王龍飛

（上海社會(huì)科學(xué)院 政治與公共管理研究所,上海200020）

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

2019年12月，一則標(biāo)題為“主任會(huì)議許可逮捕人大代表，全國(guó)人大常委會(huì)督促修改”［1］的新聞引起了熱議。之后又有新聞曝出，一些地方人大主任會(huì)議違規(guī)做出調(diào)整人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間的決議。［2］隨著相關(guān)報(bào)道的增多，人們發(fā)現(xiàn)，主任會(huì)議越權(quán)之處不僅限于調(diào)整會(huì)議召開(kāi)時(shí)間、批準(zhǔn)逮捕人大代表等臨時(shí)性事項(xiàng)，而且在審議工作報(bào)告等常規(guī)性職權(quán)行使中也長(zhǎng)期存在。主任會(huì)議越權(quán)何以成為地方人大的慣性做法？針對(duì)這種情況，有實(shí)務(wù)界工作者撰文，將原因歸結(jié)為地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人為圖省事。［3］作為一名實(shí)務(wù)工作者，將這種越權(quán)現(xiàn)象歸結(jié)為“圖省事”是可以理解的，這也是實(shí)踐中很多人大領(lǐng)導(dǎo)者的真實(shí)想法。但是，作為社會(huì)科學(xué)的研究者，我們需要探究行為背后更深層次的制度性原因。

這種主任會(huì)議越權(quán)的現(xiàn)象在多個(gè)地方人大中普遍發(fā)生，而且持續(xù)多年，一些省份甚至通過(guò)地方性規(guī)范文件為這種違法越權(quán)行為提供依據(jù)。這樣具有普遍性的長(zhǎng)期問(wèn)題，無(wú)法以“圖省事”“程序意識(shí)淡薄”等話語(yǔ)來(lái)歸結(jié)原因。實(shí)際上，主任會(huì)議越權(quán)常委會(huì)的現(xiàn)象暴露出我國(guó)地方人大常委會(huì)當(dāng)前面臨的一個(gè)制度性問(wèn)題，即人大常委會(huì)的行政化。作為輔助的行政職能侵蝕甚至壓倒機(jī)構(gòu)原本的核心職能，導(dǎo)致制度運(yùn)作邏輯的扭曲，這種現(xiàn)象被稱(chēng)為行政化。主任會(huì)議之所以會(huì)在實(shí)踐中享有如此大的權(quán)力，主要是由于主任會(huì)議的組成人員基本都是常委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”，常委會(huì)的行政領(lǐng)導(dǎo)者掌握了常委會(huì)的大部分權(quán)力。

自1980年設(shè)立以來(lái)，地方人大常委會(huì)就是我國(guó)人大研究的重點(diǎn)，已有的研究經(jīng)歷了從民主化模式到治理視角的轉(zhuǎn)換。在民主化視角下，研究者主要借用經(jīng)典代議制和分權(quán)理論，將地方人大常委會(huì)視為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性權(quán)力主體，認(rèn)為隨著差額選舉的實(shí)施、常委會(huì)的設(shè)立等一系列重大改革，地方人大會(huì)改變地方政治的權(quán)力格局關(guān)系。［4］［5］但進(jìn)入21世紀(jì)，由于民主化的理論假設(shè)與地方人大發(fā)展的實(shí)際情況不符，更加關(guān)注中國(guó)人大制度實(shí)踐邏輯的治理模式逐漸興起。在治理模式下，研究者通過(guò)分析地方人大常委會(huì)與地方黨委、政府和司法機(jī)關(guān)的互動(dòng)實(shí)踐，探索中國(guó)代議制成長(zhǎng)的獨(dú)特路徑。［6］研究發(fā)現(xiàn)，地方人大并沒(méi)有成為獨(dú)立的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)者，也沒(méi)有改變地方權(quán)力關(guān)系的基本格局,而是運(yùn)用各種策略在既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中謀取更大的制度空間，地方人大的制度成長(zhǎng)邏輯是“政治嵌入”而不是“政治競(jìng)爭(zhēng)”。［7］［8］

治理模式將研究聚焦在機(jī)構(gòu)主體上，主要關(guān)注的是地方人大常委會(huì)與地方黨委、地方政府及其部門(mén)、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，這種機(jī)構(gòu)主體的傾向忽視了人大作為代議機(jī)關(guān)與社會(huì)基礎(chǔ)緊密相連的事實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的深入發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)家、律師等新社會(huì)階層不斷壯大，他們成為影響地方人大制度發(fā)展的一支重要力量，地方人大與社會(huì)力量之間的互動(dòng)進(jìn)入研究者的視野。在選舉研究和代表構(gòu)成研究之外，針對(duì)獨(dú)立候選人現(xiàn)象和民營(yíng)企業(yè)家擔(dān)任人大代表的實(shí)證研究也不斷增多。這些研究發(fā)現(xiàn)，新的社會(huì)階層進(jìn)入地方人大，并沒(méi)有依照經(jīng)典代議制利益集團(tuán)理論的邏輯，為本階層謀取政策層面的利益，而更多體現(xiàn)出訴求個(gè)體化的特征。［9］［10］新社會(huì)階層進(jìn)入地方人大，是地方人大在官僚機(jī)構(gòu)的“政治嵌入”之外謀求“社會(huì)嵌入”的制度成長(zhǎng)過(guò)程。［11］27-34

整體來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)四十年地方人大制度的研究，經(jīng)歷了從規(guī)范研究為主到實(shí)證研究為主，從民主化視角到治理視角的轉(zhuǎn)化。針對(duì)地方人大常委會(huì)制度的運(yùn)作實(shí)踐，既有研究的分析框架中，分析主體主要是黨委、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及特定社會(huì)階層，理論框架主要是制度背景、行動(dòng)策略和政治后果，背后的理論視角是一種官僚過(guò)程理論，缺乏從代議制本身的特性出發(fā)進(jìn)行的理論剖析。除此之外，既有的對(duì)地方人大尤其是地方人大常委會(huì)的研究，主要是從常委會(huì)與外部主體之間的關(guān)系切入的，對(duì)常委會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和關(guān)系的實(shí)證研究還處于空白狀態(tài)。從常委會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)看常委會(huì)的制度運(yùn)作，將研究視角從地方人大的外部關(guān)系轉(zhuǎn)向內(nèi)部，正是本研究的理論創(chuàng)新意義所在。

二、理論框架與研究方法

本文采取議事結(jié)構(gòu)理論，引入議事權(quán)和議事單位的概念分析地方人大常委會(huì)的制度結(jié)構(gòu)。人大常委會(huì)作為本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，議事是其核心職能。所謂議事，“即代議機(jī)關(guān)作為合議機(jī)關(guān)以審議（含辯論和修正）和表決議案為主要內(nèi)容的活動(dòng)，議事權(quán)需由代議機(jī)關(guān)以會(huì)議的形式按照特定程序集體行使”。［12］54分析代議制機(jī)關(guān)，離不開(kāi)一個(gè)基本的概念，即議事單位。議事單位是享有議事權(quán)的基本單元，是議事結(jié)構(gòu)的構(gòu)件。“所謂議事權(quán)，即在代議機(jī)關(guān)議事程序中審議、修正和表決議案，向上級(jí)議事單位報(bào)告審議結(jié)果并指導(dǎo)其審議的權(quán)力?！保?2］55議事權(quán)僅為議事單位所獨(dú)有，以議事權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織，無(wú)論其名稱(chēng)為委員會(huì)、辦公室還是工作室，劃分為議事單位和非議事單位。議事單位通過(guò)審議、辯論、修正和表決的形式集體行使議事權(quán)，非議事單位則輔助議事單位行使職權(quán)，維持代議機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

議事權(quán)的概念是正確定位地方人大各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)的關(guān)鍵所在，缺乏議事結(jié)構(gòu)的視野，就無(wú)法理解人大常委會(huì)行政化的實(shí)質(zhì)。有學(xué)者從議事結(jié)構(gòu)的視角分析過(guò)地方人大常委會(huì)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，但依舊是一種靜態(tài)的規(guī)范研究，將常委會(huì)視為一個(gè)純粹的代議制機(jī)關(guān)探討其組織和職權(quán)。在這種規(guī)范性研究中，議事單位是只行使議事權(quán)而不承擔(dān)行政工作的，議事單位與行政制度是截然分開(kāi)的。而現(xiàn)實(shí)中的代議機(jī)關(guān)很難單純依靠議事制度運(yùn)行，履行議事職能必然需要一定的行政管理工作支撐?，F(xiàn)代國(guó)家代議機(jī)關(guān)的運(yùn)作，是三套制度共同作用的結(jié)果：議事制度、行政制度和政黨制度。只有將三者都納入研究視野，從地方人大常委會(huì)的真實(shí)運(yùn)作中考察三者之間的交互關(guān)系，才能把握其行政化的實(shí)質(zhì)。

在對(duì)地方人大的研究中，有人提出了“人大機(jī)關(guān)”［13］的概念，以區(qū)分常委會(huì)的機(jī)關(guān)工作和行政化之間的界限。但機(jī)關(guān)不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)詞匯，議事權(quán)的概念才是正確認(rèn)識(shí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)與人大常委會(huì)本質(zhì)區(qū)別的理論基礎(chǔ)。本項(xiàng)研究的基本觀點(diǎn)是：代議機(jī)關(guān)有行政制度不等于就會(huì)發(fā)生行政化，地方人大常委會(huì)的行政化，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)作邏輯的行政化。這種行政化發(fā)生的主要原因是什么？對(duì)地方人大的制度效能產(chǎn)生了怎樣的影響？這是本研究要回答的基本問(wèn)題。

按照本研究的研究目的和研究問(wèn)題，實(shí)證研究中的實(shí)地研究法最適合，資料收集方法主要是無(wú)結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察。因?yàn)榭疾斐Ｎ瘯?huì)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系和議事權(quán)實(shí)踐的真實(shí)過(guò)程，需要對(duì)一個(gè)地方人大常委會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的跟蹤觀察，才能理清實(shí)踐中地方人大常委會(huì)運(yùn)作的真實(shí)邏輯。由于中國(guó)地方政治過(guò)程的特殊性，地方人大常委會(huì)行為背后的真實(shí)關(guān)系，難以通過(guò)表面的數(shù)據(jù)和問(wèn)卷揭示，深度訪談是最適合的方法。

為此，研究者在S 省T 市進(jìn)行了為期半年的田野調(diào)查，在此期間開(kāi)展了對(duì)市縣兩級(jí)人大常委會(huì)的參與觀察，對(duì)T 市的Y 區(qū)人大常委會(huì)行使議事權(quán)的過(guò)程進(jìn)行了全程參與。除此之外，對(duì)該市的全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)四級(jí)人大代表共56 人進(jìn)行了深度訪談。為了解該市下屬某縣級(jí)人大常委會(huì)的制度變遷歷程，對(duì)該縣人大常委會(huì)建立以來(lái)的歷屆共5 任人大常委會(huì)主任進(jìn)行了深度訪談，對(duì)常委會(huì)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子成員共7名全部進(jìn)行了深度訪談，并查閱檔案館相關(guān)文獻(xiàn)以對(duì)訪談獲得的信息進(jìn)行驗(yàn)證。除了專(zhuān)門(mén)的深度訪談之外，在對(duì)常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)的參與觀察過(guò)程中，還對(duì)在場(chǎng)的政府和司法機(jī)關(guān)的相關(guān)干部進(jìn)行了訪談。個(gè)案研究在深入性上具有優(yōu)勢(shì)，但缺點(diǎn)是代表性不足。為了彌補(bǔ)樣本選擇的代表性問(wèn)題，在T 市的田野調(diào)查結(jié)束后，又在其他四個(gè)省級(jí)行政區(qū)分別選取了一個(gè)市縣級(jí)人大就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了訪談和問(wèn)卷調(diào)查，以對(duì)之前個(gè)案獲取的信息進(jìn)行對(duì)比和補(bǔ)充。

三、地方人大常委會(huì)的兩類(lèi)制度及其結(jié)構(gòu)

中國(guó)地方人大常委會(huì)內(nèi)存在兩套相互交織的正式制度，分別針對(duì)的是地方人大閉會(huì)期間的代議職能和常委會(huì)內(nèi)部的行政工作。

（一）地方人大常委會(huì)的議事單位及其結(jié)構(gòu)

依照當(dāng)前我國(guó)《人民代表大會(huì)組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，地方人大中有權(quán)審議、修正和表決議案的單位包括人民代表大會(huì)、代表團(tuán)會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、地方人大常委會(huì)全體會(huì)議和分組會(huì)議（小組會(huì)議）。不同級(jí)別的議事單位對(duì)議案擁有不同的權(quán)力，小組會(huì)議和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)只能對(duì)議案進(jìn)行初步審議，提出審議意見(jiàn)供全體大會(huì)參考。下級(jí)議事單位必須服從上級(jí)議事單位，同時(shí)，下級(jí)議事單位有權(quán)直接向上級(jí)議事單位報(bào)告。［12］54-55在我國(guó)的人民代表大會(huì)制度中，全體代表大會(huì)是上級(jí)議事單位，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和代表團(tuán)會(huì)議是下級(jí)議事單位。處于同一級(jí)別的議事單位在各自的管轄范圍內(nèi)自主行使職權(quán)，相互平等，必要時(shí)相互協(xié)助。

地方人大常委會(huì)是地方人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，常委會(huì)成員由全體代表大會(huì)在本級(jí)人大代表中選舉產(chǎn)生。委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任若干，各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)主任委員和副主任委員，都由本級(jí)人大常委會(huì)委員擔(dān)任。常委會(huì)主任、副主任和各個(gè)委員會(huì)的主任委員作為人大代表或者常委會(huì)委員，法律上并沒(méi)有區(qū)分他們?cè)谧h事權(quán)限上的差別。無(wú)論是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)還是常委會(huì)會(huì)議，在審議和表決議案時(shí)都是集體行使職權(quán)，表決實(shí)行無(wú)記名投票，每人一票，每票平等，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原則議決事務(wù)。

（二）地方人大常委會(huì)的行政制度及其結(jié)構(gòu)

僅靠議事單位和議事程序，代議機(jī)關(guān)無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要相應(yīng)的輔助制度，這是非議事單位的主要功能。我國(guó)地方人大常委會(huì)的非議事單位，主要是行政制度組織和議事輔助機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)規(guī)模較大的組織都需要相應(yīng)的行政工作才能維持正常運(yùn)作，代議機(jī)關(guān)行使議事權(quán)，也離不開(kāi)一定的行政管理工作。在成熟的議會(huì)制國(guó)家如英、美等國(guó)的議會(huì)中，也存在大量的行政活動(dòng)。中國(guó)地方人大實(shí)際運(yùn)作中的行政事務(wù)要比英、美等國(guó)的議會(huì)還要復(fù)雜繁重，除了履行代議職能所必須的附屬性行政管理工作外，還必須承擔(dān)諸如信訪、老干部活動(dòng)等與議事職能并無(wú)直接聯(lián)系的行政工作。此外，還有一些并沒(méi)有體現(xiàn)在法律規(guī)定中，但事實(shí)上一直由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)的行政事務(wù)，諸如工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的選任，為人大代表舉辦培訓(xùn)班，代表地方人大出席本級(jí)政權(quán)的各種會(huì)議和活動(dòng)等。

地方人大常委會(huì)的行政管理工作，主要是由常委會(huì)主任和副主任承擔(dān)，各工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也承擔(dān)自身機(jī)構(gòu)的行政管理任務(wù)。常委會(huì)的日常運(yùn)作中還存在大量的非管理性的行政事務(wù)，這些行政性事務(wù)主要是以下幾方面工作：一是常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議和秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議服務(wù)的工作。二是常委會(huì)日常運(yùn)作中的后續(xù)程序性工作，諸如印發(fā)會(huì)議公報(bào)，向上級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案文件等。從議事結(jié)構(gòu)來(lái)看，所謂人大常委會(huì)機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上就是承擔(dān)常委會(huì)行政事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，完成常委會(huì)議事權(quán)運(yùn)作所需的行政管理和非管理性行政工作。

無(wú)論是管理性還是非管理性的行政工作，都納入常委會(huì)的行政制度內(nèi)統(tǒng)一運(yùn)行。地方人大常委會(huì)行政制度的組織結(jié)構(gòu)類(lèi)似于黨政機(jī)關(guān)，是一種金字塔型等級(jí)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。常委會(huì)主任作為最高領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)外代表本級(jí)人大常委會(huì)，對(duì)內(nèi)兼任人大黨組書(shū)記，是事實(shí)上的一把手，對(duì)常委會(huì)日常工作中的事務(wù)有最后決定權(quán)。常委會(huì)主任、副主任和秘書(shū)長(zhǎng)作為人大黨組成員，構(gòu)成常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子，其中主任是整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的核心。主任決定各個(gè)副主任的分管工作領(lǐng)域，各個(gè)副主任按照分管領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)其下屬的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)等，并就其分管領(lǐng)域?qū)ΤＮ瘯?huì)主任負(fù)責(zé)。各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)也設(shè)立主任委員或者主任等負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)完成本機(jī)構(gòu)的工作。

議事權(quán)的運(yùn)作需要相應(yīng)的行政管理支撐，有行政工作不代表一定會(huì)發(fā)生行政化。按照法理來(lái)講，議事是地方人大及其常委會(huì)的核心職能，非議事單位包括行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)處于輔助地位。常委會(huì)主任等既是地方人大常委會(huì)的管理者，又是議事單位的組成人員，議事單位的成員角色是其本職角色，其行政管理者的角色應(yīng)服務(wù)于其議事單位成員角色。但現(xiàn)實(shí)生活中一人身兼兩個(gè)角色，難免發(fā)生角色沖突，兩套制度附著于同一機(jī)構(gòu)，在一個(gè)空間中交互運(yùn)行，制度之間很容易發(fā)生滲透混淆。［14］在地方人大議事權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐中，行政管理制度主導(dǎo)了議事制度的運(yùn)作，常委會(huì)主任等人的管理者角色很大程度上遮蔽了其代表的角色。地方人大常委會(huì)的議事職能是嵌入在行政制度之中運(yùn)行的，議事權(quán)基本在常委會(huì)機(jī)關(guān)的范圍內(nèi)封閉式運(yùn)行，由此形成了常委會(huì)行政化的議事結(jié)構(gòu)。

四、行政化結(jié)構(gòu)中的議程設(shè)置

議事權(quán)的運(yùn)作，是以議程設(shè)置為起點(diǎn)的，議程的設(shè)置決定了什么樣的問(wèn)題能夠成為議題，從而獲得進(jìn)入代議機(jī)關(guān)審議程序的資格。議程設(shè)定的權(quán)力被稱(chēng)為權(quán)力的另一面，其權(quán)力歸屬和行使方式對(duì)代議機(jī)關(guān)的作用發(fā)揮具有關(guān)鍵性的影響。近年來(lái)興起的“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”，就是力圖在議程設(shè)置階段入手進(jìn)行改革，增強(qiáng)地方人大的代議功能。因?yàn)樵谡螌?shí)踐中，絕大多數(shù)地方人大常委會(huì)的議題來(lái)源單一，議程設(shè)置權(quán)高度集中。當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)地方人大常委會(huì)的議題主要來(lái)自于本級(jí)政權(quán)黨委的中心工作和政策重點(diǎn)，［15］65來(lái)自本級(jí)人大代表或者普通常委的動(dòng)議較少。即便有少量來(lái)自代表的動(dòng)議，一般也都以意見(jiàn)或建議的方式，通過(guò)常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交相關(guān)部門(mén)辦理，不進(jìn)入常委會(huì)的審議程序。

以縣級(jí)政權(quán)為例，每年年初，縣委召開(kāi)全體會(huì)議傳達(dá)中央的政策精神，明確本縣今年的工作重點(diǎn)領(lǐng)域，人大作為本級(jí)政權(quán)的班子之一，黨組書(shū)記代表人大參加縣委會(huì)議。隨后，人大常委會(huì)召開(kāi)黨組會(huì)議，黨組書(shū)記再向人大黨組成員傳達(dá)縣委本年度的政策精神和工作部署，引導(dǎo)人大黨組圍繞縣委設(shè)定的重點(diǎn)工作選擇常委會(huì)的議題?！笆髲?qiáng)調(diào)社會(huì)保障問(wèn)題，各級(jí)都要圍繞黨中央的政策精神確定當(dāng)年的工作重點(diǎn)?？h委將醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)體系定為今年的重點(diǎn)任務(wù)，人大常委會(huì)也就將‘溫馨家園’等幾個(gè)相關(guān)的工程項(xiàng)目的評(píng)議視察列為常委會(huì)的重點(diǎn)工作之一，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)被定為今年常委會(huì)的議題?！雹賂市Y區(qū)第十四屆人大常委會(huì)主任李某的訪談?dòng)涗洠?014年10月12日。

在人大常委會(huì)黨組會(huì)議之后，各個(gè)分管副主任圍繞黨組部署重點(diǎn)工作，將確定具體工作議題的任務(wù)下達(dá)給各自領(lǐng)導(dǎo)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委、室負(fù)責(zé)人提出具體的議題后，先提交給分管副主任審核，副主任審核通過(guò)之后，具體的議題就基本敲定。各具體議題匯集整理為全年的議程草案，這份議程草案在人大常委會(huì)經(jīng)主任會(huì)議審議通過(guò)之后，由人大黨組報(bào)同級(jí)黨委審批通過(guò)。黨委審批通過(guò)的本年度常委會(huì)議程，才會(huì)提交給本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審議，而這個(gè)議程設(shè)置也總是能獲得常委會(huì)的通過(guò)。因?yàn)閰⒓訉徸h的常委都明白，提交常委會(huì)表決的報(bào)告都是人大領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)決定的，尤其是全年工作議程更是同級(jí)黨委批準(zhǔn)的，自己投反對(duì)票就等于跟領(lǐng)導(dǎo)和黨組織“唱反調(diào)”。

通過(guò)議程設(shè)置的實(shí)際流程可以看出，常委會(huì)的議程設(shè)置權(quán)基本是以常委會(huì)的行政管理制度為載體運(yùn)作的，呈現(xiàn)層層下達(dá)和逐級(jí)匯報(bào)雙向結(jié)合的特點(diǎn)。按照主任領(lǐng)導(dǎo)副主任，副主任領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的邏輯，從主任到副主任，再由各個(gè)分管副主任下發(fā)給各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。這些委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)再將具體確定的議題方案向分管副主任匯報(bào)，由主任最后決定。

議程設(shè)置權(quán)嵌入行政管理制度導(dǎo)致議程設(shè)置權(quán)的高度集中，直接后果就是議題來(lái)源的單一化。不在常委會(huì)機(jī)關(guān)工作，外在于行政管理體系的普通代表和常委的議題很難突破這一結(jié)構(gòu)而進(jìn)入議程。每年議程設(shè)置時(shí)，常委會(huì)并不必然通知各個(gè)委員提交議題。因?yàn)檎螌?shí)踐中，地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)慣將設(shè)定議程的事務(wù)視為領(lǐng)導(dǎo)班子的職權(quán)，而不是應(yīng)當(dāng)由全體常委會(huì)成員參與的事務(wù)。如果有非機(jī)關(guān)的委員在各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)確定具體議題期間提交了議題，一般會(huì)遇到兩種情況：一是這個(gè)議題并不在常委會(huì)主任根據(jù)縣委的中心工作所確定的選擇范圍內(nèi)，因?yàn)椴环媳炯?jí)政權(quán)的工作重點(diǎn)而無(wú)法進(jìn)入議題程序。這樣的議題一般都會(huì)轉(zhuǎn)為意見(jiàn)和建議，由工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交給相關(guān)部門(mén)辦理和答復(fù)。第二種情況，就是代表提交的議題恰好符合本屆本級(jí)政權(quán)中心工作的范圍，這樣的議題就可以進(jìn)入常委會(huì)的議題設(shè)置程序。但無(wú)論是哪種情況，議題的選擇最后都會(huì)落在常委會(huì)主任確定的領(lǐng)域內(nèi)，這一領(lǐng)域之外的社會(huì)議題幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入議程。

五、地方人大常委會(huì)議事權(quán)的行政化運(yùn)作

早在20 世紀(jì)90 年代，地方人大就成為本級(jí)黨委完成上級(jí)任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)的一個(gè)治理單位，人大功能發(fā)揮的“中心工作化”特征在縣、鄉(xiāng)基層人大中最為明顯。人大和執(zhí)政黨之間的這種關(guān)系形態(tài)被概括為“調(diào)控—適應(yīng)模式”。［15］61-62在“調(diào)控—適應(yīng)模式”下，議題調(diào)查和執(zhí)法檢查等被各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)人視為人大工作的重要?jiǎng)?chuàng)新，是人大功能發(fā)揮的亮點(diǎn)，可以將黨委、政府關(guān)注與人民群眾關(guān)心的問(wèn)題通過(guò)具體事項(xiàng)連接在一起。但在實(shí)踐過(guò)程中，這種功能的發(fā)揮很大程度上依賴(lài)于議題調(diào)查開(kāi)展的方式和具體過(guò)程。

以T市某區(qū)人大常委會(huì)第18次會(huì)議的議題“溫馨家園健康工程”的調(diào)查為例，來(lái)看現(xiàn)實(shí)中地方人大常委會(huì)議題的開(kāi)展過(guò)程。首先，該議題分配給科教文衛(wèi)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)具體調(diào)研工作。在調(diào)查之前，科教文衛(wèi)工作委員會(huì)主任首先與主管該項(xiàng)目的政府部門(mén)即區(qū)民政局溝通，協(xié)調(diào)調(diào)研的相關(guān)事宜。在調(diào)研時(shí)間確定之后，科教文衛(wèi)工作委員會(huì)主任會(huì)通知本委員會(huì)的代表按時(shí)參加調(diào)查，并聯(lián)絡(luò)基層街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，做好相應(yīng)的配合工作。調(diào)查當(dāng)日，科教文衛(wèi)工作委員會(huì)主任帶隊(duì)，民政局副局長(zhǎng)作為相關(guān)單位負(fù)責(zé)人陪同調(diào)查。調(diào)查的過(guò)程就是去三個(gè)社區(qū)的“溫馨家園健康工程”進(jìn)行實(shí)地參觀，了解各個(gè)社區(qū)該項(xiàng)目取得的成績(jī)和運(yùn)作方式。

實(shí)地調(diào)查結(jié)束之后，由開(kāi)展此次調(diào)查的委員會(huì)主任主持座談會(huì)。首先是參加調(diào)查的代表聽(tīng)取項(xiàng)目主管部門(mén)對(duì)該項(xiàng)目整體情況的報(bào)告。報(bào)告結(jié)束后，科教文衛(wèi)工作委員會(huì)的主任會(huì)引導(dǎo)各位參加調(diào)查的代表發(fā)言，就當(dāng)天的調(diào)查項(xiàng)目表達(dá)意見(jiàn)。座談會(huì)結(jié)束后，在區(qū)民政局提供的項(xiàng)目信息和代表提出的建議的基礎(chǔ)上，科教文衛(wèi)工作委員會(huì)主任會(huì)按照“取得的成就—存在的不足—進(jìn)一步改進(jìn)的建議”三段論方式，起草一份議題調(diào)查報(bào)告。調(diào)查報(bào)告草案完成后，首先向分管副主任匯報(bào)，分管副主任認(rèn)可之后，再由該工作委員會(huì)主任向主任會(huì)議作報(bào)告。此項(xiàng)調(diào)查報(bào)告經(jīng)主任會(huì)議通過(guò)之后，才能提交給常委會(huì)審議。而一般提交給常委會(huì)會(huì)議的報(bào)告都能獲得通過(guò)，因?yàn)榇蠹叶贾肋@是經(jīng)過(guò)主任會(huì)議通過(guò)的，領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)認(rèn)可了。

就當(dāng)前地方人大常委會(huì)議事權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，各個(gè)議事單位之間形成了一種類(lèi)似于黨政機(jī)關(guān)的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，并以此為載體自上而下推進(jìn)議題的審議和調(diào)查。在實(shí)際政治生活中，地方人大常委會(huì)也跟其他黨政機(jī)關(guān)類(lèi)似，存在著分管領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)的非正式制度安排。由常委會(huì)主任根據(jù)各個(gè)副主任的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)和性格特點(diǎn)，指定其分管領(lǐng)域。各個(gè)分管副主任負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或工作委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)，而專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委、室等則負(fù)責(zé)具體議題的執(zhí)行。由此，形成了一種與法理上地方人大扁平化的議事結(jié)構(gòu)完全不同的另外一種結(jié)構(gòu)形態(tài)。

首先，是議事制度和行政管理制度混同，打破了非議事單位和議事單位之間的界限，常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照機(jī)構(gòu)等級(jí)而不是法理權(quán)限分工。按照議事結(jié)構(gòu)理論來(lái)看，工作委員會(huì)和工作辦公室等并非議事單位，不享有審議的權(quán)力，但在地方人大常委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，大量的議題調(diào)查和初步審議都是由工作委員會(huì)甚至工作辦公室完成的。非議事單位與專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等議事單位職權(quán)混淆，沒(méi)有議事權(quán)的工作機(jī)構(gòu)同樣負(fù)責(zé)議題的調(diào)查和審議，與法定議事權(quán)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)行使一樣的職權(quán)。

其次，是議事單位之間議事權(quán)的關(guān)系被再造為行政制度的上下級(jí)關(guān)系。原本處于平等地位的議事單位依據(jù)其領(lǐng)導(dǎo)人行政管理級(jí)別的不同成為了上下級(jí)關(guān)系，上級(jí)議事單位與下級(jí)議事單位之間的法理聯(lián)系也被行政制度打破，變成了行政關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是作為議事單位的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主任，還是非議事單位的工作委員會(huì)、工作室等機(jī)構(gòu)的主任，都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在人大常委會(huì)主任副主任的領(lǐng)導(dǎo)下工作。在一些比較重要的問(wèn)題上，無(wú)論是議題的還是非議題的事務(wù)，各個(gè)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的主任都習(xí)慣首先向分管領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)，如果分管領(lǐng)導(dǎo)也無(wú)法決策，會(huì)再向常委會(huì)主任匯報(bào)。這是一種雖然法無(wú)明文規(guī)定，但實(shí)際上已經(jīng)成為各級(jí)地方人大常委會(huì)日常運(yùn)作的慣例。①何俊志在對(duì)地方人大常委會(huì)的研究中展示了在地方人大常委會(huì)的外部關(guān)系中與這種做法類(lèi)似的政治慣例，很多地方的人大常委會(huì)在通過(guò)某些重要決議之前，常常會(huì)先以黨組名義向同級(jí)黨委請(qǐng)示和匯報(bào)。參見(jiàn)何俊志：《中國(guó)地方人大的三重屬性與變遷模式》，載《政治學(xué)研究》，2016年第5期，第65頁(yè)。［16］不僅是常委會(huì)與各個(gè)委員會(huì)之間，具體到專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)內(nèi)部，主任委員和非主任委員之間的關(guān)系也是一種類(lèi)似于上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是合議機(jī)關(guān)扁平化的關(guān)系。

最后，以等級(jí)制的議事結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，議題的開(kāi)展過(guò)程主要是依靠自上而下的方式推進(jìn)。在各個(gè)議事單位內(nèi)部，議事單位的行政領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)議題的調(diào)查和審議，并負(fù)責(zé)起草提交常委會(huì)審議的調(diào)查報(bào)告。各個(gè)委員主要是按照主任的安排去完成自己的任務(wù)，任務(wù)內(nèi)容主要是參加現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研并在調(diào)查結(jié)束之后提一些意見(jiàn)和建議。而這些意見(jiàn)、建議能否進(jìn)入委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，還要取決于主任的篩選。就當(dāng)前專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)調(diào)查報(bào)告的形成過(guò)程來(lái)看，普通委員的參與程度很低，他們當(dāng)中僅有少數(shù)人會(huì)參加調(diào)查視察，即便參加了調(diào)查，他們的意見(jiàn)也很難保證能夠作為審議意見(jiàn)體現(xiàn)在調(diào)查報(bào)告中?！叭舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，最后往往變成了常委會(huì)幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這些機(jī)關(guān)的監(jiān)督。”①G省Z市F區(qū)人大常委會(huì)副主任的訪談?dòng)涗洠?019年12月16日。在行政化議事結(jié)構(gòu)下，法理上應(yīng)由集體行使的職權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中集中于常委會(huì)的行政領(lǐng)導(dǎo)者手中。

透過(guò)常委會(huì)實(shí)際運(yùn)作中的真實(shí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，我們不難理解，法理上作為代議機(jī)關(guān)程序性單位的主任會(huì)議為什么在實(shí)踐中會(huì)獲得那么大的權(quán)限，甚至主導(dǎo)了整個(gè)常委會(huì)的運(yùn)作。在政治實(shí)踐中，主任會(huì)議不僅決定常委會(huì)全年議程的設(shè)置方案，在每次常委會(huì)會(huì)議之前，都會(huì)舉行主任會(huì)議，討論決定調(diào)查或者視察報(bào)告能否提交常委會(huì)審議。主任會(huì)議直接審議政府部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告并作出決定的現(xiàn)象，在多個(gè)省份的地方人大常委會(huì)中均普遍存在。主任會(huì)議在事實(shí)上掌握著常委會(huì)從議程設(shè)置到審議結(jié)果的大部分議事權(quán)。因?yàn)橹魅螘?huì)議是由常委會(huì)行政制度上的領(lǐng)導(dǎo)者——常委會(huì)主任、秘書(shū)長(zhǎng)和副主任——組成的。整個(gè)常委會(huì)的其他議事單位和工作機(jī)構(gòu)，都在事實(shí)上認(rèn)可主任會(huì)議對(duì)審議的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。

整體看來(lái)，在當(dāng)前地方人大常委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，從議題的設(shè)定到審議結(jié)果，非機(jī)關(guān)的常委會(huì)委員基本是被排斥在整個(gè)過(guò)程之外，只有在最后表決的環(huán)節(jié)投票通過(guò)既定的報(bào)告。從議程設(shè)置到議事權(quán)的具體行使，整個(gè)議事權(quán)基本都是在常委會(huì)機(jī)關(guān)的封閉范圍內(nèi)運(yùn)行的，從而形成了大多數(shù)民眾將地方人大常委會(huì)機(jī)關(guān)等同于地方人大常委會(huì)的直觀印象。

六、地方人大常委會(huì)行政化的影響

地方人大常委會(huì)的行政化，對(duì)地方人大制度的發(fā)展產(chǎn)生了多方面的影響。直接的后果是阻礙地方人大常委會(huì)代議功能的發(fā)揮，并形成其制度變遷的路徑依賴(lài)。從更深層次上看，這種行政化導(dǎo)致黨對(duì)代議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直停留在行政管理的層次上，阻礙了我國(guó)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以議事權(quán)為核心在人大的進(jìn)一步下沉。

（一）壓抑地方人大的代議功能

當(dāng)前我國(guó)地方人大常委會(huì)的行政化，嚴(yán)重影響了其代議功能的發(fā)揮。議題來(lái)源的單一化和議程設(shè)置權(quán)的集中，抑制了來(lái)自社會(huì)多元主體的動(dòng)議進(jìn)入議事程序。非黨政機(jī)關(guān)主體的利益表達(dá)無(wú)法形成議題，多元社會(huì)利益就難以通過(guò)人大的制度渠道形成共識(shí)。提交人大常委會(huì)審議的基本是既定的公共政策，代表不能通過(guò)審議的過(guò)程去改變或者影響公共政策，議事權(quán)便失去了依托的基礎(chǔ)而無(wú)法展開(kāi)。在當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)地方人大，常委會(huì)的議題審議過(guò)程更接近于一個(gè)針對(duì)既定結(jié)果的投票表決過(guò)程。

議事結(jié)構(gòu)的行政化還壓抑了普通代表和非機(jī)關(guān)常委的履職積極性。議題的確定主要取決于黨委、政府和地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的意志，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程也主要由工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)完成。如何提高地方人大代表的履職效能是一個(gè)長(zhǎng)期困擾我國(guó)地方人大制度發(fā)展的核心問(wèn)題。“在地方人大常委會(huì)的工作中，代表工作一直是一項(xiàng)核心工作。地方人大常委會(huì)不斷采用各種措施激勵(lì)和規(guī)范同級(jí)人大代表積極履職”，［17］但在這樣封閉式的行政化議事結(jié)構(gòu)之下，單純強(qiáng)調(diào)提高代表履職積極性和代表素養(yǎng)來(lái)增強(qiáng)地方人大代表的履職效能，無(wú)異于緣木求魚(yú)。等級(jí)化的議事權(quán)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致常委會(huì)作為一個(gè)合議制機(jī)關(guān)整體的存在只具有形式上的意義。實(shí)踐中常委會(huì)的議事權(quán)基本集中在具有行政職務(wù)的常委，不在常委會(huì)擔(dān)任職務(wù)的大多數(shù)常委被排斥在議程設(shè)置和審議之外。地方人大常委會(huì)的代議職能被其行政管理角色所遮蔽，實(shí)際政治生活中更多扮演的是地方人大行政管理者的角色。

（二）制度變遷的路徑依賴(lài)

人大常委會(huì)的行政化影響其代議功能的問(wèn)題，早在20 世紀(jì)90 年代就已經(jīng)引起了理論界的關(guān)注。實(shí)務(wù)界為了強(qiáng)化地方人大常委會(huì)的議事功能，推行了一系列的改革，但這些改革大多陷入了“以行政化手段去行政化”的怪圈，甚至一些改革本身都透著濃厚的行政化邏輯。［11］33很多地方人大常委會(huì)的創(chuàng)新工作辦法本身就是為了追求政績(jī)的形式主義創(chuàng)新，其邏輯與地方政府機(jī)關(guān)的各種政績(jī)亮點(diǎn)的“特色項(xiàng)目”是一致的。以T市人大為例，歷屆常委會(huì)主任都會(huì)推行一到兩項(xiàng)創(chuàng)新工作，“每一屆人大主任工作都要搞點(diǎn)創(chuàng)新作為自己的工作亮點(diǎn)，否則人大沒(méi)有威信，主任作為領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)人的權(quán)威也不好樹(shù)立。王主任那一屆的創(chuàng)新是政府部門(mén)負(fù)責(zé)人向常委會(huì)述職，他后面這一屆的郭主任搞的創(chuàng)新就是干部任命前人大任職考核和代表向選民述職這兩項(xiàng)，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)糾正冤假錯(cuò)案就是邊主任這一屆的亮點(diǎn)?！雹賹?duì)T 市人大常委會(huì)老干部工作室主任王某的訪談，2014 年10 月22 日。隨后作者向市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)預(yù)算委員會(huì)主任、法制工作委員會(huì)主任就近三屆該市人大常委會(huì)主任的工作創(chuàng)新進(jìn)行了進(jìn)一步訪談，與老干部工作室主任表達(dá)的觀點(diǎn)基本一致。按照系統(tǒng)理論，在基本結(jié)構(gòu)不變的情況下，技術(shù)性的變革往往會(huì)被原有的結(jié)構(gòu)吸納進(jìn)舊結(jié)構(gòu)的邏輯中，從而導(dǎo)致技術(shù)性革新只停留于表面形式。［18］“所謂的區(qū)長(zhǎng)述職，部門(mén)評(píng)議，都是提前跟政府那邊溝通好的，需要述職的領(lǐng)導(dǎo)把工作匯報(bào)先交上來(lái)，自己匯報(bào)好存在的問(wèn)題是什么，準(zhǔn)備好怎么答復(fù)?！雹趯?duì)T市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)預(yù)算委員會(huì)主任鄭某的訪談，2014年10月25日。

行政化結(jié)構(gòu)對(duì)地方人大制度變遷的路徑依賴(lài)作用，也體現(xiàn)在近年來(lái)為突破封閉的議事結(jié)構(gòu)所提出的“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”改革上。實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，是為了改變當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)地方人大的民生議題主要來(lái)自黨委和政府，民眾需求反映不足的問(wèn)題，通過(guò)人大代表的投票將民眾的偏好輸入地方人大的議程設(shè)置。但實(shí)踐中，很多地方人大在推行這一改革辦法時(shí)，代表介入是在政府已經(jīng)決定了項(xiàng)目方案之后，代表票決的結(jié)果只能影響相關(guān)項(xiàng)目重要性的排序?！皩?shí)際上拿給代表票決的項(xiàng)目是市政府常務(wù)會(huì)已經(jīng)通過(guò)的，即便是代表票決沒(méi)通過(guò)的項(xiàng)目也不影響實(shí)施，只是代表票決選上的項(xiàng)目，人大可以持續(xù)跟蹤監(jiān)督，年底政府相關(guān)部門(mén)針對(duì)項(xiàng)目的完成情況要向人大負(fù)責(zé)?！雹賹?duì)J省H市人大代表的訪談?dòng)涗洠?019年12月10日。這導(dǎo)致代表在議題設(shè)置上的選擇權(quán)再次虛化，沒(méi)有起到突破過(guò)去封閉式議程設(shè)置的效果。

如果按照改革的核心精神落實(shí)這一措施，就等于在當(dāng)前地方人大常委會(huì)行政化的議事結(jié)構(gòu)上開(kāi)了一個(gè)小口子，這種結(jié)構(gòu)性的變化對(duì)地方人大議事效能的增長(zhǎng)具有很大作用。Z 市L 區(qū)人大就突破了行政化結(jié)構(gòu)，將代表介入民生議題的節(jié)點(diǎn)放到了行政機(jī)關(guān)之前，并賦予代表票選直接的否決權(quán)。L區(qū)的民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的實(shí)施辦法，是政府先提出一個(gè)包含多項(xiàng)民生項(xiàng)目的方案，由代表針對(duì)提出的項(xiàng)目進(jìn)行差額投票，選出的前幾名才能立項(xiàng)，沒(méi)有被代表選上的項(xiàng)目就不得實(shí)施。“一些地方實(shí)行這個(gè)票決制基本是走形式，代表感覺(jué)自己說(shuō)了也不算，怎么會(huì)有積極性？我們的民生實(shí)事項(xiàng)目確實(shí)是代表說(shuō)了算，所以我們的代表有積極性。我們根本不用去號(hào)召代表履職，他們都會(huì)主動(dòng)履職。”②對(duì)G省Z市L區(qū)人大常委會(huì)副主任的訪談?dòng)涗洠?019年12月17日。L 區(qū)人大之所以能落實(shí)代表的票決權(quán)，是因?yàn)槠淙舜蟪Ｎ瘯?huì)在近年來(lái)的運(yùn)作中已經(jīng)形成了較為開(kāi)放的議事結(jié)構(gòu)，“L區(qū)人大真是跟全國(guó)絕大多數(shù)地方不一樣，代表會(huì)主動(dòng)履職并且很積極。有一年幾個(gè)代表關(guān)心食品安全問(wèn)題，就自發(fā)去菜市場(chǎng)買(mǎi)菜，再送去專(zhuān)業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，他們拿到檢測(cè)報(bào)告后立即就以食品安全衛(wèi)生問(wèn)題監(jiān)管不到位為議題，聯(lián)名約談?wù)畮讉€(gè)相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人。”③對(duì)G省省人大常委會(huì)工作人員的訪談?dòng)涗洠?019年12月18日。L區(qū)人大的經(jīng)驗(yàn)，從反面驗(yàn)證了結(jié)構(gòu)性因素對(duì)細(xì)節(jié)性創(chuàng)新所具有的約束力。

（三）行政化結(jié)構(gòu)與黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的落實(shí)

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度不是本土內(nèi)生，而是中國(guó)共產(chǎn)黨人借鑒蘇聯(lián)的蘇維埃制度并結(jié)合我國(guó)國(guó)情而創(chuàng)立的一種全新的代議制度。［19］在人民代表大會(huì)制度的初創(chuàng)時(shí)期，我國(guó)以農(nóng)民為主體，全民受教育水平很低的社會(huì)基礎(chǔ)其實(shí)很難支撐普選代議制運(yùn)作。執(zhí)政黨依靠強(qiáng)大的組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)能力，不僅建立了各級(jí)人大完整的組織機(jī)構(gòu)和人員配備，議事程序和工作規(guī)則，還通過(guò)強(qiáng)大的群眾動(dòng)員能力，在我國(guó)復(fù)雜艱苦的社會(huì)條件下成功推行了普選，保證各級(jí)人民代表大會(huì)的順利召開(kāi)。可以說(shuō)，執(zhí)政黨通過(guò)在人大擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部實(shí)施的強(qiáng)有力的行政管理，是人民代表大會(huì)制度創(chuàng)立初期制度得以扎根成活的關(guān)鍵。作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家移植而來(lái)的民主制度，在制度初創(chuàng)時(shí)期，以行政權(quán)為基本方式，有利于組織的快速建立和規(guī)則的形成，但也容易形成制度運(yùn)作的路徑依賴(lài)。

已有的研究成果尤其是海外學(xué)者對(duì)中國(guó)人大制度的研究，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的組織和權(quán)力對(duì)人大運(yùn)作的影響過(guò)多，導(dǎo)致人大喪失民主性和自主性。實(shí)際上，現(xiàn)代國(guó)家的代議機(jī)關(guān)都是在政黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作，政黨是現(xiàn)代議會(huì)運(yùn)作的基本動(dòng)力。地方人大以執(zhí)政黨為基本驅(qū)動(dòng)力，并不違背代議機(jī)關(guān)基本原理，關(guān)鍵是執(zhí)政黨驅(qū)動(dòng)人大運(yùn)作所依托制度載體的問(wèn)題。當(dāng)前執(zhí)政黨對(duì)地方人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)主要依靠常委會(huì)機(jī)關(guān)，也就是行政管理制度，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)變到以議事制度為主要載體，突破封閉化的議事結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的進(jìn)一步下沉。這樣，執(zhí)政黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)才能獲得更為堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，也才能從根本上突破地方人大常委會(huì)行政化的困局，充分發(fā)揮其代議功能。