肖 高 華

(貴州財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

監(jiān)督制度是一個傳統(tǒng)話題，在近代中國國家治理轉(zhuǎn)型過程中，監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型問題為當年不少有識之士所關(guān)注。近代中國監(jiān)督制度的歷史演進大體可以分為晚清時期、民國北京政府時期和南京國民政府時期三個歷史階段。同時，20世紀20～40年代中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過程中也在不斷探索監(jiān)督制度體系構(gòu)建。以往國內(nèi)外學(xué)界對監(jiān)督制度研究在政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域取得了不少成果，與此相比，在歷史學(xué)學(xué)科領(lǐng)域研究還比較薄弱，尤其是在中國近代史學(xué)科領(lǐng)域方面的研究更加欠缺。雖然以往學(xué)界對近代中國政府層面的監(jiān)督實踐進行了一定程度的考察，但對政學(xué)界人士的監(jiān)督思想關(guān)注不夠，對監(jiān)督思想與監(jiān)督實踐之間的互動考察不足，對監(jiān)督環(huán)境、監(jiān)督效應(yīng)缺乏系統(tǒng)分析,因此，對近代中國監(jiān)督制度的研究還有較大的拓展空間。

一、1949年前學(xué)界對監(jiān)督制度的研究概述

在從傳統(tǒng)國家治理向現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型過程中，構(gòu)建一套與近代中國的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)督制度體系是國人共同關(guān)注的核心議題。自晚清時期、民國北京政府時期至南京國民政府時期，學(xué)界對此進行了論述，不僅出版了大量著作，而且發(fā)表了數(shù)量豐富的研究論文。較早的研究在晚清時期開始到二十世紀三四十年代達到高峰，學(xué)界就監(jiān)督制度體系構(gòu)建問題進行了一定程度的理論探討，對某些問題的研究還比較深入。對這些問題進行一個系統(tǒng)的梳理，從中既可以探尋國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的歷史脈絡(luò)，又可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督制度體系構(gòu)建背后的學(xué)術(shù)理路,現(xiàn)以問題為中心對當年學(xué)界的主要監(jiān)督思想加以歸納。

(1)關(guān)于監(jiān)察監(jiān)督問題。監(jiān)察制度是一種重要的監(jiān)督制度，在整個國家監(jiān)督制度體系中居于十分重要的地位。

其一，關(guān)于都察院制度的存廢問題。都察院制度是一種傳統(tǒng)監(jiān)察制度。清末時期，除了一批朝廷大臣奏議都察院改制問題之外，學(xué)界對都察院監(jiān)督制度的存廢問題進行了深入探討。梁啟超等認為都察院制度為專制時代的產(chǎn)物，有違現(xiàn)代法治精神，主張以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督，使議院成為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中唯一的監(jiān)督機關(guān)①。宋教仁明確主張保留都察院對行政官廳的監(jiān)督權(quán)，并將其改為中央懲戒裁判所，擁有對行政案件的審判權(quán)②?？傊迥r期，學(xué)界對都察院制度的存廢問題持不同看法，一種觀點認為都察院監(jiān)督制度體系與責(zé)任內(nèi)閣制、國會制度等近代政治制度不能并立，因而主張廢除都察院監(jiān)督制度體系。另一種觀點則認為都察院在限制君主權(quán)力、糾察貪腐官員和溝通民意等方面發(fā)揮重要作用，因而主張保留都察院監(jiān)督制度體系。

其二，關(guān)于肅政院的設(shè)置及是否恢復(fù)御史制度問題。在民國初年實行議院監(jiān)督的同時，民國北京政府于1914年設(shè)置肅政廳負責(zé)糾彈官吏。對于肅政院的設(shè)置問題，學(xué)界存在著一定的分歧。儲亞心贊成吸收傳統(tǒng)監(jiān)察制度實行肅政院制度，主張肅政廳從平政院中分離，單設(shè)肅政院使之與平政院平行，以提高彈劾機關(guān)的地位③。章士釗對儲亞心提出設(shè)立肅政院的主張表示反對④。鑒于議院監(jiān)督并未取得理想的效果，議員在社會上的聲譽也很差，1923年《中華民國憲法》頒布之際，章太炎等認為議院監(jiān)督制度不符合中國國情，效率低下，主張恢復(fù)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度，設(shè)立給事中監(jiān)督中央政府，設(shè)立監(jiān)察御史監(jiān)督地方行政官吏⑤。高一涵認為御史制度與民主共和體制不相符合，反對恢復(fù)⑥。雖然當年普遍把御史制度與專制等同起來，但章太炎等在對國情深入分析的基礎(chǔ)上，主張國家典章制度建設(shè)應(yīng)該與本國國情及歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合，這一思路在國家制度建設(shè)上還是有某些積極意義的。

其三，關(guān)于監(jiān)察院制度問題。南京國民政府時期實行監(jiān)察院監(jiān)督制度，學(xué)界對監(jiān)察院的職權(quán)范圍等問題進行了深入研究。就監(jiān)察院是否應(yīng)有懲戒權(quán)而言，存在“彈懲合一”與“彈懲分離”二種不同的觀點。田炯錦等主張“彈懲合一”，認為監(jiān)察院是專門監(jiān)督官吏的機關(guān)，理應(yīng)對它授予彈劾權(quán)、懲戒權(quán)和審判權(quán)，以便提升監(jiān)察效能⑦。貫秋等主張“彈懲分離”，認為若監(jiān)察院監(jiān)察權(quán)獨大，將違背分權(quán)制衡理論，無法防止監(jiān)察權(quán)濫用產(chǎn)生枉法行為⑧?！皬棏秃弦弧痹谀撤N程度上能強化對行政權(quán)的監(jiān)督，但將彈劾權(quán)與懲戒權(quán)集中于一個機關(guān)，容易導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)本身的權(quán)力濫用。就彈劾權(quán)客體范圍而言包括對人、對事兩個方面。對人的方面來說，謝瀛洲等主張監(jiān)察院對人的彈劾范圍包括所有官吏，以便澄清吏治⑨。陳柏心認為監(jiān)察院對人的彈劾權(quán)范圍只能限于政務(wù)官而不應(yīng)包括事務(wù)官⑩。對事的方面來說，謝瀛洲等認為監(jiān)察院對事的彈劾范圍只能限于官吏的違法行為不應(yīng)包括失職失當行為⑨，徐彝尊則持不同看法，認為彈劾范圍既要包括官吏的違法行為又要包括官吏的失職行為。

(2)關(guān)于議院監(jiān)督問題。議院監(jiān)督是近代歐美國家所實行的一種重要監(jiān)督形式，晚清時期傳入中國后對國人監(jiān)督制度體系構(gòu)建產(chǎn)生了某些影響。

其一，關(guān)于資政院、諮議局監(jiān)督問題。就資政院、諮議局之準議院監(jiān)督問題而言，學(xué)界對資政院、諮議局的議院監(jiān)督權(quán)進行了初步探討，尤其是麥孟華對議院監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾沖突問題提出解決方案，即由國家元首協(xié)調(diào)資政院議院監(jiān)督與中央衙門行政權(quán)之間的沖突，中央國會協(xié)調(diào)諮議局監(jiān)督權(quán)與督撫行政權(quán)之間的沖突。

其二，關(guān)于參議院監(jiān)督問題。民國建立后實行議院監(jiān)督體制，由參議院行使監(jiān)督權(quán)，學(xué)界對議院監(jiān)督權(quán)限范圍等問題進行了討論。就議院彈劾權(quán)范圍來說，《中華民國臨時約法》規(guī)定參議院對于國務(wù)員的失職或違法行為均行使彈劾權(quán)。章士釗認為議院彈劾權(quán)范圍只能適用于官吏違法行為而不能用于失職行為。就議院是否兼有彈劾案的審判權(quán)來說，天嘯等認為議院兼有彈劾案的審判權(quán)有利于提升議院監(jiān)督效能。方宗鰲等主張議院不應(yīng)兼有彈劾案的審判權(quán)。

其三，關(guān)于南京國民政府時期的立法監(jiān)督問題。南京國民政府建立后在監(jiān)督制度體系構(gòu)建與民初時期相比發(fā)生了重大變化，以監(jiān)察監(jiān)督取代議院監(jiān)督而成為一種主要監(jiān)督形式。當然，南京國民政府時期學(xué)界也對國民會議、國民大會和立法院等立法監(jiān)督問題進行了探討。叔淵認為在“訓(xùn)政”體制之下雖然國民會議并非國家最高權(quán)力機關(guān)，其對政府的監(jiān)督是有限的而非無限的，但也要在有限的權(quán)力范圍之內(nèi)發(fā)揮好應(yīng)有的立法監(jiān)督功能。在“五五憲草”頒布之際，學(xué)界對國民大會的立法監(jiān)督問題較為關(guān)注，費鞏主張改善國民大會的組織、增加國民大會的權(quán)力，充分發(fā)揮國民大會對政府的監(jiān)督作用。隨著“訓(xùn)政”向“憲政”體制轉(zhuǎn)變，立法院的立法監(jiān)督功能凸顯，劉迺誠對立法院監(jiān)督問題進行了探討，認為立法對行政必須嚴密監(jiān)督。

(3)關(guān)于行政審判之司法監(jiān)督問題。從晚清時期到南京國民政府時期，學(xué)界對行政裁判院、平政院和行政法院等司法監(jiān)督問題進行了探討。

其一，關(guān)于行政裁判院的司法監(jiān)督問題。晚清時期學(xué)界對行政裁判院的司法監(jiān)督問題有所探討。黃壽袞認為都察院僅有彈劾官吏之權(quán)，各級審判廳又多屬民事裁判，不符合行政裁判原理，設(shè)立行政裁判院強化司法監(jiān)督勢在必行，并對行政裁判權(quán)限進行了探討。

其二，關(guān)于平政院的司法監(jiān)督問題。民初時期設(shè)立的平政院是專門負責(zé)審判彈劾案件的司法機關(guān)，學(xué)界對平政院的設(shè)置持不同看法。章士釗認為平政院制度破壞了司法獨立，不符合現(xiàn)代法治平等精神。儲亞心則贊成平政院司法監(jiān)督制度③。

其三，關(guān)于行政法院的司法監(jiān)督問題。南京國民政府時期，學(xué)界對行政法院的司法監(jiān)督問題進行了探討，在是否需要單獨設(shè)置行政法院來行使司法監(jiān)督權(quán)的問題，存在著贊成和反對兩種不同觀點。陶天南等對行政法院的設(shè)置持贊成態(tài)度，認為行政審判制是一種完善的制度，行政法院的獨立設(shè)置是中國社會的需要，有利于加強對行政機關(guān)的監(jiān)督。黃右昌主張彈劾案件的審判權(quán)劃歸普通法院，反對單獨設(shè)置行政法院。陳洪主張將行政法院與中央政務(wù)官懲戒委員會和公務(wù)員懲戒委員會合并，隸屬于監(jiān)察院之下?？傊瑥耐砬鍟r期到南京國民政府時期，關(guān)于行政案件的審判問題，當年學(xué)術(shù)界一直存在著兩種不同的思路：一種思路是取法大陸法系實行特殊裁判，另一種思路是取法英美法系實行普通裁判。

(4)關(guān)于審計監(jiān)督的研究。清末“新政”期間，戴鴻慈等大臣先后上奏朝廷，主張設(shè)立獨立于內(nèi)閣之外的國家審計機關(guān)。朝廷在一定程度上接受了此主張，在頒布的《審計院官制草案》中勾畫了一個獨立于內(nèi)閣、國會之外的審計監(jiān)督體系。金松岑等主張將審計機關(guān)從國務(wù)院中獨立出來，使其超然于行政之外。南京國民政府先設(shè)置了直隸于國民政府的審計院，后實行“監(jiān)審合一”，隨著“訓(xùn)政”向“憲政”體制的轉(zhuǎn)變，又試圖將審計機關(guān)劃歸立法機關(guān)。蔣明祺主張審計長應(yīng)該對監(jiān)察院負責(zé)，反對審計院隸屬于立法院，以維護審計獨立精神。

1949年前學(xué)界對監(jiān)督制度的研究反映出當年監(jiān)督知識體系及監(jiān)督制度構(gòu)建的學(xué)理基礎(chǔ)，對于我們認識近代中國監(jiān)督制度的歷史演進規(guī)律有著一定的作用。學(xué)界的研究反映出監(jiān)督制度體系構(gòu)建背后的學(xué)理思路，也凸顯監(jiān)督制度體系構(gòu)建的問題意識，對監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型問題的思考日益成為近代中國的輿論議題。雖然監(jiān)督制度的制定與實施基本上是政府行為，但其卻需要與社會各界共同參與，況且學(xué)界的監(jiān)督思想也是國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的內(nèi)容之一。

二、1949年后學(xué)界對近代中國監(jiān)督制度的研究概述

1949年后學(xué)界對近代中國監(jiān)督制度的研究可分為兩個時期。改革開放之前，對近代中國監(jiān)督制度研究不多，且研究視野面受政治意識形態(tài)影響較為明顯，問題發(fā)掘受到較大限制。改革開放之后，對監(jiān)督制度的研究受到中國史、法律史領(lǐng)域的重視，取得了很多重要的研究成果。近代中國監(jiān)督制度的整體性研究和各種不同形式的監(jiān)督制度研究等成果不斷涌現(xiàn)。

(1)關(guān)于近代中國監(jiān)察監(jiān)督問題的研究。晚清民初時期是傳統(tǒng)監(jiān)察監(jiān)督的轉(zhuǎn)型時期，王曉天對晚清民初時期監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型問題進行了探討，認為傳統(tǒng)都察院兼有行政、司法等多種龐雜事權(quán)，而民國建立后新的監(jiān)察機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT國家行政機關(guān)。在這里，論者把監(jiān)察權(quán)視為一種行政權(quán)。監(jiān)察權(quán)范圍尤其是監(jiān)察院是否擁有懲戒權(quán)是近代中國監(jiān)察制度體系構(gòu)建中爭論相當激烈的問題。孫宗一認為近代中國因彈劾權(quán)與懲戒權(quán)分離，影響到監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性與完整性，降低了監(jiān)察效能。姚秀蘭對國民政府監(jiān)察制度實施的監(jiān)察效能進行了分析，認為國民政府監(jiān)察制度不可能遏制政府官員的腐敗，但在一定程度上對他們的違法失職行為有所防犯。南京國民政府時期分區(qū)設(shè)置監(jiān)察使署，張冬輝認為監(jiān)察使制度對于健全監(jiān)察制度、擴大監(jiān)察權(quán)限等方面發(fā)揮了某些積極作用，但它并不完善，無法深入縣級以下基層機構(gòu)，且制度本身充滿矛盾，是南京國民政府在吏治整頓上矛盾心態(tài)的體現(xiàn)。中共五大決定設(shè)立中央監(jiān)察委員會，王謙對中共早期設(shè)立的監(jiān)察委員會制度進行了探討，認為雖然第一屆中央監(jiān)察委員會在當年未能發(fā)揮應(yīng)有作用，但對中共監(jiān)督制度建設(shè)仍然產(chǎn)生了不可低估的影響。近代中國的監(jiān)察制度體系構(gòu)建的內(nèi)容相當豐富，1949年后學(xué)界對晚清民初時期、南京國民政府時期的監(jiān)察制度實施方案進行了一定程度的探討，對中共早期設(shè)立的監(jiān)察委員會制度進行了分析。

(2)關(guān)于近代中國議院監(jiān)督問題的研究。學(xué)界對清末時期資政院及諮議局監(jiān)督、民初時期的參議院監(jiān)督和南京國民政府時期的國民大會及立法院監(jiān)督制度進行了探討。就資政院及諮議局監(jiān)督來說，聶鑫對資政院的議院監(jiān)督權(quán)與軍機處的行政權(quán)之間的關(guān)系進行了考察與分析，認為資政院沒有認清議院監(jiān)督的職權(quán)范圍，在彈劾軍機案中有越權(quán)行為，資政院監(jiān)督的歷史影響并非都是有積極意義的，成為后來民初國會中“毀法造法”的濫觴。耿云志認為諮議局鞏固立法監(jiān)督權(quán)，對督撫行政權(quán)構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)，在彈劾官吏方面發(fā)揮了積極作用。沈曉敏在肯定諮議局監(jiān)督取得了一些成效的同時，也認為它并不是完全意義上的議院監(jiān)督，而諮議局并不滿足法定監(jiān)督職權(quán)，試圖擴展監(jiān)督權(quán)限竭力利用局章含糊之處自行其事。就民初時期參議院監(jiān)督來說，李學(xué)智認為在《中華民國臨時約法》之審議及修改中，增加了對總統(tǒng)及國務(wù)員彈劾案的規(guī)定，使總統(tǒng)及國務(wù)員置于參議院的監(jiān)督之下，確立了參議院監(jiān)督的地位。就南京國民政府時期國民大會監(jiān)督、立法院監(jiān)督問題來說，聞黎明對抗戰(zhàn)時期國民大會議政會監(jiān)督制度設(shè)計方案進行了考察，認為“期成憲草”規(guī)定議政會受理監(jiān)察院的彈劾案有對政府長官的不信任權(quán)以及對總統(tǒng)和五院的質(zhì)詢權(quán)，有利于加強對治權(quán)的監(jiān)督。易青認為“行憲”后的立法院不同于“訓(xùn)政”時期的立法院，類似于歐美國家的議會，負有行使立法權(quán)及監(jiān)督政府的職能。

(3)關(guān)于近代中國司法監(jiān)督問題的研究。學(xué)界對近代中國有關(guān)司法對行政的監(jiān)督即行政救濟問題進行了較為深入的探討，并且對司法監(jiān)督制度運行環(huán)境有所涉及。就對近代中國官吏懲戒制度的研究而言，陳廣華對文官懲戒的創(chuàng)設(shè)緣由、過程和制度設(shè)計等方面進行了探析，認為在當時是對行政官員實施監(jiān)督的唯一有效手段。劉影虹認為在南京國民政府懲戒制度中糅合中西政制，確立了公務(wù)員懲戒制度的黨治原則、監(jiān)察與懲戒分屬制度，雖然這種懲戒制度充滿了矛盾，但使中國政治朝現(xiàn)代化邁進了一步。就司法對行政的監(jiān)督即行政救濟研究而言，學(xué)界主要圍繞著清末行政審判院的籌設(shè)、民初平政院肅政廳設(shè)置和南京國民政府時期行政法院的設(shè)置等議題展開。宋玲對晚清時期圍繞著行政裁判院籌設(shè)在保守派與改革派之間的爭論進行了較為系統(tǒng)的分析。李唯一對民國初年平政院肅政廳的設(shè)置緣由、實施情況、興廢原因和特點影響等進行了分析，認為雖然存在一些制度背后的漏洞，但糾彈了一大批違法違紀案件，對當時的官場起到了一定的震懾和整治作用。張生認為行政法院是近代中國最完備的行政審判機關(guān)，其對行政權(quán)的監(jiān)督提供了一定的法律保障，但在實際運作中行政訴訟職能難以發(fā)揮作用。

(4)關(guān)于近代中國行政監(jiān)督問題的研究。近代中國行政監(jiān)督主要有晚清時期的京察、大計和督撫監(jiān)督以及南京國民政府時期的行政督察制度等。學(xué)界對行政督察監(jiān)督制度尤為關(guān)注，并且對它有著不同的認識。翁有為對行政督察制持基本肯定態(tài)度，認為行政督察制上承歷史上州、道監(jiān)察制尤其是北洋政府的道制，它的設(shè)置是中國省縣行政管理演進中的重要環(huán)節(jié)，使南京國民政府地方管理體系較為科學(xué)與合理。翁有為認為它直接援引了國民黨地方行政層級中的專員制度，間接起源于土地革命戰(zhàn)爭時期介于省、縣蘇維埃政權(quán)之間的特殊蘇維埃政府制度，對后來的政權(quán)建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。周聯(lián)合對行政督察制持基本否定態(tài)度，認為南京國民政府推行行政督察制度，在省、縣之間強行增設(shè)一級政府機構(gòu)，是對政府法制及政體的損害。

(5)關(guān)于近代中國政黨監(jiān)督問題的研究。朱聯(lián)平運用歷史學(xué)、政治學(xué)的理論方法，以近代中國有影響的政治家、思想家和理論家的思想言論為基本素材，較為深入地挖掘和分析了清末民初時期政黨政治理論中所蘊涵的“政黨監(jiān)督”思想成分，比較和分析其產(chǎn)生的政治、文化和社會背景因素，闡述了其對中國社會產(chǎn)生的政治影響。

(6)關(guān)于近代中國財政金融監(jiān)督問題的研究。財政金融監(jiān)督是行政監(jiān)督、立法監(jiān)督和司法監(jiān)督的重要監(jiān)督領(lǐng)域，學(xué)界對近代中國財政監(jiān)督問題的探討相當突出，就財政監(jiān)督制度研究而言，劉增合對清末財政監(jiān)理制度進行了系統(tǒng)的歷史考察，認為晚清時期財政監(jiān)理以建立近代預(yù)算制度為目標，雖取得了一些成效，但因制度本身缺陷所限制，沒有挽回清廷財政頹勢，然其借鑒意義仍不可忽視。侯坤宏就抗戰(zhàn)時期中央對地方財政的監(jiān)督問題進行了探討。就金融監(jiān)督研究而言，易棉陽對近代中國政府層面的金融監(jiān)管進行了考察。鄢定友認為南京國民政府在審計監(jiān)督制度構(gòu)建中，不僅通過政府立法形式確定審計監(jiān)督的職權(quán)與地位，而且試圖建立一個聯(lián)綜組織系統(tǒng)，以達到審計機構(gòu)在聯(lián)綜組織系統(tǒng)中的制衡與監(jiān)督目的。1949年后學(xué)界對近代中國財政金融監(jiān)督進行了深入研究，達到了很高的水平，然而，對于近代中國財政金融監(jiān)督如何納入整個國家監(jiān)督制度體系之中，尤其是對財政金融監(jiān)督采取行政監(jiān)督、立法監(jiān)督抑或司法監(jiān)督等問題還缺乏系統(tǒng)研究，說明對此問題的研究還需進一步深化。

1949年后學(xué)界對近代中國監(jiān)督制度進行了一定程度的研究，取得了一些可喜的成果，然而，對近代中國監(jiān)督制度的考察是一個宏大課題，涉及監(jiān)督思想、監(jiān)督實踐、監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應(yīng)等諸多問題，還有較大的研究空間。

三、以往學(xué)界研究的成就及不足

在近代中國監(jiān)督制度的研究中，從學(xué)術(shù)史狀況看，有三個研究高峰：一是在晚清民初時期，二是在國民政府時期，三是在改革開放之后。前兩個時期雖然有少量中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度史研究，但大多數(shù)屬于監(jiān)督制度體系構(gòu)建的理論研究，也是我們當前研究近代中國監(jiān)督制度體系構(gòu)建的重要對象和史料來源。第三個時期大陸學(xué)界在現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的視野下討論近代中國監(jiān)督制度的歷史演進問題?？傮w上看，海內(nèi)外學(xué)者對近代中國監(jiān)督制度的關(guān)注程度不斷提升，新史料不斷得到挖掘，研究問題不斷得到豐富，研究視角不斷拓展，為近代中國監(jiān)督制度史研究的進一步深化奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)從文獻資料整理利用、問題意識、研究視野和研究方法等方面加以歸納總結(jié)。

1.以往研究中的成績

其一，對監(jiān)督制度資料的整理和利用為研究奠定了史料基礎(chǔ)。以往學(xué)界對近代中國監(jiān)督制度資料整理和利用取得了一定的成績，部分民國時期的監(jiān)察史料已經(jīng)得到收集整理并且結(jié)集出版，為監(jiān)督制度史的研究奠定了史料基礎(chǔ)。然而，大量的監(jiān)督制度資料都分散在各種法律法規(guī)匯編、決議匯編之中，系統(tǒng)性的監(jiān)督制度資料匯編還非常少。對近代中國眾多期刊報刊上有關(guān)監(jiān)督制度資料還缺乏系統(tǒng)整理，一些地方檔案也有待收集，近代中國監(jiān)督制度資料整理還有廣闊的史料挖掘空間。

其二，對監(jiān)督制度的學(xué)理分析及知識建構(gòu)達到較高水平。監(jiān)督制度理論涉及監(jiān)督形式、內(nèi)容、環(huán)境和效應(yīng)等諸多方面的問題，其根本目的是為建立現(xiàn)代監(jiān)督體系提供法理支撐。在從傳統(tǒng)監(jiān)督制度體系向近代監(jiān)督制度體系轉(zhuǎn)型的過程中，雖然監(jiān)督制度體系的現(xiàn)代性成分比較有限，但是轉(zhuǎn)型方向較為清晰。在近代中國，政府、學(xué)者都注重借鑒西方監(jiān)督制度理論(包括英美法系和大陸法系)，如議院監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督和審計監(jiān)督等新的監(jiān)督制度形式不斷提出并付諸實踐，當然，他們也十分注重吸收傳統(tǒng)監(jiān)察制度中的有益成分。在近代中國政學(xué)界人士設(shè)計的監(jiān)督制度方案中，既注重吸收西方近代監(jiān)督思想理論，也重視對中國傳統(tǒng)監(jiān)督文化的繼承，提高國家治理效率、懲治貪污腐敗是國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的主要價值訴求。因此，在對近代中國監(jiān)督制度史的研究之中明顯有著“國家治理效率”和“懲治貪污腐敗”的雙重視角，即對于監(jiān)督思想、監(jiān)督實踐及監(jiān)督效應(yīng)的評估主要從“國家治理效率”和“懲治貪污腐敗”的角度來進行分析，學(xué)者對監(jiān)督制度問題的研究增強了國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的學(xué)理基礎(chǔ)。

其三，大體上揭示了近代中國監(jiān)督制度演進的歷史面貌。中國傳統(tǒng)的監(jiān)督制度主要是監(jiān)察制度，1949年前，學(xué)界已經(jīng)運用監(jiān)督理論知識對中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度進行整理分析，因此有多本中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度史研究著作問世。1949年后，臺灣學(xué)界在監(jiān)督制度的比較研究、文官懲戒制度研究等方面成果較為突出。到改革開放之后，大陸學(xué)界研究視野進一步放開，對近代中國監(jiān)督形式上的監(jiān)察監(jiān)督、議院監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和政黨監(jiān)督等進行了深入探討，對近代中國的財政監(jiān)督、金融監(jiān)督和審計監(jiān)督等專項監(jiān)督內(nèi)容進行了系統(tǒng)研究，研究成果較為豐碩。現(xiàn)有研究以監(jiān)督形式、監(jiān)督內(nèi)容為研究主軸，大體上展示了近代中國監(jiān)督制度演進的歷史面貌。

對近代中國監(jiān)督制度研究大致分為兩個階段：一是1949年前學(xué)界對監(jiān)督制度的研究。近代中國監(jiān)督制度是在引進西方監(jiān)督理論及吸收中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上展開的。學(xué)界提出了不少監(jiān)督思想主張，為政府層面的監(jiān)督實踐提供了思想資源。二是1949年后對近代中國監(jiān)督制度的資料整理與研究。1949年后學(xué)界對近代中國監(jiān)督制度的研究取得了一定的成果，大體上勾畫出國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的基本脈絡(luò)。

2.以往研究中的某些不足

其一，學(xué)術(shù)研究成果較多而資料整理較少尤其是地方檔案資料利用較少。以往學(xué)界從不同角度對近代中國監(jiān)督制度進行了一系列的探討，研究成果較多，然而，對于近代中國監(jiān)督制度的資料整理嚴重不足，除了極少數(shù)監(jiān)察史料匯編之外，大量的監(jiān)督制度資料缺乏系統(tǒng)性整理。以往學(xué)界對中央檔案資料的整理和利用也取得了一些成就，譬如，國家圖書館出版社先后出版了《民國時期監(jiān)察史料匯編》《民國時期監(jiān)察史料續(xù)編》，對民國時期的監(jiān)察制度資料進行了整理。但從總體來說，以往的資料整理存在缺陷，對現(xiàn)有研究帶來影響。譬如，以監(jiān)察法規(guī)制度為主對其他監(jiān)督制度資料整理不足，對當年期刊報刊上的監(jiān)督文獻資料缺乏系統(tǒng)整理，地方監(jiān)督檔案史料以及民間文獻資料發(fā)掘不夠。

其二，監(jiān)督實踐研究較多而監(jiān)督思想、環(huán)境及效應(yīng)研究較少。對近代中國監(jiān)督制度的研究基本上側(cè)重于監(jiān)督實踐領(lǐng)域的考察，對監(jiān)督思想、監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應(yīng)等方面關(guān)注不足。近代中國監(jiān)督制度的歷史演進史是以往研究中成果最為顯著的部分，但其中存在著較為明顯的缺陷，即對監(jiān)督思想、監(jiān)督實踐、監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應(yīng)的研究較為分化，對監(jiān)督思想與監(jiān)督實踐之間的雙向互動以及監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應(yīng)情況還缺乏深入討論。因此，在近代中國監(jiān)督制度史研究中，加強這方面的研究是一個重要任務(wù)。

其三，“監(jiān)督者”研究較多而“被監(jiān)督者”研究較少。在國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建中，國家、政府和上級機關(guān)作為監(jiān)督者的主體作用極為重要。在近代中國監(jiān)督制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，國家與政府是監(jiān)督制度體系構(gòu)建的決策者與主導(dǎo)者，但是，在這個過程中不應(yīng)忽視社會、市場和下級機關(guān)的角色。在現(xiàn)有研究中，已經(jīng)關(guān)注到自下而上的社會監(jiān)督問題，但討論還不夠深入。在對近代中國監(jiān)督制度史的研究中，較為注重法律文本及機構(gòu)研究，關(guān)于中央對地方的監(jiān)督、監(jiān)督者與被監(jiān)督者之關(guān)系等問題也還缺乏深入研究。雖然被監(jiān)督者對于監(jiān)督制度體系的心理認同程度取決于監(jiān)督制度的國家治理效應(yīng)，但在監(jiān)督過程中監(jiān)督者的吏治形象直接會影響到社會對監(jiān)督制度的認同。在監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系中被監(jiān)督者處于相對弱勢的地位，但其作用還是不可忽視的，因而有必要從“被監(jiān)督者”的角度來考察監(jiān)督制度體系建構(gòu)。

3.下一步研究的突破口

對近代中國監(jiān)督制度史研究需要在以下方面有所突破:一是在研究中不僅將監(jiān)督制度體系構(gòu)建置于監(jiān)督者的角度觀察，而且置于當年的監(jiān)督環(huán)境之下，討論其政治、經(jīng)濟、文化及社會層面上的諸多效應(yīng)。二是深化對監(jiān)督過程的歷史考察，在研究中不僅要關(guān)注監(jiān)督結(jié)果，而且要深入考察監(jiān)督過程，從對監(jiān)督過程的考察之中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督細節(jié)，從監(jiān)督細節(jié)之中尋求歷史真相。從監(jiān)督思想到監(jiān)督實踐，各種問題都要落實到人事上進行考察。三是拓展典型監(jiān)督事件的研究，抓住當年監(jiān)督實踐中的權(quán)力沖突和矛盾問題，圍繞一些典型的監(jiān)督事件來進行深入分析。四是關(guān)注人的因素。在近代中國監(jiān)督制度的歷史演進中，人的因素是一個十分重要的方面，從監(jiān)督思想到監(jiān)督實踐容易受政治派系、人事關(guān)系和人際網(wǎng)絡(luò)因素的影響。只有從這些方面入手，才能更加全面認識近代中國監(jiān)督制度體系構(gòu)建的歷史全貌。------------

注釋：

①參見滄江：《臺諫近事感言》(載《國風(fēng)報》，1910年第6期)；賀紹章：《都察院改廢問題》(載《法政雜志》，1911年第8期)。

②參見漁父：《論都察院宜改為懲戒裁判所》(載《民立報》，1911年8月2日)。

③參見何亞心：《平政院》(載《甲寅雜志》，1914年第3期)。此處《甲寅雜志》將儲亞心誤寫為何亞心。

④參見章士釗：《論平政院——答儲君亞心》(載《甲寅雜志》，1914年第3期)。

⑤參見章炳麟：《與章行嚴論改革國會書》(載《華國月刊》，1924年第5期)；但燾：《給事中制度論》(載《華國月刊》，1924年第5期)。

⑥參見高一涵：《中國現(xiàn)在是否有恢復(fù)御史制度的必要》(載《晨報》七周紀念增刊，1925年12月1日)。

⑦參見田炯錦：《憲草初稿與監(jiān)察權(quán)》(載《時代公論》，1934年第9期)；翁率平：《如何可使監(jiān)察一權(quán)不同于虛設(shè)》(載《正論》，1935年第39期)。

⑧參見貫秋：《監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察制度》(載《南華評論》，1931年第22期)；林家端：《中國監(jiān)察制度論》(載《中山文化教育館季刊》，1934年創(chuàng)刊號)；王履康：《中國之監(jiān)察制度》(載《東方雜志》，1936年第17期)。

⑨參見謝瀛洲：《五權(quán)憲法下之監(jiān)察制度》(載《中華法學(xué)雜志》，1930年第3期)；何會源：《論孫中山先生關(guān)于中央政治制度之設(shè)計》(載《民族雜志》，1934年第5期)。

⑩參見陳柏心：《憲法內(nèi)中央政制評議》(載《民主論壇》，1947年第12期)。