，真問題是如何找到一條適于行政檢察發(fā)展的道路，而解決這個(gè)問題的根本前提就是明確行政檢察的精準(zhǔn)定位。檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政檢察工作時(shí)，必須以整體、系統(tǒng)的角度科學(xué)辨識(shí)行政檢察在國(guó)家行政監(jiān)督體系中的位置，從根本上把握監(jiān)督體系對(duì)行政檢察的需求、行政檢察的能力所在。補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督定位是行政檢察在國(guó)家行政監(jiān)督體系中的最優(yōu)位置，這并不意味行政檢察無(wú)足輕重，恰恰相反，行政檢察可以成為構(gòu)建嚴(yán)密法治監(jiān)督體系的關(guān)鍵少數(shù)。做實(shí)行政檢察，必須處理好行政檢察與其他監(jiān)督的關(guān)系，充分發(fā)揮行政檢察強(qiáng)化監(jiān)督體系的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使之既能避免與其他監(jiān)督產(chǎn)生沖突，又能及時(shí)有效地促進(jìn)監(jiān)督體系的完善。行政檢察不需要“大水漫灌式”的監(jiān)督，而是要有所為有所不為，有的放矢地糾正違法行政行為。這種補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督有如一塊楔子，嵌入監(jiān)督體系的網(wǎng)絡(luò)，使行政權(quán)隨時(shí)隨地都處在國(guó)家法律的嚴(yán)密監(jiān)控之下。

Administrative Procuratorate： A Reinforcing Force in the

National Supervision System of Administration

CHEN Jia-xun

（Law School， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract：

In order to develop administrative procuratorate， we should make clear the precise orientation of administrative procuratorate and analyze the functional orientation of administrative procuratorate from a systematic and overall point of view. Administrative procuratorate is generally defined as direct supervision of administrative act in procuratorial function， but history and reality have proved that the power of administrative procuratorate is inadequate， which cannot become a major part of the national supervision system of administration. A more reasonable setting should be that administrative procuratorate makes up for the shortcomings of other supervision activities and strengthens the systematic construction of supervision network， which can be called reinforcement supervision in the supervision system. In the course of execution，? the procuratorate should focus on the accuracy of administrative procuratorate， grasping the balance between initiative and modesty， handling the initiation and implementation of administrative procuratorate carefully in terms of working standards， and giving full play to the role of administrative procuratorate in strengthening and supervising.

Key Words： administrative procuratorate; administrative supervision; legal supervision; functional positioning

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東