張麗英

在新冠疫情大流行的情況下，為了避免疫情輸入的威脅，各國(guó)都在加強(qiáng)其邊境管控措施。盡管世界衛(wèi)生組織強(qiáng)烈希望能開(kāi)放邊境，因人員、貨物等的流動(dòng)同時(shí)也形成了傳染病傳播的媒介，(1)Julius Weinberg, The Impact of Globalization on Emerging Infectious Disease, in K.Lee & J.Collin eds., Global Change and Health, Open University Press, 2005, pp.57-58.控制人員的跨境流動(dòng)成了各國(guó)選擇的防控措施之一。在疫情的通報(bào)上，1969年《國(guó)際衛(wèi)生條例》(簡(jiǎn)稱1969《衛(wèi)生條例》)時(shí)期一直受到不報(bào)告疫情問(wèn)題的困擾。報(bào)告疫情的國(guó)家往往發(fā)現(xiàn)自己會(huì)遭受旅行和貿(mào)易限制并導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，這使政府傾向于對(duì)疫情保密。(2)Richard A.Cash & Vasant Narasimhan, Impediments to Global Surveillance of Infectious Diseases: Consequences of Open Reporting in a Global Economy, Bulletin of the World Health Organization, Vol.78:11, pp.1358-1367 (2000).2005年修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例》(簡(jiǎn)稱《衛(wèi)生條例》)為了防止這種情況的發(fā)生，建立了一個(gè)互換的規(guī)則設(shè)計(jì)，以公開(kāi)報(bào)告疫情為交換條件，試圖讓其他國(guó)家不對(duì)其施加過(guò)度的懲罰性旅行和貿(mào)易限制。這也是在世衛(wèi)組織建議的衛(wèi)生措施中基本不涉及貿(mào)易和旅行限制的原因?！缎l(wèi)生條例》總體反對(duì)加強(qiáng)邊界限制，旨在以與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)相稱的限制方式，預(yù)防、控制和采取應(yīng)對(duì)公共疾病國(guó)際傳播的措施，并避免對(duì)國(guó)際旅行和貿(mào)易的不必要干預(yù)。(3)WHO.(2008).International Health Regulations (2005), https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/43883/9789241580410_eng.pdf;jsessionid=1BDF1434817DDA624A25A9744E6609C4?sequence=1, Last visited Jan.25, 2021.同時(shí)，應(yīng)在充分尊重人的尊嚴(yán)，人權(quán)和基本自由的情況下執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定。《衛(wèi)生條例》在衛(wèi)生措施上采取了雙軌制的設(shè)計(jì)，即世衛(wèi)組織向締約國(guó)統(tǒng)籌建議的公共衛(wèi)生措施和締約國(guó)有自主性的額外衛(wèi)生措施，后者締約國(guó)雖然有一定的自主權(quán)，但也應(yīng)遵守比例原則和科學(xué)原則等適用原則，從而既實(shí)現(xiàn)預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，又避免不必要地干擾國(guó)際交通和貿(mào)易。那么各國(guó)為什么熱衷于采用世衛(wèi)組織不建議的影響貿(mào)易暢通的邊境管制措施？該制度設(shè)計(jì)是否具有一定的局限性？本文將進(jìn)行分析和闡述。

一、新冠疫情下各國(guó)管控措施的適用及適用原則的局限性

(一)新冠疫情下的各國(guó)使用的邊境控制措施

邊境措施主要表現(xiàn)為對(duì)旅行和貿(mào)易的邊境限制措施。疾病的傳播不受?chē)?guó)家政治邊界的限制，因此疾病與邊境管制之間的聯(lián)系由來(lái)已久，(4)A.Bashford ed., Medicine at the Border: Disease Globalization and Security from 1859 to the Present, Palgrave Macmillan, 2006, file:///C:/Users/zly/Documents/WeChat%20Files/wxid_u8sfkralchw522/FileStorage/File/2021-02/2007_Bookmatter_MedicineAtTheBorder.pdf, Last visited Jan.15, 2021.在西非埃博拉疫情期間曾廣泛使用邊境管制并最終控制了疫情。(5)C.Wenham, Ebola Responsibility: Moving from Shared to Multiple Responsibilities, Third World Quarterly, Vol.37:3, pp.436-451 (2006), https://doi.org/10.1080/01436597.2015.1116366, Last visited Jan.15, 2021.世衛(wèi)組織在將新冠疫情的爆發(fā)列為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時(shí)的建議中，不建議“對(duì)發(fā)生COVID-19(新冠)疫情的國(guó)家進(jìn)行旅行或貿(mào)易限制”。此類(lèi)措施在國(guó)際衛(wèi)生體制下歸入了額外衛(wèi)生措施，世衛(wèi)組織認(rèn)為，這些措施一方面會(huì)使發(fā)生疫情的國(guó)家擔(dān)心限制措施而保密疫情，另一方面限制措施會(huì)中斷國(guó)際供應(yīng)鏈，且在大多數(shù)情況下也不能證明是有效的。嚴(yán)重干擾國(guó)際交通的旅行限制措施在疫情爆發(fā)開(kāi)始時(shí)可能是合理的，因?yàn)榭赡苁垢鲊?guó)有時(shí)間(即使只有幾天)來(lái)迅速實(shí)施有效的防備措施。此類(lèi)限制必須基于仔細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，與公共健康風(fēng)險(xiǎn)成比例，持續(xù)時(shí)間短以及隨著情況的發(fā)展而定期重新考慮。(6)WHO.(2020b).Updated WHO Recommendations for International Traffic in Relation to COVID-19 Outbreak, https://www.who.int/news-room/articles-detail/updated-who-recommendations-for-international-traffic-in-relation-to-covid-19-outbreak, Last visited Jan.18, 2021.但也有學(xué)者認(rèn)為，在疾病大流行期間維持開(kāi)放邊界和國(guó)際合作的愿望注定會(huì)失敗。建議政府應(yīng)優(yōu)先考慮本國(guó)公民的安全，其經(jīng)濟(jì)利益和自己的政治聲望。(7)Christian Enemark, Is Pandemic Flu a Security threat?, Survival, https://doi.org/10.1080/00396330902749798, Last visited Jan.19, 2021.新冠疫情下，為了降低疫情蔓延風(fēng)險(xiǎn)，限制國(guó)際旅行是各國(guó)普遍采取的阻斷病毒傳播的措施。限制國(guó)際旅行的措施包括暫停簽證的簽發(fā)、出入境限制，航班暫?；蛘{(diào)減等。例如在中國(guó)剛爆發(fā)新冠疫情時(shí)，到2020年4月6日已有96個(gè)國(guó)家頒布了針對(duì)中國(guó)旅客的旅行限制措施。(8)Samantha Kiernan & Madeleine DeVita, Travel Restrictions on China Due to CoVid-19, Apr.6, 2020, https://www.thinkglobalhealth.org/article/travel-restrictions-china-due-covid-19, Last visited Jan.18, 2021.在2021年英國(guó)發(fā)現(xiàn)新冠變種病毒時(shí)，德國(guó)、法國(guó)、意大利、荷蘭、西班牙、葡萄牙、瑞典、瑞士、比利時(shí)、保加利亞、加拿大、丹麥、阿根廷、俄羅斯等35個(gè)國(guó)家對(duì)來(lái)自英國(guó)的旅行者實(shí)施禁令和限制。(9)《變異毒株感染極強(qiáng)全球數(shù)十個(gè)國(guó)家對(duì)英國(guó)實(shí)施旅游禁令及航空限制》，載網(wǎng)易新聞2020年12月22日，https://www.163.com/dy/article/FUF6KCJH05159H47.html，2021年1月18日訪問(wèn)。事實(shí)上，在本次新冠疫情下，多數(shù)國(guó)家都采取了自主性的額外衛(wèi)生措施。

(二)避免采取旅行和貿(mào)易限制措施的原因及局限性

世衛(wèi)組織一貫建議在新冠疫情大流行中避免旅行和貿(mào)易限制。其原因可概括為下列幾個(gè)方面：首先，世衛(wèi)組織認(rèn)為邊境管制措施并不能有效阻止疾病傳播，最多是在短時(shí)間內(nèi)延遲了輸入。其次，《衛(wèi)生條例》修訂時(shí)試圖解決的問(wèn)題之一是疫情通報(bào)的問(wèn)題，以往的情況是疫情發(fā)生國(guó)由于擔(dān)心旅行和貿(mào)易限制對(duì)其產(chǎn)生負(fù)面的經(jīng)濟(jì)后果，政府會(huì)傾向于對(duì)疫情保密?！缎l(wèi)生條例》試圖通過(guò)建立一個(gè)交換機(jī)制來(lái)防止這種情況的發(fā)生：即締約國(guó)應(yīng)報(bào)告爆發(fā)的疫情，以換取其他國(guó)家不實(shí)施不必要的旅行和貿(mào)易限制。第三，關(guān)閉邊境會(huì)阻礙對(duì)疫情的反應(yīng)，使重要物資和人員進(jìn)入該國(guó)幫助應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件更加困難。第四，邊界限制措施可能損及人權(quán)和公民自由，包括在入境口岸可能有歧視性行為，以及沒(méi)有公共衛(wèi)生方面正當(dāng)理由地限制自由流動(dòng)。

世衛(wèi)組織的報(bào)告又顯示：在新冠疫情大流行下，不能確定邊境管控措施的錯(cuò)誤性，相反一些國(guó)家的邊境措施是有效的，雖然排擠性的邊境控制措施破壞了全球合作，但新冠疫情下的各國(guó)卻更愿意通過(guò)邊境措施管控疫情，這也突顯了《衛(wèi)生條例》不建議采取邊境控制措施這一規(guī)則設(shè)計(jì)的局限性。(10)WHO.(2020e).Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report 50, Mar.10, 2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200310-sitrep-50-covid-19.pdf?sfvrsn=55e904fb_2, Last visited Jan.20, 2021.其次，疫情應(yīng)對(duì)上的障礙不是由邊境控制措施造成的，更多的是因防疫物品的出口控制造成的。(11)Nick Vaughan-Williams, Border Work Beyond Inside/Outside? Frontex, the Citizen-detective and the War on Terror, Space and Policy, Vol.12:1, pp.63-79 (2008), https://doi.org/10.1080/13562570801969457, Last visited Jan.27, 2021.事實(shí)上各國(guó)的邊境管控措施確實(shí)在遏制新冠疫情的跨境傳播上起了重要的作用。各國(guó)采取的這些邊境管控措施屬于額外衛(wèi)生措施，《衛(wèi)生條例》在規(guī)制此類(lèi)具有自主性的措施上有通報(bào)程序，且需遵守相應(yīng)的適用原則，但相當(dāng)一部分國(guó)家在采取此類(lèi)措施時(shí)并沒(méi)有嚴(yán)格遵守有關(guān)的規(guī)定。

(三)疫情初期世衛(wèi)組織關(guān)于各國(guó)實(shí)施的額外衛(wèi)生措施情況報(bào)告的分析

自2020年1月22日起，世衛(wèi)組織定期發(fā)布關(guān)于新冠疫情的情況報(bào)告。例如，第18號(hào)、39號(hào)和50號(hào)報(bào)告涉及了各國(guó)實(shí)施的額外衛(wèi)生措施。第18號(hào)報(bào)告中有72個(gè)締約國(guó)實(shí)施了旅行限制措施，其中只有23個(gè)(32%)向世衛(wèi)組織進(jìn)行了通報(bào)。(12)WHO (2020c).Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report 18, Feb.7, 2020. https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200207-sitrep-18-ncov.pdf?sfvrsn=fa644293_2, Last visited Jan.27, 2021.在2020年2月28日的第39號(hào)報(bào)告中，有41個(gè)締約國(guó)向世衛(wèi)組織通報(bào)了其采取的額外衛(wèi)生措施，采取措施的公共衛(wèi)生理由主要涉及采取措施國(guó)家的脆弱性，例如，缺乏診斷和應(yīng)對(duì)能力，小島嶼國(guó)家的情況以及病毒傳播和疾病嚴(yán)重性的不確定性。對(duì)報(bào)告中實(shí)施額外衛(wèi)生措施國(guó)家的初步分析表明，此類(lèi)措施只能延遲新病例的進(jìn)入。世衛(wèi)組織強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)疫情的發(fā)展及對(duì)病毒和疾病認(rèn)識(shí)的增強(qiáng)重新考慮采取與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)相稱，持續(xù)時(shí)間短的補(bǔ)充措施。(13)WHO.(2020d).Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report 39, Feb.28, 2020. https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200228-sitrep-39-covid-19.pdf?sfvrsn=5bbf3e7d_4, Last visited Jan.28, 2021.第50號(hào)報(bào)告有45個(gè)國(guó)家正式向世衛(wèi)組織通報(bào)了額外衛(wèi)生措施，并指出，雖然以前這些措施主要針對(duì)中國(guó)，但現(xiàn)在措施的適用范圍更廣。(14)參見(jiàn)同前注〔10〕。從這些數(shù)據(jù)中得出三個(gè)結(jié)論。首先，多數(shù)國(guó)家采取了某種形式的旅行限制。其次，只有不到一半的國(guó)家正式通報(bào)了世衛(wèi)組織，另一些締約國(guó)則在通報(bào)上未符合《衛(wèi)生條例》的要求。第三，世衛(wèi)組織在要求非報(bào)告國(guó)做出解釋?zhuān)蛱魬?zhàn)采用額外衛(wèi)生措施正當(dāng)理由上的能力具有局限性。盡管世衛(wèi)組織建議不要采取此類(lèi)限制旅行和貿(mào)易的措施，但又無(wú)力阻止各國(guó)實(shí)施這些限制措施。這也使國(guó)際社會(huì)對(duì)《衛(wèi)生條例》框架下的國(guó)際衛(wèi)生制度的可持續(xù)性產(chǎn)生了關(guān)切。

二、《衛(wèi)生條例》規(guī)定統(tǒng)籌采取的公共衛(wèi)生措施

新冠疫情下各國(guó)采取的衛(wèi)生措施依《衛(wèi)生條例》涉及兩類(lèi)措施，即公共衛(wèi)生措施和額外衛(wèi)生措施。兩者的最大區(qū)別是前者需要依世衛(wèi)組織的指導(dǎo)建議采取，而后者的采取締約國(guó)有自主性，但需要遵守一定的規(guī)則。由世衛(wèi)組織統(tǒng)籌建議締約國(guó)采取的公共衛(wèi)生措施是世衛(wèi)組織鼓勵(lì)采取的措施，此類(lèi)措施會(huì)顧及各國(guó)集體利益，一般不會(huì)引起爭(zhēng)議。

(一)由世衛(wèi)組織統(tǒng)籌采取的公共衛(wèi)生措施目的在于保證各國(guó)的集體利益

公共衛(wèi)生措施的設(shè)置是有其歷史背景的，在1969《衛(wèi)生條例》時(shí)期，由于規(guī)則的不完備，當(dāng)一國(guó)爆發(fā)傳染病疫情時(shí)，他國(guó)多傾向于對(duì)該國(guó)的貿(mào)易和交通進(jìn)行大力度的管制措施，以保障自身權(quán)益；而非依1969《衛(wèi)生條例》的宗旨，在管控的同時(shí)盡量降低措施對(duì)貿(mào)易的影響。(15)David P.Fidler, From International Sanitary Conventions to Global Health Security: The New International Health Regulations, Chinese Journal of International Law, Vol.4:2, pp.325-292 (2005).2005年修訂《衛(wèi)生條例》的主要目的之一就是在極小化對(duì)全球貿(mào)易和交通限制的前提下，極大化阻止傳染病的國(guó)際擴(kuò)散與保護(hù)人類(lèi)健康，因此，如何協(xié)助締約國(guó)設(shè)置適當(dāng)和必要的公共衛(wèi)生措施，以應(yīng)對(duì)國(guó)際關(guān)切的公共衛(wèi)生緊急事件，就成了2005《衛(wèi)生條例》的重要使命之一。公共衛(wèi)生措施就是2005《衛(wèi)生條例》規(guī)定的世衛(wèi)組織以條文或指導(dǎo)建議統(tǒng)籌各國(guó)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)采取的措施，通過(guò)此類(lèi)衛(wèi)生措施，可以保證締約國(guó)的集體利益，此類(lèi)措施留給各國(guó)選擇和實(shí)施的自主權(quán)不大。但如何在集體利益下兼顧并尊重締約國(guó)在應(yīng)對(duì)緊急情況時(shí)的自主權(quán)，也是2005《衛(wèi)生條例》的重要使命之一。因此，2005《衛(wèi)生條例》又規(guī)定了締約國(guó)依規(guī)定可自主采取的額外衛(wèi)生措施，(16)參見(jiàn)《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第30頁(yè)，第43條。https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/96616/9241580070.pdf?sequence=1，2021年1月26日訪問(wèn)。此類(lèi)措施的采取締約國(guó)有一定的彈性空間。

(二)公共衛(wèi)生措施限于常規(guī)檢疫措施

公共衛(wèi)生措施屬于締約國(guó)港埠實(shí)施的檢疫措施，其主要目的是對(duì)可能因?yàn)榇?、航空器、?chē)輛、旅客、貨物及容器等經(jīng)由國(guó)際運(yùn)輸后的入境或過(guò)境時(shí)，可能會(huì)引發(fā)國(guó)際傳播的傳染病等公共衛(wèi)生危害，進(jìn)行一般性的預(yù)防措施。公共衛(wèi)生措施針對(duì)船舶、航空器等交通工具、旅行者、貨物及容器等分別規(guī)定了不同的常態(tài)性的公共衛(wèi)生措施，供締約國(guó)遵循。此類(lèi)措施主要運(yùn)用在港口、機(jī)場(chǎng)、邊境等地點(diǎn)，針對(duì)平時(shí)的交通、貨運(yùn)與旅客的入境和過(guò)境，進(jìn)行平時(shí)和一般性的檢查。(17)參見(jiàn)同上注，《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第30頁(yè)，第42條衛(wèi)生措施的執(zhí)行。因此，締約國(guó)在執(zhí)行此類(lèi)措施時(shí)，應(yīng)確保相關(guān)程序的透明度，以無(wú)延遲的方式進(jìn)行，不應(yīng)出現(xiàn)不同締約國(guó)之間的差別待遇，應(yīng)遵守?zé)o歧視原則。

公共衛(wèi)生措施包括①應(yīng)對(duì)一般公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)性措施；②應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)世衛(wèi)組織“長(zhǎng)期建議”而采取的措施；以及③應(yīng)對(duì)國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)世衛(wèi)組織“臨時(shí)建議”采取的措施。常規(guī)性的衛(wèi)生措施規(guī)定在《衛(wèi)生條例》的第五編公共衛(wèi)生措施中，常規(guī)措施屬于締約國(guó)在港埠實(shí)施的檢疫措施，其主要目的是對(duì)可能因?yàn)榇?、航空器、?chē)輛、游客、貨物、容器等經(jīng)由國(guó)際運(yùn)輸后的過(guò)境或入境，散布在本國(guó)境內(nèi)、或會(huì)引發(fā)國(guó)際散布的傳染病等公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行一般預(yù)防的措施。(18)參見(jiàn)同上注，第21頁(yè)，第23條到達(dá)和離開(kāi)時(shí)的衛(wèi)生措施，第25條過(guò)境船舶和航空器，第26條過(guò)境的民用貨車(chē)、火車(chē)和客車(chē)，第27條受染交通工具，第28條入境口岸的船舶和航空器，第29條入境口岸的民用貨車(chē)、火車(chē)和客車(chē)，此外，第三章——對(duì)旅行者的特別條款，第四章——對(duì)貨物、集裝箱和集裝箱裝卸區(qū)的特別條款。依長(zhǎng)期建議采取的公共衛(wèi)生措施處理的雖然是特定的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，但措施的內(nèi)容并非緊急事務(wù)，仍屬于平常性事務(wù)。

(三)“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的構(gòu)成及“臨時(shí)建議”采取的衛(wèi)生措施的強(qiáng)度

總干事發(fā)布的臨時(shí)建議針對(duì)的是突發(fā)的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern，簡(jiǎn)稱“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”)，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”指按特殊程序確定的不尋常公共衛(wèi)生事件，《衛(wèi)生條例》附件2規(guī)定了向世衛(wèi)組織通報(bào)有可能構(gòu)成“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的標(biāo)準(zhǔn)：①事件對(duì)公共衛(wèi)生影響的嚴(yán)重性；②事件性質(zhì)的不尋?；蛞馔猓虎凼录锌赡茉趪?guó)際間傳播；和/或④事件有可能引致限制旅行或貿(mào)易的危險(xiǎn)。(19)參見(jiàn)同上注，第17頁(yè)，第15條臨時(shí)建議；第46頁(yè)，附件2評(píng)估和通報(bào)可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)評(píng)估和通報(bào)可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策文件。一旦確認(rèn)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，世衛(wèi)組織會(huì)發(fā)出加強(qiáng)防控的“臨時(shí)建議”，包括提前準(zhǔn)備應(yīng)急措施，準(zhǔn)備病例的隔離，對(duì)人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和(或)郵包應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施等。世衛(wèi)組織一般不會(huì)建議旅行和貿(mào)易措施，“臨時(shí)建議”旨在防止或減少疾病的國(guó)際傳播和避免對(duì)國(guó)際交通的不必要干擾?！芭R時(shí)建議”的措施本來(lái)是可執(zhí)行的最大限度的公共衛(wèi)生措施，即締約國(guó)采取的措施強(qiáng)度不應(yīng)超過(guò)世衛(wèi)組織建議的措施，以避免對(duì)國(guó)際交通、貿(mào)易等產(chǎn)生過(guò)度影響或不必要的限制。而各國(guó)政府具體做到什么程度，是其主權(quán)范圍內(nèi)的事情，許多國(guó)家可能會(huì)采取比世衛(wèi)組織建議更嚴(yán)厲的措施。宣布構(gòu)成“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，各國(guó)的防疫措施除了世衛(wèi)組織建議的措施外，會(huì)轉(zhuǎn)向更有自主性的額外衛(wèi)生措施。依《衛(wèi)生條例》第15條“臨時(shí)建議”應(yīng)在發(fā)布3個(gè)月后自動(dòng)失效，臨時(shí)建議也可以延續(xù)三個(gè)月，至多可持續(xù)到確定“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之后的下屆世衛(wèi)大會(huì)。(20)參見(jiàn)前上注，第17頁(yè)，第15條臨時(shí)建議。臨時(shí)建議的臨時(shí)性表現(xiàn)如不延續(xù)會(huì)在3個(gè)月后自動(dòng)失效。

上述無(wú)論是應(yīng)對(duì)一般或特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)性措施，還是應(yīng)對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的臨時(shí)性措施，均為依世衛(wèi)組織指導(dǎo)建議而采取的公共衛(wèi)生措施。相關(guān)建議的內(nèi)容和程序要求《衛(wèi)生條例》都有具體明確的規(guī)定，締約國(guó)需要以透明、無(wú)延遲和無(wú)歧視的原則進(jìn)行適用。(21)參見(jiàn)前上注，第30頁(yè)，第42條衛(wèi)生措施的執(zhí)行。此類(lèi)措施最主要的特點(diǎn)是需要依世衛(wèi)組織的建議采取。新冠疫情期間，各國(guó)顯然不滿足于采用統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生措施，而更多地轉(zhuǎn)向了具有自主性的額外衛(wèi)生措施。

三、新冠疫情下額外衛(wèi)生措施的自主性及邊界

(一)額外衛(wèi)生措施的自主性特點(diǎn)

新冠疫情下，世衛(wèi)組織建議各國(guó)統(tǒng)籌采取公共衛(wèi)生措施，并不建議對(duì)“旅行或貿(mào)易限制”。但本次疫情來(lái)勢(shì)兇猛，依世衛(wèi)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年1月28日，全球累計(jì)新冠肺炎確診病例已超過(guò)1億，(22)WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, Data last updated: Jan.29, 2021, 10:06am CET, https://covid19.who.int/, Last visited Jan.29, 2021.只是采用世衛(wèi)組織建議的措施已不能滿足成員國(guó)遏制病毒傳播的需要。如前所述，新冠疫情期間許多國(guó)家采用了自主性的額外衛(wèi)生措施，《衛(wèi)生條例》第43條對(duì)額外衛(wèi)生措施進(jìn)行了規(guī)定，依第43條第1款：“本條例不應(yīng)妨礙締約國(guó)為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施?！?23)同前注〔16〕，《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁(yè)，第43條額外衛(wèi)生措施第一款。該條表明各締約國(guó)可采取一定的衛(wèi)生措施來(lái)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，而不受《衛(wèi)生條例》建議的衛(wèi)生措施的約束，即一些在《衛(wèi)生條例》規(guī)定中本來(lái)不能采取的措施，但在符合一定的條件和原則的條件下，締約國(guó)仍可以額外地采取。此類(lèi)額外措施的意義在于提供締約國(guó)應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的自主性，使措施能更符合國(guó)家個(gè)別需求。當(dāng)然，額外衛(wèi)生措施可能會(huì)給其他締約國(guó)帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)，對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易產(chǎn)生影響，并可能引發(fā)締約國(guó)之間的爭(zhēng)議，因此《衛(wèi)生條例》需要勾畫(huà)出額外衛(wèi)生措施的適用邊界，這個(gè)邊界就是第43條規(guī)定的實(shí)施額外衛(wèi)生措施時(shí)應(yīng)遵循的適用原則，即比例原則和科學(xué)原則。

(二)額外衛(wèi)生措施適用的“比例原則”及措施的表現(xiàn)形式

比例原則體現(xiàn)在第43條第1款第1項(xiàng)中，規(guī)定額外衛(wèi)生措施“可獲得與世界衛(wèi)生組織的建議相同或更大程度的健康保護(hù)”，即要將對(duì)健康的保護(hù)與造成國(guó)際交通和貿(mào)易的干擾進(jìn)行衡量，如果后者大于前者，則不應(yīng)采取此額外衛(wèi)生措施。該款規(guī)定明確了締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施需符合比例原則的義務(wù)，各成員國(guó)在適用該條時(shí)，應(yīng)在綜合所有因素、權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)最優(yōu)化的比例原則，確保健康的保護(hù)上達(dá)到利益最大、國(guó)際交通和貿(mào)易的干擾最小的效果。額外衛(wèi)生措施通常由國(guó)家公權(quán)力在邊境行使，為防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利造成過(guò)度干涉，在行使相關(guān)邊境控制措施時(shí)，對(duì)旅行者及個(gè)人數(shù)據(jù)的處理及管控措施，對(duì)國(guó)際貨物、集裝箱、運(yùn)輸工具的衛(wèi)生措施等都應(yīng)符合比例原則。

第43條第1款第2項(xiàng)則涉及額外衛(wèi)生措施的表現(xiàn)形式，依該款規(guī)定，額外衛(wèi)生措施屬于那些本來(lái)依第25條、第26條、第28條第1款和第2款、第30條、第31條第1款第3項(xiàng)和第33條禁止使用的措施。概括起來(lái)主要為，對(duì)不是來(lái)自受染地區(qū)等情況的“過(guò)境船舶和航空器”也可以采取衛(wèi)生措施，對(duì)來(lái)自非疫區(qū)的“過(guò)境民用貨車(chē)、火車(chē)和客車(chē)”也可采取衛(wèi)生措施。對(duì)“入境口岸的船舶和航空器”可因公共衛(wèi)生原因阻止船舶或航空器在入境口岸?？?。但如入境口岸不具備執(zhí)行《衛(wèi)生條例》規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶或航空器在自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下駛往可到達(dá)的最近適宜入境口岸。第28條還涉及不應(yīng)該出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或航空器“無(wú)疫通行”，特別是不應(yīng)該阻止它上下乘客、裝卸貨物或儲(chǔ)備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品。第30條涉及接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者，如在抵達(dá)時(shí)接受公共衛(wèi)生觀察的可疑旅行者不構(gòu)成直接的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，而締約國(guó)將其預(yù)期到達(dá)的時(shí)間通知入境口岸的主管當(dāng)局，則可允許該旅行者繼續(xù)國(guó)際旅行。第31條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的預(yù)防或控制疾病傳播而采取的其他衛(wèi)生措施，包括隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛(wèi)生觀察。第33條轉(zhuǎn)口貨物,除活的動(dòng)物外，無(wú)須轉(zhuǎn)運(yùn)的轉(zhuǎn)口貨物也可接受本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施或出于公共衛(wèi)生目的而扣留。(24)參見(jiàn)同上注，《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第25條過(guò)境船舶和航空器，第26條過(guò)境的民用貨車(chē)、火車(chē)和客車(chē)、第28條入境口岸的船舶和航空器，第30條接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者，第31條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的預(yù)防或控制疾病傳播而采取的其他衛(wèi)生措施，第33條轉(zhuǎn)口貨物。這些措施由于對(duì)國(guó)際旅行或貿(mào)易的較大的影響，本來(lái)除非第43條規(guī)定或經(jīng)適用的國(guó)際協(xié)議授權(quán)是不應(yīng)采取的，但在符合比例原則和科學(xué)原則的前提下，則可以由締約國(guó)采取。當(dāng)然這些措施須符合《衛(wèi)生條例》，這些措施對(duì)國(guó)際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷性或侵?jǐn)_性不應(yīng)超過(guò)能適度保護(hù)健康的其他合理的可行措施范圍，即第43條第1款體現(xiàn)的“比例原則”。

疫情期間，各國(guó)采取的旅行和國(guó)際交通限制措施力度較大，突破了比例原則的要求，例如，不時(shí)傳來(lái)各國(guó)的限制措施造成合同到期船員的換班和遣返困難。(25)UN General Assembly Resolution Calls for Seafarer Key Worker Designation and Implementation of Crew Change Protocols; IMO Secretary-General Urges Priority Vaccination, https://www.imo.org/en/MediaCentre/PressBriefings/pages/44-seafarers-UNGA-resolution.aspx, Last visited Jan.18, 2021.顯然限制措施的力度已造成了對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易的嚴(yán)重干擾，全球貿(mào)易以及供應(yīng)鏈的維護(hù)，包括抗疫物資的運(yùn)輸依賴海上運(yùn)輸，而為海上運(yùn)輸做出關(guān)鍵貢獻(xiàn)的船員，卻因?yàn)楦鲊?guó)的限制措施而無(wú)法換班，這也導(dǎo)致航行事故的風(fēng)險(xiǎn)增加，限制措施對(duì)國(guó)際貿(mào)易的這種妨礙程度很難說(shuō)其是符合比例原則的。

(三)額外衛(wèi)生措施依據(jù)的科學(xué)證據(jù)具有不確定性

采取額外衛(wèi)生措施的另一個(gè)原則是科學(xué)原則，該原則旨在防止締約國(guó)無(wú)依據(jù)地制訂額外措施，對(duì)國(guó)際交通造成不當(dāng)干擾，并損害其他締約國(guó)的利益，因此，所有的額外措施的制訂都需有科學(xué)證據(jù)來(lái)證明有人類(lèi)健康風(fēng)險(xiǎn)的存在，締約國(guó)的決定應(yīng)基于：①科學(xué)原則；②現(xiàn)有的關(guān)于人類(lèi)健康危險(xiǎn)的科學(xué)證據(jù)，或此類(lèi)證據(jù)不足時(shí)，現(xiàn)有信息，包括來(lái)自世界衛(wèi)生組織和其他相關(guān)政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息；及③世界衛(wèi)生組織現(xiàn)有的特定指導(dǎo)或建議。(26)同前注〔16〕，《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁(yè)，第43條額外衛(wèi)生措施第2款。該款表明了額外衛(wèi)生措施依據(jù)的科學(xué)基礎(chǔ)是有適用層次的，首先是“現(xiàn)有……科學(xué)證據(jù)”(Available Scientific Evidence)，其次是現(xiàn)有信息(Available Information)，最后是世衛(wèi)組織現(xiàn)有的指導(dǎo)或建議。其適用是有先后次序的，只有“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”不足時(shí)，才能以現(xiàn)有信息作為決策基礎(chǔ)。什么是現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)，《衛(wèi)生條例》并沒(méi)有定義，這就帶來(lái)了決策依據(jù)的不確定性。

疫情出現(xiàn)的初期，對(duì)于致病原理、傳染途徑、感染率等，都缺乏在科學(xué)上的明確認(rèn)識(shí)，這種科學(xué)上的未知性往往使采取衛(wèi)生措施的科學(xué)依據(jù)不足，此時(shí)的科學(xué)證據(jù)具有臨時(shí)性、不確定性的特征，而采取的措施也有可能針對(duì)性差，具有誤差性。例如，在新冠疫情初期，通過(guò)對(duì)武漢疫情早期發(fā)展的三個(gè)階段分析,不難看出政府部門(mén)和科研系統(tǒng)都大大低估了新冠病毒的傳染性。(27)齊曄、杜迪佳等：《新冠肺炎疫情早期科學(xué)研究對(duì)政府決策的影響》[基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金創(chuàng)新群體項(xiàng)目“中國(guó)公共政策理論與治理機(jī)制研究”(編號(hào)：7172100)]，http://www.healthonly.cn/index.php/news/read/cid/2/id/39，2021年2月2日訪問(wèn)。隨著新冠病毒被我國(guó)科學(xué)家成功分離,并進(jìn)行了病原體確認(rèn)，確定病毒一般是通過(guò)空氣的飛沫傳播和密切接觸傳播，而且可以發(fā)生人傳人的現(xiàn)象等，才能更準(zhǔn)確的確定應(yīng)采取的措施。世衛(wèi)組織成員國(guó)采取額外衛(wèi)生措施要取得合法性，首先需要依據(jù)現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)，位于第一層次的科學(xué)證據(jù)需要的標(biāo)準(zhǔn)要高一些，但《衛(wèi)生條例》對(duì)此沒(méi)有明確的指引，這也為日后各國(guó)之間產(chǎn)生采取措施合法性的爭(zhēng)議埋下了伏筆?，F(xiàn)有科學(xué)證據(jù)中的“現(xiàn)有”表現(xiàn)為科學(xué)證據(jù)的“最新可得”，盡管該科學(xué)證據(jù)可能尚不確定，但在時(shí)間上允許締約國(guó)以“最新可得”的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)采取衛(wèi)生措施，這為締約國(guó)及時(shí)采取預(yù)防疾病國(guó)際傳播的措施提供了空間。第二個(gè)層次是“現(xiàn)有信息”，在現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)不足的情況下，才能援引現(xiàn)有信息，這一層次的標(biāo)準(zhǔn)低一些，這一層次依據(jù)的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了衛(wèi)生領(lǐng)域的預(yù)防原則，以便締約國(guó)獲得采取措施的合法依據(jù)。預(yù)防原則借鑒于國(guó)際環(huán)境法，(28)胡斌：《試論國(guó)際環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，載《環(huán)境保護(hù)》2002年第6期，第17頁(yè)。即使存在科學(xué)上的不確定性，但有合理理由認(rèn)為存在嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，國(guó)家可依預(yù)防原則，以可靠現(xiàn)有信息為依據(jù)，有采取行動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，科學(xué)原則還應(yīng)結(jié)合《衛(wèi)生條例》第2條中的“避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、防御和控制疾病的國(guó)際傳播”的宗旨相符，一但保護(hù)人類(lèi)健康危險(xiǎn)的科學(xué)證據(jù)消失，再采取額外衛(wèi)生措施就不再具有合法性的依據(jù)了。第三個(gè)層次，如現(xiàn)有信息也沒(méi)有，則應(yīng)當(dāng)考慮世衛(wèi)組織現(xiàn)有的特定“指導(dǎo)”或“建議”。對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的彈性額外衛(wèi)生措施可能會(huì)引發(fā)締約國(guó)之間的爭(zhēng)議，為了避免爭(zhēng)議而進(jìn)行審慎評(píng)估再制訂額外衛(wèi)生措施又可能無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，為了兼顧及時(shí)性和精準(zhǔn)性，《衛(wèi)生條例》在沒(méi)有現(xiàn)有信息的情況下，規(guī)定實(shí)行額外衛(wèi)生措施的締約國(guó)應(yīng)考慮世衛(wèi)組織的指導(dǎo)或建議。并在三個(gè)月內(nèi)對(duì)此類(lèi)措施進(jìn)行復(fù)查。

正是由于科學(xué)證據(jù)的不確定性，因此，《衛(wèi)生條例》規(guī)定了采取此類(lèi)措施的程序性的要求，包括如措施會(huì)對(duì)國(guó)際交通造成明顯的干擾，則采取措施的締約國(guó)便有義務(wù)在實(shí)施48小時(shí)內(nèi)向世衛(wèi)組織報(bào)告此類(lèi)措施及其衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息，這里的“明顯干預(yù)”指拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時(shí)以上。世衛(wèi)組織評(píng)估過(guò)締約國(guó)提供的上述信息后，可要求有關(guān)締約國(guó)重新考慮此類(lèi)措施的執(zhí)行。執(zhí)行這類(lèi)額外衛(wèi)生措施的締約國(guó)則應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)考慮世衛(wèi)組織的意見(jiàn)，并依第2款中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)查。(29)同前注〔16〕，《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁(yè)，第43條額外衛(wèi)生措施第2款、第3款、第5款、第4款、第6款。在疫情爆發(fā)之初及以后的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，科學(xué)原則的要求不能過(guò)于苛責(zé)，國(guó)家采取應(yīng)對(duì)措施，可能無(wú)法準(zhǔn)確判斷合理性、比例原則等要求。但隨著更多對(duì)疫情科學(xué)上的認(rèn)識(shí)，各國(guó)的管控措施應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)的調(diào)整。總之，第43條一方面在一定條件下尊重締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的自主性，同時(shí)，又保留了世衛(wèi)組織審查此類(lèi)額外措施的權(quán)限。此外，該條第7款還規(guī)定了協(xié)商機(jī)制，即受此類(lèi)措施影響的締約國(guó)可要求與采取措施的締約國(guó)協(xié)商，以明確相關(guān)措施的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)，并找到共同接受的解決方案。該協(xié)商機(jī)制有利于避免締約國(guó)之間在采取額外衛(wèi)生措施上發(fā)生爭(zhēng)端。

在新冠疫情暴發(fā)時(shí)，許多國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)施了旅行限制，來(lái)自加拿大、瑞士、智利、南非、英國(guó)、美國(guó)、意大利的16位全球有影響的衛(wèi)生法學(xué)家認(rèn)為有關(guān)措施違反了《衛(wèi)生條例》。(30)賀梨萍：《柳葉刀刊發(fā)評(píng)論：多國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施旅行限制，違反國(guó)際衛(wèi)生條例》，載澎湃新聞2020年2月15日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658597190714358411&wfr=spider&for=pc。根據(jù)他們的共識(shí)可以看出：第一，這些國(guó)家對(duì)中國(guó)采取的旅行措施沒(méi)有基于科學(xué)原則、科學(xué)證據(jù)和世衛(wèi)組織的建議進(jìn)行決策。這些旅行限制沒(méi)有得到科學(xué)支持或世衛(wèi)組織的支持。第二，限制措施不符合比例原則。雖然目的是正當(dāng)?shù)模窃擃?lèi)措施由于缺乏科學(xué)原則，不一定能實(shí)現(xiàn)對(duì)健康的保護(hù)。而且即使旅行限制起了作用，但不是損害最小的選擇，各國(guó)也可以采取許多其他更有效的措施來(lái)保護(hù)本國(guó)公民。世衛(wèi)組織也建議不要采取限制措施，認(rèn)為弊大于利。限制措施阻止了物資進(jìn)入受影響地區(qū)，延緩了國(guó)際公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)行動(dòng)，并對(duì)最脆弱的人造成了不成比例的傷害。然而，令人不安的是采取額外衛(wèi)生措施的國(guó)家中至少有2/3沒(méi)有向世衛(wèi)組織報(bào)告，這削弱了世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)全球應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。從應(yīng)對(duì)疫情的各國(guó)政府角度考慮，優(yōu)先考慮國(guó)內(nèi)問(wèn)題是可以理解的，但這也對(duì)全球衛(wèi)生的集體安全提出了挑戰(zhàn)。

(四)過(guò)度的限制措施導(dǎo)致合同到期的船員換班及遣返困難

管控措施嚴(yán)重影響國(guó)際交通和貿(mào)易的一個(gè)例證是對(duì)船員換班的影響。由于各國(guó)針對(duì)疫情的管控措施，使合同到期的船員換班困難，在船上的船員下船困難，在船下的船員無(wú)法上船。航運(yùn)保證了80%以上的世界貿(mào)易，包括應(yīng)對(duì)新冠疫情的重要醫(yī)療用品，糧食和其他基本貨物。而新冠疫情帶來(lái)的管控措施擾亂了全球供應(yīng)鏈的正常運(yùn)作。國(guó)際海事組織認(rèn)為，由于管控措施，對(duì)維持供應(yīng)鏈至關(guān)重要的數(shù)十萬(wàn)海員在海上滯留，超過(guò)了合同期間，增加了引發(fā)航行事故的風(fēng)險(xiǎn)，船員疲勞引起的航行安全風(fēng)險(xiǎn)集中在離港航行的階段，集裝箱船、滾裝船等靠港時(shí)間緊迫的船種更加明顯。經(jīng)過(guò)輪班后的休息，船員的疲勞可以得到緩解。船員不能正常換班危及到了國(guó)際供應(yīng)鏈的正常運(yùn)作，這是不可持續(xù)的。(31)參見(jiàn)同前注〔25〕。鑒于減少船員疲勞的發(fā)生與減少水上安全事故發(fā)生之間的密切關(guān)系，2006年《海事勞工公約》(32)2006年《海事勞工公約》(中譯本)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-11/10/content_1951872.htm，2021年1月21日訪問(wèn)。和1996年《海員工時(shí)和船舶配員公約》(第180號(hào))都對(duì)船員的作息時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)的限制規(guī)定。而船員是否超過(guò)合同期又是港口國(guó)監(jiān)控(PSC)要檢查的項(xiàng)目之一。針對(duì)這一特殊情況，一些國(guó)家和地區(qū)的港口國(guó)監(jiān)控(PSC)進(jìn)行了規(guī)則的調(diào)整：(33)《關(guān)注疫情影響期間船員換班和遣返問(wèn)題》，https://www.56tim.com/archives/135539，2021年1月20日訪問(wèn)。包括船員自愿同意的延長(zhǎng)合同，港口國(guó)監(jiān)控對(duì)符合公約責(zé)任的免除，延長(zhǎng)船員適任證書(shū)及相關(guān)證書(shū)等。為了實(shí)現(xiàn)船員換班后能遣返回家，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2020年12月1日通過(guò)了一項(xiàng)決議，敦促會(huì)員國(guó)確認(rèn)船員為“關(guān)鍵工人”，以確保在新冠疫情期間船員能安全換班和旅行。在聯(lián)合國(guó)及全球各大航運(yùn)組織持續(xù)呼吁下，國(guó)際海事組織45個(gè)成員國(guó)和一個(gè)準(zhǔn)成員地區(qū)香港已認(rèn)定船員為“關(guān)鍵工人”，為解決海員換班危機(jī)邁出了關(guān)鍵一步。英國(guó)是第一個(gè)確認(rèn)船員為“關(guān)鍵工人”的國(guó)家，(34)《IMO公布45個(gè)將海員列為關(guān)鍵工人的會(huì)員國(guó)》，http://crew.sol.com.cn/CYSC_V_dfali.html，2021年1月20日訪問(wèn)?！瓣P(guān)鍵工人”是在疫情期間，為了保障社會(huì)安全和健康而必須外出工作的人。相關(guān)的限制措施對(duì)于“關(guān)鍵工人”需要彈性處理。以便船員可以克服各國(guó)限制旅行的重重限制措施，順利遣返回家。中國(guó)交通運(yùn)輸部和人力資源社會(huì)保障部則于2020年3月13日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于妥善做好新冠肺炎疫情期間中國(guó)籍國(guó)際航行船舶在船船員換班安排的公告》，(35)《關(guān)于妥善做好新冠肺炎疫情期間中國(guó)籍國(guó)際航行船舶在船船員換班安排的公告》，載中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部網(wǎng)站2020年3月12日，http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/haishi/202003/t20200313_3345567.html，2021年2月3日訪問(wèn)。要求船公司應(yīng)及時(shí)掌握新冠肺炎疫情期間船舶到達(dá)港口的疫情防控措施，制定船員換班和船舶航行計(jì)劃，及時(shí)安排船員勞動(dòng)合同或上船協(xié)議到期的在船船員換班。

四、衛(wèi)生措施的合法實(shí)施需要規(guī)則的細(xì)化和“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”理念的引領(lǐng)

(一)衛(wèi)生措施的實(shí)施需要細(xì)化的公共衛(wèi)生事件預(yù)警分級(jí)規(guī)則

在公共衛(wèi)生事件的預(yù)警分級(jí)上，SARS爆發(fā)后修改的《國(guó)際衛(wèi)生條例》只提供了一個(gè)分級(jí)，即“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，該部分內(nèi)容寫(xiě)在了《衛(wèi)生條例》由世衛(wèi)組織統(tǒng)籌采取措施的公共衛(wèi)生措施部分，此時(shí)，總干事會(huì)發(fā)出有針對(duì)性的“臨時(shí)建議”，但并不清楚是否“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”也是使各國(guó)可以合法采取額外衛(wèi)生措施的一個(gè)時(shí)間點(diǎn)?！巴话l(fā)公共衛(wèi)生事件”的宣布相當(dāng)于向各國(guó)發(fā)出明顯的信號(hào)，即如不采取大規(guī)模的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，將無(wú)法妥善控制疫情。各國(guó)政府還應(yīng)評(píng)估采取重要社會(huì)干預(yù)的必要性，如關(guān)閉學(xué)校等。世衛(wèi)組織對(duì)疫情爆發(fā)國(guó)之外的國(guó)家發(fā)布建議，包括不要在疫情爆發(fā)時(shí)關(guān)閉邊界，不要對(duì)疫情爆發(fā)國(guó)實(shí)施旅行和貿(mào)易限制。因?yàn)檫@可能會(huì)使疫情爆發(fā)國(guó)隱瞞疫情的真實(shí)情況，對(duì)全球疫情的應(yīng)對(duì)造成不利影響。宣布疫情為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”還有利于出現(xiàn)疫情的國(guó)家獲得外部幫助等。但世衛(wèi)組織的公共衛(wèi)生事件預(yù)警只有這一個(gè)等級(jí)，使各國(guó)在疫情發(fā)生的不同階段，很難依疫情的輕重拿捏應(yīng)當(dāng)采取什么程度的防控措施才是適當(dāng)?shù)摹?/p>

世衛(wèi)組織于2020年1月30日依《衛(wèi)生條例》將本次新冠肺炎疫情列為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。(36)Statement on the Second Meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee Regarding the Outbreak of Novel Coronavirus (2019-nCOV) , Jan.30, 2020, https://www.who.int/news/item/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov), Last visited Jan.27, 2021.該聲明主要是基于以下考慮：第一，新型冠狀病毒疫情的公共衛(wèi)生影響已經(jīng)十分嚴(yán)重。第二，新型冠狀病毒疫情十分不尋常。第三，新型冠狀病毒疫情存在國(guó)際傳播的嚴(yán)重危險(xiǎn)。其落腳點(diǎn)最終在由于具有國(guó)際傳播性，而需要國(guó)際社會(huì)共同協(xié)作給予應(yīng)對(duì)措施。根據(jù)世衛(wèi)組織的聲明，針對(duì)本次“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的建議主要強(qiáng)調(diào)所有國(guó)家都應(yīng)作好控制疫情的準(zhǔn)備，包括主動(dòng)監(jiān)測(cè)、早期發(fā)現(xiàn)、隔離和病例管理、接觸者追蹤和防止進(jìn)一步傳播，并與世衛(wèi)組織共享全部數(shù)據(jù)。建議同時(shí)強(qiáng)調(diào)，根據(jù)現(xiàn)有信息，不建議任何旅行或貿(mào)易限制；各國(guó)必須按照《衛(wèi)生條例》的要求向世衛(wèi)組織通報(bào)所采取的任何旅行措施，不要采取可能助長(zhǎng)侮辱或歧視的行動(dòng)。(37)同上注。對(duì)國(guó)際社會(huì)的建議主要強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)應(yīng)團(tuán)結(jié)合作，相互支持?！缎l(wèi)生條例》突發(fā)事件委員會(huì)每三個(gè)月召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行評(píng)估，到2020年10月29日已是第五次會(huì)議，仍聲明COVID-19疫情繼續(xù)構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(38)Statement on the Fifth Meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee Regarding the Coronavirus Disease (COVID-19) Pandemic, Oct.30, 2020, https://www.who.int/news/item/30-10-2020-statement-on-the-fifth-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-coronavirus-disease-(covid-19)-pandemic, Last visited Jan.27, 2021.世衛(wèi)組織的多次會(huì)議都是確定新冠疫情繼續(xù)構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，即使到了2021年1月世衛(wèi)組織的周報(bào)中有70個(gè)國(guó)家報(bào)告了“變體”的輸入性病例或社區(qū)傳播，而且有一些證據(jù)表明疾病的嚴(yán)重程度有所增加。(39)COVID-19 Weekly Epidemiological Update (Jan.24, 2021), https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-,reports/20210127_weekly_epi_update_24.pdf?sfvrsn=a8d660fc_9&download=true, Last visited Jan.22, 2021.但關(guān)于新冠疫情，仍然是“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”狀態(tài)，這讓各國(guó)缺少有層級(jí)的世衛(wèi)組織的權(quán)威指導(dǎo)，在應(yīng)對(duì)措施上如何滿足科學(xué)證據(jù)的要求并不明確。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是可以有層級(jí)上的區(qū)分的，例如，中國(guó)2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》即依突發(fā)衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程序、涉及范圍等，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為四級(jí)，即一般(IV級(jí))、較大(III級(jí))、重大(II級(jí))和特別重大(I級(jí))四級(jí)，(40)2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6399.htm，2021年2月3日訪問(wèn)。并配備較為完備的分級(jí)分類(lèi)應(yīng)急處置方案。如果國(guó)際衛(wèi)生條例能制訂多層級(jí)的公共衛(wèi)生事件預(yù)警級(jí)別，可以使締約國(guó)更好地運(yùn)用科學(xué)證據(jù)作為采取額外衛(wèi)生措施的判斷依據(jù)，并以更適當(dāng)?shù)姆揽卮胧?yīng)對(duì)不同等級(jí)的公共衛(wèi)生事件。

(二)世衛(wèi)組織的“指導(dǎo)”與“建議”的法律效力需要明確

《衛(wèi)生條例》體系的運(yùn)作很大程度上依賴世衛(wèi)組織的“指導(dǎo)”與“建議”，世衛(wèi)組織的“指導(dǎo)”與“建議”具有軟法性質(zhì)，(41)參見(jiàn)同前注〔15〕，David P.Fidler文。許多《衛(wèi)生條例》沒(méi)有涉及的問(wèn)題，最后兜底的層次也是依賴世衛(wèi)組織的建議，例如，在采取額外衛(wèi)生措施時(shí)依據(jù)的三個(gè)層次的理由，先是“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”，然后是“現(xiàn)有信息”，在前兩者都沒(méi)有時(shí)，締約國(guó)最后就是依世衛(wèi)組織的“建議”?！缎l(wèi)生條例》在制度設(shè)計(jì)上依賴世衛(wèi)組織的“軟”緊急權(quán)力與規(guī)范措施合法性之間的權(quán)衡，及疫情爆發(fā)國(guó)的信息共享與合作，他國(guó)則保留了決定限制措施的最終自主權(quán)。在新冠疫情期間出現(xiàn)了病毒“冠名”、政治污名等做法，《衛(wèi)生條例》沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，也是依賴世衛(wèi)組織的權(quán)威指導(dǎo)和建議，疾病的命名會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)生多重的影響，并在一定程序上誤導(dǎo)公眾，導(dǎo)致地區(qū)或物種的污名化，如中東呼吸綜合征、西班牙流感、豬流感等。為此，世衛(wèi)組織在2015年發(fā)表專(zhuān)文“指導(dǎo)”：“呼吁科學(xué)家、國(guó)家當(dāng)局和媒體采用新型人類(lèi)傳染病命名最佳實(shí)踐，以最大限度地減少給國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和人民帶來(lái)的不必要負(fù)面影響”，文中稱，對(duì)新型人類(lèi)傳染病的命名應(yīng)客觀，以疾病病癥等描述性術(shù)語(yǔ)為佳，避免使用含有“地理方位”“人名”“動(dòng)物或食物種群”“涉及文化、人口、工業(yè)或職業(yè)(如軍團(tuán))和可煽動(dòng)過(guò)度恐慌的術(shù)語(yǔ)”的術(shù)語(yǔ)；世衛(wèi)組織將會(huì)按照《國(guó)際疾病分類(lèi)》給任何新型人類(lèi)疾病最后命名。(42)《世衛(wèi)組織發(fā)布新型人類(lèi)傳染病命名最佳實(shí)踐》，載世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/mediacentre/news/notes/2015/naming-new-diseases/zh/，2021年2月3日訪問(wèn)?！敖ㄗh”可為締約國(guó)遵守世衛(wèi)組織的建議提供積極的指引，并總體上避免采取不必要或不相稱的措施。(43)Gian Luca Burci, The Outbreak of COVID-19 Coronavirus: Are the International Health Regulations Fit for Purpose, Feb.27, 2020, https://www.ejiltalk.org/the-outbreak-of-covid-19-coronavirus-are-the-international-health-regulations-fit-for-purpose/, Last visited May 2, 2020.第43條的正式問(wèn)責(zé)機(jī)制僅適用于臨時(shí)建議和常規(guī)建議，秘書(shū)處仍有權(quán)向締約國(guó)詢問(wèn)其在這方面對(duì)世衛(wèi)組織建議挑戰(zhàn)的情況，并應(yīng)將該證據(jù)納入其提交給世衛(wèi)組織的年度報(bào)告中。目前《衛(wèi)生條例》未明確世衛(wèi)組織的指導(dǎo)與建議是否屬于衛(wèi)生條例的補(bǔ)充條款，屬于軟法的“指導(dǎo)”與“建議”對(duì)締約國(guó)沒(méi)有強(qiáng)制約束力，新冠疫情期間世衛(wèi)組織關(guān)于根據(jù)現(xiàn)有信息，不建議任何旅行或貿(mào)易限制的“建議”被多國(guó)無(wú)視。明確世衛(wèi)組織指導(dǎo)與建議的法律性質(zhì)，可更好地提高規(guī)則的執(zhí)行力。

(三)以“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”理念為引領(lǐng)限縮過(guò)度措施的負(fù)面影響

如前所述，新冠疫情爆發(fā)后，各國(guó)為阻斷疫情的蔓延，紛紛采取了世衛(wèi)組織統(tǒng)籌建議之外的“額外的衛(wèi)生措施”，而且大有過(guò)度的趨勢(shì)，以致于船員都不能正常換班，有關(guān)限制貿(mào)易的邊境措施也創(chuàng)了新高，包括防疫物品都面臨出入境的限制。(44)中華人民共和國(guó)商務(wù)部：《疫情相關(guān)限制措施》，載商務(wù)部官網(wǎng)，http://itpp.trb.mofcom.gov.cn/，2021年3月12日訪問(wèn)。新冠疫情大流行構(gòu)成了非同尋常的全球公共衛(wèi)生危機(jī)，各國(guó)采取邊境措施的目的是希望將疫情隔絕在外，但當(dāng)今世界是個(gè)地球村，如只從自身出發(fā)采取過(guò)度措施，仍不能獨(dú)善其身。在2020年5月的第73屆世衛(wèi)大會(huì)上，習(xí)主席發(fā)表了《團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情，共同構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體》的講話，在加強(qiáng)國(guó)際合作方面，習(xí)主席指出：人類(lèi)是命運(yùn)共同體，團(tuán)結(jié)合作是戰(zhàn)勝疫情最有力的武器。這是國(guó)際社會(huì)抗擊艾滋病、埃博拉、禽流感、甲型H1N1流感等重大疫情取得的重要經(jīng)驗(yàn)，是各國(guó)人民合作抗疫的人間正道。(45)習(xí)近平：《構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2020-05/19/c_139069111.htm，2021年3月12日訪問(wèn)。將各國(guó)采取的過(guò)度額外衛(wèi)生措施控制在必要、科學(xué)的范圍內(nèi)，需要站在構(gòu)建“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”的高度，在平衡世衛(wèi)組織締約國(guó)集體利益和各國(guó)自身利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商將額外衛(wèi)生措施控制在合理、必要、有科學(xué)依據(jù)的范圍之內(nèi)。雖然《衛(wèi)生條例》第43條第7款有關(guān)于采取措施國(guó)與受影響國(guó)間協(xié)商的規(guī)定，(46)同前注〔16〕，《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁(yè)，第43條額外衛(wèi)生措施第七款。但并未涉及協(xié)商機(jī)制的細(xì)節(jié)，可操作性較差，如何有效地實(shí)施協(xié)商尚待《衛(wèi)生條例》的進(jìn)一步明確。當(dāng)然歷史上也有借其他國(guó)際組織解決疫情期間貿(mào)易限制措施爭(zhēng)議的例子，例如，針對(duì)2009年H1N1 流感期間禁止豬及制品進(jìn)口的措施，墨西哥曾在世界貿(mào)易組織訴亞美尼亞等國(guó)，(47)Import Restrictions on Pork Products Relating to Influenza A/H1N1, Sanitary and Phytosanitary Information Management System, STC Number-279, http://spsims.wto.org/en/SpecificTradeConcerns/View/279, Last visited Mar.12, 2021.但世界貿(mào)易組織和世衛(wèi)組織各有各的邊界和功能，不能指望主旨解決貿(mào)易問(wèn)題的世界貿(mào)易組織來(lái)解決國(guó)際衛(wèi)生措施問(wèn)題。

此外，前述在解決船員因管控措施而無(wú)法換班的危機(jī)時(shí)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議敦促會(huì)員國(guó)確認(rèn)船員為“關(guān)鍵工人”，以確保船員在疫情期間能安全換班?！瓣P(guān)鍵工人”來(lái)源于國(guó)內(nèi)法，并沒(méi)有確立為國(guó)際規(guī)則，在尚不能有效限制過(guò)度邊境措施的情況下，世衛(wèi)組織是否應(yīng)在國(guó)際衛(wèi)生條例中加入“關(guān)鍵人員”(Key Personnel)的機(jī)制，筆者將“關(guān)鍵工人”改為“關(guān)鍵人員”是考慮到前者的措辭具有一定的局限性，因?yàn)樵诮^大多數(shù)人因疫情被限制旅行的情況下，船員、防疫人員、醫(yī)生、專(zhuān)家等不限于“工人”需要有暢通的旅行通道，這些人員為了保障全球衛(wèi)生安全和健康必須在國(guó)際上旅行。鑒于額外衛(wèi)生措施不僅阻止了人員的旅行，也對(duì)防疫物品的出入境產(chǎn)生了影響，因此，還應(yīng)當(dāng)建立“關(guān)鍵物品”機(jī)制，以保證防疫物品及人類(lèi)生存必需品在疫情期間的有效流動(dòng)。總之，如能提高占位，以“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”為引領(lǐng)，則有望有效平衡締約國(guó)的集體利益與個(gè)別利益，建立有利于應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生危機(jī)的解困機(jī)制，共建“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”。

五、結(jié)論

總之，《衛(wèi)生條例》的多次修訂都與大疫情的爆發(fā)相關(guān)，每次疫情都在測(cè)試條例的規(guī)則設(shè)計(jì)是否運(yùn)作良好。在新冠疫情期間，大多數(shù)國(guó)家不滿足于僅采用世衛(wèi)組織統(tǒng)籌建議的公共衛(wèi)生措施，而紛紛采用了締約國(guó)具有自主性的額外衛(wèi)生措施。從全世界過(guò)億的感染人數(shù)來(lái)看，新冠疫情的傳染性強(qiáng)，影響廣泛，為了阻斷病毒在國(guó)內(nèi)的傳播，許多國(guó)家采取了邊境限制措施，這也無(wú)可厚非。但多國(guó)采取額外衛(wèi)生措施時(shí)突破了《衛(wèi)生條例》要求遵守的比例原則和科學(xué)原則，也反映出《衛(wèi)生條例》在規(guī)定科學(xué)證據(jù)等方面的不確定性，國(guó)際公共衛(wèi)生事件預(yù)警分級(jí)上的單一，使科學(xué)確定采取相應(yīng)的措施上產(chǎn)生了困難，這些均需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的規(guī)則。過(guò)度措施的使用也反映出各國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織“建議”的無(wú)視，如希望締約國(guó)能遵守更科學(xué)的“建議”，則需在制度上明確“建議”的法律地位。同時(shí)，要想限縮過(guò)度邊境措施的負(fù)面影響，有必要站在“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”的高度，為解決全球共同面臨的健康問(wèn)題，從平衡締約國(guó)集體利益和個(gè)別利益出發(fā)，建立有效并可操作的協(xié)商機(jī)制，并構(gòu)建有利于船員、醫(yī)生等人員的國(guó)際旅行、防疫等物品國(guó)際流動(dòng)的“關(guān)鍵人員”“關(guān)鍵物品”機(jī)制，助力全球抗疫。疫情大考后對(duì)規(guī)則的完善則更有利于共建“人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體”。