滕明明 李東杰

[摘 ? ?要] 新時(shí)代的全面發(fā)展對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，新常態(tài)、國(guó)家治理的現(xiàn)代化理念、新預(yù)算法和大數(shù)據(jù)等對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作產(chǎn)生了一定的影響。C市現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督體系還存在一系列的問(wèn)題，通過(guò)剖析這些問(wèn)題并結(jié)合新時(shí)代的要求，本文提出構(gòu)建C市市級(jí)財(cái)政監(jiān)督體系的思路和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政;監(jiān)督;體系構(gòu)建

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 055

[中圖分類(lèi)號(hào)] F810.2 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）21- 0124- 05

0 ? ? ?引 ? ?言

黨的十九大報(bào)告指出：“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位?！毙聲r(shí)代意味著我國(guó)進(jìn)入決勝全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的時(shí)代;意味著全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)奮斗、不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的時(shí)代。意味著新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這反映了我國(guó)社會(huì)發(fā)展的巨大進(jìn)步，反映了發(fā)展的階段性要求，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍是中心工作，但在新時(shí)代更要注重抓全面發(fā)展。全面發(fā)展對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，作為財(cái)政重要職能之一，如何適應(yīng)新時(shí)代的要求，是亟待研討的課題。

1 ? ? 新時(shí)代對(duì)財(cái)政監(jiān)督的影響

新時(shí)代的發(fā)展對(duì)財(cái)政監(jiān)督的要求和影響是全方位的，主要有以下四個(gè)方面。

1.1 ? 新常態(tài)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的影響

2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出了新常態(tài)的戰(zhàn)略判斷，標(biāo)志著新常態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本形成。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)強(qiáng)調(diào)的是“調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長(zhǎng)”的經(jīng)濟(jì)，而不是總量經(jīng)濟(jì);著眼于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱(chēng)態(tài)及在對(duì)稱(chēng)態(tài)基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅是GDP、人均GDP增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大化。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就是用增長(zhǎng)促發(fā)展，用發(fā)展促增長(zhǎng)，是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的重大戰(zhàn)略研判。就C市來(lái)看，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力點(diǎn)雖然逐漸形成，但還未鞏固，原有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑，財(cái)政工作必須保證財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)可控。在新常態(tài)下，地方財(cái)政監(jiān)督面臨新的形勢(shì)和要求，需要有效整合監(jiān)督資源，打造一支專(zhuān)職專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督隊(duì)伍，力促“大監(jiān)督”機(jī)制的形成。財(cái)政監(jiān)督在新常態(tài)下面臨著一些困難和問(wèn)題，一是在定位上，財(cái)政監(jiān)督地位有待提升，缺少的高位優(yōu)勢(shì)會(huì)使得監(jiān)督效能與現(xiàn)實(shí)要求不相匹配。二是在監(jiān)督措施上，依然較依賴(lài)傳統(tǒng)的檢查手段，缺乏信息化技術(shù)的支持，即便建立了信息系統(tǒng)，監(jiān)督功能亦不夠完備。三是在人員隊(duì)伍上，缺乏專(zhuān)業(yè)化、年輕化的高素質(zhì)監(jiān)督隊(duì)伍，普遍依賴(lài)于經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新的財(cái)會(huì)知識(shí)如管理會(huì)計(jì)前沿領(lǐng)域更新不夠及時(shí)。四是在監(jiān)督成果運(yùn)用上，無(wú)論是反饋整改，還是與社會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督體系聯(lián)通方面做得還不夠，更多的時(shí)候是在走一個(gè)形式，仍然存在較大的提升空間。

1.2 ? 國(guó)家治理理念對(duì)財(cái)政監(jiān)督的影響

黨的十八屆三中全會(huì)提出將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，現(xiàn)代財(cái)政制度是保證國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具和手段。因此財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容今后應(yīng)以加強(qiáng)對(duì)權(quán)力主體履職責(zé)任的監(jiān)督來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，需要構(gòu)建符合國(guó)家治理現(xiàn)代化、財(cái)政改革要求的新型財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政監(jiān)督一是必須監(jiān)督范圍全面，即要涵蓋全部財(cái)政收支活動(dòng)，對(duì)此需要系統(tǒng)性設(shè)計(jì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全方位不遺漏的監(jiān)督體系。二是此監(jiān)督機(jī)制須充分體現(xiàn)社會(huì)公眾的受托責(zé)任?，F(xiàn)代國(guó)家治理理論內(nèi)涵表明，財(cái)政體現(xiàn)了社會(huì)公眾作為納稅人（委托人），政府財(cái)政活動(dòng)是其最終受托人。依據(jù)委托代理理論，受托人（政府、代理人）和委托人之間，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)，很容易導(dǎo)致受托人出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而導(dǎo)致?lián)p害委托人社會(huì)公眾的利益，因此必須由委托人加強(qiáng)對(duì)代理人的監(jiān)督。財(cái)政資金由于其運(yùn)行特點(diǎn)更容易形成多重委托代理關(guān)系，更容易發(fā)生上述的兩種風(fēng)險(xiǎn)，這就使財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)必須強(qiáng)調(diào)各權(quán)力主體的受托責(zé)任意識(shí)和突出受托責(zé)任的落實(shí)，必須明確的劃分各權(quán)力主體的邊界和職責(zé)，構(gòu)建一個(gè)多主體共同參與的全過(guò)程全方位監(jiān)督體系。三是必須建立可靠高效的監(jiān)督工具。隨著時(shí)代發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，必須及時(shí)更新觀念和監(jiān)督管理工具，充分運(yùn)用信息化手段和工具，同時(shí)應(yīng)借鑒管理會(huì)計(jì)前沿中的業(yè)財(cái)融合、財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型等理論成果指導(dǎo)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。

1.3 ? 新預(yù)算法對(duì)財(cái)政監(jiān)督的影響

新《預(yù)算法》第八十八條指出：“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門(mén)及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況?！迸c修訂前比，拓展了財(cái)政監(jiān)督職能，延伸到了預(yù)算編制化解，監(jiān)督的范圍既包括事中，也延展到了事前。這也說(shuō)明了財(cái)政監(jiān)督除了要維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，還必須通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)行情況，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到下一年度的預(yù)算編制中。顯然，新預(yù)算法使財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算的編制、執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)，大大提升了財(cái)政監(jiān)督的覆蓋面。

新預(yù)算法第三十二條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要進(jìn)行編制?！贝送獾谌鶙l、第五十五條等也對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵進(jìn)行了深化，指明了財(cái)政監(jiān)督今后應(yīng)確保預(yù)算單位和財(cái)政收入部門(mén)需緊密結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，不僅考慮下一年度還要考慮未來(lái)三年或更長(zhǎng)周期的預(yù)算平衡，避免機(jī)械追求年度收支平衡，避免受政績(jī)驅(qū)動(dòng)等因素影響透支地方資源獲取財(cái)政收入的短視行為。因此，今后財(cái)政監(jiān)督工作應(yīng)在新預(yù)算法規(guī)定的新空間下，深化監(jiān)督內(nèi)涵，拓展延伸至跨年度預(yù)算收支平衡、民生重點(diǎn)領(lǐng)域支出等領(lǐng)域，形成新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督新格局。

1.4 ? 大數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的影響

黨的十八屆五中全會(huì)提出的實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略表明我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)背景下政府管理也要向信息型政府轉(zhuǎn)型，用大數(shù)據(jù)的理念和工具處理和解決問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略問(wèn)題做了專(zhuān)門(mén)的指示，他指出要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進(jìn)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)型也提出了更高的要求和契機(jī)?？梢猿浞诌\(yùn)用大數(shù)據(jù)建立全過(guò)程、全關(guān)聯(lián)、全人員的“三全”監(jiān)督機(jī)制。全過(guò)程是指建立事前監(jiān)督防控、事中監(jiān)督控制、事后檢查績(jī)效體系，通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)掌控資金運(yùn)行周期全過(guò)程，對(duì)其規(guī)范性、合法性、及時(shí)性等進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，對(duì)事后檢查績(jī)效發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)解決并嵌入下年度及中期規(guī)劃的預(yù)算編制。全關(guān)聯(lián)是指橫向和縱向兩方面，橫向是以大數(shù)據(jù)為依托，以預(yù)算管理為核心，國(guó)庫(kù)支付為主線(xiàn)，涵蓋指標(biāo)管理、支付管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等各方面，并與稅務(wù)、人民銀行國(guó)庫(kù)、發(fā)改、統(tǒng)計(jì)等各有關(guān)部門(mén)關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)交換采集，深度融合，將財(cái)政監(jiān)督與人大、審計(jì)、社會(huì)中介監(jiān)督、新聞?shì)浾摰壬鐣?huì)監(jiān)督聯(lián)系起來(lái)，防止多頭檢查、重復(fù)檢查、避免監(jiān)督盲區(qū)的產(chǎn)生，使監(jiān)督效率進(jìn)一步提高?？v向是指中央、省、市、縣、鎮(zhèn)街等各層級(jí)聯(lián)通共享機(jī)制，以紙質(zhì)文檔、視頻、圖片等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)采集為突破口，使異地檢查監(jiān)督成為可能。

2 ? ? ?C市目前市級(jí)財(cái)政監(jiān)督體系

2.1 ? 現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督框架

C市市級(jí)現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督框架主要由監(jiān)督檢查科、監(jiān)察室、財(cái)務(wù)總監(jiān)辦，國(guó)庫(kù)支付中心幾個(gè)部門(mén)的相關(guān)職能構(gòu)成。其中，監(jiān)督檢查科主要職責(zé)是根據(jù)財(cái)經(jīng)法規(guī)，對(duì)財(cái)政局內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)政資金使用單位進(jìn)行監(jiān)督檢查;監(jiān)察室主要職責(zé)是紀(jì)委的派駐機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政局的黨風(fēng)廉政、內(nèi)部控制等進(jìn)行監(jiān)督管理;財(cái)務(wù)總監(jiān)辦的職責(zé)是對(duì)市級(jí)財(cái)政性投資達(dá)500萬(wàn)元以上且經(jīng)研究確定的重點(diǎn)項(xiàng)目派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)進(jìn)行監(jiān)督管理;國(guó)庫(kù)支付中心職責(zé)是按照預(yù)算安排和預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)按照國(guó)庫(kù)集中支付制度撥付財(cái)政資金到相應(yīng)的用戶(hù)。以上部門(mén)，監(jiān)察室是對(duì)財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督，財(cái)務(wù)總監(jiān)辦公室主要是對(duì)外財(cái)政資金撥付到財(cái)政預(yù)算單位的監(jiān)督，國(guó)庫(kù)支付中心和監(jiān)督檢查科則是既對(duì)財(cái)政局內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督也對(duì)財(cái)政資金使用的情況（資金撥付預(yù)算單位后）進(jìn)行對(duì)外監(jiān)督。

2.2 ? 基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理系統(tǒng)建設(shè)情況

隨著財(cái)稅體制改革的深入，建立完整的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制越來(lái)越重要。為此，C市著重開(kāi)發(fā)財(cái)政監(jiān)督管理系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的事前、事中、事后實(shí)時(shí)監(jiān)督。一是事前預(yù)警。財(cái)政監(jiān)督管理系統(tǒng)建立了零余額賬戶(hù)向?qū)嵱匈Y金賬戶(hù)劃撥資金的控制和監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)設(shè)定監(jiān)控規(guī)則，資金數(shù)據(jù)在平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，財(cái)政監(jiān)督管理系統(tǒng)將會(huì)以紅、橙、黃三色預(yù)警通過(guò)短信、消息等方式通知相關(guān)負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行開(kāi)始之前對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控。二是事中監(jiān)控?cái)r截。對(duì)要求執(zhí)行人員按標(biāo)準(zhǔn)化程序進(jìn)行操作的業(yè)務(wù)，通過(guò)設(shè)置相關(guān)財(cái)政業(yè)務(wù)基礎(chǔ)信息、定義監(jiān)控規(guī)則，使財(cái)政監(jiān)督管理系統(tǒng)依據(jù)監(jiān)控規(guī)則對(duì)各單位資金支出狀況進(jìn)行監(jiān)控，當(dāng)財(cái)政資金違反監(jiān)控規(guī)則運(yùn)作時(shí)自動(dòng)攔截，嚴(yán)防大額提現(xiàn)、超標(biāo)提現(xiàn)、挪用住房公積金和基建專(zhuān)款等違規(guī)行為。三是事后跟蹤分析。基于事前預(yù)警與事中監(jiān)控的結(jié)果，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)或期望值，對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的結(jié)果進(jìn)行跟蹤和分析，最終對(duì)整個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的過(guò)程和結(jié)果形成報(bào)告，作為下一步的財(cái)政監(jiān)管規(guī)則調(diào)整的依據(jù)，如圖1、圖2所示。

3 ? ? ?C市市級(jí)財(cái)政監(jiān)督體系存在的問(wèn)題

3.1 ? 領(lǐng)導(dǎo)職能的集中程度和管理層級(jí)的高度不夠

從上述內(nèi)容可見(jiàn)C市市級(jí)現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督架構(gòu)暫時(shí)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，容易導(dǎo)致數(shù)個(gè)監(jiān)督部門(mén)各自為政，不容易就監(jiān)督進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，不容易將監(jiān)督檢查結(jié)果充分運(yùn)用和上聞下達(dá);容易交叉重復(fù)有關(guān)職能，例如財(cái)務(wù)總監(jiān)在開(kāi)展工作時(shí)，對(duì)于監(jiān)管單位的預(yù)算安排情況，尤其是預(yù)算追加追減情況往往滯后于有關(guān)支出科室，影響了對(duì)監(jiān)管項(xiàng)目情況的掌控。財(cái)政監(jiān)督在整個(gè)財(cái)政體系中的層級(jí)還不夠高，監(jiān)督的話(huà)語(yǔ)權(quán)不夠，很容易導(dǎo)致“重支出，輕監(jiān)督”“重執(zhí)行，輕檢查”“重檢查，輕整改”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.2 ? 存在利益條塊分割和職能疊加重復(fù)

監(jiān)督的主體關(guān)系目前還沒(méi)有理順，除了財(cái)政外部的監(jiān)督主體，如審計(jì)、人大等主體，就是財(cái)政內(nèi)部不同部門(mén)形成的監(jiān)督主體也既存在著檢查監(jiān)督的空白和盲點(diǎn)，存在著重復(fù)檢查和交叉檢查，例如廉政風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)與國(guó)庫(kù)支付監(jiān)控模塊實(shí)質(zhì)上有許多重疊之處，只是為了不同監(jiān)督主體而予以分別設(shè)置;而且監(jiān)督檢查的信息未能共享，各個(gè)部門(mén)的監(jiān)督檢查計(jì)劃互不銜接，檢查結(jié)果未能互通有無(wú);因此各個(gè)部門(mén)的監(jiān)督主體沒(méi)有形成合力，各自為政，既加大了行政資源的浪費(fèi)，不利于管理成本的降低，也不利于提高整體監(jiān)督管理效率。

3.3 ? 人員素質(zhì)和監(jiān)督管理水平有待提高

近幾年來(lái)C市市級(jí)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)有些停滯，主要表現(xiàn)在專(zhuān)職人員的配置沒(méi)有隨著監(jiān)督業(yè)務(wù)的增加而增長(zhǎng)，人力資源儲(chǔ)備缺乏;在某些監(jiān)督崗位上的人員業(yè)務(wù)能力有待提高，因而需要占用其他部門(mén)的人員重復(fù)開(kāi)展工作，造成了職能的重疊交叉;隨著財(cái)稅體制改革的不斷深化，財(cái)政管理和監(jiān)督的相關(guān)法律體系和環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，改革的步伐越來(lái)越快，新的法規(guī)和財(cái)務(wù)制度對(duì)財(cái)政管理和監(jiān)督管理的規(guī)定越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化，財(cái)政監(jiān)督的方式方法和手段措施愈加現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、信息化，由此必然對(duì)財(cái)政監(jiān)督管理人員的素質(zhì)提出了更高的要求。隨著國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督需要依靠強(qiáng)大的信息系統(tǒng)平臺(tái)，共享財(cái)、稅、銀等數(shù)據(jù)信息。因此財(cái)政監(jiān)督需要既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)，既懂財(cái)政又懂法律，既能檢查又能總結(jié)，既有政治眼光又有管理水平的高素質(zhì)人才。這些都是今后財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)的努力方向。

3.4 ? 信息平臺(tái)建設(shè)與業(yè)務(wù)融合程度尚待加強(qiáng)

從上述監(jiān)督管理系統(tǒng)建設(shè)情況可以看到，盡管建立了以國(guó)庫(kù)集中支付為監(jiān)督核心的財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)，但對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)而言顯然尚有許多監(jiān)督的空白。而且重復(fù)監(jiān)督、交叉重疊現(xiàn)象也明顯存在，例如廉政風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)的功能與國(guó)庫(kù)支付預(yù)警功能多有重復(fù)，而兩者又分屬三個(gè)不同的職能部門(mén)，不利于監(jiān)督效率的提高?，F(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)在嵌入預(yù)算、嵌入績(jī)效評(píng)價(jià)、與稅務(wù)、審計(jì)、人大、銀行等外部監(jiān)督體系的聯(lián)系等都存在空缺，造成監(jiān)督數(shù)據(jù)信息不能共享和監(jiān)督資源浪費(fèi)，這些有待進(jìn)一步完善改進(jìn)。

4 ? ? ?新時(shí)代構(gòu)建C市市級(jí)財(cái)政監(jiān)督體系的思路與對(duì)策

4.1 ? 以國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理念為指導(dǎo)，整合監(jiān)督職能，構(gòu)建大財(cái)政監(jiān)督體系

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求建立與之相匹配的財(cái)政制度，而財(cái)政監(jiān)督則是其重要的內(nèi)容之一。其有效實(shí)施才能保證財(cái)政各項(xiàng)改革的落實(shí)。要全面發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的效能，很重要的一點(diǎn)是財(cái)政監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)劃分要明晰;國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要特征是協(xié)調(diào)性，需要將社會(huì)各項(xiàng)制度整合成一個(gè)有機(jī)的整體，協(xié)同配合，提高運(yùn)行效率，目前就廣義的財(cái)政監(jiān)督主體，如人大、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等，都存在一定程度的權(quán)責(zé)界限不明確，各個(gè)部門(mén)對(duì)財(cái)政資金都有一定程度的監(jiān)督權(quán)利，但又明確規(guī)定由哪個(gè)主體承擔(dān)某環(huán)節(jié)具體監(jiān)督職能，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。就財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督主體而言，也會(huì)存在一項(xiàng)資金受到多頭監(jiān)督而另一資金則缺乏監(jiān)管的現(xiàn)象;監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)劃分不明晰還會(huì)造成資源的浪費(fèi)。針對(duì)上述情況，就財(cái)政內(nèi)部而言特別需要整合各監(jiān)督職能部門(mén)，形成大監(jiān)督的管理體系，具體可在前述第一點(diǎn)做好頂層設(shè)計(jì)，形成監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過(guò)信息系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)，將財(cái)政各監(jiān)督職能部門(mén)的藩籬撤除，信息交換管道打通，構(gòu)成一個(gè)整體的信息體系，將有效避免上述弊端。具體可參見(jiàn)圖3。

由圖3可見(jiàn)，整合后無(wú)論是財(cái)政對(duì)內(nèi)監(jiān)督，對(duì)外監(jiān)督還是財(cái)政外部監(jiān)督都能互相協(xié)調(diào)，信息互通，減少了監(jiān)管盲區(qū)，提升了監(jiān)督水平。

4.2 ? 以《預(yù)算法》等法律法規(guī)為依托，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力，提升財(cái)政監(jiān)督的層級(jí)水平

新《預(yù)算法》賦予了財(cái)政監(jiān)督事前監(jiān)督的定位，財(cái)政監(jiān)督的功能得到實(shí)質(zhì)性擴(kuò)展，組成人大外部監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)督的合力。擴(kuò)展后的監(jiān)督空間不僅有預(yù)算執(zhí)行，更前移至到預(yù)算編制。充分要求財(cái)政監(jiān)督要依法作為，嵌入到預(yù)算編制中去，從源頭上保證預(yù)算編制的合法性和科學(xué)性。以新《預(yù)算法》視角而言，預(yù)算的調(diào)整是財(cái)政監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)，其中第六十七條經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，就原預(yù)算法進(jìn)行了修改。新增了第六十八條：在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施;必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。從法律上更加利于預(yù)算的整體掌控，強(qiáng)化了對(duì)預(yù)算調(diào)整的合法性、嚴(yán)肅性的監(jiān)督。

在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)上，可以借鑒兄弟地區(qū)循環(huán)監(jiān)督機(jī)制和財(cái)政監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議的做法，由單位一把手掛帥，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政監(jiān)督工作，會(huì)同人大、稅務(wù)、審計(jì)、紀(jì)委、監(jiān)察等部門(mén)形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，注重組織領(lǐng)導(dǎo)，提升監(jiān)督層次。既能有效消除財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行中各部門(mén)不必要的重復(fù)工作和職能交叉情況，又能為有效運(yùn)用監(jiān)督檢查成果，整合財(cái)政內(nèi)部和外部的監(jiān)督力量，提升監(jiān)督水平做好頂層設(shè)計(jì)。

4.3 ? 提升人員素質(zhì)和管理水平，適應(yīng)新常態(tài)的財(cái)政監(jiān)督環(huán)境

要構(gòu)建符合國(guó)家治理現(xiàn)代化和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略要求的財(cái)政監(jiān)督體系，其相關(guān)工作人員必須同時(shí)較好地掌握財(cái)政知識(shí)、管理會(huì)計(jì)知識(shí)、互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)等。尤其是現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來(lái)的財(cái)政業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)的愈發(fā)深度融合，財(cái)政改革的不斷深入與管理軟件的不斷升級(jí)，相關(guān)工作人員需要隨時(shí)更新自己的財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)，隨時(shí)更新技能來(lái)操作升級(jí)后的財(cái)政管理系統(tǒng)軟件。新時(shí)代的財(cái)政監(jiān)督要大力提升人員素質(zhì)和管理水平，做到財(cái)政、會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和互聯(lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)技術(shù)并重。在培養(yǎng)和用人理念上，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)老式觀念，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)財(cái)政監(jiān)督人員的高要求和高標(biāo)準(zhǔn)。在選人和用人上要注重吸收綜合素質(zhì)高、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員補(bǔ)充監(jiān)督隊(duì)伍;同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)已有人員隊(duì)伍的培訓(xùn)，注重更新財(cái)政改革、管理會(huì)計(jì)、法律和互聯(lián)網(wǎng)等知識(shí)領(lǐng)域，全面提升人員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

4.4 ? 以大數(shù)據(jù)和業(yè)財(cái)融合的理念加強(qiáng)信息化建設(shè)

國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施為財(cái)政監(jiān)督的信息化水平提升營(yíng)造了良好的大環(huán)境。目前的C市市級(jí)財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)顯然還遠(yuǎn)未全面，除了前述的領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)計(jì)、監(jiān)督主體權(quán)責(zé)劃分不明晰外，與業(yè)務(wù)的未能緊密結(jié)合亦是一個(gè)重要原因。監(jiān)督系統(tǒng)在設(shè)計(jì)時(shí)就未能充分體現(xiàn)財(cái)政業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理需求，這與提出需求的人員對(duì)具體業(yè)務(wù)的鉆研不夠深入有直接關(guān)系。因此，需要借鑒管理會(huì)計(jì)中業(yè)財(cái)融合的思想來(lái)指導(dǎo)信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，才能更有的放矢，找到業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程和內(nèi)部控制流程的監(jiān)控薄弱環(huán)節(jié)，作為財(cái)政監(jiān)督信息系統(tǒng)監(jiān)控的主攻方向。另一方面，信息系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)前述財(cái)政大監(jiān)督、形成內(nèi)部與外部監(jiān)督信息聯(lián)動(dòng)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，是有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能提升的利器，是未來(lái)C市市級(jí)財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)構(gòu)建和完善的領(lǐng)域。

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