王 清

大國(guó)治理下，國(guó)家如何深入基層社會(huì)，這是困擾理論界和實(shí)踐界的難題。古代一直是皇權(quán)不下縣，地方力量，如鄉(xiāng)紳在基層治理中發(fā)揮重要的作用。近代中國(guó)，隨著政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家通過在基層設(shè)置代理人的方式，讓國(guó)家觸角深入基層。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家政權(quán)通過工作隊(duì)和代理人，將政策話語(yǔ)宣傳到基層，即宣傳下鄉(xiāng)。(1)徐勇：《“宣傳下鄉(xiāng)”：中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的動(dòng)員與整合》，《中共中央黨史》2010年第10期，第15-22頁(yè)。在城市，單位和居委會(huì)成為國(guó)家的實(shí)質(zhì)代理人，發(fā)揮著團(tuán)結(jié)和凝聚社會(huì)成員的功能，(2)張濟(jì)順：《上海里弄：基層政治動(dòng)員與國(guó)家社會(huì)一體化走向(1950—1955)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期，第178-188頁(yè)。承擔(dān)著銜接國(guó)家和社會(huì)的紐帶作用。但是，單位制解體后，國(guó)家與社會(huì)之間的銜接機(jī)制被打破，個(gè)人組織化的紐帶松動(dòng)，個(gè)人重新回歸社會(huì)。(3)張靜：《通道變遷：個(gè)體與公共組織的關(guān)聯(lián)》，《學(xué)?！?015年第1期，第50-58頁(yè)。盡管國(guó)家在社區(qū)建立了強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)——婦聯(lián)、工會(huì)、居委會(huì)及最重要的黨支部，但是，基層自治功能發(fā)揮并不暢通，基層政府面臨治理分散化，難以實(shí)現(xiàn)有效治理的問題。

已有研究分析了基層政府實(shí)現(xiàn)有效治理面臨的約束條件和變通策略。第一，基層政府治理面臨的約束條件。分稅制之后，中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，地方責(zé)多權(quán)少。作為最末梢的基層政府，面臨嚴(yán)重的權(quán)少責(zé)多困境，不得不應(yīng)對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的眾多任務(wù)和指標(biāo)。(4)榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年，第40-44頁(yè)。與此同時(shí)，基層政府嵌入基層社會(huì)，身處熟人網(wǎng)絡(luò)，人情、關(guān)系和面子成為其獨(dú)立行政的羈絆。加之信息技術(shù)的日新月異，民眾監(jiān)督愈益方便，這些都使基層政府壓力巨大。第二，基層政府的政策變通。一方面是嚴(yán)重不足的行政資源，另一方面則是層層加碼的上級(jí)指令，在這樣的壓力型體制下，基層政府不得不尋求政策變通。行政分權(quán)后，基層政府具有一定的自由裁量權(quán)，也為政策變通提供了可能性。按照下級(jí)是否嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策，政策變通分為政策敷衍、政策不執(zhí)行、政策歪曲，為應(yīng)付上級(jí)檢查和社會(huì)訴求，基層政府還逐步推行一系列土政策。(5)翟學(xué)偉：《土政策的功能分析》，《社會(huì)學(xué)研究》1997年第3期，第88-95頁(yè)?！白兺ā边^程中，基層政府與市場(chǎng)資本結(jié)盟，形成地方法團(tuán)主義?；鶎诱畠?yōu)先為資本提供服務(wù)，忽略或延緩實(shí)現(xiàn)民眾訴求，形成地方發(fā)展型政府，甚至可能從代理型政權(quán)發(fā)展為謀利型政權(quán)。(6)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期，第17-24頁(yè)。

顯然，在壓力型體制下，基層政府通過政策變通實(shí)現(xiàn)有效治理的同時(shí)，會(huì)滋生一些問題。2013年之后，中國(guó)的央地關(guān)系發(fā)生了調(diào)整與變化，在這種背景下，基層政府會(huì)通過什么方式，尋求有效治理呢？ 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，作為國(guó)家代理人的基層政府通過項(xiàng)目制進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，試圖以之整合社會(huì)資源，破解基層治理分散化的難題，實(shí)現(xiàn)有效治理。那么，基層政府如何通過項(xiàng)目制進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，這種方式又帶來(lái)了哪些影響，這是本文的核心研究問題。

一、項(xiàng)目制：研究脈絡(luò)與個(gè)案追蹤

基層政府通過項(xiàng)目制進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，項(xiàng)目制是手段，社會(huì)動(dòng)員是目的。以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目制包括經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目制與社會(huì)性項(xiàng)目制。經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目制指國(guó)家通過專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付展開的項(xiàng)目制，社會(huì)性項(xiàng)目制指公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作。(7)王向民：《中國(guó)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期，第130-140頁(yè)。已有研究認(rèn)為，項(xiàng)目制是相對(duì)于單位制、科層制而言的第三種組織安排，是一種科層動(dòng)員的體系。

第一，項(xiàng)目制關(guān)注科層動(dòng)員。已有研究認(rèn)為，項(xiàng)目制是一種相對(duì)于單位制、科層制而言的獨(dú)特的國(guó)家治理形式。(8)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期，第113-130頁(yè)。有學(xué)者把項(xiàng)目制看成一種組織形態(tài)，分析政府如何通過項(xiàng)目制進(jìn)行科層動(dòng)員，形成“多層動(dòng)員體系”“打包和甩包”等中層概念。有學(xué)者從項(xiàng)目發(fā)包方的角度，認(rèn)為項(xiàng)目制打破原來(lái)的科層體系，通過項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)條線控制，導(dǎo)致政府出現(xiàn)多層動(dòng)員體系。(9)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第64-79頁(yè)。也有學(xué)者從承接方的角度展開研究，認(rèn)為項(xiàng)目制存在發(fā)包、打包和甩包的過程，下級(jí)政府在承接上級(jí)項(xiàng)目的過程中，積極尋找有利于地方發(fā)展的自主空間，突破上級(jí)政府的條線控制，(10)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期，第137頁(yè)。這實(shí)質(zhì)上是一種下級(jí)政府的變通行為。

第二，項(xiàng)目制科層動(dòng)員的結(jié)果。已有研究一致認(rèn)為項(xiàng)目制的科層動(dòng)員帶來(lái)了意料之外的結(jié)果。一是打破了原有科層體系。上下級(jí)政府之間通過項(xiàng)目建立多層動(dòng)員體系，上級(jí)政府直接繞過地方政府，形成對(duì)基層政府的控制，這就打破了原有的科層體系的條線控制，形成基層政府面對(duì)多個(gè)項(xiàng)目，出現(xiàn)多條條線控制。二是導(dǎo)致項(xiàng)目的自我膨脹。在項(xiàng)目接包和甩包的過程中，基層政府大舉借債爭(zhēng)項(xiàng)目，(11)周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路》，《公共行政評(píng)論》2012年第1期，第46-77頁(yè)。走向債務(wù)之路，一旦獲得項(xiàng)目，馬上捆綁各種發(fā)展目標(biāo)，造成項(xiàng)目膨脹。三是有違公平。項(xiàng)目制本意要解決“上有政策，下有對(duì)策”的困境，形成專款專用，但是實(shí)質(zhì)上越窮的基層單位反而得不到項(xiàng)目，有一定發(fā)展基礎(chǔ)的基層單位才能獲得項(xiàng)目，與項(xiàng)目制試圖實(shí)現(xiàn)公平的本意背道而馳。(12)黃宗智等：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時(shí)代》2014年第5期，第143-159頁(yè)。

第三，項(xiàng)目制的研究空間：從科層動(dòng)員到社會(huì)動(dòng)員。已有研究認(rèn)為項(xiàng)目制是一種介于單位制和科層制之間的混合機(jī)制，是一種介于市場(chǎng)化與社會(huì)化中間的道路?；谶@樣的定位，已有研究把項(xiàng)目制看成科層動(dòng)員的工具，更多關(guān)注項(xiàng)目制的科層動(dòng)員功能及其結(jié)果，忽略了項(xiàng)目制也具有社會(huì)動(dòng)員的功能。項(xiàng)目制不僅提供公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，而且內(nèi)含社會(huì)動(dòng)員的目標(biāo)。社會(huì)動(dòng)員是現(xiàn)代化的必要手段，是現(xiàn)代化孕育的政府治理的工具。本文將通過個(gè)案研究，分析項(xiàng)目制的社會(huì)動(dòng)員功能及其影響。

本文以N區(qū)社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目為例，分析基于項(xiàng)目的社會(huì)動(dòng)員的實(shí)施策略與影響。N區(qū)是沿海珠三角的一個(gè)地級(jí)市的下轄區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好。從2010年開始，N區(qū)每年投入很大的財(cái)政資金購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，項(xiàng)目制在該區(qū)普遍推行。2018年，N區(qū)政府工作報(bào)告提出“探索建立黨組織統(tǒng)籌的新型社會(huì)動(dòng)員體系”，同年2月，N區(qū)社工委出臺(tái)《N區(qū)試點(diǎn)建立新型特色社會(huì)動(dòng)員體系工作方案(試行)》，開始進(jìn)行新型特色社會(huì)動(dòng)員工作，這項(xiàng)工作的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的動(dòng)員、組織的動(dòng)員與社會(huì)的動(dòng)員。從這個(gè)意義上來(lái)說，N區(qū)社會(huì)動(dòng)員就是項(xiàng)目的內(nèi)容和目標(biāo)。同年3月，N區(qū)社工委對(duì)下轄7個(gè)鎮(zhèn)街286個(gè)社區(qū)實(shí)施社會(huì)動(dòng)員的項(xiàng)目制(本文將其簡(jiǎn)稱為項(xiàng)目動(dòng)員)。

第一，項(xiàng)目動(dòng)員符合項(xiàng)目制的一般特點(diǎn)。經(jīng)過集中申報(bào)、遴選、高密度宣傳、中期走訪和末期評(píng)估等流程，該項(xiàng)目計(jì)劃遴選30個(gè)社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)，包括7個(gè)農(nóng)村社區(qū)、16個(gè)村改居社區(qū)、6個(gè)城市社區(qū)、1個(gè)混合社區(qū)。在自主申報(bào)的基礎(chǔ)上，N區(qū)最終選擇了30個(gè)試點(diǎn)社區(qū)，包括東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街下屬社區(qū)13個(gè)、中部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街下屬社區(qū)9個(gè)、西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)下屬社區(qū)9個(gè)。試點(diǎn)1年后，項(xiàng)目發(fā)包方區(qū)社工委在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上評(píng)選出5個(gè)優(yōu)秀項(xiàng)目并在全區(qū)推廣。

第二，不同于以往購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制，項(xiàng)目動(dòng)員是一種較為典型的社會(huì)性項(xiàng)目制。一方面，從項(xiàng)目實(shí)施的目的和內(nèi)容來(lái)看，項(xiàng)目動(dòng)員不是購(gòu)買服務(wù)，而是通過項(xiàng)目制進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。該項(xiàng)目的目標(biāo)是“在社區(qū)層面凝聚一批動(dòng)員能力強(qiáng)的社區(qū)居民骨干，培育一批具有服務(wù)能力和解決問題能力的社區(qū)社會(huì)組織”。(13)N區(qū)社工委：《關(guān)于征集“新型特色社會(huì)動(dòng)員體系”試點(diǎn)社區(qū)的工作方案》，內(nèi)部資料。另一方面，從項(xiàng)目的實(shí)施手段來(lái)看，社會(huì)動(dòng)員是該項(xiàng)目制的實(shí)施手段，該項(xiàng)目針對(duì)基層治理動(dòng)力不足、民眾參與分散化的問題，希望實(shí)現(xiàn)人和組織的動(dòng)員。

從2015年開始，筆者持續(xù)追蹤研究N區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)，參加該區(qū)每年舉行的社會(huì)服務(wù)洽談會(huì)。2018年后，筆者詳細(xì)跟進(jìn)項(xiàng)目動(dòng)員的每一個(gè)流程，對(duì)N區(qū)社工委、DZ鎮(zhèn)社工局、創(chuàng)益中心、GC社工中心以及多個(gè)社會(huì)組織和社區(qū)工作人員進(jìn)行訪談，收集了一手資料，同時(shí)也收集了N區(qū)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)項(xiàng)目的一手文件材料。

二、組織重構(gòu)：通過項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)員的主體結(jié)構(gòu)

后單位時(shí)代，基層治理面臨的難題是國(guó)家與社會(huì)之間的紐帶被打破，但是又難以形成新的替代性紐帶。在基層社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)之間呈現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，國(guó)家運(yùn)行中的正式制度與社會(huì)運(yùn)行中非正式制度出現(xiàn)反差，導(dǎo)致國(guó)家滲透能力日漸式微，基層治理不得不借助非正式的力量，諸如關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、面子才能維持基本的運(yùn)行。(14)陳國(guó)權(quán)、陳潔瓊：《名實(shí)分離：雙重約束下的地方政府行為策略》，《政治學(xué)研究》2017年第4期，第71-83頁(yè)。但是，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步破壞了這些傳統(tǒng)紐帶與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基層治理可依靠的資源有限。與此同時(shí)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)人口倒掛現(xiàn)象，政府工作人員的編制需根據(jù)常住戶籍人口而配備，出現(xiàn)日益增加的人口與短缺的政府人力資源的張力。政府通過聘用編外人員解決這個(gè)問題。但是，編外人員帶來(lái)諸如自由裁量權(quán)、人事管理與財(cái)政壓力的問題?；鶎诱坏貌恢匦聦ふ倚碌慕鉀Q方式。2013年之后，隨著央地關(guān)系的調(diào)整，社會(huì)動(dòng)員這種傳統(tǒng)的治理工具開始重新進(jìn)入地方政府的視野。不同于建國(guó)初的社會(huì)動(dòng)員，2013年以后的社會(huì)動(dòng)員出現(xiàn)組織重構(gòu)。組織重構(gòu)是指在社會(huì)動(dòng)員中，國(guó)家建立起一套銜接社會(huì)的紐帶，這種紐帶既不是科層組織，又不是社會(huì)組織，而是一種介于科層組織與社會(huì)組織之間的中間形態(tài)，兼具行政性與社會(huì)性的雙重屬性，發(fā)揮銜接國(guó)家與社會(huì)的紐帶作用。

(一)組織重構(gòu)的第一個(gè)特征：社工委的設(shè)立

組織重構(gòu)的第一個(gè)特征是，政府設(shè)立專門負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)(包括社會(huì)動(dòng)員)的機(jī)構(gòu)：社工委。社工委是G省獨(dú)特的組織機(jī)構(gòu)。在2011年之后，G省設(shè)立了省級(jí)社工委。按照職責(zé)同構(gòu)原則，該省下轄的市、縣、區(qū)紛紛成立社工委。社工委是統(tǒng)籌社會(huì)建設(shè)的綜合性部門，負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)。2015年之后，隨著國(guó)家政策的調(diào)整，G省、市、區(qū)社工委不再是獨(dú)立的部門，而是并入政法委，成為政法委的科室。N區(qū)社工委是全省最后一個(gè)并入政法委的部門，在省社工委并入政法委之后的第4年才并入，且社工委的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任政法委專職副主任，這在一定程度上保持了社工委的自主性。G省社工委的機(jī)構(gòu)大多只設(shè)置到區(qū)級(jí)，但N區(qū)社工委的機(jī)構(gòu)下沉到鎮(zhèn)街、社區(qū)，形成區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)縱向三個(gè)層級(jí)的行政體系。區(qū)社工委倡導(dǎo)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，鎮(zhèn)街、社區(qū)能夠馬上執(zhí)行和響應(yīng)區(qū)社工委的政策倡議。

第一，在區(qū)級(jí)層面，社工委是項(xiàng)目動(dòng)員的實(shí)施主體。社工委一度希望成為“社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)改委”，通過公益創(chuàng)投、購(gòu)買服務(wù)等方式，對(duì)全區(qū)社會(huì)建設(shè)進(jìn)行引領(lǐng)。社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目就是社工委的一個(gè)新想法。他們認(rèn)為社區(qū)建設(shè)就是一個(gè)營(yíng)造熟人社區(qū)的過程，但在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的過程中，經(jīng)常面臨外來(lái)社會(huì)組織和本地社區(qū)之間的文化差異，這降低了社會(huì)組織的服務(wù)供給質(zhì)量。(15)王清：《項(xiàng)目制與社會(huì)組織服務(wù)供給困境：對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的分析》，《中國(guó)行政管理》2017年第4期，第59-65頁(yè)。為扭轉(zhuǎn)這種局面，區(qū)社工委開始推行社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目，并按項(xiàng)目制管理方式，對(duì)社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理。

第二，區(qū)社工委在鎮(zhèn)街和社區(qū)都有對(duì)應(yīng)的“腳”，為事務(wù)下沉提供了組織保障。在鎮(zhèn)街層面，區(qū)社工委的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)是鎮(zhèn)街社工委，社工委和民政系統(tǒng)的社工局合署辦公，是同一套人馬，掛兩塊牌子。到了社區(qū)，每個(gè)社區(qū)都有一個(gè)社工骨干，對(duì)應(yīng)鎮(zhèn)街社工委。區(qū)社工委、鎮(zhèn)街社工委、社區(qū)的社工骨干，這套從上到下的三級(jí)縱向體系是N區(qū)社會(huì)動(dòng)員能夠得以推行的重要保障。

(二)組織重構(gòu)的第二個(gè)特征：政府賦權(quán)的平臺(tái)型社會(huì)組織

雖然N區(qū)建立了區(qū)社工委、鎮(zhèn)街社工委、社區(qū)社工骨干的三級(jí)行政體系，但是，區(qū)社工委整個(gè)系統(tǒng)的人員并不多。區(qū)社工委有5個(gè)人，每個(gè)鎮(zhèn)街3人左右，社區(qū)則只有1個(gè)社工骨干，而這個(gè)社工骨干同時(shí)還承擔(dān)著其他條口的事務(wù)，例如計(jì)生等。因此，社工委系統(tǒng)的人手不夠。N區(qū)和其他區(qū)不同的地方在于，區(qū)、鎮(zhèn)街社工委都建有對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織，即社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，簡(jiǎn)稱社聯(lián)。社聯(lián)是一個(gè)在民政局注冊(cè)的社會(huì)組織，但是，與其他社會(huì)組織不同的地方在于，社聯(lián)是社工委賦權(quán)的平臺(tái)型社會(huì)組織，它兼具行政性和社會(huì)性雙重屬性，是一個(gè)介于科層組織與社會(huì)組織之間的中間形態(tài)。

第一，行政性。一方面，行政性是指這些社會(huì)組織和科層組織一樣，具有整齊劃一的組織結(jié)構(gòu)，各個(gè)層級(jí)的社工委都設(shè)有這類平臺(tái)型社會(huì)組織。在區(qū)層面，區(qū)社工委倡導(dǎo)建立社聯(lián)，他們通過創(chuàng)益中心，為社聯(lián)提供活動(dòng)場(chǎng)地，讓他們負(fù)責(zé)公益創(chuàng)投項(xiàng)目。除了區(qū)社聯(lián)之外，每一個(gè)鎮(zhèn)街都建立了鎮(zhèn)街社聯(lián)。鎮(zhèn)街社聯(lián)是鎮(zhèn)街社工委賦權(quán)的平臺(tái)型社會(huì)組織，大多負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)鎮(zhèn)街的創(chuàng)益中心，承擔(dān)鎮(zhèn)街社會(huì)組織孵化和培育，承擔(dān)政府賦予的社會(huì)建設(shè)功能。例如，每年一次的社會(huì)服務(wù)洽談會(huì)是社工委和民政局聯(lián)合推出的社會(huì)建設(shè)品牌項(xiàng)目，由7個(gè)鎮(zhèn)街輪流舉辦，各鎮(zhèn)街社聯(lián)是社會(huì)服務(wù)洽談會(huì)的主要籌備者和參與者。另一方面，行政性是指政府向平臺(tái)型社會(huì)組織賦權(quán)，讓其擁有部分行政權(quán)力。社工委通過購(gòu)買服務(wù)的方式，不僅為社聯(lián)提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所等，而且向社聯(lián)賦權(quán)，讓社聯(lián)擁有一些權(quán)能。例如，在社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目中，區(qū)社聯(lián)組織了大量專題培訓(xùn)，每次培訓(xùn)都發(fā)通知要求各鎮(zhèn)街社工委代表、各鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心工作人員參加。鎮(zhèn)街社工委的工作人員是公務(wù)員或雇員，區(qū)社聯(lián)只是一個(gè)社會(huì)組織，卻可以命令這些行政機(jī)構(gòu)參加。從這里可以看出，區(qū)社工委向社聯(lián)賦權(quán)，讓社聯(lián)擁有了部分權(quán)能。

第二，民間性。雖然區(qū)、鎮(zhèn)街都設(shè)有平臺(tái)型社會(huì)組織——社聯(lián)，但是，每個(gè)層級(jí)的社聯(lián)之間并沒有上下級(jí)關(guān)系，“我們雖然都叫社聯(lián)，但是，我們之間沒有任何關(guān)系”。(對(duì)B社工組織總干事的訪談，訪談編號(hào)20190620)與此同時(shí)，除了政府的項(xiàng)目，社聯(lián)也做其他業(yè)務(wù)。從這點(diǎn)看，社聯(lián)又不是行政組織，而具有民間性。如區(qū)社聯(lián)同時(shí)提供老年人服務(wù)，C街道社聯(lián)運(yùn)營(yíng)該街道創(chuàng)益中心的同時(shí)，也提供青少年服務(wù)。另外，從內(nèi)部來(lái)看，平臺(tái)型社會(huì)組織按照社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置組織分工，并進(jìn)行組織管理。例如，社聯(lián)有總干事、秘書長(zhǎng)、理事長(zhǎng)的組織框架，成員由社聯(lián)聘請(qǐng)，成員的工資福利等都由社聯(lián)支出。從這些來(lái)看，這些平臺(tái)型社會(huì)組織又具有社會(huì)組織的一般特征，具有民間性。

由上可見，N區(qū)的社會(huì)動(dòng)員主體呈現(xiàn)獨(dú)特的結(jié)構(gòu)，組織進(jìn)行了重構(gòu)，有專門負(fù)責(zé)社會(huì)動(dòng)員的科層組織，通過建立三層縱向科層體系，讓社會(huì)建設(shè)和社會(huì)動(dòng)員的事務(wù)沉入基層；該科層組織又倡議建立平臺(tái)型社會(huì)組織，并向社會(huì)組織賦權(quán)，讓社會(huì)組織發(fā)揮補(bǔ)充作用，彌補(bǔ)社工委人員不足的問題，形成政府科層和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)交相呼應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，這是政府能夠通過項(xiàng)目制進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的重要保障。

三、項(xiàng)目動(dòng)員的方式

基于項(xiàng)目的社會(huì)動(dòng)員是指在項(xiàng)目制運(yùn)行過程中，項(xiàng)目發(fā)包方運(yùn)用社會(huì)動(dòng)員的方式提升項(xiàng)目制的績(jī)效，社會(huì)動(dòng)員是項(xiàng)目制的實(shí)施手段。因此，項(xiàng)目動(dòng)員既具有項(xiàng)目制的一般特征，又不同于一般的項(xiàng)目制。壓力與激勵(lì)、培養(yǎng)積極分子、建立社區(qū)組織、宣傳典型社區(qū)成為社會(huì)動(dòng)員的主要方式。壓力與激勵(lì)促使基層政府卷入社會(huì)動(dòng)員之中，成為社會(huì)動(dòng)員的推動(dòng)者與支持者，保障社會(huì)動(dòng)員能夠鏈接基層的行政資源。積極分子承擔(dān)國(guó)家和社會(huì)之間的翻譯者，讓國(guó)家的理性話語(yǔ)嵌入民間社會(huì)的人際網(wǎng)絡(luò)之中，為國(guó)家滲透社會(huì)提供了代理人，推動(dòng)項(xiàng)目動(dòng)員的深化。社區(qū)組織讓國(guó)家的觸角深入最基層的社區(qū)，發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源的作用，為孵化積極分子提供常態(tài)化的活動(dòng)平臺(tái)。宣傳典型社區(qū)則最大程度調(diào)動(dòng)了基層的行政資源和社會(huì)資源的積極性，共同推動(dòng)社會(huì)動(dòng)員。

(一)壓力與激勵(lì)：項(xiàng)目發(fā)包中的社會(huì)動(dòng)員

在項(xiàng)目發(fā)包中，作為發(fā)包方的基層政府通過壓力與激勵(lì)并用的方式，驅(qū)動(dòng)基層社會(huì)中的一切資源卷入項(xiàng)目之中，最大限度調(diào)動(dòng)基層社會(huì)的積極性。壓力是指發(fā)包方提高項(xiàng)目申報(bào)門檻，要求承包方必須獲得社區(qū)兩委的支持，以此將基層行政力量卷入項(xiàng)目之中，與此同時(shí)，發(fā)包方通過層層加壓與激勵(lì)支持并用的方式，調(diào)動(dòng)承接方的積極性。

第一，高門檻的申報(bào)要求，將同級(jí)黨委政府卷入項(xiàng)目之中。社會(huì)動(dòng)員的項(xiàng)目要求社區(qū)兩委同意才能申報(bào)?！拔覀円膊皇悄悴块T(社區(qū)社工)的人想報(bào)就報(bào)上來(lái)，我們要求他們必須要有社區(qū)兩委支持(才能申報(bào))”。(區(qū)社工委工作人員的訪談，20190320)在“新型特色社會(huì)動(dòng)員體系”試點(diǎn)社區(qū)申報(bào)表上，申請(qǐng)表的最后一欄需要社區(qū)黨委簽字并蓋章，要求出具“社區(qū)黨組織意見：已經(jīng)社區(qū)黨委(黨總支)班子會(huì)研究，同意申報(bào)”的意見。通過這樣的方式，將社區(qū)兩委卷入項(xiàng)目之中，讓項(xiàng)目獲得社區(qū)兩委充分的重視，便于項(xiàng)目鏈接到社區(qū)的行政資源。在項(xiàng)目開展過程中，社區(qū)兩委干部參加的項(xiàng)目，更容易得到社區(qū)居民的支持。

第二，區(qū)社工委密集走訪，傳導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施壓力。走訪是區(qū)社工委進(jìn)行項(xiàng)目動(dòng)員的常規(guī)手段。項(xiàng)目立項(xiàng)后的第一次走訪，區(qū)社工委專職副主任帶隊(duì)走訪30個(gè)立項(xiàng)社區(qū)。高規(guī)格的走訪使鎮(zhèn)街副書記、社區(qū)書記參加對(duì)接與座談，提高基層政府一把手對(duì)社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目的重視程度，有助于項(xiàng)目得到鎮(zhèn)街的支持，鏈接到鎮(zhèn)街的行政資源。在日常管理中，社工委的工作人員基本上每一個(gè)季度走訪一次試點(diǎn)社區(qū)，督查項(xiàng)目運(yùn)行的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目現(xiàn)存的問題，將項(xiàng)目運(yùn)行的壓力持續(xù)傳導(dǎo)到社區(qū)之中。

第三，掛點(diǎn)支持與專業(yè)培訓(xùn)，項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制。一方面，區(qū)社工委成員掛靠在試點(diǎn)社區(qū)，免費(fèi)擔(dān)任試點(diǎn)社區(qū)的顧問。鎮(zhèn)(街道)社工委、創(chuàng)益中心定期對(duì)駐社區(qū)社工及社區(qū)社會(huì)組織骨干進(jìn)行專業(yè)技術(shù)支持與指導(dǎo)。區(qū)創(chuàng)益園、鎮(zhèn)(街道)社工委、鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心根據(jù)社區(qū)需要，協(xié)助社區(qū)研發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目。例如，DZ鎮(zhèn)創(chuàng)益中心每年拿出20萬(wàn)，培育社區(qū)項(xiàng)目。另一方面，高強(qiáng)度的專業(yè)培訓(xùn)。在社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目運(yùn)行的一年時(shí)間內(nèi)，N區(qū)進(jìn)行了密集的培訓(xùn)。從培訓(xùn)的組織主體來(lái)看，既有政府部門組織的培訓(xùn)，又有區(qū)社聯(lián)組織的培訓(xùn)，但以區(qū)社聯(lián)組織的培訓(xùn)為主。從培訓(xùn)的內(nèi)容來(lái)看，既有理論培訓(xùn)，也有實(shí)務(wù)培訓(xùn)，其中實(shí)務(wù)培訓(xùn)的比重更大。從2018年7月到9月，N區(qū)社聯(lián)共組織了6次社會(huì)動(dòng)員培訓(xùn)課程，平均每個(gè)月2次講座，培訓(xùn)頻次非常高。區(qū)社聯(lián)組織社會(huì)動(dòng)員系列培訓(xùn)活動(dòng)，要求兩類成員必須參加：一類是各鎮(zhèn)(街道)社工委代表、各鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)益中心工作人員，另外一類是30個(gè)社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)駐社區(qū)社會(huì)工作者各1名。由此可見，行政機(jī)構(gòu)與駐社區(qū)社會(huì)組織都被卷入社會(huì)動(dòng)員之中，行政機(jī)構(gòu)擁有行政資源，能夠獲得鎮(zhèn)街、社區(qū)兩委的支持；社會(huì)組織具有專業(yè)手法，能夠開發(fā)喜聞樂見的活動(dòng)形式，吸引和動(dòng)員社區(qū)民眾參與。

(二)培養(yǎng)積極分子：項(xiàng)目動(dòng)員的中間力量

除了項(xiàng)目發(fā)包中的社會(huì)動(dòng)員外，基層政府更為注重項(xiàng)目執(zhí)行中的社會(huì)動(dòng)員。但是，基層政府面向的是社會(huì)，缺乏往下沉的科層組織，它依靠什么力量進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員呢？積極分子是有效的中間力量，他們發(fā)揮翻譯的功能，推動(dòng)項(xiàng)目動(dòng)員的縱深發(fā)展。

第一，在社會(huì)動(dòng)員過程之中，積極分子發(fā)揮著重要的翻譯功能。一方面，積極分子更有意愿了解國(guó)家的政策，并能夠理解和掌握國(guó)家的話語(yǔ)。另一方面，積極分子也是社會(huì)中的一員，他們和所在的社區(qū)有天然的情感紐帶和利益聯(lián)系，更容易深入社會(huì)之中，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。到了社區(qū)，社區(qū)的熟人之間有一套自己的話語(yǔ)體系，這套話語(yǔ)體系不同于國(guó)家話語(yǔ)體系。國(guó)家話語(yǔ)體系具有普遍性與強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)理性與制度；社區(qū)的話語(yǔ)體系具有特殊性與民間性，強(qiáng)調(diào)情理結(jié)合。(16)蕭樓：《柔性政權(quán)：“政治動(dòng)員”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊——東南沿海D鎮(zhèn)個(gè)案分析》，《浙江學(xué)刊》2002年第4期，第70-78頁(yè)。這兩套話語(yǔ)體系之間具有落差和隔閡，積極分子恰恰承擔(dān)了翻譯角色：一方面，他們的表達(dá)與國(guó)家的話語(yǔ)體系相切合，另一方面他們又能夠運(yùn)用一套社區(qū)能夠接受的話語(yǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)話語(yǔ)體系的有效對(duì)接?！拔覍?duì)社區(qū)說你要理解政府，要服從政府的規(guī)定。但是，我對(duì)政府又會(huì)說社區(qū)組織的重要性，為他們爭(zhēng)取資源，贏得政府的重視，獲得政府的支持。比如這一次，政府要搞社會(huì)動(dòng)員，密切聯(lián)系群眾，我這么說，社區(qū)老百姓聽不明白啊，以為和自己沒有關(guān)系。那我就跟他們說，現(xiàn)在政府要來(lái)問你的需求，要幫你解決問題。這樣他們就能夠聽得懂”。(DZ創(chuàng)益中心主任的訪談，20190515)積極分子到了社區(qū)，按照社區(qū)的一套話語(yǔ)體系，將“社會(huì)動(dòng)員”解說為“問你的需求，幫你解決問題”，這是一套老百姓能夠聽懂的話語(yǔ)，又與老百姓的需求結(jié)合起來(lái)，更容易被他們接受。國(guó)家通過培養(yǎng)社區(qū)骨干，依賴社區(qū)骨干的翻譯功能，實(shí)現(xiàn)人的動(dòng)員。

第二，積極分子的三級(jí)動(dòng)員機(jī)制。在N區(qū)社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目制中，積極分子的生產(chǎn)流程被拉長(zhǎng)，變成了志愿者—樓長(zhǎng)—兩委骨干，出現(xiàn)三次動(dòng)員。第一次動(dòng)員是指國(guó)家動(dòng)員居民成為志愿者，依托服務(wù)隊(duì)進(jìn)行志愿服務(wù)。志愿者是社區(qū)中自愿參加社區(qū)事務(wù)的活躍者，他們是單個(gè)的個(gè)體，需要納入組織體系之中，才能發(fā)揮整體的作用。服務(wù)隊(duì)就是這樣的組織體系，它是服務(wù)社區(qū)的社區(qū)自組織。政府動(dòng)員民眾成為志愿者，并依托社區(qū)自組織服務(wù)社區(qū)，這是第一次動(dòng)員。第二次動(dòng)員是指政府按照志愿者的居住地，讓他們擔(dān)任層長(zhǎng)或樓長(zhǎng)，每一棟樓的每一層都有一個(gè)層長(zhǎng)，每一幢樓有一個(gè)樓長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)的樓層網(wǎng)格化。在訪談中，社工委的工作人員告訴我們：“每一層一個(gè)層長(zhǎng)，這幾乎抬頭不見低頭見，有什么問題就能及時(shí)反映出來(lái)。”(區(qū)社工委工作人員的訪談，20190320)“抬頭不見低頭見”是社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)的真實(shí)反映。在這種日常人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，即使是陌生人，由于每天見面，也容易變成熟人。對(duì)于熟人的請(qǐng)求，人們礙于“情面”，很難拒絕。這為層長(zhǎng)和樓長(zhǎng)開展社會(huì)動(dòng)員提供了豐富的道義支持。在第三次動(dòng)員中，N區(qū)讓一些優(yōu)秀的樓長(zhǎng)擔(dān)任社區(qū)兩委委員，這既可以看成是對(duì)社區(qū)積極分子的激勵(lì)，也可以看成是對(duì)社區(qū)積極分子的鍛煉。通過志愿者—樓長(zhǎng)—社區(qū)委員的三次動(dòng)員，積極分子的挑選和成長(zhǎng)機(jī)制被拉長(zhǎng)，更多的積極分子經(jīng)過三層培養(yǎng)機(jī)制，成長(zhǎng)為成熟的社會(huì)動(dòng)員骨干，發(fā)揮著重要的翻譯角色。

(三)組建社區(qū)組織：項(xiàng)目動(dòng)員的組織載體

在社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目化運(yùn)作過程中，雖然積極分子生活于社區(qū)，能夠隨時(shí)聯(lián)系民眾，但是，固定的平臺(tái)有利于活動(dòng)日常化，也能增加辨識(shí)度。N區(qū)的特別之處在于將賦權(quán)型社會(huì)組織的做法復(fù)制到社區(qū)，在社區(qū)建立社區(qū)組織。社區(qū)組織是指社區(qū)建立的社會(huì)組織，它們還沒有達(dá)到民政部門對(duì)社會(huì)組織的登記門檻，但是卻發(fā)揮著社會(huì)組織的功能。

第一，政府倡導(dǎo)每個(gè)社區(qū)建立社區(qū)平臺(tái)型組織。農(nóng)村社區(qū)建立鄰里家，城市社區(qū)建立睦鄰中心，名稱各異，但都是社區(qū)的平臺(tái)型組織。這些組織不需要在民政系統(tǒng)注冊(cè)，只要有人發(fā)起就可以成立，門檻很低，意在鼓勵(lì)社區(qū)的興趣小組實(shí)現(xiàn)組織化。

第二，政府通過公益創(chuàng)投為社區(qū)平臺(tái)型組織提供活動(dòng)資金。鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心每年拿出部分資金，通過公益創(chuàng)投的方式，為社區(qū)平臺(tái)型組織提供活動(dòng)資金。這些公益創(chuàng)投的金額不多，從5000元到10000萬(wàn)不等，但是，它讓社會(huì)組織看到了搞活動(dòng)也能拿到錢，更有興趣開展活動(dòng)。這種公益創(chuàng)投的競(jìng)標(biāo)者只能是社區(qū)平臺(tái)型組織，即鄰里家或睦鄰中心。這為社區(qū)平臺(tái)型組織的成長(zhǎng)提供了空間。

第三，社區(qū)平臺(tái)型社會(huì)組織的運(yùn)作方式。政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作為其提供了實(shí)現(xiàn)機(jī)制。社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目開展后，社區(qū)復(fù)制了區(qū)社工委的做法，每個(gè)社區(qū)建立了社區(qū)組織。雖然各個(gè)社區(qū)的稱呼不同——鄰里家、街坊會(huì)、鄰里中心——但是運(yùn)行方式大體相同。社區(qū)組織由社區(qū)積極分子組成，還沒有在民政部門登記注冊(cè)。但是，這些社區(qū)組織可以申請(qǐng)政府的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，如鎮(zhèn)街定期提供的“小公益創(chuàng)投”的資金，有了這筆活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，社區(qū)組織就能開展活動(dòng)，擁有自己的陣地和活動(dòng)舞臺(tái)。與此同時(shí)，公益創(chuàng)投項(xiàng)目要求社區(qū)兩委干部積極參加社區(qū)組織開展的活動(dòng)。如此一來(lái)，鎮(zhèn)街社工委通過項(xiàng)目資助的方式，找到了社區(qū)的對(duì)接者。這個(gè)對(duì)接者不是行政組織，而是社區(qū)組織。社區(qū)組織擁有一定的經(jīng)費(fèi)，具有固定的活動(dòng)場(chǎng)所，可以發(fā)現(xiàn)和培育更多社區(qū)積極分子。例如，金寧社區(qū)在2018年，孵化出了8支服務(wù)隊(duì)，這些服務(wù)隊(duì)在小區(qū)開展包粽子活動(dòng)、奧錦家宴活動(dòng)、長(zhǎng)者服務(wù)活動(dòng)、兒童安全教育活動(dòng)、環(huán)保宣傳活動(dòng)等，服務(wù)到新市民7000人次。(17)金寧社區(qū)：《關(guān)于“金寧社區(qū)申請(qǐng)新型特色社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)示范社區(qū)”工作總結(jié)報(bào)告》，內(nèi)部資料。服務(wù)隊(duì)中的成員是志愿者，他們通過活動(dòng)的形式，招募更多積極分子，壯大積極分子的隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)人的動(dòng)員與組織的動(dòng)員。

4.宣傳典型社區(qū)：項(xiàng)目效果的推廣動(dòng)員

宣傳是社會(huì)動(dòng)員的一種方式，包括宣傳主體、宣傳形式(標(biāo)語(yǔ)口號(hào)、開會(huì)、大眾傳播等)和宣傳活動(dòng)。在N區(qū)，區(qū)社工委建立及時(shí)宣傳的工作機(jī)制，通過樹立典型社區(qū)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。

第一，建立及時(shí)宣傳的工作機(jī)制。區(qū)社工委聯(lián)合社區(qū)報(bào)，為每個(gè)鎮(zhèn)街配備1個(gè)主編統(tǒng)籌、2個(gè)專職人員跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和推介項(xiàng)目成果。日常動(dòng)態(tài)在區(qū)社工委微信公眾號(hào)上發(fā)布，一般經(jīng)驗(yàn)推薦在社區(qū)報(bào)專版刊發(fā)，重點(diǎn)內(nèi)容由區(qū)社工委推薦到省、市報(bào)刊?！耙话l(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)，馬上報(bào)道。好多報(bào)紙，包括《南方都市報(bào)》《社區(qū)報(bào)》等等，都免費(fèi)給我們做過報(bào)道。所以我們不是到了項(xiàng)目的結(jié)尾才知道哪些是優(yōu)秀項(xiàng)目，而是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，我們隨時(shí)發(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)就會(huì)通過媒體報(bào)道出來(lái)”。(區(qū)社工委工作人員的訪談，20190320)

第二，樹立典型社區(qū)。除了媒體報(bào)道外，區(qū)社工委還依托鎮(zhèn)街兩委組織，組織試點(diǎn)社區(qū)之間的內(nèi)部交流，擴(kuò)大典型社區(qū)的示范效應(yīng)。例如，2018年9月25日，DL鎮(zhèn)組織內(nèi)部交流，邀請(qǐng)深圳恩派社區(qū)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人主講了“社區(qū)參與與社會(huì)治理”的講座，同時(shí)，還請(qǐng)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)試點(diǎn)社區(qū)——瀝雄社區(qū)和江北社區(qū)介紹各自社會(huì)動(dòng)員的特色。(18)黃晴雯：《發(fā)揮社會(huì)組織作用破解社區(qū)治理難題》，《珠江時(shí)報(bào)》2018年9月26日，第A02版。DL鎮(zhèn)黨委委員參加了這次活動(dòng)，顯示了鎮(zhèn)黨委對(duì)該活動(dòng)的支持，也帶動(dòng)了該鎮(zhèn)其他社區(qū)對(duì)社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目的重視。除此之外，在2019年社洽會(huì)上，區(qū)社工委評(píng)選出5個(gè)優(yōu)秀試點(diǎn)社區(qū)，并給予試點(diǎn)社區(qū)掛牌，這是一種樹典型的方式，通過這種方式，引起其他社區(qū)的重視，并推動(dòng)社會(huì)動(dòng)員的進(jìn)一步發(fā)展。

總之，項(xiàng)目動(dòng)員既具有項(xiàng)目制的一般特征，又與一般項(xiàng)目制有不同。與一般的項(xiàng)目制不同，基于項(xiàng)目的社會(huì)動(dòng)員將動(dòng)員層級(jí)向社會(huì)延伸，不僅包括社區(qū)兩委，而且包括社會(huì)中的積極分子；不僅包括注冊(cè)的社會(huì)組織，而且包括沒有注冊(cè)的社區(qū)組織，建立起三級(jí)動(dòng)員機(jī)制，將社會(huì)大眾納入動(dòng)員體系。同時(shí)，基層政府通過壓力與激勵(lì)并用的方式，將一切資源納入項(xiàng)目之中，驅(qū)動(dòng)社會(huì)動(dòng)員的縱深發(fā)展。

四、新公共空間：項(xiàng)目動(dòng)員的影響

基于項(xiàng)目的社會(huì)動(dòng)員是基層政府的一種創(chuàng)設(shè)性的嘗試。已有研究更為關(guān)注項(xiàng)目制的科層動(dòng)員，認(rèn)為項(xiàng)目制的發(fā)包、甩包和接包過程使得政府原有的科層體系被打破，上級(jí)政府可以繞過中間層級(jí)的政府，直接對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于下級(jí)政府來(lái)說，由于它們承接多個(gè)上級(jí)政府的項(xiàng)目，導(dǎo)致多線動(dòng)員的現(xiàn)象。這些研究讓我們關(guān)注項(xiàng)目制在科層體系內(nèi)的動(dòng)員方式及其影響，但是，忽略了項(xiàng)目制不僅存在上下級(jí)政府之間的科層動(dòng)員，而且存在國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員。后單位時(shí)代，國(guó)家如何將分散的社會(huì)個(gè)體納入政治輸入體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的有效連接呢？項(xiàng)目動(dòng)員承載了這一功能。

基層政府通過項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)員，造成新公共空間的出現(xiàn)。新公共空間恰是國(guó)家和社會(huì)的重新連接?？臻g包括物質(zhì)、精神和社會(huì)三種，(19)列斐伏爾:《空間與政治》，李春譯，上海：上海人民出版社，2015年，第21頁(yè)。哈貝馬斯從政治參與的角度，認(rèn)為公共空間是指分散的社會(huì)個(gè)體能夠形成公共輿論的場(chǎng)域。(20)哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東譯，上海：學(xué)林出版社，1999年，第2頁(yè)。從這個(gè)角度來(lái)看，公共空間不僅是一個(gè)空間的概念，而且是一個(gè)社會(huì)概念。在本文中，新公共空間是指國(guó)家和社會(huì)通過互動(dòng)的方式共同建構(gòu)的公共領(lǐng)域。從形式上來(lái)看，新公共空間既包括隱形空間，又包含顯性空間。隱形空間如社區(qū)微信群，顯性的制度空間如每個(gè)社區(qū)成立的平臺(tái)型社區(qū)組織，這些組織有固定的場(chǎng)所和活動(dòng)章程，成為社區(qū)積極分子活動(dòng)的公共空間。新公共空間不僅是社區(qū)興趣小組的活動(dòng)場(chǎng)域，而且在社區(qū)垃圾回收、停車位等問題的討論和解決上發(fā)揮了重要的作用。這種新公共空間的出現(xiàn)，為原子化的個(gè)體參與公共事務(wù)提供了便捷可行的渠道。

新公共空間是相對(duì)于傳統(tǒng)的公共空間而言的概念。改革開放之后，公共空間的實(shí)踐至少經(jīng)過了兩個(gè)發(fā)展階段。第一階段是傳統(tǒng)的公共空間。在這一階段，全能主義使得國(guó)家?guī)缀跬耆珘艛嗷蚋采w社會(huì)，公共空間是被國(guó)家籠罩的空間。傳統(tǒng)公共空間面臨國(guó)家權(quán)力過度化與社會(huì)權(quán)利不足的矛盾，這些公共空間由政府單方提供，不一定滿足社區(qū)居民的需要，因此，難以凝聚民眾參與。例如政府在社區(qū)建立星光老人之家、青少年中心、工會(huì)中心等，但這些公共空間往往有場(chǎng)地?zé)o人氣。第二階段，社會(huì)力量通過自己的方式，推動(dòng)公共空間的發(fā)展，形成第三空間。第三空間是指民眾以自治和契約為基礎(chǔ)所建立起來(lái)的空間，又被稱為第三領(lǐng)域、(21)黃宗智：《重新思考“第三領(lǐng)域”：中國(guó)古今國(guó)家與社會(huì)的二元合一》，《開放時(shí)代》2019年第3期，第12-36頁(yè)。公共領(lǐng)域。(22)許紀(jì)霖：《近代中國(guó)的公共領(lǐng)域：形態(tài)、功能與自我理解》，《史林》2003年第2期，第77-89頁(yè)。第二階段的公共空間與國(guó)家的改革相伴而生，是隨著全能主義的收縮，國(guó)家權(quán)力逐漸退出市場(chǎng)與社會(huì)之時(shí)，社會(huì)力量通過策略性的方式獲得的發(fā)展空間，這是一個(gè)自下而上的建構(gòu)過程，如業(yè)主委員會(huì)等。但是，這一階段的公共空間竭力保持與國(guó)家的距離，又不能完全吸引民眾的參與，于是陷入既疏遠(yuǎn)于國(guó)家又疏離于社會(huì)的雙重困境，結(jié)果是第三空間要么面臨資源不足而出現(xiàn)萎縮，要么因?yàn)槊癖妳⑴c不足而名存實(shí)亡。

前兩個(gè)階段的公共空間或由政府推動(dòng)建立，或經(jīng)社會(huì)力量策略性發(fā)展而獲得。與前兩個(gè)階段的公共空間不同，新公共空間既不是政府自上而下打造的，也不是社會(huì)力量自我生產(chǎn)的，而是國(guó)家科層體系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系雙向互動(dòng)而建構(gòu)起來(lái)的場(chǎng)域。

第一，新公共空間是基層政府發(fā)起和培育的空間。一方面，從目的來(lái)看，基層政府通過項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，這是基層政府的治理策略。通過這種方式，基層政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行廣泛的動(dòng)員，培育社區(qū)組織，形成豐富的基層治理資源，為基層的有效治理汲取民間和社會(huì)資源。另一方面，從過程來(lái)看，政府是新公共空間的建構(gòu)主力，為其提供物理平臺(tái)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)并進(jìn)行組織培育。其一，基于項(xiàng)目的社會(huì)動(dòng)員，這是政府發(fā)起的社會(huì)動(dòng)員，政府通過各種方式，為社區(qū)提出活動(dòng)的公共平臺(tái)。如此，社區(qū)活動(dòng)就有了物理空間。其二，基層政府通過類似公益創(chuàng)投的方式，為社區(qū)注入項(xiàng)目資金，這種資金也是社區(qū)開展活動(dòng)的日常經(jīng)費(fèi)。其三，基層政府推動(dòng)社區(qū)建立了樓長(zhǎng)—棟長(zhǎng)—兩委成員的組織結(jié)構(gòu)，形成積極分子的三級(jí)生長(zhǎng)機(jī)制，為新公共空間提供了穩(wěn)定的積極分子催生機(jī)制。由上可見，新公共空間由政府自上而下發(fā)起和培育，是為了實(shí)現(xiàn)政府有效治理的目標(biāo)而出現(xiàn)的治理策略。基層政府在新公共空間的培育過程中發(fā)揮著引導(dǎo)的作用，這是新公共空間區(qū)別于第三空間之處。

第二，新公共空間逐漸形成專業(yè)化的社會(huì)力量，并按照現(xiàn)代項(xiàng)目制的方式運(yùn)行，具有不同于傳統(tǒng)公共空間的重要特性。其一，新公共空間中存在專業(yè)化的社會(huì)力量：社會(huì)組織。社會(huì)組織是新公共空間的締結(jié)者。社會(huì)組織通過公益創(chuàng)投、政府購(gòu)買服務(wù)獲得資金，并被派駐在社區(qū)，成為社會(huì)動(dòng)員的依賴力量；政府賦權(quán)建立的平臺(tái)型社會(huì)組織，通過專業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)更多的積極分子。社會(huì)組織采用個(gè)案、小組等相對(duì)專業(yè)的手法進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，成為新公共空間的組織者，把分散的個(gè)體組織起來(lái)，成為碎分化社會(huì)的黏合劑。其二，項(xiàng)目制的形式使得新公共空間并不完全依附于基層政府，而具有一定的自主性。項(xiàng)目動(dòng)員遵循項(xiàng)目制的一般規(guī)律，實(shí)行專題性項(xiàng)目與專業(yè)化運(yùn)作，保證了新公共空間在一定程度上具有自主性。其三，社會(huì)力量的參與，使新公共空間具有強(qiáng)烈的民間性。新公共空間的民間性是指活動(dòng)的主體具有民間性。社區(qū)平臺(tái)型組織是新公共空間的主要組織，沒有在民政注冊(cè)，由社區(qū)活躍分子組成，組織什么活動(dòng)、如何組織活動(dòng)，完全由組織成員自主決定，具有典型的民間性。新公共空間的積極分子也是一個(gè)民間角色：一方面，積極分子向社區(qū)宣傳國(guó)家意圖，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的輸送，將國(guó)家的話語(yǔ)翻譯為社會(huì)的話語(yǔ)，便于民眾了解、理解和服從國(guó)家政策，提高政策的可達(dá)性和民眾的服從性；另一方面，積極分子把民眾的意見反饋到國(guó)家系統(tǒng)之中，實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。

項(xiàng)目動(dòng)員形成的新公共空間，體現(xiàn)了政府科層與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之間的有效連接，政府行政體系和社會(huì)力量共同推動(dòng)社會(huì)動(dòng)員的深入發(fā)展。一方面，新公共空間有別于建國(guó)初期的社會(huì)動(dòng)員：國(guó)家不僅依靠行政力量，而且借助社會(huì)力量向社會(huì)借力，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。這種做法客觀上鈍化了控制、管制等強(qiáng)制性手段，實(shí)現(xiàn)了柔化治理，(23)王詩(shī)宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員：行政控制與多元參與》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第155頁(yè)。促進(jìn)了國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的擴(kuò)大。另一方面，新公共空間也不同于第二階段的第三空間：它不是自下而上、而是自上而下發(fā)展而成，經(jīng)歷了國(guó)家引導(dǎo)和培育的過程。因此，項(xiàng)目動(dòng)員在形成新公共空間的同時(shí)，也可能帶來(lái)國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力的擴(kuò)大。社會(huì)動(dòng)員促使國(guó)家機(jī)構(gòu)向外延伸。在社會(huì)動(dòng)員之前，基層的治理結(jié)構(gòu)是區(qū)政府—街道—居委會(huì)—居民；社會(huì)動(dòng)員后的結(jié)構(gòu)變成區(qū)政府—街道—居委會(huì)—積極分子—居民。積極分子的生產(chǎn)過程被延長(zhǎng)和拉伸，出現(xiàn)三級(jí)動(dòng)員，形成志愿者—樓長(zhǎng)—社區(qū)兩委成員的三級(jí)積極分子生長(zhǎng)機(jī)制。這種結(jié)構(gòu)并非社會(huì)自發(fā)形成，而由國(guó)家通過動(dòng)員的方式促成。積極分子和社區(qū)組織在參與社區(qū)動(dòng)員的過程中，不自覺地宣傳和執(zhí)行國(guó)家政策。換言之，國(guó)家的政策也可以通過新建立起來(lái)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)向外傳播。在這個(gè)意義上，社區(qū)組織有可能變成國(guó)家在基層社會(huì)的“觸角”，出現(xiàn)行政化的風(fēng)險(xiǎn)，這是新公共空間需要竭力避免的問題?；鶎诱ㄟ^項(xiàng)目動(dòng)員，在促進(jìn)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力發(fā)展的同時(shí)，如何警惕強(qiáng)制性權(quán)力的擴(kuò)大，值得深入研究。