秦前紅

在習(xí)近平法治思想中，關(guān)于憲法的重要論述構(gòu)成了一整套科學(xué)完備的憲法理論體系，其中包括深刻論述了我國憲法至上的法制地位。(1)這是全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在第七個國家憲法日座談會上的講話內(nèi)容。栗戰(zhàn)書：《學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平法治思想推動依法治國、依憲治國提高到一個新水平——在第七個國家憲法日座談會上的講話(2020年12月4日)》，載《中國人大》2020年第23期，第6-9頁。2012年12月4日，習(xí)近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中明確指出：“30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動了社會主義法治國家進程，有力促進了人權(quán)事業(yè)發(fā)展，有力維護了國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定，對我國政治、經(jīng)濟、文化、社會生活產(chǎn)生了極為深刻的影響?！?2)習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話(2012年12月4日)》，載《人民日報》2012年12月5日，第2版。中國特色社會主義進入新時代，民主法治也迎來了新發(fā)展契機。在中國特色社會主義政治建設(shè)和法治建設(shè)的過程中，堅持憲法至上，樹立憲法權(quán)威，是最重要、最緊迫的任務(wù)。20世紀90年代，一些憲法學(xué)者就已經(jīng)提出了憲法至上對于依法治國的重要意義。吳家麟提出：“憲法至上乃是建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵?！?3)吳家麟：《憲法至上是建設(shè)法治國家之關(guān)鍵》，載《法商研究》1998年第3期，第14頁。周葉中認為：“憲法至上應(yīng)該成為中國法治之路的靈魂。”(4)周葉中：《憲法至上：中國法治之路的靈魂》，載《法學(xué)評論》1995年第6期，第1頁。筆者在早先的一篇文章中認為：“法治理論和法治實踐的產(chǎn)生、發(fā)展史清晰地表明，要真正做到依法治國必須樹立憲法的至上權(quán)威?！?5)秦前紅：《依法治國和憲法至上論》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第4期，第8頁。如今，憲法至上的法制地位逐漸成為中國特色社會主義民主政治和法治的重要制度性特征，受到領(lǐng)導(dǎo)人以及學(xué)術(shù)界的重視。習(xí)近平反復(fù)強調(diào)“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)”“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。學(xué)者李林提到，樹立憲法至上權(quán)威是依法治國的根本。(6)李林、王演兵：《樹立憲法至上權(quán)威是依法治國的根本》，載《人民論壇》2015年第15期，第68-69頁。2020年12月4日，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在第七個國家憲法日座談會上指出，習(xí)近平總書記深刻論述了我國憲法至上的法制地位，豐富和發(fā)展了中國特色社會主義憲法理論，標志著我們黨對憲法的認識和實踐達到了一個新的高度，構(gòu)成了全面依法治國的根本遵循和行動指南。(7)同前注〔1〕，栗戰(zhàn)書文，第6-9頁。作為一種主張，憲法至上意味著憲法的最高權(quán)威，強調(diào)權(quán)力的公共性和非人格化，要求所有公共權(quán)力以憲法為基礎(chǔ)，并受憲法約束，還要求一般立法和具體的執(zhí)法、司法切實保護公民基本權(quán)利。作為一種制度，憲法至上的法制地位表明了憲法在政治制度和法律制度中的雙重根本性和在政治法律實踐中的最高權(quán)威。堅持憲法至上，維護憲法權(quán)威，推動憲法實施，這是習(xí)近平法治思想指引下推進全面依法治國的根本性安排。本文是筆者在20世紀90年代論述憲法至上與依法治國關(guān)系的基礎(chǔ)上，從六個命題進一步說明堅持憲法至上法制地位的重大意義，重申憲法至上是全面依法治國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的關(guān)鍵。

一、憲法至上是當前和未來法治中國建設(shè)的核心任務(wù)

中國共產(chǎn)黨十八大以后明確提出推進全面依法治國。這是國家治理的一場深刻變革，它蘊含著黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對中國發(fā)展方向、關(guān)鍵任務(wù)的深刻認識。2014年10月23日，習(xí)近平在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中強調(diào)：“從現(xiàn)在的情況看，只要國際國內(nèi)不發(fā)生大的波折，經(jīng)過努力，全面建成小康社會目標應(yīng)該可以如期實現(xiàn)。但是，人無遠慮，必有近憂。全面建成小康社會之后路該怎么走？如何跳出‘歷史周期率’、實現(xiàn)長期執(zhí)政？如何實現(xiàn)黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題?！?8)習(xí)近平：《在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話(2014年10月23日)》，載《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第99頁。正是基于這種考慮，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對新時代法治建設(shè)作出總體部署。這體現(xiàn)了習(xí)近平推進法治中國建設(shè)的現(xiàn)實關(guān)懷與歷史使命感。推進全面依法治國，就要堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，這是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。(9)新華社：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日，第1版。要落實這些任務(wù)，就必須突出憲法至上的法制地位。

首先，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必須回答治國理政基本方式的問題。中國共產(chǎn)黨歷來重視法治建設(shè)，但國家的法治發(fā)展歷程并不是一帆風(fēng)順的。新中國成立初期就開始建設(shè)社會主義法制。后來黨在指導(dǎo)思想上發(fā)生“左”的錯誤，對法制逐漸不那么重視，特別是“文化大革命”的十年內(nèi)亂，使法制遭到嚴重破壞。對此，習(xí)近平特別強調(diào)，我們“付出了沉重代價，教訓(xùn)十分慘痛”。(10)同前注〔8〕，習(xí)近平文，第97頁。1978年12月，鄧小平在中央工作會議上指出了社會主義民主法制的重要性，形成了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”十六字方針，這成為一個時期社會主義法制建設(shè)的基本要求。改革開放以來，社會主義民主法制建設(shè)邁上了一個新臺階，表現(xiàn)在依法治國被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。1997年，黨的十五大正式提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，這是中國法治建設(shè)的里程碑事件。黨在十八大以來堅持推進全面依法治國，這里的“全面”涵蓋了法治建設(shè)的具體內(nèi)容，也指向法治建設(shè)的決心和力度。在國家治理中推行法治，以法治思維和法治方式推動發(fā)展、改革，從根本上回答了國家治理中究竟堅持法治還是人治的問題，也回答了社會主義現(xiàn)代化國家的理想圖景問題。黨的十九大報告明確指出了法治是社會主義現(xiàn)代化國家的基本特征。到2035年，我們將初步建成法治國家、法治政府、法治社會；到本世紀中葉，將建成社會主義現(xiàn)代化強國。(11)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，人民出版社2017年版，第28-29頁。在這個過程中，必須處理好憲法地位的問題?；仡櫺轮袊闪⑵呤陙淼臍v史，如何確保憲法的至上地位和最高權(quán)威，始終是民主法制建設(shè)的最重要主題。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，指出中央考慮的第一項重大改革就是向全國人大提出修改憲法的建議：“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度，等等?！?12)鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，載《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第339頁。這是制定1982年現(xiàn)行憲法的指導(dǎo)思想。“八二憲法”頒行以來，在憲法實施和憲法監(jiān)督方面，我國取得了許多重要進步，特別是中國共產(chǎn)黨十八大以來高度重視憲法法律在國家治理中的作用，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入《憲法》第1條，提出重大改革于法有據(jù)，化解了憲法與黨的領(lǐng)導(dǎo)、憲法與改革之間的諸多矛盾、誤解。然而，憲法權(quán)威仍有待進一步加強，憲法實施機制仍有待完善，憲法監(jiān)督保障制度尚未有效建立起來。為更好地治國理政，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，中國共產(chǎn)黨必須真正確立憲法至上的法制地位，確立憲法的最高法制權(quán)威。

其次，社會主義國家權(quán)力運行必須明確憲法法律與公共權(quán)力的關(guān)系問題。法治的基本要義是權(quán)力必須受到法律特別是憲法的約束，沒有超越憲法法律的公共權(quán)力。對此，習(xí)近平明確指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念?！?13)習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式的講話(2015年2月2日)》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第136頁。權(quán)力如何行使，關(guān)鍵在于權(quán)力是否有邊界，是否尊重規(guī)則、尊重程序以及遵守基本法律價值。習(xí)近平提出了一個基本命題：把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。(14)新華社：《更加科學(xué)有效地防治腐敗堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，載《人民日報》2013年1月22日，第1版。這揭示了憲法法律與公共權(quán)力的基本關(guān)系。其中，“憲法首先確定國家權(quán)力的來源、結(jié)構(gòu)、范圍及其活動原則及程序，在這個意義上，憲法是控制權(quán)力過程的基本規(guī)則……”。(15)同前注〔5〕，秦前紅文，第11頁。需要指出的是，在社會主義國家權(quán)力運行中，如何處理中國共產(chǎn)黨的意志、人民的意志以及憲法法律所實際呈現(xiàn)的意志之間的關(guān)系，是人們普遍關(guān)注的問題。對此，習(xí)近平提出了一個重要的理想性論斷，即“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)”，(16)習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話(2015年2月2日)》，載《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，第116頁。并反復(fù)加以強調(diào)，構(gòu)成了習(xí)近平法治思想的重要組成部分。(17)同前注〔9〕，新華社文。它所表達的關(guān)系結(jié)構(gòu)是清晰的。然而，要實現(xiàn)這一理想規(guī)范結(jié)構(gòu)，就必須突出憲法法律相對于公共權(quán)力的至上性。憲法至上原則有效回答了一系列重大法治問題，有利于始終確保黨的意志與人民意志、與憲法保持高度一致，化解憲法、人民意志與黨的意志之間可能出現(xiàn)的關(guān)系難題，從而有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政。在全面依法治國進程中，應(yīng)當堅持憲法至上，處理好憲法法律與公共權(quán)力的關(guān)系問題，堅持依法賦權(quán)、依法用權(quán)、依法治權(quán)，特別是將憲法作為權(quán)力正當性的法理來源和基礎(chǔ)，作為權(quán)力行使的依據(jù)和邊界，樹立正確的權(quán)力觀，而這也是習(xí)近平關(guān)于如何行使權(quán)力的重要論述的具體要求。(18)習(xí)近平關(guān)于如何行使權(quán)力的重要論述，可參見新華社：《習(xí)近平同中央黨校縣委書記研修班學(xué)員座談并發(fā)表重要講話》，載《人民日報》2015年1月13日，第1版；前注〔13〕，習(xí)近平文，第135-143頁。

再次，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須依靠憲法制度和法治體系。1840年鴉片戰(zhàn)爭之后，中國被迫打開國門，逐步成為半殖民地半封建社會。面對民族危亡的情境，為了實現(xiàn)民族振興，中國人民開始探索不同的政治制度模式。自清末以來，立憲就是許多仁人志士爭取國家獨立、民主、富強的主要方案，甚至也是清廷統(tǒng)治集團維護統(tǒng)治地位和利益的重要主張。在歷次立憲活動中，中國形成了一些政治經(jīng)驗，也得到了一定的政治教訓(xùn)，這成為今天我們思考中國政治社會變遷和論證社會主義道路必然性的常見資源。習(xí)近平說：“不觸動舊的社會根基的自強運動，各種名目的改良主義，舊式農(nóng)民戰(zhàn)爭，資產(chǎn)階級革命派領(lǐng)導(dǎo)的民主主義革命，照搬西方政治制度模式的各種方案，都不能完成中華民族救亡圖存和反帝反封建的歷史任務(wù)，都不能讓中國的政局和社會穩(wěn)定下來，也都談不上為中國實現(xiàn)國家富強、人民幸福提供制度保障?！?19)習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話(2014年9月5日)》，載《人民日報》2014年9月6日，第2版。如今，在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)下，中國人民實現(xiàn)了人民當家作主，也逐步實現(xiàn)了生活富足，還將實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。這被稱為“從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍”。真正走向民族的獨立、民主、富強，需要我們進一步完善符合這一理想價值的國家制度和國家治理體系。這是習(xí)近平最為關(guān)注的問題之一，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容和顯著特色。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的重要主張，指出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十九屆四中全會進一步提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，并作出具體安排部署。然而，“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題”。(20)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定(二〇一四年十月二十三日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)》，載《人民日報》2014年10月29日，第1版。習(xí)近平指出：“全面推進依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面?！?21)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報》2014年10月29日，第2版。其中，憲法制度及其統(tǒng)帥的法治體系是關(guān)鍵。新中國成立后，我國先后以《共同綱領(lǐng)》、“五四憲法”以及“八二憲法”為基礎(chǔ)，建立了相對完備的國家制度和國家治理體系。如今，在現(xiàn)行憲法的權(quán)威指引下，我們可以完善國家制度和國家治理體系。申言之，以憲法為中心的政治體制、法治體系就需要進一步明確憲法至上的地位，這是政治建設(shè)和法治建設(shè)的根本性問題。

二、憲法至上是國家治理現(xiàn)代化的基本特征

憲法至上是現(xiàn)代政治的基本特征，也是國家治理的有效頂層制度設(shè)計，既表現(xiàn)在憲法是政治領(lǐng)域的最高權(quán)威文件，也表現(xiàn)為它是法律體系中的最高法律?，F(xiàn)代化具有理性化的基本特征，表達了人的理性意志在政治社會中的絕對主導(dǎo)地位。這是德國近代社會科學(xué)家馬克斯·韋伯開啟的討論場域，其中就包括法理型權(quán)威在國家治理中的作用。(22)[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》(第一卷)，閻克文譯，上海人民出版社2020年版，第322頁。憲法作為聯(lián)系政治過程和法治體系的根本法，既表達民主的實質(zhì)理性，也表達法律的形式理性。這也體現(xiàn)在中國特色社會主義政治建設(shè)和法治建設(shè)的過程之中。習(xí)近平明確指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的國家根本法?！?23)新華社：《中共中央召開黨外人士座談會征求對中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的意見習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話》，載《人民日報》2018年1月21日，第1版。憲法作為根本法的至上地位是人類政治文明發(fā)展的標志性成果，是人類政治社會走向現(xiàn)代化的根本轉(zhuǎn)折。新中國成立后，特別是改革開放后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民制定憲法法律，確立了憲法的根本法地位，確認了憲法至上的法制地位，成功開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)之路。

首先，憲法至上確保國家治理的科學(xué)理性和客觀性。唯物史觀認為，人類社會發(fā)展存在一定的客觀規(guī)律，基本原理就是生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系。這決定了社會形態(tài)的演進邏輯。人類社會存在著從低級走向高級的規(guī)律，在形態(tài)上可以劃分為原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會，最終走向共產(chǎn)主義社會。這對于理解國家治理的本體性特征來說至關(guān)重要。中國共產(chǎn)黨十八大以來提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立適應(yīng)當代中國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的生產(chǎn)關(guān)系，并通過中國特色社會主義政治、經(jīng)濟、社會、文化等各項制度反作用于推動生產(chǎn)力發(fā)展。其中，一個根本性原則就在于國家治理必須堅持理性，以社會發(fā)展的階段性特征和制度的積極性功能為基礎(chǔ)，逐步實現(xiàn)國家現(xiàn)代化。如何科學(xué)理性地、客觀地推動國家治理現(xiàn)代化？這就要求將集中體現(xiàn)黨和人民根本意志的憲法作為最高權(quán)威，確立憲法至上的法制地位，充分發(fā)揮憲法在社會主義民主政治建設(shè)和法治建設(shè)中的根本法地位。從人類社會走向近代化的歷史中可以發(fā)現(xiàn)，憲法的誕生對于確立國家統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的科學(xué)理性與客觀性來說是革命性的。憲法并不是從來就有的。相反，制定一部根本法并確立其至上地位，正是近代以來的政治文明成就。選擇憲法作為根本法的政治結(jié)構(gòu)和國家治理方案，一個重要原因正是為了防范人治的恣意性，防范權(quán)力的專斷性，從而也避免了國家陷入非理性政治之中。在理性意義上，憲法是人民通過科學(xué)民主程序制定的，是理性意志的表達，是民主科學(xué)的結(jié)果。通過成文憲法記載的根本意志具有明確性，也就具有了客觀性。馬克思在反思法國革命不斷制憲及其失敗的歷史時，提出憲法應(yīng)當充分發(fā)揮根本法的作用，憲法的修改和解釋都不能是隨意的。在批判1849年法國統(tǒng)治者刪除憲法中的勞動權(quán)條款時，馬克思就指出憲法是“法律的法律”“法律的準繩”。(24)[德]馬克思：《1848年至1850年的法蘭西階級斗爭》，載《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，人民出版社2012年版，第479頁。在批判統(tǒng)治者濫用憲法解釋權(quán)時，馬克思指出理解憲法的權(quán)力應(yīng)當屬于憲法的接受者，必須在切實可行的意義上解釋憲法，不能只維護統(tǒng)治者和資產(chǎn)階級的利益。(25)同上注，第504-505頁。在批判1850年法國總統(tǒng)路易·波拿巴試圖修改憲法時，馬克思指出了憲法修改必須在合法的基礎(chǔ)上進行。(26)[德]馬克思：《路易·波拿巴的霧月十八日》，載同前注〔24〕，《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，第742頁。這些都體現(xiàn)了馬克思對于憲法的客觀性與通過憲法展開的政治理性的認識。在中國，堅持憲法至上，可以防范我們在政治發(fā)展和法治建設(shè)過程中出現(xiàn)根本性、顛覆性錯誤。1978年12月，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上作《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話，指出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。(27)鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，載同前注〔12〕，《鄧小平文選》(第二卷)，第146頁。黨的十八大以來，習(xí)近平高度重視憲法法律和制度在國家治理中的作用，把制度建設(shè)擺到突出位置，促進中國特色社會主義制度更加成熟定型。這就要求發(fā)揮憲法的根本法作用，確保憲法至上的法制地位，闡明憲法對于國家治理的穩(wěn)定性與可持續(xù)性的重大意義。

其次，憲法至上確保國家治理的組織性與有效性。以國家治理作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的實踐主題，以現(xiàn)代化作為推進國家治理體系和治理能力的目標，體現(xiàn)了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明特征。國家治理具有強烈的現(xiàn)實針對性，是一種實踐性的創(chuàng)造活動。實際上，針對國家治理概念的內(nèi)涵與外延之爭議一直存在。早期治理理論具有去國家化的特點，強調(diào)公民中心、多元共治與共同協(xié)作。這也是20世紀中后期西方政治理論發(fā)展的一個突出趨勢。進入21世紀，特別是經(jīng)過十年發(fā)展之后，無論是外部世界局勢，還是國內(nèi)情勢，都出現(xiàn)很多變化。從外部看，中國面臨“百年未有之大變局”，從內(nèi)部看，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍。這個時候，進一步突出組織力量在治理中的作用和地位，特別是強調(diào)國家治理的主導(dǎo)性，正是中國為世界政治發(fā)展提出的新思路。西方反思20世紀民主政治實踐也得出了類似的結(jié)論。當代美籍日裔政治學(xué)家福山就提出了西方民主體制的焦慮以及國家能力、治理效能的回歸。(28)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第15-19頁。重視制度邏輯，發(fā)揮組織優(yōu)勢，體現(xiàn)治理效能，可以說是中國推動國家治理現(xiàn)代化的一種重要嘗試。這些內(nèi)容依賴憲法，因為憲法的基本任務(wù)是組建政府。按照法國啟蒙思想家盧梭的理論，社會契約結(jié)成之后需要設(shè)計一個政府，既不至于篡奪主權(quán)，又不至于無法自我維持，這是基本要求。(29)[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第110-111頁。憲法為政府賦權(quán)，同時也賦予了正當性，從而確?！坝袨檎钡挠行е卫怼Ｗ鳛橹鳈?quán)者的人民因為同意憲法，所以同意這樣的政府。人民通過建制化渠道表達其主權(quán)者地位，行使政治權(quán)力。這就是憲法權(quán)威的基本功能，也表明了通過憲法展開的國家治理是離不開國家，離不開組織力量的。這也是改革開放以來中國特色社會主義的實踐經(jīng)驗。

再次，憲法至上確保國家治理的中國特色。對當代中國來說，國家治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興歷史使命的必經(jīng)之路，是實現(xiàn)第二個一百年奮斗目標的當然內(nèi)涵。不過，我們所追求的現(xiàn)代化是社會主義的現(xiàn)代化，是具有中國特色的現(xiàn)代化。這就要求正確認識國家治理的中國特色，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。在法治中國建設(shè)方面，首先就是堅持中國特色社會主義法治道路。這一道路的內(nèi)涵十分豐富，要回歸到中國特色社會主義的基本原理展開，因為“中國特色社會主義法治道路本質(zhì)上是中國特色社會主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)”。(30)同前注〔9〕，新華社文。我國憲法在表達和確認中國特色社會主義內(nèi)涵方面發(fā)揮著根本作用。一是因為憲法明確規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。這是2018年現(xiàn)行憲法第五次修改在第一條所增加的內(nèi)容，以根本法的形式明確了中國特色社會主義的內(nèi)涵，將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入了憲法正文。在制定“八二憲法”時，關(guān)于是否將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法正文曾經(jīng)存在爭論，當時的選擇是在序言中描述中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民的歷史進程。現(xiàn)行憲法第五次修改將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法正文，反映了“八二憲法”的根本性變革。這可以說是新時代中國特色社會主義政治發(fā)展和法治建設(shè)的標志性安排，體現(xiàn)了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想以及習(xí)近平法治思想的鮮明主張。二是因為憲法規(guī)定我國國體是人民民主專政。國體是對國家根本性質(zhì)特別是關(guān)于最高權(quán)力歸屬的一種制度性表達，體現(xiàn)了政治共同體的根本特征，反映了主權(quán)設(shè)計的根本方案。憲法確認人民民主專政的國體，表明了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在建國建政方面的基本主張和偉大成就。這是一切權(quán)力屬于人民、人民當家作主的最根本表達。它也包含了人民的政黨——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政治保障的必要性。三是因為我國憲法規(guī)定了人民代表大會制度的政體。人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)。憲法的根本意義在于始終確保一切國家權(quán)力屬于人民。這也是我國憲法確立的基本理念。人民作為國家的主人，行使國家主人的權(quán)力，并不是隨意的，而是建制化的，即通過各級人民代表大會展開。我國《憲法》第2條就規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國社會一百多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇?！?31)同前注〔19〕，習(xí)近平文。堅持人民代表大會制度必須推進全面依法治國，特別是堅持憲法至上，突出憲法權(quán)威，既防止領(lǐng)導(dǎo)個人對制度、法律的破壞，也防止被煽動起來的非理性大眾群體帶來的危害。這是習(xí)近平在論述人民代表大會制度優(yōu)勢時特別指出的問題。(32)同上注。在法治建設(shè)中，“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，就包括堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”。(33)同前注〔9〕，新華社文。這凸顯了憲法至上法制地位對于國家治理現(xiàn)代化進程中堅持中國特色社會主義的重要意義。

三、憲法至上是國家制度和國家治理體系的根本支柱

正是憲法塑造了現(xiàn)代化的政治制度和國家治理體系。無論是理論上，還是歷史進程中，憲法的首要功能都是在國家(政治共同體)形成之后建立一個立憲政府體系。這里的政府是指廣義的政權(quán)機關(guān)。對于國家制度和國家治理體系來說，憲法既是根本依據(jù)、根本支持，也是根本約束、根本邊界。我國正在建設(shè)的國家制度和國家治理體系是一個高度現(xiàn)代化的制度體系。習(xí)近平非常重視制度和治理體系，特別強調(diào)了“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)”。(34)習(xí)近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《求是》2020年第1期，第4頁。習(xí)近平指出：“中國特色社會主義制度和國家治理體系具有深厚的歷史底蘊，具有多方面的顯著優(yōu)勢，具有豐富的實踐成果。”(35)同上注，第5-9頁。我國的國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，憲法至上正是這一制度體系的根本支柱。

首先，憲法至上確保國家制度和國家治理體系的正當性。憲法是政府的“準生證”。美國獨立運動時期的思想家潘恩有一句廣為引用的名言：“憲法是先于政府存在的，政府只是憲法的造物。國家憲法不是政府的行為，而是人民構(gòu)建政府的行為，一個沒有憲法的政府是一項沒有權(quán)利存在的權(quán)力?！边@是因為，從理論起源上看，憲法是人類在進入政治社會、結(jié)成政治共同體之后，嘗試建立一種立憲政府的產(chǎn)物。所謂立憲政府，根本在于政府之上存在著更高的人民主權(quán)權(quán)威。換言之，是人民決定政府，而非政府決定人民。這個邏輯正是近代以來社會契約學(xué)說的結(jié)論。從國家治理的角度來看，立憲為政府提供了正當性基礎(chǔ)，因為憲法代表著人民根本意志，政府是依據(jù)憲法建立起來的。因此，維護憲法權(quán)威，實際上就是維護立憲政府的權(quán)威，維護政府治理體系的權(quán)威。一旦憲法失去權(quán)威，那么政府治理結(jié)構(gòu)也失去了正當性基礎(chǔ)。通過憲法塑造政府，是新中國政府體系的基本特征。1949年，新中國成立前夕，我們召開新政協(xié)會議，通過起到臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，為中央人民政府提供根本法依據(jù)。1954年，第一部社會主義性質(zhì)憲法“五四憲法”頒布施行。根據(jù)憲法，我們選舉召開第一屆全國人民代表大會，形成了新的國家制度和國家治理體系?，F(xiàn)行憲法同樣發(fā)揮了賦予政府治理體系正當性的功能。1978年我們召開了黨的十一屆三中全會，作出了改革開放的重大決定。這也意味著“文化大革命”時期的那一套國家制度和國家治理體系已經(jīng)無法適應(yīng)改革開放新要求。習(xí)近平指出：“根據(jù)黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策，總結(jié)我國社會主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗，深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓(xùn)，借鑒世界社會主義成敗得失，適應(yīng)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、加強社會主義民主法制建設(shè)的新要求，我們制定了我國現(xiàn)行憲法?！?36)同前注〔2〕，習(xí)近平文。這就反映了為什么“八二憲法”被稱為是一部“改革開放的憲法”。習(xí)近平反復(fù)強調(diào)現(xiàn)行憲法是“一部符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法”。

其次，憲法至上確保國家制度和國家治理體系的人民性。這里的人民性是指憲法可以確保政府始終接受人民的控制和監(jiān)督，實現(xiàn)人民民主。黨的歷史上有著名的“窯洞對”。在面對民主人士黃炎培提出的如何跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“歷史周期律”之問時，毛澤東說，中國共產(chǎn)黨“已經(jīng)找到新路”，“這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息”。(37)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(一八九三～一九四九)》(中)，中央文獻出版社2005年版，第610頁。實現(xiàn)國家制度和國家治理體系的民主必須依靠憲法。憲法是近現(xiàn)代以來政治文明的最輝煌成就，其重要原因就在于它表達著一種憲法之下的民主觀。憲法可以從社會契約理論中推導(dǎo)得出：它既是人民根本意志的載體，又是民主的產(chǎn)物。質(zhì)言之，民主是憲法的本質(zhì)屬性。既然如此，建設(shè)一個民主的國家制度和國家治理體系便成為了憲法的任務(wù)。問題在于，我們需要什么樣的民主模式？在西方政治學(xué)中有一句廣為引用的話，即“民主是最不壞的制度”。中國特色社會主義民主模式可以超越這種簡單化邏輯，正是因為它更好地處理了國家制度和國家治理體系的人民性問題，根本就在于通過社會主義憲法，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、法治之間更好地平衡。社會主義民主與國家治理體系和治理能力直接相關(guān)。憲法是政治結(jié)構(gòu)的基石，也是一種重要的“轉(zhuǎn)換器”。通過憲法，可以將人民與執(zhí)政者(包括政府和政黨)聯(lián)系起來，達成某種微妙的平衡與協(xié)調(diào)，所以它本身是一個復(fù)雜的、精密的設(shè)計。人類既不能離開政府，在現(xiàn)代社會里甚至也不能離開政黨，但人的自由與民主權(quán)利不能被侵害。中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)換了一種表達，將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革的總目標，正式選擇并建立一種現(xiàn)代化的社會主義民主模式。這就是憲法的任務(wù)，因為憲法是設(shè)計民主和維持民主的最主要依據(jù)和動力，也是最重要的保障。堅持憲法至上也就找到了確保國家制度和國家治理體系的人民性的根本制度通道。

再次，憲法至上確保國家制度和國家治理體系的可持續(xù)性。對于一個國家來說，建立什么樣的制度，既是根本性問題，也是結(jié)構(gòu)性問題。從制度主義的角度來看，制度對于國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、民主鞏固是決定性的。它是根據(jù)人的行為邏輯所建立起來的基本行為模式，所以一個好的制度能夠充分調(diào)動人的積極性與主動性，快速有效實現(xiàn)國家的發(fā)展目標。制度的民主、穩(wěn)定與可持續(xù)，對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著決定性作用。中國特色社會主義制度是一個具有包容力的概念，制度理論的創(chuàng)新首先是對改革開放以來的成功經(jīng)驗的總結(jié)。習(xí)近平法治思想重視憲法法律的作用，從制度層面說明了中國為什么取得了如此巨大的成就，闡釋了中華民族強起來的根本原因和根本保證。通過憲法確立的國家制度和國家治理體系，一方面輸入了近代以來立憲的基本精神和價值，一方面建立了具有正當性和組織有效性的政府。鄧小平在1992年提出，要用30年的時間形成一整套更加成熟更加定型的制度。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，確立了國家治理現(xiàn)代化的總體目標。習(xí)近平指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。(38)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報》2013年11月16日，第1版。中國特色社會主義的國家制度必須面向現(xiàn)實、體現(xiàn)中國特色、展現(xiàn)中國方案。這就要回到憲法，發(fā)現(xiàn)根本制度、基本制度、重要制度的基本內(nèi)涵，確立它們在國家治理體系中的地位和作用。特別是，只有回到憲法，才能真正有效推動政治體制改革，促進社會主義民主政治和法治的健康快速穩(wěn)定發(fā)展。如所周知，發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關(guān)鍵是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。這是一項關(guān)涉全局的事業(yè)，也是一項復(fù)雜的工程。以憲法為基礎(chǔ)，在具體實踐的基礎(chǔ)上開展針對政治體制改革的新概括、新歸納和新總結(jié)，進一步深入理解三者有機統(tǒng)一的內(nèi)涵，闡釋三者有機統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，對于堅持和完善中國特色社會主義的制度來說十分重要。這也是提煉出中國制度優(yōu)勢強大解釋力和說服力的基礎(chǔ)，也是改革的突破口。由此可見，回到憲法，堅持憲法至上，將是最重要的選擇。

四、憲法至上是人民中心地位的有力保障

憲法的誕生正是近代以來人的主體意識崛起和人民中心主義的結(jié)果。歐洲中世紀中后期，隨著人民逐漸擺脫宗教束縛，意識到自然賦予的權(quán)利以及自然的公平正義，以教士僧侶和封建貴族為中心的傳統(tǒng)國家治理體系和治理方式就開始趨于崩潰。歐洲資產(chǎn)階級革命爆發(fā)后，人民通過制定憲法建立了現(xiàn)代政治體系。保護公民的自由、生命、財產(chǎn)等基本權(quán)利正是所建立的國家、所組成的政府的任務(wù)，它們是憲法的根本目標。概言之，憲法既確保了人民的主權(quán)者地位，也讓人民基本權(quán)利得到最有效的保障。堅持憲法至上，有助于維護人民主權(quán)地位和公民的基本權(quán)利。社會主義國家憲法具有鮮明的人民屬性，習(xí)近平指出：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法，是中國歷史上第一部真正意義上的人民憲法?！?39)習(xí)近平：《在主持中共十九屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第214頁。我國憲法充分體現(xiàn)了以人民為中心的國家治理邏輯，是政治、經(jīng)濟、社會和法治建設(shè)中堅持人民中心地位的有力保障。正如習(xí)近平所強調(diào)的，實踐證明我國憲法是“充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權(quán)利、充分維護人民根本利益的好憲法”。(40)同上注，第215頁。

首先，憲法確認了人人平等的國家主人身份。現(xiàn)代法治的基本前提是人們在身份上的平等。這是人類走出神治時代的必然結(jié)果。在歐洲中世紀，教會特權(quán)與貴族特權(quán)始終存在，法律特別是公法有利于教會、貴族，具有服務(wù)特權(quán)的功能。這就沒有實質(zhì)意義上的法治。盡管歐洲政治史和法律史上一直存在著強烈的契約觀念、契約傳統(tǒng)，但真正實現(xiàn)“從身份到契約”卻是一個漫長的過程。隨著歐洲神治體系的崩潰，人的主體意識逐漸覺醒，人人平等理念也開始深入人心。16世紀歐洲法學(xué)家格勞秀斯進一步發(fā)展了自然法的理念，將其與正當理性結(jié)合起來，認為上帝也不可以更改自然法。(41)[荷]格勞秀斯：《戰(zhàn)爭與和平法》(第一卷)，馬呈元譯，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第41頁。在自然法中，格勞秀斯強調(diào)了人的自然權(quán)利的中心地位。法律是自然正當?shù)?，?quán)利是自然賦予的，所以每個人的平等自由就成了最基本的政治社會構(gòu)成前提。在社會契約理論中，人人平等是基本邏輯條件，正是因為平等，所以人們才能達成契約。如果人與人是不平等的，那么政治社會的邏輯當然完全不同了。所以，無論是洛克，還是盧梭，都假定了一個平等的自然狀態(tài)，這成為人類走向政治社會的基本前提。維護平等狀態(tài)下的人的自由、財產(chǎn)和安全，就是國家的基本職責(zé)和政府的基本任務(wù)。人人平等的理念隨著社會契約理論進入現(xiàn)實，并且在國家建構(gòu)中進一步明確為人人平等地作為主權(quán)者，作為國家的主人。這也得到了憲法的確認，法國1789年《人權(quán)宣言》第一條就規(guī)定：“人生來就是而且始終是自由的，在權(quán)利方面一律平等。”概言之，平等既是建構(gòu)現(xiàn)代政治共同體的邏輯前提，也是憲法確認的公民地位和公民權(quán)利。這在社會主義國家體現(xiàn)得更加顯著。馬克思主義不僅主張人的形式平等，還強調(diào)人的實質(zhì)平等。一方面，馬克思恩格斯深入批判了資本主義平等觀念，既指出了平等作為一種武器在反對封建等級和國王專制過程中的積極作用，也指出了真正意義的平等在資本主義社會難以實現(xiàn)。這是因為資本主義生產(chǎn)資料私有制決定著財富掌握在少數(shù)人手中，資產(chǎn)階級不可能與無產(chǎn)階級平等地分享社會資源，相反，前者還要以平等為旗號剝削后者。另一方面，馬克思主義理論系統(tǒng)地提出了通過經(jīng)濟、政治和社會制度實現(xiàn)實質(zhì)平等的路徑，既強調(diào)了建立生產(chǎn)資料公有制的經(jīng)濟體制，也強調(diào)了建立人民當家作主的社會主義政權(quán)，并以無產(chǎn)階級政黨保障社會主義政權(quán)，建立社會主義法律制度。這對于維護人民的實質(zhì)平等起到了根本性保證作用。上述設(shè)想實際上體現(xiàn)在了馬克思主義關(guān)于社會主義國家憲法的定位之上。對此，習(xí)近平法治思想與馬克思主義一脈相承。習(xí)近平反復(fù)強調(diào)社會主義國家的人民性，國家一切權(quán)力屬于人民。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。

其次，憲法載明了公民的基本權(quán)利以及政府的保護義務(wù)。對于保護公民權(quán)利來說，憲法是最重要的法律，這是因為憲法負責(zé)調(diào)控法律之網(wǎng)。一方面，憲法直接確認了一系列公民基本權(quán)利，使之憲法化，成為明確的公開的普遍的憲法權(quán)利。一方面，憲法防范一般立法和具體的執(zhí)法、司法行為對公民基本權(quán)利的不合理限制，既包括違法的限制，也包括過度的限制。(42)秦前紅：《論我國憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制規(guī)定》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2005年第2期，第6-10頁。隨著法治的發(fā)展，憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利也逐漸多元化、體系化。例如，在美國，聯(lián)邦憲法第十四修正案規(guī)定的正當程序條款幾乎成為公民基本權(quán)利的源泉，成為道德性權(quán)利的一種表達方式。在德國，人的尊嚴成為核心憲法權(quán)利，《德國基本法》第1條第1款明確宣示：“人的尊嚴不可侵犯，尊重和保護人的尊嚴是全部國家權(quán)力的義務(wù)?！弊饑朗鞘謱挿旱臋?quán)利表達方式，所以也就成為德國公民憲法權(quán)利的源泉。在我國，憲法是保護公民基本權(quán)利的最重要依據(jù)。習(xí)近平指出：“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是憲法的核心內(nèi)容，憲法是每個公民享有權(quán)利、履行義務(wù)的根本保證。”(43)同前注〔2〕，習(xí)近平文。我國憲法規(guī)定了公民廣泛的基本權(quán)利。1982年制定現(xiàn)行憲法時，制憲者將公民基本權(quán)利章節(jié)調(diào)整至第二部分，先于國家機構(gòu)，正是顯示出對保護公民權(quán)利的重視。特別是，現(xiàn)行憲法是在反思“文化大革命”基礎(chǔ)上制定的，其中許多基本權(quán)利條款，如人格尊嚴、人身自由、通信自由和通訊秘密、批評建議權(quán)等，皆是直接針對政治運動的一些現(xiàn)象專門規(guī)定的。2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入現(xiàn)行憲法第33條，進一步宣告了憲法保護公民權(quán)利的主張，極大地豐富了公民基本權(quán)利的內(nèi)涵。

再次，憲法宣告了增進人民福祉的憲法任務(wù)和政治目標。憲法具有綱領(lǐng)性特征，在涉及人民福祉的問題上，通過宣示性條款、基本權(quán)利條款表達了增進人民福祉的具體任務(wù)和目標。這也構(gòu)成了國家和政府的任務(wù)、目標。在現(xiàn)代憲法發(fā)展史上，以德國魏瑪憲法(1917—1933)為代表的制憲方案呈現(xiàn)社會性憲法、福利性憲法的發(fā)展趨勢。1936年蘇聯(lián)制定了蘇維埃憲法，進一步凸顯了憲法的社會屬性。此后，在憲法中規(guī)定一定的社會權(quán)利、公共政策以及政治目標內(nèi)容，成為普遍現(xiàn)象。這充分顯示了現(xiàn)代憲法蘊含的社會進步理念以及人民在憲法中越來越重要的地位。在社會主義中國，通過憲法宣示人民的地位特別是人民的福祉，是十分突出的特征，是中國共產(chǎn)黨馬克思主義政黨屬性的表達，也是中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。習(xí)近平指出：“人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志。”(44)習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話(2016年7月1日)》，載《人民日報》2016年7月2日，第2版。我國憲法因明確規(guī)定了國家的根本任務(wù)、發(fā)展道路、奮斗目標和國家各方面事業(yè)發(fā)展要求而具有獨特優(yōu)勢。習(xí)近平指出：“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領(lǐng)域全過程?！?45)同前注〔9〕，新華社文。這是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)涵。堅持憲法至上，就是將人民福祉作為國家發(fā)展的目標，將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為政治任務(wù)，充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。

五、憲法至上是依憲治國依憲執(zhí)政的內(nèi)在要求

憲法并非只是宣示性的政治文件，而是必須落實到治國理政具體過程之中發(fā)揮效力。這就約束著治國理政的主體，即廣義的執(zhí)政者。依憲治國是近代以來世界各國國家治理的普遍經(jīng)驗，依憲執(zhí)政是世界主要政黨執(zhí)政興國的重要方式。對中國共產(chǎn)黨來說，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的鮮明特點。這也是習(xí)近平法治思想的組成部分，是推進全面依法治國的“十一個堅持”的重要內(nèi)容。憲法具有獨特優(yōu)勢，這正是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政可以充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。這就要求將憲法置于最高法制地位，形成憲法最高權(quán)威，并將其作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的最高政治和法律指南。

首先，憲法至上確保依憲治國依憲執(zhí)政的良法善治根基。憲法具有倫理性特征，是一部確立國家共同價值的文件。這是憲法不同于其他國家法律的突出特征。在法學(xué)發(fā)展史上，那些法律實證主義學(xué)說，包括奧地利法學(xué)家凱爾森的純粹法學(xué)說，不能完全說明憲法的道德屬性問題。他們試圖實現(xiàn)憲法體系的封閉性，并借由這種封閉性排斥道德價值的作用，這是很難成功的。憲法的這種特性對于國家治理來說是有意義的，特別是堅持憲法至上，維護憲法權(quán)威，有利于塑造執(zhí)政的目標價值，形成中國共產(chǎn)黨依憲治國、依憲執(zhí)政的良法善治導(dǎo)向。憲法的制定是一個融合不同價值的過程。經(jīng)歷這個過程的憲法規(guī)定了合理的國家機構(gòu)體系和完備的基本權(quán)利體系，從而構(gòu)成一個完備的整體。憲法集合了人民的理性和智慧，從而為立法和治理提供了最好的基礎(chǔ)。這是良法善治的根本。在國家治理實踐中，以良法善治為標準，推動依憲治國依憲執(zhí)政，控制執(zhí)政的政治過程，是認識憲法功能的一種思路。換言之，中國憲法的效力與功能不限于如何個別地適用憲法。相反，憲法最有用的地方是在“廟堂之上”。只有把憲法放到政治過程之中，才能發(fā)現(xiàn)一個全面的真實的憲法，也才能理解國家治理的政治和法治過程。落實憲法至上的法制地位，一個迫切的任務(wù)就是落實中國特色社會主義制度蘊含的良法善治內(nèi)容，特別是落實人民民主，在社會主義民主的設(shè)計、運行和保障方面實現(xiàn)憲法效力，維護政治社會的穩(wěn)定與活力，真正做到“保證政治生活既充滿活力又安定有序”。

其次，憲法至上確保依憲治國依憲執(zhí)政的權(quán)力公共屬性?，F(xiàn)代政治的一個基本特點是權(quán)力的公共性。從根本上說，近現(xiàn)代法治實現(xiàn)了權(quán)力的非人格化結(jié)構(gòu)。在理想狀態(tài)下，權(quán)力并非私有，而是全體人民所共有，并且通過法律制度實現(xiàn)了公共建制化。公共權(quán)力不僅要受到法律約束，還要服從于法所表達的特別是憲法所表達的權(quán)威。憲法至上是公共權(quán)力的根本保證，它超越了君主(如哲學(xué)王)掌握權(quán)力的假定，也超越了虛構(gòu)的人民掌握權(quán)力的假定。憲法至上，首先就是指國家治理存在著至上的法制權(quán)威，這一權(quán)威主要呈現(xiàn)在憲法以及解釋憲法的法定主體之中。一方面，公共權(quán)力必須回歸到憲法尋找依據(jù)和基礎(chǔ)。另一方面，公共權(quán)力必須受到憲法約束，違反憲法的立法和執(zhí)法、司法行為將被宣布無效。當代美國哲學(xué)家漢娜·阿倫特認為，在美國憲法制定之后，權(quán)威逐漸轉(zhuǎn)移到違憲審查機關(guān)——聯(lián)邦最高法院，這是因為法院承載了立憲所塑造的憲法權(quán)威，并且將這一權(quán)威不斷延續(xù)和發(fā)展。(46)[美]漢娜·阿倫特：《論革命》，陳周旺譯，譯林出版社2019年版，第199頁。權(quán)力公共性的原理也體現(xiàn)在我國依憲治國依憲執(zhí)政的實踐中。無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的影響力，還是政府所履行的公共職責(zé)，都要回到憲法之中，它們體現(xiàn)了憲法對公共權(quán)力的統(tǒng)一部署。前文引用過習(xí)近平的重要論述：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動?！边@一理想狀態(tài)在憲法至上的前提下可以得到實現(xiàn)。而且，依憲治國依憲執(zhí)政說明公共權(quán)力面對公民權(quán)利的有限性和公民權(quán)利制約公共權(quán)力的必要性。特別是，習(xí)近平法治思想強調(diào)構(gòu)建規(guī)范高效的制約監(jiān)督體系，與“權(quán)力制約與監(jiān)督”的現(xiàn)代憲法精神高度契合。概言之，依憲治國依憲執(zhí)政意味著憲法是中國共產(chǎn)黨治國理政的根本遵循，是國家治理的根本政治依據(jù)、法律依據(jù)。憲法成為所有國家機關(guān)、公權(quán)力組織和人民的行為指引。在治理過程中，所有國家機關(guān)、公權(quán)力組織和人民自愿自覺接受憲法指引，形成一種穩(wěn)定的憲法秩序。

再次，憲法至上確保依憲治國依憲執(zhí)政的社會共識基礎(chǔ)。習(xí)近平指出，法治是國家治理過程中最大限度凝聚社會共識的途徑。(47)同前注〔9〕，新華社文。憲法是黨和人民根本意志的表達，經(jīng)過了最廣泛的民主程序制定通過，也經(jīng)過了全體人民的認可。憲法至上可以有效凝聚社會共識，形成國家治理的合力。特別是，憲法至上是市場經(jīng)濟的必然要求，也是必然結(jié)果。(48)同前注〔5〕，秦前紅文，第8-15頁。從邏輯上看，市場經(jīng)濟依賴開放的穩(wěn)定的可預(yù)期的公共環(huán)境，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，表明憲法是公共權(quán)力的根本性界限，憲法法律是公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的最有力保證。所以，憲法至上確保了市場在經(jīng)濟活動中的真正主導(dǎo)性和決定性地位。從歷史上看，正是在商品經(jīng)濟開始發(fā)展之后，近代政治和法治才開始發(fā)生變革。人民需要通過憲法保護自己的財產(chǎn)以及自由權(quán)利，既從精神上擺脫宗教神權(quán)的控制，又在現(xiàn)實中對抗專制君主和封建貴族的剝削。于是，寄期望于立法者制定一部代表人民意志和利益的憲法，便成為當時經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的共識性主張。新中國成立之后的一段時間里，我們從政治上推動制定了社會主義憲法，但并沒有推進商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟發(fā)展，憲法沒有得到社會大眾的真正重視。改革開放以后，我們既從政治上推動制定作為改革開放“總綱領(lǐng)”“總章程”的新憲法，又從經(jīng)濟上推動商品化、市場化的新經(jīng)濟體制，宣示了市場經(jīng)濟的政治地位和公民財產(chǎn)權(quán)的憲法地位，將憲法與社會主義商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟結(jié)合在一起。同時，憲法以其包容性、抽象性、綱領(lǐng)性特征，為市場主導(dǎo)條件下的有為政府提供了空間，“規(guī)避改革的逆向而行或錯向選擇”。(49)同前注〔5〕，秦前紅文，第14頁。這就在最大程度上符合了社會共識，極大地促進了改革開放發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，也推動著憲法得到了更為廣泛的關(guān)注與重視，凝聚了憲法權(quán)威。

六、通過憲法實施落實憲法至上的法制地位

落實憲法至上法制地位的關(guān)鍵是在政治過程中有效維護憲法權(quán)威。區(qū)分規(guī)范憲法與名義憲法、語義憲法的基本標準就是憲法地位在政治過程中是否得到充分體現(xiàn)。只有憲法在政治實踐中得到充分尊重、公共權(quán)力在憲法設(shè)定的政治框架之下規(guī)范運行、立法與具體的執(zhí)法和司法行為受到憲法約束特別是尊重和保護憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，這樣的憲法才是規(guī)范性憲法。規(guī)范憲法是一種理想，表達了較高程度的憲法權(quán)威。維護憲法權(quán)威的關(guān)鍵是加強憲法實施。習(xí)近平指出：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！?50)同前注〔2〕，習(xí)近平文。因此，在全面依法治國進程中，應(yīng)當通過憲法實施，發(fā)揮憲法效力，以維護憲法權(quán)威，真正落實憲法至上的法制地位。

首先，明確全國人大及其常委會在憲法實施中的主導(dǎo)地位。嚴格來說，“憲法實施”和“憲法實施的監(jiān)督”(憲法監(jiān)督)都是中國化的概念，反映了政治主體從外部推動實現(xiàn)憲法秩序的特征。站在理想主義的規(guī)范視角，憲法效力在動態(tài)的分權(quán)政府體制之中可以自行得到貫徹，不存在也不需要一個主導(dǎo)性力量推動落實憲法效力。特別是，針對立法以及行政、司法行為的憲法審查機制自身就具有動力機制，可以借助政治過程或司法過程得到推動，從而發(fā)揮違憲矯正作用。在我國，憲法規(guī)定了作為根本政治制度的人民代表大會制度和作為國家機構(gòu)原則的民主集中制，決定著我國國家機構(gòu)在運作時的一元化、集中化傾向。這個時候，建設(shè)以全國人大及其常委會為中心的憲法實施機制就顯得十分重要。習(xí)近平多次強調(diào)，全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大是我國的最高權(quán)力機關(guān)。這兩個論斷表明全國人大在我國國家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)之中占據(jù)著最重要地位，發(fā)揮了最重要作用。其中，全國人大及其常委會主導(dǎo)憲法實施過程。一方面，作為立法機關(guān)，全國人大及其常委會通過廣義立法行為具體化憲法。另一方面，作為政治主體，全國人大及其常委會還可以發(fā)揮主動性，反向作用于憲法法律，通過憲法解釋、憲法創(chuàng)制、憲法修改等一系列行為推動憲法發(fā)展。

其次，加快推進建設(shè)憲法實施的監(jiān)督保障機制。憲法實施需要監(jiān)督，這是指需要一種外部機制來保證憲法內(nèi)容得到落實。它包括了許多內(nèi)容。其中，最重要的憲法監(jiān)督方式就是對一些法律規(guī)范和具體的執(zhí)法、司法行為(凱爾森所說的“個別規(guī)范”)進行合憲性審查。深化全面依法治國，推進合憲性審查工作，需要根據(jù)法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的具體情況，根據(jù)社會主義現(xiàn)代化強國的建設(shè)進度，與時俱進，不斷創(chuàng)新制度形式和工作機制，逐步形成合憲性審查制度的中國方案。實際上，這一方案已經(jīng)提上日程。2017年11月，中國共產(chǎn)黨十九大報告明確了提出推進合憲性審查工作的具體任務(wù)。隨后，2018年3月，現(xiàn)行憲法第五次修改在全國人大內(nèi)增設(shè)專門委員會——憲法和法律委員會，并以之為推進合憲性審查工作的主要機關(guān)。這表明我們已經(jīng)展開了制度程序建構(gòu)的探索，方向就是在人民代表大會制度之內(nèi)建立一個集中、統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)、高效的合憲性審查制度，由隸屬于全國人大的憲法和法律委員會主導(dǎo)合憲性審查工作。(51)秦前紅：《設(shè)立憲法委員會與完善憲法監(jiān)督制度》，載《理論視野》2017年第2期，第53-55頁。如此推進合憲性審查工作將進一步加強全國人大及其常委會在憲法實施方面的作用。而且，基于憲法實施和監(jiān)督憲法實施的主體合一、工作協(xié)調(diào)，它還將消解合憲性審查的政治制衡功能。在推進憲法監(jiān)督方面，全國人大常委會主導(dǎo)的備案審查制度也發(fā)揮了一定的積極作用，通過合法性審查確保了行政立法、監(jiān)察立法、地方立法不違反憲法法律。然而，備案審查不是合憲性審查，不能以備案審查制度建設(shè)替代合憲性審查制度建設(shè)，不能過分強調(diào)備案審查工作發(fā)揮的合憲性審查功能。否則，既不利于備案審查制度，也不利于合憲性審查制度。

再次，以政治勇氣、政治決心和政治智慧推進社會主義國家憲法工程建設(shè)。憲法至上理念落實到政治建設(shè)和法治建設(shè)之中，就是必須成功樹立憲法權(quán)威，形成以憲法權(quán)威引導(dǎo)所有政治過程和法治的穩(wěn)定秩序。這是立憲政治的目標。從清末開始，中國推動立憲已經(jīng)有一百余年的歷史。新中國成立后，特別是改革開放以后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了舉世矚目的偉大成就。中國特色社會主義是偉大的創(chuàng)造，我們實現(xiàn)了社會主義與現(xiàn)代化的結(jié)合，社會主義與市場經(jīng)濟的結(jié)合，社會主義與全球化的結(jié)合，社會主義與科學(xué)技術(shù)進步的結(jié)合，社會主義與生態(tài)文明的結(jié)合，也做到了社會主義與法治的結(jié)合。這是中國特色社會主義煥發(fā)生命力的具體表現(xiàn)。作為后發(fā)法治國家，中國既堅定不移地將實現(xiàn)社會主義作為理想目標，又將法治作為具體路徑選擇，推動形成社會主義法治國家，走中國特色社會主義法治道路。習(xí)近平法治思想正是立足于這一實踐的重大理論創(chuàng)新。堅持憲法至上的法制地位，突出憲法在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義中的作用，必須創(chuàng)新憲法與社會主義的關(guān)系，與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與法治中國的關(guān)系，根本出路在于實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與憲法秩序建設(shè)的有效結(jié)合。這就需要我們在理論上提出更具有說服力的概念和體系，為加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、確保中國共產(chǎn)黨始終是中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心、體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征提供合法性資源。這就涉及中國特色社會主義如何與憲法相聯(lián)系，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法秩序建設(shè)之間相融合的重大問題。運用馬克思主義基本原理，結(jié)合中國實際，借鑒當代世界法治的先進研究成果，可以推動建設(shè)社會主義國家憲法工程，論證中國特色社會主義憲法發(fā)展的憲法工程理論。這是體現(xiàn)中國智慧、反映中國實踐、彰顯中國優(yōu)勢的憲法話語。它承認憲法秩序的時空具體性，又服膺憲法至上超越時空的普適性，承認基于人之尊嚴的共同性和人類問題的共同性所導(dǎo)致的制度安排的共同性，承認憲法作為人類政治文明的表征所具有的“技術(shù)中立性”，從而最終承認憲法是人類文明的重要組成部分。全面建成社會主義現(xiàn)代化國家是我們的第二個百年奮斗目標，現(xiàn)代化建設(shè)擴展到政治的、法律的和文化的層面，社會主義政治文明、法治文明處于排頭兵地位。要在社會主義國家實現(xiàn)新型政治文明、法治文明，就必須使公共權(quán)力與憲法緊密結(jié)合在一起。這就是憲法工程的“設(shè)計”“實施”任務(wù)。從總體上講，盡管我們在國家權(quán)力行使和控制方面取得了巨大成就，但權(quán)力濫用、腐敗等現(xiàn)象仍有發(fā)生。堅持憲法至上，推動建設(shè)社會主義國家憲法工程，才能真正做到長治久安，跳出“歷史周期率”。

七、結(jié)論

堅持憲法至上的法制地位是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。推進全面依法治國，關(guān)鍵在于堅持憲法至上，樹立憲法權(quán)威。權(quán)威問題是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中政治建設(shè)和法治建設(shè)方面的最重要問題。法治建設(shè)需要法律的權(quán)威，根本就在于確立憲法權(quán)威。通過加強憲法實施，特別是建設(shè)社會主義國家憲法工程，牢固樹立憲法至上的法制地位，將有利于在法治中國建設(shè)中形成憲法權(quán)威。

憲法觀念引入中國已逾百年之久。百年中國法治歷程一直沒有離開立憲的使命和任務(wù)。憲法作為國家的根本法，承載著政治目標和倫理價值，中國特色社會主義事業(yè)布局也一直在憲法至上的前提下展開，由此產(chǎn)生了憲法權(quán)威、憲法效力、憲法實施等諸多判斷法治成效的命題?！皯椃ǖ臋?quán)威在于憲法實施，憲法的生命在于憲法實施”，大抵就是在上述法治邏輯下的一種具象表述。黨的十八大以來，全面依法治國包括了激活憲法解釋、建立專門憲法保障機構(gòu)等內(nèi)容，即時性地查處違憲行為，追究違憲責(zé)任，從而實現(xiàn)憲法最高權(quán)威。這是法治中國的應(yīng)然之義，也成為衡定中國共產(chǎn)黨是否兌現(xiàn)法治承諾的重要標準。習(xí)近平反復(fù)提及、多次強調(diào)：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！睉椃ㄔ谥螄碚^程中發(fā)揮著不能忽視且不可替代的作用，而依憲治國、依憲執(zhí)政，均是將憲法作為國家治理的最重要基礎(chǔ)。

面對現(xiàn)實政治，倡導(dǎo)什么理念，推動什么事業(yè)，是學(xué)者的責(zé)任，也是學(xué)術(shù)實踐價值的體現(xiàn)。當下中國政治發(fā)展和法治建設(shè)的關(guān)鍵就在于確立憲法至上的法制地位，維護憲法的最高權(quán)威。這是今天中國憲法學(xué)的最重要課題和憲法發(fā)展的最緊迫任務(wù)。從根本意義上看，憲法至上既是最重要的法治主題，也是最關(guān)鍵的政治主題。沒有憲法至上的政治無法構(gòu)成現(xiàn)代政治，沒有憲法至上的法治也不可能形成現(xiàn)代法治。從歷史上看，憲法至上正是人類政治社會走向現(xiàn)代化的基本特征，也是人類政治文明實現(xiàn)“質(zhì)變”的基本條件。就中國實踐需要來說，憲法至上對于堅持和加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅持和完善人民當家作主制度體系以及推進全面依法治國極為重要，對于實現(xiàn)良法善治、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興來說極為關(guān)鍵，是解決所有政治問題、法治問題的基礎(chǔ)。真正落實憲法至上法制地位，才能真正抵達社會主義現(xiàn)代化法治國家。