熊 琦 朱若含

一、問(wèn)題的提出

司法與行政雙軌制一直是我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要特色，加之知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法進(jìn)程中始終由行政管理部門(mén)主導(dǎo)，相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律文本中也因此存在大量涉及行政介入的條款。上述條款除了涵蓋各國(guó)著作權(quán)行政管理部門(mén)普遍具備的行政管理和服務(wù)職能外(1)例如為著作權(quán)人辦理版權(quán)登記以確認(rèn)其權(quán)利、備案、提供咨詢和其他服務(wù)等。分別參見(jiàn)《著作權(quán)行政投訴指南》(2006)、《著作權(quán)質(zhì)權(quán)登記辦法》(2001)、《計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)登記辦法》(2002)、《關(guān)于對(duì)出版境外音像制品合同進(jìn)行登記的通知》(1995)、《著作權(quán)涉外代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》(1996)、《國(guó)外著作權(quán)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)管理辦法》(1996)等。，還包括賦權(quán)政府部門(mén)實(shí)施行政執(zhí)法的條款。其中，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能在近年來(lái)尤其突出，依托該項(xiàng)職能，由國(guó)家版權(quán)局聯(lián)合國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部，連續(xù)施行十余年的“劍網(wǎng)行動(dòng)”，已成為我國(guó)打擊著作權(quán)侵權(quán)行為的重要手段。以“劍網(wǎng)行動(dòng)”為代表的著作權(quán)行政執(zhí)法行動(dòng)對(duì)打擊和震懾特定領(lǐng)域的侵權(quán)盜版行為，發(fā)揮了相當(dāng)?shù)姆e極作用，但以強(qiáng)行政保護(hù)介入著作權(quán)市場(chǎng)的管理模式在實(shí)踐中依然存在如下弊端：

首先，行政介入著作權(quán)市場(chǎng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)有待完善。著作權(quán)作為私權(quán)，公權(quán)力介入的必要條件是侵犯著作權(quán)的行為造成了對(duì)科學(xué)文化傳播、市場(chǎng)秩序公共利益的損害(2)《著作權(quán)法》(2010)第5章第47、48條，《著作權(quán)法實(shí)施條例》(2002)第36、37條。。然而在實(shí)踐中，損害公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在缺位(3)楊勇：《著作權(quán)法中損害公共利益的認(rèn)定研究》，《中國(guó)版權(quán)》2016年第5期。。因此，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)無(wú)須負(fù)擔(dān)對(duì)介入條件成立與否的說(shuō)明義務(wù)，從而導(dǎo)致行政權(quán)力介入市場(chǎng)的門(mén)檻降低，這實(shí)質(zhì)上造成了著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)行政權(quán)力的擴(kuò)張。

其次，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法程序有待規(guī)范。著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)采取自上而下的“專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”等典型的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式，在實(shí)踐中已成為一種執(zhí)法常態(tài)，其本質(zhì)是國(guó)家在社會(huì)改造愿望強(qiáng)烈而有效性手段不足的情況下采取的一種策略，通常將有限的權(quán)力集中起來(lái)，投入到國(guó)家認(rèn)為最重要或最緊急的目標(biāo)上去(4)馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第1期。，但其常常伴隨著執(zhí)行失范、執(zhí)法主體混亂、程序不清等問(wèn)題，損害了法治應(yīng)有的預(yù)期穩(wěn)定和形式理性，且治理績(jī)效存疑(5)吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵(lì)效應(yīng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法——以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為解釋視角》，《法商研究》2015年第1期。。

再次，“雙軌制”下的司法保護(hù)界限有待明確。著作權(quán)糾紛本質(zhì)上是一種民事糾紛，但隨著著作權(quán)行政介入程度的深入，將傳統(tǒng)上本該屬于意思自治調(diào)整及法院裁決的事項(xiàng)納入了行政權(quán)的管轄范圍(6)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)版權(quán)執(zhí)法部門(mén)辦理的3065起行政處罰案件中，僅有6.17%移送公安部門(mén)。參見(jiàn)2016年全國(guó)版權(quán)執(zhí)法情況表，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/11194/375777.html，訪問(wèn)時(shí)間：2018年12月3日。。大量應(yīng)當(dāng)移交司法部門(mén)的侵權(quán)案件由行政機(jī)關(guān)做出制裁，延緩了司法保護(hù)發(fā)展為著作權(quán)保護(hù)主導(dǎo)方式的進(jìn)程，行政權(quán)與司法權(quán)產(chǎn)生了一定的沖突。

誠(chéng)然，在我國(guó)著作權(quán)法律體系建立之初，法治基礎(chǔ)和司法力量都較為薄弱，以行政方式迅速建立起基本的著作權(quán)管理和保護(hù)體制，具有歷史合理性。但在著作權(quán)市場(chǎng)全球化程度不斷加深的今天，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)化行政介入著作權(quán)市場(chǎng)，則一直存在爭(zhēng)議(7)一些學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為行政保護(hù)手段保護(hù)力度適中，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，部分學(xué)者也開(kāi)始反思，我國(guó)著作權(quán)制度在價(jià)值取向上傾向以法定化的權(quán)利分配來(lái)取代市場(chǎng)的意定安排，未能合理劃定著作權(quán)領(lǐng)域私人自治與政府管制的邊界。參見(jiàn)李順德：《對(duì)加強(qiáng)著作權(quán)行政執(zhí)法的思考》，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第1期；熊琦：《中國(guó)著作權(quán)立法中的制度創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。。實(shí)踐中，著作權(quán)行政救濟(jì)制度也并未按照預(yù)設(shè)的軌道順暢運(yùn)行，為行政權(quán)力干預(yù)私權(quán)提供了渠道(8)謝曉堯：《著作權(quán)的行政救濟(jì)之道——反思與批判》，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第11期。。選擇行政強(qiáng)保護(hù)亦或弱化行政介入，都不能脫離特定的社會(huì)實(shí)踐而做出抽象的價(jià)值判斷。政府雖然可以通過(guò)行政政策來(lái)影響市場(chǎng)中生產(chǎn)要素的使用，但市場(chǎng)自有其解決問(wèn)題的邏輯，政府直接管制不一定能帶來(lái)更優(yōu)的結(jié)果(9)Ronald Coase, “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics,1960,3, p.18.。我國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行的強(qiáng)勢(shì)管控和干預(yù)，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)的首要選擇。雖然在短期內(nèi)徹底實(shí)現(xiàn)著作權(quán)市場(chǎng)管理模式的轉(zhuǎn)變頗有難度，但我們?nèi)詰?yīng)不斷探索如何在現(xiàn)實(shí)條件下完善現(xiàn)有的機(jī)制和體制，為著作權(quán)市場(chǎng)行政管理模式轉(zhuǎn)型提供平穩(wěn)銜接、過(guò)渡的可能，并明確我國(guó)行政介入條款賦權(quán)的范圍與方式。

二、行政介入條款的意義與爭(zhēng)議

從迄今為止的實(shí)施績(jī)效看，現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行的行政保護(hù)和司法相結(jié)合的“雙軌制”具有其必要性。司法保護(hù)有維權(quán)周期長(zhǎng)、法院因舉證困難等問(wèn)題而過(guò)于依賴(lài)“法定賠償”標(biāo)準(zhǔn)確定賠償額等固有局限。與之相比，著作行政保護(hù)具有程序簡(jiǎn)便、查處速度快、效率高的特點(diǎn)，對(duì)于著作權(quán)人而言舉證責(zé)任也較輕。當(dāng)權(quán)利人的目標(biāo)在于使侵權(quán)人盡快停止侵權(quán)時(shí)，一般也更傾向于選擇行政保護(hù)介入的方式；而當(dāng)侵權(quán)行為造成的損失較為嚴(yán)重時(shí)，權(quán)利人則更傾向于選擇司法途徑來(lái)挽回?fù)p失。一般情況下，司法和行政的結(jié)合，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)快速禁令和賠償。這種特有的混合糾紛解決模式可以將司法保護(hù)和行政保護(hù)二者的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，在我國(guó)著作權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的早期階段發(fā)揮了良性作用。

如前所述，行政介入條款在我國(guó)著作權(quán)市場(chǎng)化程度日益加深的今天，開(kāi)始引起越來(lái)越多的爭(zhēng)議。行政介入范圍的不確定對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)造成了負(fù)面影響。從現(xiàn)行法出發(fā)，我國(guó)著作權(quán)行政介入市場(chǎng)的前提條件包括兩個(gè)方面：一是實(shí)際存在著作權(quán)侵權(quán)行為或是侵權(quán)糾紛，二是相關(guān)侵權(quán)行為已經(jīng)達(dá)到損害公共利益的危害程度。《著作權(quán)法》(2010)第48條對(duì)行政介入的門(mén)檻和范圍已有原則性規(guī)定，明確相關(guān)侵權(quán)行為“同時(shí)損害公共利益的”才有公權(quán)力介入的空間。但在2014年，《著作權(quán)法(修訂草案送審稿)》第77條將判斷行政介入的前置條件“同時(shí)損害公共利益”刪去，曾引起廣泛討論(13)汪曙華：《當(dāng)代中國(guó)版權(quán)行政保護(hù)體系的核心癥結(jié)及對(duì)策》，《現(xiàn)代出版》2013年第4期。。誠(chéng)然，實(shí)踐中“公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”本身就難以界定，其模糊性和不確定性為行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法帶來(lái)不便，但這僅屬于政策執(zhí)行層面的問(wèn)題。立法機(jī)關(guān)選擇對(duì)該前置條件直接刪除，而非加以類(lèi)型化界定，折射出行政介入范圍的擴(kuò)張意圖和政府全面干預(yù)著作權(quán)市場(chǎng)的傾向，它期望通過(guò)強(qiáng)行政介入的方式來(lái)改進(jìn)不盡完善的市場(chǎng)秩序。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的介入和管制，主要建立在其認(rèn)為創(chuàng)作者和權(quán)利人能力缺位的觀念基礎(chǔ)上，諸多市場(chǎng)主體之間的博弈行為，被誤認(rèn)為是需要政府干預(yù)的“市場(chǎng)失序”或“市場(chǎng)亂象”，忽略了市場(chǎng)環(huán)境下直接參與創(chuàng)作和傳播行為的著作權(quán)人比政府更了解產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀的事實(shí)(15)熊琦：《中國(guó)著作權(quán)立法中的制度創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。。事實(shí)上，傳播技術(shù)的發(fā)展在引起市場(chǎng)秩序不穩(wěn)定的同時(shí)，也蘊(yùn)含著創(chuàng)新型權(quán)利配置方式的自我探尋和實(shí)現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放平臺(tái)和社交網(wǎng)絡(luò)的新興商業(yè)模式出現(xiàn)之后，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在已然形成的“網(wǎng)絡(luò)即免費(fèi)”的內(nèi)容獲取習(xí)慣下，放棄了直接從許可中獲取收益，轉(zhuǎn)而借助各種“延遲收益”的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)效益最大化，使得原本處于對(duì)立的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者與內(nèi)容提供者，逐漸呈現(xiàn)合作的趨勢(shì)，走上了一條與發(fā)達(dá)國(guó)家全面移植前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代付費(fèi)模式基本不同的發(fā)展道路，即可視為私人秩序的典型體現(xiàn)(16)熊琦：《網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護(hù)十年：產(chǎn)業(yè)與制度的相生相克》，《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2016年第10期。。

三、著作權(quán)行政介入的類(lèi)型化分析

在實(shí)踐中，政府對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)的介入方式呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，按照其縱向介入的深度，可大致劃分為三種類(lèi)型：高強(qiáng)度介入型、中強(qiáng)度介入型和低強(qiáng)度介入型。行政介入類(lèi)型化不斷演變和豐富的過(guò)程，既是政府與市場(chǎng)關(guān)系內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展的直接反映，也是政府不斷積極探索在著作權(quán)管理中扮演何種角色、思考如何把握好對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行管理和干預(yù)的程度、找尋一個(gè)科學(xué)適宜的平衡點(diǎn)的動(dòng)態(tài)實(shí)踐過(guò)程。

第一，以行政處罰為代表的高強(qiáng)度介入型。該類(lèi)型的特征是用高強(qiáng)度的行政介入對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制，通常以命令與控制型規(guī)制為主，強(qiáng)調(diào)對(duì)抗、通過(guò)威懾實(shí)現(xiàn)法律遵從。它雖有一定成效，但易導(dǎo)致規(guī)制者與被規(guī)制者雙方出現(xiàn)對(duì)立的僵局，影響治理效果(20)高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期。。雖然客觀上行政處罰的確具有威懾力較強(qiáng)、短期效果明顯等優(yōu)點(diǎn)，但其非持續(xù)性、缺乏預(yù)期性和高強(qiáng)度性等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段著作權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)行和未來(lái)發(fā)展都產(chǎn)生了難以忽略的消極影響。

一方面，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不利于市場(chǎng)自有秩序的構(gòu)建。在問(wèn)題尚未發(fā)生之時(shí)，政府幾乎不介入市場(chǎng)，而在問(wèn)題發(fā)生之后，政府在短時(shí)間之內(nèi)整合資源集中解決某一問(wèn)題。對(duì)重點(diǎn)違法行為進(jìn)行選擇性執(zhí)法，而在階段性的執(zhí)法過(guò)后，該領(lǐng)域又再次陷入非良性循環(huán)。這種個(gè)案解決式的治理思路和集中突擊式的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法模式，雖然可以對(duì)政府選擇的執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行周期性強(qiáng)化，但其執(zhí)法強(qiáng)度和懲處嚴(yán)厲度迥異，因而違法數(shù)量相應(yīng)發(fā)生波動(dòng)性調(diào)整(21)徐國(guó)沖等：《中國(guó)式政府監(jiān)管：特征、困局與走向》，《行政管理改革》2019年第1期。。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法以消耗大量行政資源為代價(jià)，它對(duì)某些領(lǐng)域營(yíng)造出暫時(shí)的良性市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，可以對(duì)投資者產(chǎn)生一定程度的短期激勵(lì)。但當(dāng)執(zhí)法周期結(jié)束時(shí)，該領(lǐng)域的著作權(quán)市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境逐步回歸常態(tài)，短期的政策刺激不足以從根本上扭轉(zhuǎn)著作權(quán)市場(chǎng)自有的運(yùn)行邏輯。換言之，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法以行政強(qiáng)干預(yù)的方式遮蔽了市場(chǎng)中真實(shí)信號(hào)靈活迅捷地傳遞，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，阻礙了市場(chǎng)通過(guò)主體的自發(fā)博弈建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序的進(jìn)程。

另一方面，行政執(zhí)法權(quán)的濫用使得交易主體無(wú)法自主選擇糾紛解決方式。著作權(quán)糾紛相較一般的民事糾紛更具特殊性，知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的市場(chǎng)化，使知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛除具有維權(quán)屬性外，還具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的屬性，權(quán)利人和侵權(quán)人的利益呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，既對(duì)抗又合作，糾紛當(dāng)事人雙方利益的多元與交匯使得糾紛的解決方式存在多種可能(22)沈偉:《我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解決機(jī)制研究》，《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第8期。。而在交易主體之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，行政機(jī)關(guān)優(yōu)先選擇以行政處罰的方式介入糾紛，在公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)缺位的情況下，行政的主動(dòng)介入實(shí)際上代替了市場(chǎng)主體自主選擇交易糾紛解決方式的傳統(tǒng)路徑。將傳統(tǒng)上本該屬于意思自治調(diào)整及法院裁決的事項(xiàng)納入了行政權(quán)的管轄范圍，導(dǎo)致市場(chǎng)主體無(wú)法根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇符合自己利益最大化的交易糾紛解決方式。不同于司法天然的謹(jǐn)慎和被動(dòng)，著作權(quán)行政管理部門(mén)對(duì)違法行為的處罰更為主動(dòng)，可自行決定立案查處(23)參見(jiàn)我國(guó)《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》(2009)第11條。2015年的《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法(修訂征求意見(jiàn)稿)》，更強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步完善版權(quán)行政保護(hù)制度，加大對(duì)侵權(quán)盜版行為的行政打擊力度”。。

第二，以行政裁決為代表的中強(qiáng)度介入型。行政裁決是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)民事糾紛解決的重要方式之一，改革開(kāi)放后又經(jīng)歷了保留、退縮以及回歸的演變進(jìn)程，到現(xiàn)在已經(jīng)成為我國(guó)民事糾紛領(lǐng)域頗具特色的糾紛解決途徑(24)李先偉：《多元化糾紛解決機(jī)制中的行政裁決權(quán)》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期。。

與司法糾紛解決途徑相比，行政裁決在日趨復(fù)雜化的著作權(quán)糾紛事實(shí)認(rèn)定方面更具優(yōu)勢(shì)。法官在對(duì)技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行判斷時(shí)，一般需要專(zhuān)家做知識(shí)支撐，而行政機(jī)關(guān)在其職能范圍內(nèi)積累的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，契合了著作權(quán)侵權(quán)糾紛案件中對(duì)專(zhuān)業(yè)性較高的需求。同時(shí)，伴隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件數(shù)量的激增，行政裁決在客觀上也起到了減輕法院審判壓力的作用。事實(shí)上，最高人民法院在2009年頒布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，其中第1條和第8條就對(duì)行政裁決在民事糾紛中的作用予以肯定，并明確了除非法律或者司法解釋有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不會(huì)因行使行政裁決權(quán)而成為被告，從而解除了行政機(jī)關(guān)的后顧之憂。但是，由于行政裁決沒(méi)有終局性，當(dāng)事人若對(duì)著作權(quán)管理機(jī)關(guān)的裁決不服，仍然可以到法院再次就雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行司法裁決，從而導(dǎo)致法院和行政管理機(jī)關(guān)對(duì)同一知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件可能做出完全相反的裁決，增加了糾紛解決成本，也造成行政資源的浪費(fèi)。而在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)似乎也在刻意回避行政裁決制度，行政裁決的適用范圍呈縮小趨勢(shì)。在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于適用范圍已極小的行政裁決事項(xiàng)往往傾向于不做裁決，而是以調(diào)解的方式來(lái)處理，這使得行政裁決制度并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用(25)陳錦波：《我國(guó)行政裁決制度之批判——兼論以有權(quán)社會(huì)機(jī)構(gòu)裁決替代行政裁決》，《行政法學(xué)研究》2015年第6期。。

第三，以行政調(diào)解為代表的低強(qiáng)度介入型。著作權(quán)糾紛行政調(diào)解是廣義上的行政服務(wù)行為，是在著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，基于當(dāng)事人的意思自治原則進(jìn)行的?；谛姓{(diào)解做出的調(diào)解協(xié)議對(duì)當(dāng)事人的民事權(quán)利義務(wù)雖然產(chǎn)生一定影響，但沒(méi)有行政強(qiáng)制拘束力，基于自愿原則，調(diào)解協(xié)議能否執(zhí)行取決于當(dāng)事人的意志。與行政處罰和行政裁決相比，行政調(diào)解對(duì)權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)影響較小，對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)介入的程度最低。但在著作權(quán)行政調(diào)解的程序與調(diào)解范圍等問(wèn)題上，現(xiàn)行著作權(quán)法及實(shí)施條例并沒(méi)有做出明確的規(guī)定。

在實(shí)踐中，由著作權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)著作權(quán)民事糾紛進(jìn)行行政調(diào)解已然十分普遍。許多著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)踐探索建立了著作權(quán)行政調(diào)解機(jī)制，一些著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)還嘗試與司法部門(mén)建立調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促使多種版權(quán)糾紛解決方式的相互配合與協(xié)調(diào)，試圖推動(dòng)建立版權(quán)糾紛訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制(26)參見(jiàn)上海市高級(jí)人民法院：《關(guān)于開(kāi)展著作權(quán)糾紛委托調(diào)解工作的意見(jiàn)(試行)》(滬高法民三[2010]2號(hào))。。事實(shí)上，在我國(guó)民事糾紛的非訴救濟(jì)路徑中，調(diào)解機(jī)制一直以來(lái)都扮演著極其特殊和重要的角色。即便是當(dāng)事人選擇了司法救濟(jì)，法院也會(huì)在一定前提下，傾向于優(yōu)先選擇調(diào)解方式解決糾紛(27)最高人民法院于2010年6月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)的通知》，倡導(dǎo)強(qiáng)化案件調(diào)解，注重矛盾化解，并要求各級(jí)法院在案件審理中，堅(jiān)持合法自愿原則，對(duì)依照法律可以調(diào)解、根據(jù)案情能夠調(diào)解、調(diào)解處理效果更好的案件，首先選擇調(diào)解方式解決糾紛。。行政調(diào)解作為整個(gè)調(diào)解機(jī)制的有機(jī)組成部分，在著作權(quán)糾紛處理和化解的過(guò)程中，也有著自己的優(yōu)勢(shì)。

行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)主要在于它對(duì)市場(chǎng)主體形成良性的互動(dòng)關(guān)系有著促進(jìn)作用。對(duì)著作權(quán)侵權(quán)糾紛進(jìn)行行政調(diào)解，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)以居間服務(wù)的方式積極地為當(dāng)事人雙方提供解決糾紛的溝通機(jī)會(huì)與互動(dòng)平臺(tái)，幫助當(dāng)事人澄清爭(zhēng)議事實(shí)，界定并明晰雙方利益與觀點(diǎn)。而在我國(guó)現(xiàn)階段，著作權(quán)侵權(quán)行為的社會(huì)危害性不大，部分著作權(quán)糾紛甚至是權(quán)利人市場(chǎng)策略的間接反映。頗有彈性的行政調(diào)解方式有助于改善糾紛雙方的關(guān)系，引導(dǎo)其就糾紛解決方案進(jìn)行協(xié)商，從總體上協(xié)調(diào)當(dāng)事人的動(dòng)議，避免僵持，使知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人與侵權(quán)人之間難以調(diào)和的利益得到最大程度的平衡與滿足，使當(dāng)事人之間原有的合作抑或良性的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系得以維持(28)鄧文武：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的服務(wù)轉(zhuǎn)向和制度供給》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。，從而在最大程度上平衡雙方的利益，最終促使調(diào)解協(xié)議達(dá)成。同樣，對(duì)著作權(quán)糾紛尤其是對(duì)案情比較簡(jiǎn)單的糾紛而言，行政調(diào)解既提高了解決糾紛的效率，也減輕了法院的負(fù)擔(dān)，節(jié)約了司法成本。

雖然行政調(diào)解在實(shí)踐中應(yīng)用較為廣泛，但仍不可避免地存在一些問(wèn)題。目前，我國(guó)著作權(quán)糾紛行政調(diào)解工作基本上是由知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)，行政調(diào)解主體與行政處罰主體存在競(jìng)合，這就不可避免地造成行政調(diào)解主體對(duì)自身定位的混淆，行政調(diào)解習(xí)慣性地被烙印上行政執(zhí)法的色彩(29)何煉紅：《論中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解》，《法律科學(xué)》2014年第1期。。調(diào)解制度由于行政色彩濃厚而出現(xiàn)異化，行政強(qiáng)勢(shì)和主動(dòng)性的特點(diǎn)也在一定程度上滲入調(diào)解當(dāng)中，部分調(diào)解員在調(diào)解過(guò)程中也易喪失中立性。在實(shí)踐中，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政調(diào)解的定位不準(zhǔn)確，仍采用行政處罰中強(qiáng)勢(shì)的做法，把行政調(diào)解的過(guò)程等同于執(zhí)法的過(guò)程，片面強(qiáng)調(diào)事實(shí)和責(zé)任，未能達(dá)到糾紛居間調(diào)解的目的(30)鄧剛宏：《政府法制機(jī)構(gòu)牽頭的行政調(diào)解制度：一個(gè)基于上海實(shí)證分析的視角》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。。

相比之下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)具有程序公正、裁判權(quán)威、透明度高等優(yōu)點(diǎn)，更有利于從實(shí)體和程序上維護(hù)權(quán)利人的正當(dāng)利益。發(fā)揮司法的這種穩(wěn)定長(zhǎng)效的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，才能真正營(yíng)造公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)創(chuàng)新的根本性作用(31)宋曉明：《新形勢(shì)下我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法政策》，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第5期。。知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性和司法保護(hù)的制度優(yōu)勢(shì)，都決定了司法保護(hù)在“雙軌制”保護(hù)模式中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用(32)吳漢東：《發(fā)揮司法保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)作用》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年4月24日，第10版。。

在我國(guó)著作權(quán)司法保護(hù)還有待完善之時(shí)，行政介入試圖以替代機(jī)制的方式來(lái)滿足著作權(quán)人的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)實(shí)踐中存在的多元化行政介入方式有其各自的功能和特點(diǎn)，三種行政介入類(lèi)型的強(qiáng)度呈梯度式分布，不僅在實(shí)踐中運(yùn)用的頻率不盡相同，其與司法保護(hù)銜接的程度也有所不同?，F(xiàn)階段我們應(yīng)當(dāng)著重思考的是，在確立了以著作權(quán)司法保護(hù)為最優(yōu)路徑的大前提下，如何對(duì)現(xiàn)階段既有的行政介入類(lèi)型化方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化，以契合行政介入作為司法保護(hù)的輔助手段的現(xiàn)實(shí)定位，并促使以司法保護(hù)為中心的著作權(quán)保護(hù)制度的最終實(shí)現(xiàn)。

著作權(quán)行政裁決和行政調(diào)解與司法保護(hù)在實(shí)踐中聯(lián)系較為緊密，尤其是行政調(diào)解，與司法存在著制度上兼容的可行性。行政裁決和行政調(diào)解都是依相對(duì)人申請(qǐng)才能進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)行政法規(guī)范與私法規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)，可以起到協(xié)調(diào)著作權(quán)市場(chǎng)關(guān)系和提供積極對(duì)話渠道等作用，對(duì)市場(chǎng)的正常運(yùn)行影響相對(duì)較小，可以作為現(xiàn)階段司法救濟(jì)的有益補(bǔ)充。但實(shí)踐中存在著過(guò)于依賴(lài)行政處罰的問(wèn)題，忽略了行政調(diào)解和行政裁決等其他方式的靈活運(yùn)用，甚至以行政處罰代表行政介入的全部含義。以行政處罰為代表的高強(qiáng)度行政介入方式，可依其依職權(quán)主動(dòng)介入著作權(quán)市場(chǎng)，但行政處罰的過(guò)度使用不僅對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生較大的影響，與司法銜接不暢的問(wèn)題也尤為突出。

學(xué)者關(guān)注的實(shí)踐中存在的著作權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)的銜接問(wèn)題，一般指代的就是行政處罰和司法的矛盾問(wèn)題。雖然《著作權(quán)法》第48條規(guī)定了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但這種分散的立法體例作為法律責(zé)任條款過(guò)于宏觀與概括，指向不明確，造成著作權(quán)行政處罰與司法保護(hù)適用上的混亂，使得這一條款在司法實(shí)踐中的操作性降低(33)朱敏敏、舒彧：《著作權(quán)保護(hù)中行政不法與刑事不法的界定問(wèn)題》，《科技與出版》2017年第6期。。近年來(lái)，以“劍網(wǎng)行動(dòng)”為代表的行政執(zhí)法活動(dòng)引起的社會(huì)反響較為強(qiáng)烈，相應(yīng)地得到更多關(guān)注和期待，客觀上也給司法帶來(lái)壓力，不斷加大的行政執(zhí)法力度正在形成對(duì)司法保護(hù)的“倒逼”氛圍。行政執(zhí)法的作為空間得到提升，但也使司法保護(hù)在一定程度上邊緣化(34)孔祥?。骸懂?dāng)前我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)幾個(gè)問(wèn)題的探討》，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第1期。。以行政處罰為代表的高強(qiáng)度行政介入方式的濫用，導(dǎo)致了行政權(quán)和司法權(quán)的沖突，并在一定程度上延緩了司法保護(hù)發(fā)展為我國(guó)著作權(quán)保護(hù)主導(dǎo)方式的進(jìn)程。

四、行政介入條款設(shè)計(jì)的比較法考察

我國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)介入程度的把握，在立足國(guó)情的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒和吸收。美國(guó)是最早建立著作權(quán)制度的國(guó)家之一，著作權(quán)制度運(yùn)行的歷史較長(zhǎng)，也是現(xiàn)代著作權(quán)政策的有效運(yùn)作者，積累了一些值得我們學(xué)習(xí)的法律經(jīng)驗(yàn)。從美國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能設(shè)置和職能范圍，也可看出其行政權(quán)力對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)的介入方式及程度與我國(guó)的差異。

1．本土層面：以行政管理和服務(wù)為主的職能設(shè)定

美國(guó)版權(quán)局隸屬于美國(guó)國(guó)會(huì)圖書(shū)館，其作為美國(guó)版權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，主要職能以行政管理和服務(wù)為主，包括：向國(guó)會(huì)提供有關(guān)著作權(quán)的專(zhuān)家意見(jiàn)和對(duì)著作權(quán)法的修改建議；記錄和管理著作權(quán)聲明以及著作權(quán)相關(guān)文件，同時(shí)提供有關(guān)著作權(quán)法條款和注冊(cè)程序的信息；解釋版權(quán)局的運(yùn)作和做法，并報(bào)告辦公室公共記錄中的事實(shí)，等等。

在著作權(quán)人遭遇侵權(quán)時(shí)，美國(guó)版權(quán)局采取以司法保護(hù)為主的方式，鼓勵(lì)權(quán)利人尋求司法救濟(jì)，對(duì)行政執(zhí)法則采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度(35)參見(jiàn)17 U.S.C. 506和18 U.S.C. 2319.。因此，行政執(zhí)法與司法保護(hù)不但不會(huì)產(chǎn)生適用的沖突，反而互動(dòng)良好。版權(quán)局雖不直接介入糾紛，但會(huì)為權(quán)利人提供一定的訴訟資源支持。例如，當(dāng)出現(xiàn)侵犯著作權(quán)行為并可能發(fā)生法律糾紛時(shí)，版權(quán)局會(huì)建議著作權(quán)人加快注冊(cè)和記錄，以確保有機(jī)會(huì)獲得補(bǔ)救措施和訴訟優(yōu)勢(shì)；另外，美國(guó)版權(quán)局可以根據(jù)其維護(hù)的一份可搜索在線目錄，為權(quán)利人提供調(diào)查著作權(quán)狀況的服務(wù)。

相較于我國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)更為主動(dòng)介入市場(chǎng)的姿態(tài)而言，美國(guó)版權(quán)局似乎更為保守，介入市場(chǎng)的程度也更低，而且沒(méi)有行政執(zhí)法尤其是高強(qiáng)度行政處罰的職能。但就部門(mén)行政職能的精細(xì)化程度而言，美國(guó)版權(quán)局為著作權(quán)人提供了良好的行政服務(wù)以及較為豐富的訴前支持資源，其通過(guò)著作權(quán)的管理和服務(wù)，在有侵權(quán)行為或糾紛發(fā)生時(shí)，可以恰當(dāng)而有力地銜接并支持司法救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

2．國(guó)際層面：以著作權(quán)邊境保護(hù)為目標(biāo)的職能設(shè)定

美國(guó)對(duì)著作權(quán)的行政保護(hù)有國(guó)內(nèi)外區(qū)分。在美國(guó)境內(nèi)，美國(guó)版權(quán)局沒(méi)有直接的行政執(zhí)法權(quán)，但在域外及處理對(duì)外貿(mào)易關(guān)系中，美國(guó)則選擇以較為強(qiáng)勢(shì)的手段強(qiáng)調(diào)本國(guó)的著作權(quán)利益。與我國(guó)政府不斷強(qiáng)調(diào)以行政力量打擊境內(nèi)侵權(quán)盜版不同，美國(guó)政府更傾向于將有限的行政資源集中在打擊海外著作權(quán)侵權(quán)行為和維護(hù)本國(guó)利益上。

為了追求知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益的最大化，美國(guó)的域外著作權(quán)保護(hù)始終處于擴(kuò)張之中，其對(duì)外戰(zhàn)略是美國(guó)國(guó)內(nèi)著作權(quán)政策的實(shí)質(zhì)性延伸(40)劉銀良：《美國(guó)域外知識(shí)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)張中的論壇選擇政策研究：歷史、策略與哲學(xué)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第2期。。在這種情況下，我國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兼顧國(guó)際規(guī)范和域外產(chǎn)業(yè)投資的基礎(chǔ)上，將履行國(guó)際義務(wù)與本國(guó)國(guó)情相結(jié)合，充分考慮我國(guó)著作權(quán)市場(chǎng)的本土實(shí)踐情況與產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，合理把握方向，理性權(quán)衡并選擇適當(dāng)?shù)男姓槿霃?qiáng)度和方式。

五、我國(guó)行政介入條款賦權(quán)范圍與方式的調(diào)整思路

1.介入范圍：以著作權(quán)法上的“公共利益”規(guī)定為限

經(jīng)過(guò)上文的分析可知，我國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的介入程度較深，其作為制度安排主體以強(qiáng)力介入著作權(quán)市場(chǎng)，承擔(dān)了一部分本該由市場(chǎng)承擔(dān)的責(zé)任。這雖然在著作權(quán)市場(chǎng)建立初期起到了一定的積極作用，但行政介入的歷史合法性，并不意味著其本身具有公正性和合理性。在現(xiàn)階段，我國(guó)著作權(quán)市場(chǎng)由于市場(chǎng)主體博弈而出現(xiàn)短暫的不穩(wěn)定、不完善等問(wèn)題，并不能成為行政力量介入市場(chǎng)的正當(dāng)性理由。行政力量無(wú)法代替市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)機(jī)制，僅僅依賴(lài)高強(qiáng)度的行政外力調(diào)節(jié)市場(chǎng)，無(wú)法促進(jìn)著作權(quán)市場(chǎng)在短時(shí)間形成穩(wěn)定且良好的市場(chǎng)秩序。

因此，現(xiàn)階段行政介入著作權(quán)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎的，公共利益受到損失仍應(yīng)作為行政介入著作權(quán)市場(chǎng)的必要前置條件，起到過(guò)濾行政不當(dāng)干預(yù)的作用，即行政介入的范圍應(yīng)嚴(yán)格以著作權(quán)法上規(guī)定的公共利益受損為限。著作權(quán)市場(chǎng)在發(fā)展和運(yùn)行當(dāng)中由于其自身發(fā)展不成熟而出現(xiàn)的市場(chǎng)秩序不完善等問(wèn)題，不能單獨(dú)作為行政介入市場(chǎng)的前提條件。公權(quán)和私權(quán)的作用范圍應(yīng)當(dāng)厘清，著作權(quán)市場(chǎng)秩序的完善應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)主體自主協(xié)調(diào)逐漸形成。

當(dāng)下著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，如何對(duì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。在立法上尚無(wú)進(jìn)一步規(guī)定之時(shí)，應(yīng)完善相關(guān)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)何謂在構(gòu)成侵犯特定市場(chǎng)主體著作權(quán)的同時(shí)損害公共利益的侵權(quán)行為加以細(xì)化和明確。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的民事立法，實(shí)際上就是一個(gè)市場(chǎng)主體的自由不斷擴(kuò)大的過(guò)程。行政機(jī)關(guān)對(duì)著作權(quán)法上公共利益的界定，是明確市場(chǎng)主體私法自治空間的前提，合理界定其范圍可以逐漸解除對(duì)市場(chǎng)主體自主探索商業(yè)創(chuàng)新模式的約束，減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的介入和不當(dāng)干預(yù)，保障市場(chǎng)主體按照其意志安排自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。市場(chǎng)主體在法定范圍內(nèi)遵循私人自治原則，自主決定自己事務(wù)、安排經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、最終充分實(shí)現(xiàn)自己的利益，使得市場(chǎng)調(diào)節(jié)充分發(fā)揮作用(41)王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。。換言之，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政介入范圍的調(diào)整，既回應(yīng)了著作權(quán)市場(chǎng)主體自身發(fā)展的需要，也符合建設(shè)服務(wù)型政府的趨勢(shì)和要求。政府的職責(zé)始終是“掌舵”，著重完善市場(chǎng)外部環(huán)境，而非過(guò)多地運(yùn)用行政手段直接干預(yù)市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

2.賦權(quán)方式：與類(lèi)型化的行政介入方式相匹配

行政機(jī)關(guān)介入市場(chǎng)的廣度和深度，應(yīng)根據(jù)當(dāng)下市場(chǎng)發(fā)展的階段及其特性，采取與之相適應(yīng)的行政調(diào)節(jié)方式和強(qiáng)度。申言之，著作權(quán)行政介入條款賦權(quán)的方式，是不同梯度行政介入類(lèi)型對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)縱向干預(yù)深度的差異化組合方式，對(duì)其進(jìn)行過(guò)渡性的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，不僅可以促進(jìn)行政與市場(chǎng)的良好互動(dòng)，也可促進(jìn)最終實(shí)現(xiàn)著作權(quán)的司法保護(hù)。

行政力量與著作權(quán)市場(chǎng)的邊界是一個(gè)不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程，它隨著政府職能的變化而不停地移動(dòng)?，F(xiàn)階段我國(guó)行政介入的結(jié)構(gòu)分布呈現(xiàn)以高強(qiáng)度介入手段為主的態(tài)勢(shì)，行政處罰等高強(qiáng)度的行政介入方式擠壓了司法保護(hù)的空間，中低強(qiáng)度介入尤其是低強(qiáng)度介入方式未能完全發(fā)揮出其制度優(yōu)勢(shì)。面對(duì)這種情況，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整：

首先，對(duì)高強(qiáng)度行政介入方式進(jìn)行限制和約束，以避免其對(duì)著作權(quán)市場(chǎng)產(chǎn)生消極影響。第一，明確依法行政的原則，遵循職權(quán)法定要求。行政機(jī)關(guān)只能在法律明確授權(quán)的情況下才能介入著作權(quán)市場(chǎng)。第二，規(guī)范行政執(zhí)法流程。對(duì)執(zhí)法流程等制度體系予以規(guī)范，是提高其制度運(yùn)作的規(guī)范性和成效性的理性選擇。第三，限制自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中擁有較大的自由裁量權(quán)，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)影響較大，行政機(jī)關(guān)對(duì)處罰區(qū)間和處罰倍數(shù)的自由裁量，都會(huì)導(dǎo)致處罰金額的巨大差異。除了可以通過(guò)細(xì)化和完善行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完善執(zhí)法流程外，還可以通過(guò)加強(qiáng)信息公開(kāi)，尤其是行政處罰書(shū)的信息公開(kāi)來(lái)控制和約束行政執(zhí)法過(guò)程中自由裁量權(quán)的行使。

其次，適當(dāng)加強(qiáng)中低強(qiáng)度行政介入方式尤其是低強(qiáng)度行政調(diào)解方式在實(shí)踐中的應(yīng)用。著作權(quán)法本身就內(nèi)含一定的政策屬性，在現(xiàn)階段完全避免行政干預(yù)顯然并不現(xiàn)實(shí)。雖然中低強(qiáng)度的行政介入方式不可避免帶有一定程度的行政色彩，但相較高強(qiáng)度行政執(zhí)法而言，其對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)影響較小，調(diào)節(jié)方式也較為靈活。第一，通過(guò)立法對(duì)中低強(qiáng)度的行政介入方式做進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和明確，將二者納入著作權(quán)行政管理體系之中。現(xiàn)行《著作權(quán)法》將著作權(quán)保護(hù)的行政管理關(guān)系主要限定在對(duì)部分侵權(quán)案件行政處罰的范圍內(nèi)，沒(méi)有充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)其他調(diào)節(jié)方式的作用(42)賈志敏：《行政法維度下出版物版權(quán)保護(hù)多元化機(jī)制研究》，《中國(guó)出版》2016年第12期。。但高強(qiáng)度的行政處罰并非行政介入調(diào)節(jié)方式的全部含義，在實(shí)踐中也應(yīng)重視行政調(diào)解和行政裁決等其他介入方式的靈活運(yùn)用，推進(jìn)行政理念從執(zhí)法模式到服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。第二，加強(qiáng)中低強(qiáng)度介入方式的制度供給，構(gòu)建多層次的著作權(quán)行政介入調(diào)節(jié)體系。其一，堅(jiān)持中立性原則。逐步培育專(zhuān)業(yè)化的著作權(quán)行政裁決和調(diào)解主體，避免因行政執(zhí)法主體重合所帶來(lái)的行政色彩強(qiáng)化，加強(qiáng)著作權(quán)糾紛解決機(jī)制內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)。其二，探索建立符合各地區(qū)實(shí)際的著作權(quán)糾紛行政解決機(jī)制。將實(shí)踐中探索的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論升華，逐步抽象出適合我國(guó)國(guó)情的著作權(quán)非訴糾紛解決制度。第三，加強(qiáng)中低強(qiáng)度行政介入方式與司法的銜接。適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中低強(qiáng)度的行政介入方式尤其是低強(qiáng)度行政調(diào)解方式的應(yīng)用頻率。在充分保障當(dāng)事人程序選擇權(quán)的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)調(diào)與司法裁判的關(guān)系，通過(guò)其效率優(yōu)勢(shì)適當(dāng)?shù)貫樗痉ǚ至鳒p壓，緩解行政保護(hù)與司法保護(hù)僵持的困境，以此作為現(xiàn)階段司法的有益補(bǔ)充。

六、結(jié)論