劉 洪
(甘孜州文化廣播電視和旅游局,四川 甘孜 626000)
旅游景區(qū)具有極強(qiáng)的帶動(dòng)能力,是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)旅游精準(zhǔn)扶貧和帶動(dòng)山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑[1]。甘孜州文化旅游資源富集、特色突出,集中了眾多世界級旅游資源,被世界旅游組織譽(yù)為不可多得的世界級“黃金旅游通道”。自2011年甘孜州在全國率先提出全域旅游發(fā)展理念以來,全域旅游理論體系逐漸完善,全域旅游實(shí)踐成效更加明顯,在堅(jiān)持“一優(yōu)先、二加快、三有序”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路長期不變的前提下,提出了構(gòu)建“三環(huán)一帶兩地”的全域旅游空間布局,初步形成了旅游發(fā)展全域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施全域宜游、旅游景區(qū)全域聯(lián)動(dòng)、旅游市場全域營銷、旅游產(chǎn)品全域優(yōu)化、旅游扶貧全域覆蓋、旅游環(huán)境全域治理的發(fā)展格局。但是,就其景區(qū)利益共享機(jī)制而言,尚未真正建立惠及廣大農(nóng)牧民群眾的利益分配機(jī)制,與全域旅游發(fā)展形勢極不匹配。有效建立景區(qū)利益共享機(jī)制,有助于景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展,對于建設(shè)世界旅游目的地,著力打造國家全域旅游示范區(qū),有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一是利益兼顧原則。旅游資源開發(fā)利益,應(yīng)做到政府、企業(yè)、群眾利益三兼顧,建立新的利益分配格局和機(jī)制,推進(jìn)“共建、共享、共贏”的開發(fā)模式,實(shí)現(xiàn)開發(fā)一方資源,發(fā)展一方經(jīng)濟(jì),富裕一方百姓。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。建立共享機(jī)制,必須堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。利益共享資金,既要堅(jiān)持重點(diǎn)用于資源開發(fā)所在地的群眾,又要統(tǒng)籌安排使用,走出一條群眾收益相對均衡、共同富裕的新路子。三是公開公平原則。利益共享資金的使用,必須做到公開、公平,提高透明度,強(qiáng)化監(jiān)督力,確保資金用到群眾身上,確保資金合理使用。
全域旅游是以旅游業(yè)為核心引導(dǎo),通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、文化等資源的有效配置和優(yōu)化提升為抓手,實(shí)現(xiàn)區(qū)域“全景化”有機(jī)整合,將旅游作為全域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體和平臺,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)多方聯(lián)動(dòng)和發(fā)展成果全民共享[2]。全域旅游模式是社會全要素生產(chǎn)率提升和旅游發(fā)展?jié)摿Τ浞轴尫诺倪^程,是旅游利益格局的二次深化和全域拓展過程,這就要求從兩個(gè)方面予以落實(shí),既調(diào)整和完善現(xiàn)有的利益分配格局,同時(shí)積極拓展旅游收益來源,做強(qiáng)做大整體旅游收益總量,建立多元尺度、多方主體的互利反饋分配格局。
依托現(xiàn)有景區(qū)推動(dòng)旅游扶貧由旅游景區(qū)向周邊貧困鄉(xiāng)村延伸發(fā)展,通過景區(qū)優(yōu)先“輸血”,帶動(dòng)輻射,著力改善貧困區(qū)域發(fā)展環(huán)境,帶動(dòng)景區(qū)及周邊貧困地區(qū)脫貧致富。近年來,亞丁景區(qū)周邊群眾在景區(qū)發(fā)展中,組織馬幫規(guī)范經(jīng)營,解決當(dāng)?shù)刎毨罕娋蜆I(yè)300余人,獲得補(bǔ)助400余萬元。稻城縣屬于國家級貧困縣,通過旅游實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入突破1億,充分說明旅游既富民又富財(cái)政。
以創(chuàng)建A級景區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)和旅游度假區(qū)為抓手,努力形成核心吸引力,提升景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量和接待水平,夯實(shí)景區(qū)發(fā)展的客源基礎(chǔ)。以優(yōu)質(zhì)、優(yōu)勢、優(yōu)美的景區(qū)環(huán)境為廣大農(nóng)牧民群眾提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會,形成新信息、新思路和新觀點(diǎn),使廣大群眾通過與游客互動(dòng)交流,不斷拓展思維意識,增強(qiáng)發(fā)展觀念,不斷增強(qiáng)自我發(fā)展能力[3]。圍繞旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè),整合當(dāng)?shù)仨?xiàng)目資源,著力改善所在區(qū)域發(fā)展環(huán)境,帶動(dòng)景區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展,如“木雅圣地景區(qū)”項(xiàng)目正是以“政府+公司+貧困村”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行旅游扶貧的項(xiàng)目。本著兼顧當(dāng)?shù)厝罕娎娴脑瓌t,從工程建設(shè)施工階段就以使用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力為主,創(chuàng)收地方經(jīng)濟(jì),使更多的年輕人選擇留在家鄉(xiāng)發(fā)展。景區(qū)開發(fā)公司還為俄達(dá)門巴的居民購買了醫(yī)保、社保。
在旅游景區(qū)(點(diǎn))設(shè)立文化旅游產(chǎn)品展示展銷平臺,建立旅游景區(qū)(點(diǎn))+服務(wù)供給基地的發(fā)展模式。支持鼓勵(lì)企業(yè)投資當(dāng)?shù)亍耙淮逡划a(chǎn)、多村一品”的農(nóng)副土特產(chǎn)品,引資或由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立初級產(chǎn)品加工廠,吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾對產(chǎn)品進(jìn)行初加工或精裝。如鄉(xiāng)城縣將蘋果加工成蘋果醋,不斷延伸水果行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。生態(tài)綠色蔬菜也可精裝保鮮,提高產(chǎn)品附加值。精心組團(tuán)研發(fā)旅游商品,以產(chǎn)品加工、銷售等方式幫助貧困地區(qū)解決群眾生存和發(fā)展問題,從傳統(tǒng)的“輸血型”扶貧向“造血型”產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變。甘孜州現(xiàn)今唯有在德格縣麥宿地區(qū)才能看到傳統(tǒng)藏文化與手工藝術(shù)的完整結(jié)合,藏藝通公司專門開發(fā)藏族傳統(tǒng)生活用品和佛教用品,如服飾、地毯、飾品、唐卡、佛像、藏香等,直接帶動(dòng)700余名群眾就業(yè),間接帶動(dòng)3 000余名群眾致富。把地域特色、文化特點(diǎn)、景區(qū)特質(zhì)和地方特產(chǎn)有機(jī)整合起來,圍繞“酒、肉、果、蔬、茶、菌、藥、水、糧、油”十大產(chǎn)品,塑造提供“康定紅”“洞波青稞酒”“雪域俄色茶”“丹巴香豬腿”“南派藏醫(yī)藥”“德格雕版印刷產(chǎn)品”“噶瑪噶孜唐卡”“阿西土陶”等系列產(chǎn)品。與四川旅游學(xué)院合作建立藏區(qū)首家藏餐研發(fā)中心,打造全國一流的藏餐研發(fā)基地,培訓(xùn)一批特色餐飲服務(wù)人才,形成一套藏餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和特色菜系。同時(shí),以民族手工藝品為主題,研發(fā)唐卡、土陶、面具等旅游商品;圍繞情歌文化、紅色文化、格薩爾文化等主題,研發(fā)一批“名、特、精、優(yōu)”文創(chuàng)產(chǎn)品。
從中央層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一安排部署,進(jìn)一步創(chuàng)新旅游對口支援工作機(jī)制,創(chuàng)新合作模式,完善合作機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)旅游央企對口支援甘孜州、貧困地區(qū)旅游發(fā)展工作,通過大企業(yè)的市場、資金、人才、管理等優(yōu)勢,提升甘孜旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和競爭力,拓寬減貧致富渠道;按照“優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”的原則,推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)的旅游扶貧,實(shí)行互動(dòng)發(fā)展,合作共贏;以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為抓手,以重點(diǎn)項(xiàng)目為載體,特別要主動(dòng)幫助引入當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)開展旅游投資,變物質(zhì)援助為理念援助,變單一援助為整體援助,以旅游產(chǎn)業(yè)促精準(zhǔn)脫貧。保持援助的延續(xù)性,強(qiáng)化援建地區(qū)與受援地區(qū)的援助與協(xié)作力度,保證對口支援機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、人員到位、職責(zé)清晰,確保政策的連續(xù)性,確保對口支援合作工作持續(xù)開展。
支持當(dāng)?shù)卦【用褚劳新糜尉皡^(qū)(點(diǎn))等核心吸引物,大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,形成旅游景區(qū)(點(diǎn))+鄉(xiāng)村旅游互動(dòng)發(fā)展的規(guī)劃格局和精品線路。制定旅游普惠、危房改造、地災(zāi)救助等疊加扶持政策和信貸貼息、低息和無息借款等特殊政策。在推動(dòng)旅游景區(qū)(點(diǎn))開發(fā)建設(shè)時(shí),將原住居民參與旅游業(yè)服務(wù)管理捆綁給景區(qū)開發(fā)企業(yè),企業(yè)優(yōu)先吸納原住居民勞動(dòng)力就業(yè),收購貧困戶生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品,門票收入提成優(yōu)先用于貧困戶扶危濟(jì)困、社保扶貧補(bǔ)助、經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持等扶貧義務(wù)[4]。拓寬旅游資源開發(fā)融資渠道,支持鼓勵(lì)各類企業(yè)、社會團(tuán)體、個(gè)體工商戶和民間資本,采取獨(dú)資、合資、合作、股份合作等多種合作形式和資本形態(tài)參與旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)。探索建立原住居民資產(chǎn)總和+政府性投入+項(xiàng)目資金+貸款擔(dān)保的資本運(yùn)作模式,在做大做強(qiáng)民間資本同時(shí),擴(kuò)大當(dāng)?shù)卦【用駞⑴c旅游資源開發(fā)的范圍和深度。同時(shí),由州縣(市)人民政府正確引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民群眾在水電、礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)中獲取的征地拆遷或安置補(bǔ)償收益投資方向,避免廣大農(nóng)牧民群眾陷入民間借貸、豪車購置、房屋倒賣等揮金如土的短視怪圈,從而真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐群眾增收致富的可持續(xù)作用。通過“公司+農(nóng)戶”“協(xié)會+農(nóng)戶”等組織形式,采取“集中托管、統(tǒng)分結(jié)合、入股分紅”等方式引導(dǎo)教育農(nóng)牧民群眾摒棄衣來伸手飯來張口、不思進(jìn)取、不求上進(jìn)的精神貧困痼疾,樹立辛勤勞動(dòng)為榮、好吃懶做為恥的榮辱意識,堅(jiān)決防止因懶致貧、坐吃山空。
綜上所述,建立景區(qū)開發(fā)利益共享機(jī)制要把握兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié):一要遵照原住居民的知情權(quán)和參與權(quán)。借鑒發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)景區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),景區(qū)開發(fā)地的政府和企業(yè)必須讓當(dāng)?shù)鼐用窈推渌嫦嚓P(guān)者對景區(qū)開發(fā)和決策有相應(yīng)知情權(quán)、參與權(quán)。在景區(qū)開發(fā)過程中,在政府的協(xié)調(diào)組織下,當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)利益者有權(quán)利和景區(qū)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行磋商、談判,建立多方認(rèn)可的資源共享機(jī)制,在景區(qū)開發(fā)過程中當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)利益者都有相應(yīng)的知情權(quán)。二要建立有利于國家利益、集體利益、當(dāng)?shù)鼐用窭娴目沙掷m(xù)性互利開發(fā)模式。景區(qū)開發(fā)企業(yè)應(yīng)從景區(qū)開發(fā)收入中提取一定的比例,用于當(dāng)?shù)鼐用裱a(bǔ)償或該地區(qū)公共設(shè)施建設(shè)。政府也可以通過資金扶貧的方式讓農(nóng)牧民入股,充分保障當(dāng)?shù)鼐用竦睦?,促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。
景區(qū)開發(fā)中利益共享思想的形成有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景,共享伴隨著一些分擔(dān)、協(xié)作、所有成員共同參與的活動(dòng),同時(shí)更是一種群體行為,資源共享本質(zhì)上是利益共享。旅游景區(qū)的資源與環(huán)境和他們的利益緊密相關(guān),只有保證其在旅游業(yè)發(fā)展過程中獲得適當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益,當(dāng)?shù)啬撩癫艜e極推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源合理開發(fā)與環(huán)境保護(hù)。因而,建立多方共贏的利益共享機(jī)制,才能有效解決景區(qū)各方利益共享問題。
旅游業(yè)對景區(qū)開發(fā)地周圍環(huán)境或多或少都會有影響,而其直接承受者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民,所以作為旅游的開發(fā)者、經(jīng)營者應(yīng)該對此給予一定的生態(tài)補(bǔ)償。通過“公司+合作社+農(nóng)戶”“合作社+基地+農(nóng)戶” “合作社+基地+景區(qū)”等旅游產(chǎn)業(yè)扶貧模式或旅游行業(yè)協(xié)會等社會組織團(tuán)體,建立完善群眾參與入股分紅的基礎(chǔ)性組織架構(gòu)。
甘孜州已經(jīng)運(yùn)營的旅游景區(qū)利益機(jī)制不盡相同,各有各的利益共享方式,通過這些方式,企業(yè)依托旅游走上發(fā)展之路,村民依托旅游走上脫貧致富之路,政府依托旅游走上財(cái)政增收之路,企業(yè)、村民與政府共同依托旅游形成一個(gè)共贏的新局面。木雅圣地景區(qū)于2014年啟動(dòng),總投資約為1.8億元,景區(qū)核心區(qū)域約9.8km2。景區(qū)由康定縣木雅澤朵旅游投資開發(fā)責(zé)任公司開發(fā)建設(shè),該公司在籌建和打造建設(shè)景區(qū)之初,就確立了“景區(qū)項(xiàng)目要持續(xù)發(fā)展須惠及景區(qū)牧民,須增加景區(qū)牧民收入,須幫助景區(qū)牧民盡快脫貧致富并解除牧民的后顧之憂”為前提的發(fā)展策略,從工程建設(shè)施工階段就使用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力為主,優(yōu)先安排村牧民從事景區(qū)的保安、保潔、餐廳、游樂項(xiàng)目等服務(wù)性的崗位工作,并按有關(guān)規(guī)定實(shí)行同工同酬。公司還為景區(qū)在籍的農(nóng)牧民購買了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn),因此,更多的年輕人選擇留在家鄉(xiāng)發(fā)展。亞丁景區(qū)組織馬幫規(guī)范經(jīng)營,按照“群眾收益、兼顧各方、民主決定”的原則,從景區(qū)收益中,每年給香格里拉鎮(zhèn)群眾馬幫受損補(bǔ)償,以7萬人為基礎(chǔ),游客每增長5萬人,以240萬元為固定基數(shù),增加補(bǔ)償金額5%。還針對景區(qū)內(nèi)所涉草場禁牧后納入退牧還草計(jì)劃范疇,既享受退牧還草政策,又享受景區(qū)管理局50萬元的補(bǔ)償。對外圍的蒙自、赤土、木拉三個(gè)鄉(xiāng)群眾的馬幫停產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償100萬元,主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)亞丁景區(qū)管理局還根據(jù)旅游發(fā)展及規(guī)劃的需要,擬定了馬幫退出后群眾收益機(jī)制,為未來景區(qū)發(fā)展提前制定了相應(yīng)的群眾利益共享措施。目前,木雅圣地景區(qū)、亞丁景區(qū)在景區(qū)開發(fā)前就建立了可持續(xù)的利益分享機(jī)制,但也有部分景區(qū)開發(fā)前未有效建立利益分享機(jī)制,導(dǎo)致后期管理難度較大、再建利益分享機(jī)制矛盾突出。比如木格措景區(qū),該景區(qū)采取景區(qū)、企業(yè)、村民相對獨(dú)立運(yùn)營方式,在前期未處理好與原住居民的關(guān)系,未建立良好的利益分成機(jī)制,盡管各方均有收益,但隨著景區(qū)發(fā)展和游客量增加,木格措景區(qū)馬隊(duì)經(jīng)營引發(fā)矛盾,個(gè)別群眾私帶游客前往紅海子,違規(guī)擺攤設(shè)點(diǎn)等問題隱患引發(fā)糾紛和投訴,由此,景區(qū)管理體制機(jī)制不順、經(jīng)營機(jī)制不活、多頭管理等問題成為困擾景區(qū)發(fā)展的主要“瓶頸”。
引導(dǎo)群眾有序參與景區(qū)服務(wù),不斷增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)和商業(yè)機(jī)會,使他們通過就業(yè)或商業(yè)活動(dòng)直接獲利。建立參與景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的利益連接機(jī)制,在項(xiàng)目實(shí)施前,把群眾參與景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)作為與施工方的協(xié)議內(nèi)容,同等條件下優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)刎毨趧?dòng)力,參與基礎(chǔ)設(shè)施、道路、游客中心等項(xiàng)目建設(shè),讓群眾參與景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)獲得收益。景區(qū)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分挖掘當(dāng)?shù)孛褡迕耖g文化,配套一批生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目,為群眾參與旅游服務(wù)、增加收入提供更多就業(yè)平臺,優(yōu)先從群眾和貧困戶中招聘衛(wèi)生保潔員、停車管理員、餐飲服務(wù)員,就地解決貧困人員的就業(yè)問題。
全域旅游是一種基于差異化發(fā)展基礎(chǔ)上的區(qū)域競合均衡發(fā)展模式,它既承認(rèn)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的多元性和優(yōu)先性,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)不同發(fā)展時(shí)序的互補(bǔ)性和可持續(xù)性,通過資源的有效配置和控制引導(dǎo),規(guī)避過度開發(fā)和低效開發(fā)。目前州內(nèi)存在大量尚未開發(fā)但開發(fā)潛力巨大的旅游資源和產(chǎn)品,可以建立以A級景區(qū)(點(diǎn))為主體的“A級景區(qū)(點(diǎn))開發(fā)互助傳導(dǎo)反饋機(jī)制”,要求從已經(jīng)開發(fā)成熟、較為完善的景區(qū)(點(diǎn))中按照一定基準(zhǔn)或比例提取“全域開發(fā)資金或申遺資金”作為未開發(fā)的景區(qū)(點(diǎn))的啟動(dòng)資金,未來待其開發(fā)規(guī)范完善成熟后,逐級反饋償還。最終形成州內(nèi)A級景區(qū)(點(diǎn))之間相互嵌套的資金體系和鏈條,形成共抗風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)責(zé)任、共享收益的旅游格局,提高全州旅游市場的抗壓能力。
縱觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的成功經(jīng)驗(yàn),許多國家和地區(qū)都是通過建立健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的政策法規(guī)體系,實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展政策的法律化,以法規(guī)保障資源開發(fā)的利益共享。如制定《景區(qū)旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《景區(qū)管理暫行規(guī)定》《全域旅游合作互助指南》《景區(qū)居民參與旅游獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等[5]。地方政府之間亦可簽訂雙邊或多邊資源開發(fā)利益分配的協(xié)定,使區(qū)域旅游合作在法律軌道上運(yùn)行。同時(shí),營造公開平等的市場環(huán)境,統(tǒng)一協(xié)調(diào)的、有效的競爭機(jī)制,對建立區(qū)域旅游一體化發(fā)展的機(jī)制至關(guān)重要。建立共享的區(qū)域旅游營銷體系,共同營建區(qū)域旅游形象品牌,實(shí)現(xiàn)形象和品牌的“溢出利益”共享。