楊 韜
(廣東外語外貿(mào)大學 中國語言文化學院,廣東 廣州 510000)
隨著國家依法治國方略的深入推進,高校學生的權(quán)利意識也在逐漸提高。近年來,高校作為行政訴訟的被告被學生告上法庭的案例屢見不鮮,其中有很大比例是學生違紀處分爭議案,這提醒高校需要進一步增強法治意識,依法立規(guī),依法辦事,在法治的視角下重新審視和改進學生管理工作。
高校是否具有行政主體資格,長期以來沒有法律上的明確界定。自新中國成立后的相當長歷史時期里,教育領(lǐng)域是無訟的,大家普遍認為學校與學生之間是一種特別權(quán)力關(guān)系,學校對學生的管理屬于內(nèi)部行為,是不可訴的[1]。直到《最高人民法院公報》1999年第4期刊登了《田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案》文章,這意味著國家最高司法機關(guān)認定高校屬于法律法規(guī)授權(quán)的履行部分教育行政管理職責的機構(gòu),因此,高校在履行此行政職權(quán)時,也具有行政訴訟的被告主體資格。雖然我國不是判例法國家,但是最高法院的指導案例在司法實踐中具有重要的參考意義?!疤镉腊浮北徽J為是高教訴訟第一案,標志著司法實踐中高校教育糾紛有了司法救濟渠道,學生在不服高校行政管理決定時,可以將高校作為被告提起行政訴訟。
在實踐中,不僅司法可以介入高校的某些行政管理糾紛,國家法律也賦予了法院對高校部分規(guī)范性文件的司法審查權(quán)[2]。我國《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查?!眹曳蓪用娼o予了司法機關(guān)審查高校校規(guī)校紀的權(quán)力,當學生對高校提起行政訴訟時,必然連同高校行為的合法性依據(jù)一同進行審查。在某種意義上,司法機關(guān)成了高校校內(nèi)“立法”的監(jiān)督機關(guān),高校的校規(guī)校紀隨時可能面臨司法的專業(yè)判斷,不合法的規(guī)則條款將在訴訟中被撤銷。
我國《高等教育法》賦予了高校自主辦學的權(quán)力,通過校長負責制可以“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”。教育部頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》也明確規(guī)定,高?!皩τ羞`反法律法規(guī)、本規(guī)定以及學校紀律行為的學生”可以給予紀律處分。高校為了達成教育目標必然要對學生進行有效管理,其中通過行使懲戒權(quán)對違法違紀學生進行違紀處分同樣是法規(guī)應有之義。但是,違紀處分中最嚴厲的懲戒措施——開除學籍,將會剝奪受教育者的學生身份,使其喪失受教育的資格,而受教育權(quán)卻是憲法賦予公民的基本權(quán)利。無救濟即無權(quán)利,公民基本權(quán)利的司法保護是現(xiàn)代法治社會最便利、最經(jīng)常、最有效的保護手段和力量[3]。因此,在涉及受教育權(quán)的學生基本權(quán)利保護上,在尊重高校自主管理權(quán)的前提下,也應確保有司法給予最終局的救濟。
《普通高等學校學生管理規(guī)定》設置了五種學生紀律處分等級,在學生違紀處分引發(fā)的訴訟高校案中,筆者將其大致劃分為不服開除學籍之訴和不服內(nèi)部處分之訴兩類,其中還包括以此為由引發(fā)的連帶糾紛。
開除學籍是高校給予學生最嚴厲的處分,會直接剝奪學生的受教育權(quán),影響學生重大切身利益,因此也容易引發(fā)爭議?!镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》第五十二條賦予了高校在八種情形下可以給予學生開除學籍處分,這是高校給予開除學籍處分的主要上位法依據(jù)。
1.嚴重違法被開除學籍
《普通高等學校學生管理規(guī)定》第五十二條第一、二、三款規(guī)定了在“違反憲法基本原則”“觸犯法律構(gòu)成犯罪”“受治安管理處罰情節(jié)嚴重、性質(zhì)惡劣”三種情況下,高校可以給予學生開除學籍處分。對這三種情形的處分,《普通高等學校學生管理規(guī)定》表述得比較明確,高校可操作性也較高,嚴重違法被開除學籍也合情理。但學生仍有訴訟,主要爭議焦點在于處分程序是否合法、處分是否超過限度。如2014年10月“林凱與浙江農(nóng)林大學教育行政管理上訴案”中,林凱因犯傳播淫穢物品牟利罪,被判處有期徒刑一年,緩刑一年,浙江農(nóng)林大學據(jù)此給予其開除學籍處分,本案經(jīng)兩級人民法院審判,均認為學校事實清楚、依據(jù)合法、程序正當、無過罰不當,駁回了學生的訴訟請求。從中可以看出,法院對案子進行了實體審查和程序?qū)彶?,實體審查高校是否存在過罰不當,超過必要限度,程序?qū)彶楦咝J欠癯绦蛞?guī)范合法。而浙江農(nóng)林大學因為在行使學生違紀處分時依據(jù)明確、處分恰當,所以勝訴。
2.考試作弊被開除學籍
《普通高等學校學生管理規(guī)定》第五十二條第四款規(guī)定了“代替他人或者讓他人代替自己參加考試、組織作弊、使用通信設備或其他器材作弊、向他人出售考試試題或答案牟取利益,以及其他嚴重作弊或擾亂考試秩序行為的”可以給予開除學籍處分。在不觸犯法律前提下的考試作弊危害程度相對較輕,在司法實踐中也存在標準不一的情況。如2015年10月“張某訴上海理工大學開除學籍處分決定案”中,張某因在上海市普通高等學校面向應屆中等職業(yè)學校畢業(yè)生招生統(tǒng)一文化考試中為他人替考被學校給予開除學籍處分。而上海理工大學雖然制定了較上位法更嚴的處分程序卻沒有執(zhí)行,被學生告上法庭后,法院撤銷了開除學籍處分;2017年10月“張思遠與北京工商大學教育管理行政上訴案”中,張思遠因在課程考試中找人替考,被北京工商大學予以開除學籍處分,后申訴至北京市教委,教委對其申訴請求不予支持,其便將教委和北京工商大學告上法庭。法院最終認定北京市教委申訴答復意見書程序輕微違法,但不撤銷,因此高校對學生作出的開除學籍的處分有效;同年“廣東工業(yè)大學與蔡寶儀因開除學籍決定上訴案”中,蔡寶儀因在大學課程考試中使用手機作弊,學校予以開除學籍處分,學生不服起訴學校,終審法院認為廣東工業(yè)大學在作出開除學籍處分前未正確履行告知義務,程序確有不妥之處,且開除學籍的處分偏重,行使裁量權(quán)不當,判決撤銷開除學籍處分。在因考試作弊開除學籍的案件中,司法機關(guān)除了對處分程序進行審查外,有的還在實體審查中重視是否堅持教育與懲戒相結(jié)合的原則、遵循比例原則,審查高校的裁量是否合適。在這些問題上,教育機關(guān)與司法機關(guān)事實上是存在些許分歧的,高校作為教書育人機構(gòu),特別注重學生的品行,對任何的作弊行為容忍度極低,而司法機關(guān)更注重教育公平和教育權(quán)的實現(xiàn),非嚴重作弊行為,且如果學生已經(jīng)誠信悔過,仍應給與改過自新的機會,這樣更符合教育的育人為本原則[4]。
3.學術(shù)不端被開除學籍
《普通高等學校學生管理規(guī)定》第五十二條第五款規(guī)定了“學位論文、公開發(fā)表的研究成果存在抄襲、篡改、偽造等學術(shù)不端行為,情節(jié)嚴重的,或者代寫論文、買賣論文的”可以給予開除學籍處分。但部分高校對此條文的原意理解存在誤解,以致作出錯誤處分決定。如2011年10月“甘露不服暨南大學開除學籍決定案”中,暨南大學研究生甘露在撰寫課程論文考試時存在抄襲被學校給予開除學籍處分,其本人不服提起訴訟,本案經(jīng)過一審、二審、再審,最高人民法院認為《普通高等學校學生管理規(guī)定》中“剽竊、抄襲他人研究成果”范圍所指的是“畢業(yè)論文、學位論文、公開發(fā)表的學術(shù)文章著作或科研課題的研究成果”,而甘露提交的課程論文雖有抄襲,但屬性上是課程論文,本質(zhì)是課程考核的具體形式,不屬于該條文調(diào)整內(nèi)容,因此學校處分適用法律錯誤,應予撤銷[5]。這起案件同時也在司法層面明確了關(guān)于學術(shù)不端被開除學籍的具體適用范圍。
4.其他原因被開除學籍
《普通高等學校學生管理規(guī)定》對上述三種開除學籍的條款情形規(guī)定得相對清晰,而“嚴重違反本規(guī)和校規(guī)”“嚴重侵害合法權(quán)益”“屢被處分教育不改”這三個開除學籍條款規(guī)定具有一定的自主管理屬性,這不僅考驗著高校依法管理的水平,還對校規(guī)的合法性設置提出了挑戰(zhàn)。如2017年11月“劉賢忠與江漢藝術(shù)職業(yè)學院教育行政處分并賠償上訴案”中,劉賢忠因公然調(diào)戲、猥褻女生被學校予以開除學籍處分,但因?qū)W校未充分聽取學生的陳述和申辯,違反正當程序原則,且適用法律錯誤,法院判決撤銷學校開除學籍處分決定。2018年,齊齊哈爾工程學院因規(guī)定“在校期間非法同居或發(fā)生性關(guān)系者,給予開除學籍處分”而被輿論廣泛關(guān)注,顯然,若據(jù)此條文給予學生開除學籍處分且引發(fā)訴訟的話,高校敗訴的可能性極大,因為其違背了開除學籍的合法性要件,同時也超出懲戒的必要限度[6]。司法機關(guān)在審判學校因其他原因開除學生學籍時,同樣重視處分程序的合法性,特別是處分決定依據(jù)應當符合上位法的授權(quán)。
除開除學籍之外的其他四種高校紀律處分并不影響學生的受教育權(quán),在法理上屬于內(nèi)部行政行為,屬于高校自主管理的范疇,具有不可訴性,法院一般會裁定駁回起訴。如2017年8月“邵壯訴湖北工業(yè)大學留校察看處分決定行為案”中,法院認為高校對學生作出留校察看的紀律處分屬于大學依法行使教育自主管理權(quán)的范疇,不屬于行政訴訟的受案范圍,因此兩次審理結(jié)果均為裁定駁回起訴,并駁回再審申請。
雖然高校的內(nèi)部處分不影響學生的受教育權(quán),但內(nèi)部處分可能致使學生無法獲得學位,因而在司法實踐中也引發(fā)了眾多訴訟案。如2012年“楊永智與濟南大學不授予學士學位糾紛上訴案”中,楊永智因打架被處留校察看處分,學校因此取消了其學位授予資格,其進行了上訴。雖然這個訴訟案件的引發(fā)緣由不具備可訴性,但涉及學生學位授予、事關(guān)學生重大利益是可訴的。而在訴訟過程中,司法機關(guān)無法審查學位應當授予與否的事實內(nèi)容,也從未存在司法直接判決學位授予與否的結(jié)果,因為這是專業(yè)學術(shù)委員會的職責,而且學生的違紀處分是否作為授予學位的品行標準內(nèi)容仍然未有明確的法律依據(jù),因此只要高校不存在違紀處分和學位授予的程序瑕疵,高校在符合上位法的范疇內(nèi)必會得到法院支持的,這也是大學自主管理權(quán)的體現(xiàn)[7]。
在現(xiàn)代法治下,程序正義與實體正義同樣重要。“重實體、輕程序”是高校被訴的風險因素之一,其本質(zhì)上反映了教育思維與司法思維的激烈碰撞。高等教育本身就是帶有濃厚理想主義色彩的社會行為,我國受儒家傳統(tǒng)文化教育觀的影響,歷史上存在重“理”而輕“法”的觀念,而且長期以來,我國教育領(lǐng)域有著很強的行政化氛圍,在相當長一段時間里教育行政管理的領(lǐng)域是不受司法監(jiān)督的,教育的法治化水平較為落后。這個背景影響著教育工作者更加遵從內(nèi)心秩序,即所謂“是非公道自在人心”的理想信念,在教育過程中有很強的結(jié)果性導向,因而容易忽視教育程序正義在實現(xiàn)教育實體正義時發(fā)揮的重要意義,教育者自然也就容易有重實體正義而輕程序正義的慣性思維。教育的行政管理思維與司法思維有很大不同,管理過程中更重視目標的實現(xiàn)和實質(zhì)的公平,從這個角度來看學校無疑是專業(yè)的,但在行使行政管理權(quán)時,如果沒有程序正義的一條紅線在,就容易被學生抓到漏洞,因而學生與高校的各種糾紛進入到司法程序時,實現(xiàn)正義的程序過程就顯得尤為重要,如事實證據(jù)、程序環(huán)節(jié)、法律適用等。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計,在1999年至2018年間的教育行政訴訟案件中,因?qū)W生違紀處分訴訟高校的案件占60.7%,高校敗訴率43.7%,其中高校因程序違法而敗訴的就占61.3%[8]。由此可見,高校違紀處分行為中的程序違法已經(jīng)是主要的訴訟爭議點,不重視程序正義的處分行為成為高校被訴的高風險因素之一。
在堅持依法治國的社會背景下,學生的法治意識不斷增強,行政訴訟的配套規(guī)范也越加完善,提高了學生對司法救濟的信任程度。學生在發(fā)生違法違紀行為時,先有高校學生違紀處理機構(gòu)予以處分,當學生不服決定時,可以向?qū)W校申訴,再不服的可向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴,這也是《普通高等學校學生管理規(guī)定》的具體要求,可見,教育系統(tǒng)內(nèi)對學生的救濟已有比較完善的體系。但是,從這個體系的運作規(guī)律來看,處分和申訴在校內(nèi)一般比較容易達成一致,而當學生申訴到主管機構(gòu)時,因高校與之存在行政隸屬關(guān)系,高校一般會遵從上級單位的審查結(jié)論,這也代表了教育系統(tǒng)對問題的主要判斷。但對于開除學籍處分,教育行政部門的審查結(jié)論不具備終局性,當審查結(jié)論不符合學生的心理預期時,學生必然會選擇司法途徑繼續(xù)對自己進行救濟。所以當學生被給予開除學籍處分時,如果學校及教育行政主管部門不能支持學生訴求,學生必然會訴諸法律,因此,在現(xiàn)有的申訴機制下,只有申訴推翻了原處分結(jié)果,才能降低高校的被訴風險,否則,在面對救濟手段時,學生會存在僥幸心理,選擇窮盡一切救濟手段爭取翻案可能,高校被訴的風險便一直存在。
我國傳統(tǒng)訴訟觀念是“官方主張無訟、息訟;民眾恥訟、厭訟”,儒家也倡導“以德去刑”,從古到今,訴訟都不是中國人喜歡的解決糾紛的方式[9]。高校通常也是不愿意“惹官司”的,存在“避訟”的心理。對于學生的訴訟,高校顯示出畏難情緒和被動態(tài)度,因為高校的聲譽是其重要的生命線和金字招牌,在面對學生訴訟時,容易引發(fā)社會輿情,所以與學生訴諸法庭“兵戎相見”,無論勝負與否都不是最好的選擇,而當上級部門對學生的申訴結(jié)論與學校結(jié)論一致時,高校無疑有個“定心丸”,應訴的被動心態(tài)更加顯著。但這不利于應對司法訴訟,高校普遍缺乏專門的、常態(tài)化的學生訴訟風險應對機制,雖然校內(nèi)處分和申訴機制是委員會制,但這只能保證決策的科學性,而不能降低訴訟的風險。高校應當意識到隨著法治化水平的提高,學生訴訟高校也將是常態(tài)化趨勢,傳統(tǒng)的避訟心理無法解決即將到來的問題,目前高校行政管理人員中專門研究高校教育法的人員相對較少,高校缺乏相關(guān)評估和應對機制,現(xiàn)學現(xiàn)賣的情況比較常見,增大了高校的訴訟風險。
司法案例的審判結(jié)果會對訴訟者產(chǎn)生很大的推動影響,但由于司法實踐的標準不一,因而增強了不服處分結(jié)果的學生不斷嘗試狀告學校的心理。如2014年“龍輝不服井岡山大學開除學籍處分決定案”中,出現(xiàn)了一二審截然不同的判決結(jié)果,龍輝因參加全國英語四級考試時攜帶電子接收器作弊被學校予以開除學籍處分,一審法院認為學校認定其嚴重舞弊的主要證據(jù)不足,處分程度有失公允,處理程序存在瑕疵,因此撤銷了學校的處分決定。但二審法院認為龍輝的考試作弊是否屬于情節(jié)嚴重屬于大學自主管理而不屬于司法審查范疇,也不否認學校處分程序的合法性,因此撤銷了一審法院的行政判決。在具體司法實踐中確實存在對高校自主管理權(quán)限范疇認定不一的情況,也存在對程序?qū)彶椴灰坏呐袛啵驹蚴菦]有具體法律條款指導,所以在司法實踐中存在著司法觀點不一致,這不僅會導致高校無所適從,也增大了高校被訴的風險。
國家層面上應當繼續(xù)推進教育領(lǐng)域法律法規(guī)的不斷完善,高校應當在法律規(guī)定的自主管理權(quán)范疇內(nèi)合法行使教育行政管理權(quán),加強校內(nèi)制度體系建設。最高人民法院將“甘露案”納入公報指導案例,確定了法院在審理教育行政案件時,“可參考高等學校不違反上位法且已經(jīng)正式公布的校紀校規(guī)”的審判規(guī)則[10]。因此,高校應當更加注重校規(guī)校紀的立法水平,不能超上位法范疇設定處分,也不能任意擴大對上位法條文的理解范圍,造成權(quán)力的濫用。此外,在制定校規(guī)時,要注重體系化建設,依據(jù)上位法健全實施細則,避免規(guī)則內(nèi)容籠統(tǒng)模糊、互相打架的情況,還要及時根據(jù)上位法刪補更新,這些措施都可為學校管理人員行使處分權(quán)提供行為合法依據(jù),避免因校規(guī)立法不當而被訴的風險。
依法治校的實現(xiàn)最關(guān)鍵的是人的法治意識的提高,高校管理者缺乏法治意識就容易在行為中產(chǎn)生法律風險。高校應當提高全員的法治意識,提倡法治、避免人治。建立法治專家咨詢團,打造專項的教育管理法律培訓課程,提升教育管理人員依法辦事能力。建立內(nèi)部合法性的審查機制,對學校內(nèi)部行為進行司法風險評估和防范。
高校在違紀處分行為中要特別重視正當程序原則,制定并嚴格執(zhí)行處分程序,確保違紀處分的程序合法、合理、合情。在違紀處分程序的執(zhí)行過程中要有步驟、有憑據(jù)、不打折、不省略,確保程序合法且無瑕疵。在作出處分決定、學生申訴時要確保其知情權(quán)和申辯權(quán),在遵循民主、符合科學、遵從法制及教育與懲戒相結(jié)合的前提下,力求符合“比例原則”,實現(xiàn)學生的過錯與懲戒處分相一致,做到理能服眾。還要做好學生的思想政治教育工作,引導學生認識錯誤,發(fā)揮教育在懲戒中作用,以情動人。
開除學籍懲戒極其嚴厲,會直接剝奪學生的受教育權(quán),所以高校作出開除學籍處分時應當嚴格依據(jù)上位法的規(guī)定,不可隨意設置,也不能隨意擴大,否則在司法審查中容易被認定違背上位法原意或者違反比例原則導致敗訴。高校在作處分決定判斷時,必須有有力的事實證據(jù)和法律依據(jù)。如果事實相對模糊、程序存在瑕疵,司法機關(guān)會傾向于保護處于行政地位相對弱勢的學生,給予學生繼續(xù)接受教育并改過自新的機會。高校在執(zhí)行規(guī)則時,應針對學生不同的違紀情形,酌情考慮輕重,避免一刀切地開除了事。
在眾多學生違紀處分的訴訟案例中,從審判結(jié)果來看,高校勝訴的占大多數(shù),很多司法糾紛案中學校的做法并無不妥,但學生為搏一把而抓住司法救濟的“最后稻草”,因此增加了高校被訴的數(shù)量。所以高校應當暢通溝通渠道,搭建多元化的糾紛化解機制,特別是發(fā)揮家校協(xié)同管理的作用,將訴訟風險降至最低,同時要加強學生的思想政治教育工作,避免學生訴訟的示范效應發(fā)生。