張建設(shè)，王鵬宇，石世英

(河南理工大學(xué) 土木工程學(xué)院，河南 焦作 454000)

城市公共服務(wù)是實現(xiàn)“滿足人民日益增長的美好生活需要”的主要載體，居民滿意不僅是美好生活的重要體現(xiàn)，更是對政府職能履行的認(rèn)同與評價。隨著我國逐步向服務(wù)型行政管理體制過渡，從公眾滿意度的視角對城市公共服務(wù)進(jìn)行評價逐漸成為研究熱點(diǎn)，但當(dāng)前關(guān)于公眾滿意度是否能夠客觀真實地反映城市公共服務(wù)客觀績效仍存在分歧。一方面，部分學(xué)者認(rèn)為居民的滿意度和城市公共服務(wù)績效之間并不存在契合關(guān)系，因為居民對客觀績效的把握受自身的知識水平、認(rèn)知能力等因素的影響，他們并不是總能夠?qū)陀^績效做出真實的判斷，而且他們對績效的評價還與自身對績效的關(guān)心程度有關(guān)[1]。另一方面，有學(xué)者認(rèn)為公眾滿意度與城市公共服務(wù)績效能呈現(xiàn)出較好地一致性。此外，國外學(xué)者從微觀、宏觀層面進(jìn)行了大量的研究[2]，但尚未達(dá)成共識，而國內(nèi)學(xué)者大多以國外的相關(guān)理論為基礎(chǔ)進(jìn)行研究，這些研究或以城市公共服務(wù)中的某一個領(lǐng)域為出發(fā)點(diǎn)研究居民滿意度與城市公共服務(wù)績效間的關(guān)系[3]，或研究城市公共服務(wù)績效中某一單項的地區(qū)差異性[4]，或從不同的維度構(gòu)建城市公共服務(wù)績效指標(biāo)體系[5]。居民是公共服務(wù)的使用者，讓居民滿意是政府提高城市公共服務(wù)績效的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，但從國內(nèi)已有的文獻(xiàn)來看，相關(guān)研究的評價指標(biāo)體系不夠完整，而且缺乏對指標(biāo)適用性以及數(shù)據(jù)時效性的考慮。居民對城市公共服務(wù)的滿意度是一個動態(tài)過程，應(yīng)結(jié)合地區(qū)的實際情況，將其置于歷史發(fā)展脈絡(luò)中作歷時性分析才能與時俱進(jìn)。因此，考慮中國國情，研究新時代背景下中國城市公共服務(wù)績效與居民滿意度之間的關(guān)系，不僅有助于比較分析城市公共服務(wù)績效與滿意度關(guān)系的時間效應(yīng)，更重要的是可為新時代政府公共服務(wù)供給決策提供理論支撐。

一、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

在一定程度上，居民生活滿意度受其對所在城市空間要素的認(rèn)知與評估的影響，而城市的公共服務(wù)恰恰貫穿于居民的日常生活之中，成為影響居民對所在城市滿意度評價的要素之一，采用公眾滿意度對城市公共服務(wù)績效進(jìn)行衡量的研究，爭議最多的是公眾的主觀評價和客觀測量之間是否存在一致性。早在1968年，關(guān)于二者之間一致性的研究就已經(jīng)開始。Cammpel等[6]通過對美國不同地區(qū)居民群體對公共服務(wù)質(zhì)量滿意度進(jìn)行研究后指出，公眾主觀評價不僅受公共服務(wù)供給的實際成效影響，而且還受一些非服務(wù)因素影響，比如種群等，因此二者之間不存在契合關(guān)系。Stipak[7]認(rèn)為由于公眾對城市公共服務(wù)的主觀評價受多個社會特征因素影響，因此居民對公共服務(wù)的評價和認(rèn)知不一定能真實反映實際情況。Brown等[8]通過對阿拉巴馬州塔斯卡盧薩市進(jìn)行實證研究后指出，公眾主觀滿意度與政府客觀績效之間是相互獨(dú)立的，并不存在顯著的相關(guān)性。此后,Kelly[2]通過相關(guān)研究也對公眾主觀評價與客觀測量的契合性進(jìn)行了質(zhì)疑，她認(rèn)為公眾滿意度和客觀服務(wù)質(zhì)量之間并不存在必然的因果關(guān)系。國內(nèi)學(xué)者王偉同等[9]從民生滿意度的視角對城市公共服務(wù)績效進(jìn)行評價后指出，民生滿意度與城市公共服務(wù)績效水平不存在明顯的相關(guān)性，更高的公共支出不一定能夠帶來更高的民生滿意度。

但也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，他們認(rèn)為公眾主觀評價能夠代表公共服務(wù)客觀績效。Tobin等[10]通過對政府管理績效和公眾滿意度的數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析后發(fā)現(xiàn)，政府管理績效和公眾滿意度基本契合。國內(nèi)學(xué)者嚴(yán)潔[11]通過對北京市政府績效與公眾滿意度研究后指出，公眾主觀評價是可靠的。曾莉等[12]在通過以H市基層警察服務(wù)為例進(jìn)行系列研究之后指出，公眾主觀評價和客觀績效在整體層面上存在較好地契合性。王歡明等[13]以中國城市為研究對象，通過分析居民滿意度和客觀績效數(shù)據(jù)之間的關(guān)系后指出二者之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。王虹燕等[3]通過選取城市綠地面積、城市空氣質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保投入等指標(biāo)作為城市環(huán)境客觀績效數(shù)據(jù)，研究了公眾對城市環(huán)境滿意度與城市客觀績效之間的關(guān)系，結(jié)果表明二者之間存在相關(guān)性。胡衛(wèi)衛(wèi)等[14]認(rèn)為公共服務(wù)中環(huán)境質(zhì)量的改善與居民生活滿意度的提高具有一致性。謝星全[15]認(rèn)為使居民滿意是基本公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。胡晨沛等[16]在對我國華東地區(qū)公共服務(wù)滿意度進(jìn)行研究后指出，評價公共服務(wù)績效最為有效且客觀的方法是衡量公眾對于公共服務(wù)的滿意度。

綜上所述，已有研究成果為研究公共服務(wù)績效與居民滿意度之間關(guān)系提供了理論支撐與實證借鑒，但以下方面應(yīng)該注意：相關(guān)研究很豐富但以發(fā)達(dá)國家為研究對象的居多，以中國為研究對象的研究較少；中國情景條件下的城市公共服務(wù)客觀績效與公眾滿意度關(guān)系研究的指標(biāo)體系不夠完善且所使用的數(shù)據(jù)較早，隨著政府對公共服務(wù)質(zhì)量的改善，居民對城市公共服務(wù)績效的評價也會發(fā)生較大的變化，所以需要結(jié)合最新的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。

對公共服務(wù)績效進(jìn)行評價，一方面可以為改善政府管理體系提供數(shù)據(jù)支撐，另一方面可以為評價相關(guān)制度的改革效應(yīng)提供較為實用的基礎(chǔ)信息[17]。在進(jìn)行公共服務(wù)績效評價時，既要綜合考慮公共價值的外在約束，又要實現(xiàn)價值理性和工具理性的有機(jī)整合[18]。在早期的公共服務(wù)績效評價中，西方發(fā)達(dá)國家開發(fā)了眾多評價體系并不斷地進(jìn)行完善，目前公共服務(wù)績效的評價方法主要包含客觀測量和主觀感知兩方面，其評價指標(biāo)類型可總結(jié)為3E模型以及IOO模型，其中將衡量公共服務(wù)績效的指標(biāo)劃分為投入類、效率類和效果類的評價體系逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受(圖1)。

由圖1可知，客觀績效可分為投入類指標(biāo)、效率類指標(biāo)、效果類指標(biāo)，在資源一定的情況下，可以通過分析這三者之間的關(guān)系進(jìn)而客觀公正地評價公共服務(wù)的實際績效。由于公眾對公共服務(wù)的感知直接受服務(wù)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果所影響[13]，他們對公共服務(wù)的績效也最具有評價權(quán)，因此采用公眾滿意度來作為公共服務(wù)績效的主觀評價。

在以投入-效率-效果作為公共服務(wù)績效評價體系的研究中，鄒凱等[19]指出，公眾參與以及服務(wù)提供的效率等變量都是影響公眾對服務(wù)評價的重要因素；高琳[20]認(rèn)為，通過促進(jìn)公共服務(wù)項目投入的資金效率在概率上增加了居民滿意公共服務(wù)的可能性；王偉同[21]基于 VEC 模型研究了公共服務(wù)投入決策與產(chǎn)出效果的互動影響，指出與擴(kuò)大公共服務(wù)提供規(guī)模和實現(xiàn)均化相比，改善公共服務(wù)的效率更適合中國的民生改善之路；王歡明等[13]認(rèn)為，在一定的投入以及效率提升的保證下才能確保服務(wù)效果的質(zhì)量。據(jù)此提出如下假設(shè)：

H1:在評價城市公共服務(wù)客觀績效的指標(biāo)體系中，與投入類和效果類指標(biāo)相比，效率類指標(biāo)與公眾滿意度的關(guān)系更密切。

此外，隨著我國公共服務(wù)的財政支出逐步增長，關(guān)于增加公共服務(wù)支出，即增加投入類指標(biāo)是否能夠增加居民滿意度也逐漸引起學(xué)者們的關(guān)注。張梁梁等[22]通過對公共服務(wù)的財政支出進(jìn)行系列研究后指出，適當(dāng)?shù)呢斦С鰧用駶M意度有顯著的正向促進(jìn)作用，而扭曲的地方政府支出行為會抑制居民幸福感提升；Keen等[23]認(rèn)為在資本自由流動而勞動力不可流動的假設(shè)下，從居民福利最大化的角度來看，提高僅服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用窀＠墓卜?wù)財政支出可以提高居民的滿意度。據(jù)此提出如下假設(shè)：

H2:城市公共服務(wù)財政總投入的增加能夠提升居民的滿意度。

二、研究設(shè)計

本文的研究設(shè)計考慮因變量公眾滿意度和自變量客觀績效兩個方面。

(一)因變量公眾滿意度

以居民對所在城市的滿意度評分作為因變量，數(shù)據(jù)來源于鐘君等主編的《公共服務(wù)藍(lán)皮書》，其中2016年全國37個城市不同公共服務(wù)領(lǐng)域滿意度見圖2。

由圖2可知，居民對所在城市提供的不同領(lǐng)域的公共服務(wù)滿意度存在差異。政府提供公共服務(wù)的目的是為了服務(wù)居民并使其滿意，而不同領(lǐng)域的公共服務(wù)滿意度差距，一方面體現(xiàn)了當(dāng)前所實施的政策是否達(dá)到了令居民滿意的目的，另一方面也有利于政府對其進(jìn)行針對性的改革。

目前，由于我國提供的公共服務(wù)水平與高福利國家有一定的差距，所以在對我國的城市公共服務(wù)績效進(jìn)行評價時應(yīng)該更注重基本公共服務(wù)，而不是文娛等高級公共服務(wù)[24]。本文選擇與居民生活較為密切的城市環(huán)境(本文的城市環(huán)境主要是指城市的物理環(huán)境，包括自然環(huán)境和人工環(huán)境兩部分)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、民政服務(wù)、城市交通進(jìn)行研究，其系數(shù)相關(guān)性如表1所示。

圖2 2016年全國37個城市不同領(lǐng)域公共服務(wù)滿意度

表1 基本公共服務(wù)的系數(shù)相關(guān)性

注：*表示在 0.05 水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)

(二)自變量客觀績效

政府以公益為目的所提供的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育住房等方面的服務(wù)稱為公共服務(wù)。結(jié)合相關(guān)研究并考慮到指標(biāo)的可獲取性，本文選擇城市基礎(chǔ)教育、民政服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城市環(huán)境、城市交通5個領(lǐng)域作為研究對象，具體指標(biāo)體系如表2所示。

對各類公共服務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的過程為：對所選的5個領(lǐng)域中公共服務(wù)客觀績效的指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化(取Z值)，計算公式為：

其中：Ni為標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)；ni為原始數(shù)據(jù)；σ(n)為標(biāo)準(zhǔn)差；n為5個指標(biāo)明細(xì)。

表2 城市基礎(chǔ)設(shè)施績效評價指標(biāo)體系

由于采用原始指標(biāo)進(jìn)行因子分析或簡單加總平均等方法可能會因為不同服務(wù)領(lǐng)域測量指標(biāo)數(shù)量的不同而產(chǎn)生權(quán)重偏差[24]，因此本文采用等權(quán)重加總的方法來避免由于權(quán)重設(shè)置不合理而導(dǎo)致的誤差，通過對不同領(lǐng)域的公共服務(wù)中的投入類、效率類和效果類指標(biāo)進(jìn)行等權(quán)重處理并分別加總平均，最終得到投入類、效率類和效果類三大類指標(biāo)來對城市公共服務(wù)客觀績效進(jìn)行研究。

三、實證檢驗及結(jié)果分析

本文研究的是城市公共服務(wù)績效和居民滿意度的問題，其實質(zhì)是二者數(shù)據(jù)之間的擬合，因此采用最小二乘法來回歸分析城市公共服務(wù)績效和居民滿意度之間的關(guān)系。

(一)實證檢驗

首先，求出標(biāo)準(zhǔn)化后的五類公共服務(wù)的平均滿意度并將其作為因變量；然后，求出標(biāo)準(zhǔn)化后的投入類、效率類和效果類指標(biāo)的平均數(shù)作為自變量。在模型1～4中，分別建立“財政投入占GDP的比重”“人均財政投入”“平均效率”“平均效果”作為公眾對城市環(huán)境滿意度的獨(dú)立回歸模型，其中計算公式為：

M=A0+A1N+ε

式中：M表示公眾對城市公共服務(wù)的滿意度；A0表示截距；A1表示回歸系數(shù)；N表示自變量即“財政投入占GDP的比重”“人均財政投入”“平均效率”以及“平均效果”；ε是隨機(jī)誤差。

將隨機(jī)變量N分別代入模型1～4和公眾滿意度進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表3所示。

表3 公共服務(wù)公眾滿意度與客觀績效的關(guān)系

注：*p<0.05，**p<0.01

(二)結(jié)果分析

通過對實證檢驗結(jié)果的分析，可以得到滿意度和投入、效率、效果之間的關(guān)系。

(1)投入和滿意度的關(guān)系。對比表3的模型1和2可知，財政總投入的增加并不能提高公眾滿意度，即較高的投入不能夠保證合意的效果。因為政府公共服務(wù)開支大并不意味著社會公共服務(wù)總額大，而且中國地方政府在對公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行安排時存在明顯的偏向[25]，比如在城市交通等基本建設(shè)上積極性較高甚至存在過度供給現(xiàn)象，而在城市環(huán)境、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和民政服務(wù)等公共服務(wù)上缺乏動力、供給不足。但通過表1的系數(shù)相關(guān)性可知，城市環(huán)境、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)與居民滿意度的系數(shù)相關(guān)性均大于城市交通，說明前者比后者更能影響居民對所在城市的滿意度評價，因此政府需要優(yōu)化城市公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)來提高居民的滿意度。

(2)效率和滿意度的關(guān)系。模型3的結(jié)果表明，效率與滿意度之間呈正相關(guān)且關(guān)系顯著，二者之間的回歸系數(shù)為0.496，顯著性水平達(dá)到5%，說明效率類指標(biāo)的提高能夠提高居民的滿意度水平；而且與投入類和效果類指標(biāo)相比，效率類指標(biāo)與居民滿意度的關(guān)系更為密切，因此可以通過提高公共服務(wù)效率進(jìn)而來提高居民的滿意。

(3)效果和滿意度的關(guān)系。通過分析模型4的結(jié)果可知，效果與公眾滿意度水平之間不存在相關(guān)關(guān)系。公共服務(wù)滿意度是評價主體對所接受的公共服務(wù)體系、供給過程及結(jié)果的感知與評價。居民雖然不能直接影響城市公共服務(wù)的績效，但是效果可以直接體現(xiàn)在公眾面前，居民通過對城市公共服務(wù)的效果進(jìn)行感知從而對所在城市公共服務(wù)績效的滿意度進(jìn)行評價；因此政府在提供公共服務(wù)時，要注意考慮公共服務(wù)的效果。

四、結(jié) 語

通過對實證檢驗結(jié)果的分析，本文得出以下結(jié)論。

第一，城市公共服務(wù)財政支出總量增加不能提高公眾滿意度水平。說明單純地增加公共財政支出總量無法有效地提高居民對地方公共服務(wù)的滿意度，因此政府應(yīng)改變傳統(tǒng)策略，逐步優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，改變偏基本建設(shè)，忽視科教文衛(wèi)等公共服務(wù)的支出模式；因地制宜，對不同的地區(qū)和不同的社會階層采取不同的財政政策，確保公共財政資源在最需要的地方發(fā)揮作用，切實提高居民的生活水平和滿意度，而不是一味地增加財政總投入。

第二，城市公共服務(wù)的效率與公眾滿意度呈正相關(guān)且關(guān)系顯著，即在城市公共服務(wù)客觀績效的指標(biāo)體系中，效率類指標(biāo)比其余兩類指標(biāo)與公眾滿意度的關(guān)系更為緊密。目前多數(shù)研究強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大財政支出來改善公共服務(wù)質(zhì)量，雖然增加投入能夠使產(chǎn)出結(jié)果分配更加公平，但綜合考量我國目前的社會發(fā)展?fàn)顩r，寄希望于在較短時間內(nèi)大規(guī)模增加公共服務(wù)的總投入、提高公共服務(wù)均等化水平等方法來提高居民的滿意度并不可行。因此政府在提供公共服務(wù)時，要提升財政資金的使用效率以及公共資源的配置效率，逐步完善政府績效管理體制，力求通過適當(dāng)?shù)呢斦度?，較高的服務(wù)效率來實現(xiàn)居民滿意度的提升。

第三，城市公共服務(wù)的效果與公眾滿意度水平之間呈正相關(guān)但關(guān)系并不顯著，說明效果的提升可以提高居民的滿意度。由于效果可以直接體現(xiàn)在公眾面前，因此在提供公共服務(wù)時，政府要關(guān)注居民的需求，增加回應(yīng)性，根據(jù)居民的需求對公共服務(wù)的效果進(jìn)行針對性的改進(jìn)，確保公共服務(wù)能夠解民之所需。