劉建新

一、問(wèn)題的提出

檢察環(huán)境公益訴訟自2015年試點(diǎn)以來(lái),通過(guò)強(qiáng)有力的司法手段有效地保護(hù)了社會(huì)公共利益,碩果累累,由于該制度契合我國(guó)新時(shí)期生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展戰(zhàn)略,故而被社會(huì)各界寄予厚望,希望藉此大幅提升司法參與環(huán)境治理的成效[1]。同時(shí),檢察環(huán)境公益訴訟也被視為環(huán)境行政權(quán)擴(kuò)張背景下強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的必要條件,既有利于提升檢察機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的效能,也有助于維護(hù)現(xiàn)有環(huán)境立法的權(quán)威[2]。然而,檢察環(huán)境公益訴訟在快速推進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)也伴隨著多方質(zhì)疑,引發(fā)了熱烈討論。

在訴前程序是否具有獨(dú)立存在的意義和價(jià)值方面,各界觀點(diǎn)分歧較大。有觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)素有“厭訴”傳統(tǒng),依常理而言,檢察機(jī)關(guān)自當(dāng)克制,不會(huì)隨意提起環(huán)境公益訴訟,故通過(guò)訴前程序遏制檢察機(jī)關(guān)濫訴純屬多余,實(shí)無(wú)必要[3]。但同時(shí),主張檢察機(jī)關(guān)無(wú)需經(jīng)過(guò)訴前程序即可主動(dòng)積極起訴的觀點(diǎn)也擁躉眾多。有人指出,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟就是其履行法律監(jiān)督職責(zé)的正常職權(quán)行為,體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,是法律監(jiān)督的 “題中應(yīng)有之義”[4]。也有人提出,公益訴訟試點(diǎn)工作的展開(kāi),已經(jīng)使檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位發(fā)生了明顯的變化,由支持起訴轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)提起訴訟,這不是理論推演的結(jié)果,而是一個(gè)不容否認(rèn)的客觀事實(shí)[5]。言外之意,在檢察機(jī)關(guān)已然可以大張旗鼓、名正言順地直接提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)注解下,訴前程序似乎喪失了獨(dú)立存在的意義和價(jià)值。也有部分學(xué)者堅(jiān)持訴前程序有其獨(dú)立存在的必要性和合理性,但對(duì)如何規(guī)范訴前程序、如何確保行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì) “溫和”的檢察建議予以積極有效回應(yīng)卻付之闕如,最終還是導(dǎo)致訴前程序 “失靈”[6],如此則弗如廢棄訴前程序。

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位之爭(zhēng)也較為激烈。有學(xué)者基于檢察機(jī)關(guān)實(shí)際發(fā)揮的功能、民事訴訟的目的、檢察機(jī)關(guān)與其他有權(quán)提起公益訴訟主體間的關(guān)系、維護(hù)民事訴訟制度統(tǒng)一性以及程序法原理等角度展開(kāi)分析,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟尤其是環(huán)境民事公益訴訟中,應(yīng)直接定位為原告,而不應(yīng)拘泥于公益訴訟人[7]。甚至有學(xué)者公開(kāi)表示,那些認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)處于檢察監(jiān)督地位,提起民事公益訴訟是行使法律監(jiān)督職權(quán)等觀點(diǎn)是經(jīng)不起推敲的[8],檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中就是原告?？陀^而言,此類(lèi)觀點(diǎn)根植于訴訟法基本原理,具有一定的合理性,但卻忽視了檢察機(jī)關(guān)的根本屬性,誤讀了 《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的職能定位,有待進(jìn)一步商榷。

在檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟具體程序構(gòu)建方面,各界則更是觀點(diǎn)紛呈,莫衷一是。概括而言,大家主要關(guān)注以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:第一,環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任是否應(yīng)與 《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”中的舉證倒置規(guī)則保持一致。就現(xiàn)有的研究來(lái)看,部分學(xué)者主張保持一致,也有學(xué)者基于公益訴訟程序的特殊性,認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟不應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則[9]。第二,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)怎樣落實(shí)公益侵害責(zé)任的追究?應(yīng)如何更好地實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求?與 《民法典》“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”責(zé)任如何對(duì)接?對(duì)于損害賠償金應(yīng)當(dāng)如何處置?賠償損失中的 “損失”應(yīng)當(dāng)如何確定?學(xué)者對(duì)這些問(wèn)題關(guān)注不足,研究相對(duì)薄弱。第三,如何判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職?[1][10]如何為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供訴訟指導(dǎo)機(jī)制?[2]這些問(wèn)題也引發(fā)了大家的思考,然相關(guān)對(duì)策建議難言成熟。第四,環(huán)境行政公益訴訟正在進(jìn)行中時(shí)能否和解?對(duì)于和解如何監(jiān)督?對(duì)于這些問(wèn)題,各界爭(zhēng)論不休,尚無(wú)定論。

程序設(shè)計(jì)與檢察機(jī)關(guān)的職能定位息息相關(guān),只有準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān),才能合理設(shè)計(jì)切實(shí)可行的環(huán)境公益訴訟相關(guān)程序,以往研究往往忽視乃至割裂兩者之間的聯(lián)系,竊以為不可取。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)就檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位莫衷一是,直至今日,依然爭(zhēng)論不休,導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的制度建構(gòu)與具體運(yùn)行出現(xiàn)不少問(wèn)題,亟需澄清和進(jìn)一步明確、完善。但更令人擔(dān)憂的是,在以上分歧客觀存在且激烈對(duì)抗的情勢(shì)下,我國(guó)檢察系統(tǒng)在開(kāi)展環(huán)境公益訴訟時(shí)既出現(xiàn)了勇往無(wú)前、敢想敢做的 “行動(dòng)派”,也存在瞻前顧后、亦步亦趨的 “觀望派”,呈現(xiàn)出莫衷一是、步調(diào)不一的格局,思想上的不統(tǒng)一和認(rèn)識(shí)上的不到位對(duì)我國(guó)檢察公益訴訟工作形成阻礙和掣肘。由此可見(jiàn),我國(guó)有必要加強(qiáng)、加快對(duì)上述問(wèn)題的研究,消弭分歧,統(tǒng)一思想。毋庸置疑,對(duì)上述問(wèn)題的研究既能夠充實(shí)檢察環(huán)境公益訴訟的制度原理,又可以為程序構(gòu)建提供積極有益的參考思路,給我國(guó)當(dāng)下正如火如荼開(kāi)展的檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟指明方向、劃清道路,在突出檢察環(huán)境公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí),夯實(shí)理論基礎(chǔ),并對(duì)相關(guān)缺漏進(jìn)行糾偏,以期使之臻于完善,可謂意義重大。

二、環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能定位回歸

(一)職能定位的偏差:理論與實(shí)踐的雙維失向

從當(dāng)前的規(guī)定來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中主要承擔(dān)兩項(xiàng)職能,即監(jiān)督與起訴。監(jiān)督職能是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法職能具體化之必然結(jié)果,表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前須先敦促有關(guān)機(jī)關(guān)或組織提起訴訟,并提供相應(yīng)支持;在提起環(huán)境行政公益訴訟之前,須向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,督促、監(jiān)督其履行行政職責(zé)。只有在相應(yīng)主體未起訴或未積極履職的前提下,檢察機(jī)關(guān)才能獨(dú)立起訴。這樣的程序設(shè)計(jì)意在表征檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中應(yīng)居于輔助與補(bǔ)充的地位,恪守補(bǔ)位原則,這點(diǎn)與美國(guó)公民訴訟制度具有異曲同工之妙。美國(guó)建立該制度,允許公民就環(huán)境不法行為提起代位執(zhí)法之訴,以此彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)能力和資源的不足,作為環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制的有益補(bǔ)充,最終通過(guò)法院的司法途徑落實(shí)環(huán)境法律[11]。

然而,作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不得不 “一身二任”,存在雙重角色沖突之困。是故,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能與起訴職能之間理所當(dāng)然應(yīng)作主次之分,建立 “防火墻”隔離機(jī)制,最大限度地降低檢察機(jī)關(guān)借法律監(jiān)督之名干擾公正審判的風(fēng)險(xiǎn)。然而,現(xiàn)實(shí)卻是事與愿違,當(dāng)下的理論研究與司法實(shí)踐均在不同程度上忽視了兩大職能區(qū)分的必要性和重要性,導(dǎo)致出現(xiàn)以下種種怪象,引人深思。

1.理論研究偏好:重主體地位之爭(zhēng),輕程序規(guī)則構(gòu)建。當(dāng)前理論研究稍顯失衡,偏重于檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟法定起訴主體之地位的證成。支持者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要基于檢察機(jī)關(guān)在司法體系中的獨(dú)特地位所致。在我國(guó),公益訴訟本身具有濃厚的政策性色彩,由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)綱公益訴訟起訴主體,積極提起訴訟保證了政策實(shí)施的權(quán)威性與高效性,這也從側(cè)面印證了公益訴訟的主線應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督[12]。質(zhì)疑者則認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)安守法律監(jiān)督者的角色,不應(yīng)以一般訴訟主體自居,其主要職能不應(yīng)定位于提起訴訟,賦予檢察機(jī)關(guān)徑行提起環(huán)境公益訴訟之權(quán)將造成法律監(jiān)督權(quán)與公益訴訟權(quán)本末倒置,很可能破壞訴訟平衡,繼而影響司法公正[13]。需要注意的是,上述爭(zhēng)論并未因檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)際開(kāi)展而逐漸消弭,雖然 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《檢察公益訴訟解釋》)已經(jīng)明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位,但對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟主體的爭(zhēng)論卻從未停止,檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的妥當(dāng)性之爭(zhēng)亦不絕于耳[14]?？梢?jiàn),理論上關(guān)于檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的研究大多聚焦于主體地位方面[15],但就相關(guān)訴訟程序規(guī)則的構(gòu)建與銜接,如檢察機(jī)關(guān)如何處理訴前程序與訴訟程序之間的關(guān)系?檢察機(jī)關(guān)是否也應(yīng)遵循訴訟法上 “訴訟平等”的基本原則?以上問(wèn)題卻乏人問(wèn)津。

2.司法實(shí)踐單向化:起訴職能擴(kuò)張,監(jiān)督職能弱化。《檢察公益訴訟解釋》第2條在規(guī)定檢察公益訴訟的主要任務(wù)時(shí),明確了檢察機(jī)關(guān) “法律監(jiān)督者”的地位,表達(dá)出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)恪守中立及消極之本位、不得過(guò)度介入環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域之意味,但司法實(shí)踐卻與立法本意不盡相符。近年來(lái),檢察環(huán)境公益訴訟起訴數(shù)量增長(zhǎng)迅速,各地檢察院紛紛摩拳擦掌,躍躍欲試,大有建功立業(yè)時(shí)不我待之意?？陀^而言,上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多方面的,但 “國(guó)家本位主義”下的環(huán)境利益國(guó)家化傾向是這一問(wèn)題的主要根由[16]。公益訴訟無(wú)論在制度范疇,還是在實(shí)踐層面,均明顯體現(xiàn)出奇怪的檢察機(jī)關(guān)取代社會(huì)組織成為公益訴訟積極發(fā)起者的 “國(guó)家化”現(xiàn)象,由此帶來(lái)了檢察機(jī)關(guān)運(yùn)動(dòng)式訴訟、司法機(jī)關(guān)尋租空間擴(kuò)張等不可小覷的弊病[17]。尤其是刑事附帶民事公益訴訟制度確立以后,基于程序的便利性,大量環(huán)境公益訴訟以刑事附帶民事公益訴訟的形式提起,呈現(xiàn)出 “井噴”態(tài)勢(shì),檢察公益訴訟案件的基本架構(gòu)由此也發(fā)生了巨變[18]。毋庸置疑,刑事附帶民事公益訴訟在相當(dāng)程度上紓解了檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起公益訴訟的制度約束,在履行公訴職能的同時(shí)一并解決公益侵害賠償?shù)膯?wèn)題,不僅回避了許多程序上的制約,同時(shí)使工作業(yè)績(jī)表現(xiàn)更加 “亮眼”,這就使得檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步忽視法律監(jiān)督的本職,偏向于 “親自下場(chǎng)”[19][20](P87)。不僅如此,雖然最高人民法院的相關(guān)批復(fù)①參見(jiàn) 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問(wèn)題的批復(fù)》。一再重申訴前程序的必要性,且各地檢察機(jī)關(guān)也開(kāi)始注重積極主動(dòng)地運(yùn)用訴前程序,并將其作為結(jié)案方式,但由于我國(guó)檢察體制改革背景下部分檢察院 “急于求成”,為拓展職能而將公益訴訟視為新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn),訴前程序有時(shí)或被有意地 “虛化”或 “弱化”,這點(diǎn)從司法實(shí)務(wù)中部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)迅速擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)便可見(jiàn)一斑。這種擴(kuò)張超出了檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)能的天職、本業(yè),改變了行政權(quán)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上的主導(dǎo)者地位,或有僭越之嫌。

(二)職能定位的糾偏:恪守憲法定位,偏重監(jiān)督職能

由檢察公益訴訟制度衍生的一系列問(wèn)題均源自檢察機(jī)關(guān)訴訟主體地位的界定不清。認(rèn)可間接利害關(guān)系或者對(duì) “利害關(guān)系”進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張的解釋或許能夠使檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟原告,符合民事訴訟的基本構(gòu)造[21],但檢察機(jī)關(guān)之所以被賦予環(huán)境公益訴訟一般原告的訴訟地位,并非檢察機(jī)關(guān)本身職能使然,而是在于檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟案件能發(fā)揮更好的效果[22],這是典型的 “實(shí)用主義”的體現(xiàn),其中隱含了兩個(gè)假設(shè):一是當(dāng)下環(huán)境公益訴訟在既有體制下無(wú)法給當(dāng)事人提供充分的司法救濟(jì),二是檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告,能夠解決司法救濟(jì)不足問(wèn)題,而又不產(chǎn)生其他新問(wèn)題。詳言之,環(huán)境公益訴訟建構(gòu)于公益訴訟的基本框架之下,我國(guó) 《民事訴訟法》將食品藥品安全領(lǐng)域等一般民事公益訴訟之權(quán)賦予特定的社會(huì)公益組織行使,生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟也在此范疇。然而,在現(xiàn)實(shí)中,環(huán)境損害界定存在較大難度,某些重大環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生并不僅僅是侵權(quán)主體行為所致,還可歸責(zé)于環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的消極不作為,導(dǎo)致危害后果擴(kuò)大。而我國(guó)公益訴訟制度最初限于民事公益訴訟,并不包括行政公益訴訟,雖然可以通過(guò)其他渠道追究行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任,但遠(yuǎn)不及行政訴訟來(lái)得權(quán)威和有效,因此檢察機(jī)關(guān)被納入公益訴訟原告范疇,定位于“自然資源所有者代表人”角色,具備充分的合理性基礎(chǔ),但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)徑行提起環(huán)境公益訴訟本身將會(huì)產(chǎn)生更多問(wèn)題的擔(dān)憂也已然成為現(xiàn)實(shí)困境、絆腳之石,各界對(duì)如何保證檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)與一般訴訟權(quán)之間的平衡普遍持懷疑態(tài)度[23]。

筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)被賦予法律監(jiān)督之權(quán)是我國(guó)政治體制的要求,是現(xiàn)代民主國(guó)家必備的制度設(shè)計(jì),無(wú)論檢察機(jī)關(guān)被賦予何種訴訟權(quán)利,其行使法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)是本色,決不能動(dòng)搖檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在確保司法公正方面的核心地位和中心作用[24]。檢察機(jī)關(guān)既然作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)主要行使基于憲法授予的公訴權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等,對(duì)于民事訴權(quán)或者行政訴權(quán)的行使應(yīng)該予以必要的限制,否則將有損司法公正。其機(jī)理在于,無(wú)論民事訴訟還是行政訴訟,訴訟雙方實(shí)際上應(yīng)當(dāng)處于平等的地位,即使在行政訴訟中,被告一方是行政機(jī)關(guān),原告的訴訟地位及訴訟權(quán)利也不應(yīng)當(dāng)因此有所減損。但如果作為公權(quán)機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)以原告介入訴訟,其國(guó)家機(jī)關(guān)的固有身份勢(shì)必會(huì)在民事訴訟中造成與被告地位的現(xiàn)實(shí)失衡。在行政訴訟中,檢察權(quán)的過(guò)度適用也可能干擾審判權(quán)正常行使,進(jìn)而影響判決結(jié)果。即便在監(jiān)察體制改革的背景下,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本色也不應(yīng)改變,相反,檢察機(jī)關(guān)雖然依據(jù)新規(guī)獲得了提起環(huán)境公益訴訟的職權(quán)[25],但恪守法律監(jiān)督者的角色定位仍應(yīng)成為檢察環(huán)境公益訴訟制度的基調(diào),這既是構(gòu)建檢察環(huán)境公益訴訟制度的基本方略,也是相關(guān)制度研究中應(yīng)該秉持的基本范式。因此,在授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟職權(quán)的背景下,理論與實(shí)務(wù)研究應(yīng)該更多注重相關(guān)制度、權(quán)能之間的平衡,尤其是環(huán)境司法權(quán)①本文對(duì) “司法權(quán)”采用適度擴(kuò)張解釋,將檢察權(quán)也視為司法權(quán)之一種。與環(huán)境行政權(quán)之間的平衡。

司法權(quán)旨在對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境損害施以事后的司法救濟(jì),環(huán)境司法權(quán)除了責(zé)任條款本身帶有的權(quán)威性、懲戒性之外,并不具備防止環(huán)境損害發(fā)生的事前預(yù)防效果,僅僅是事后的救濟(jì)方式;相反,環(huán)境行政權(quán)本身即遵循 “預(yù)防為主”原則,以預(yù)防環(huán)境污染為首要目標(biāo),追求行政執(zhí)法的高效性,及時(shí)在行政履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)、防范、制止破壞環(huán)境的違法行為。因此,環(huán)境司法權(quán)是以司法公正為核心理念的事后救濟(jì)方式,環(huán)境行政權(quán)則是側(cè)重于以行政效率為核心理念的事前防范手段,基于 “預(yù)防為主”原則,應(yīng)奉行 “行政權(quán)優(yōu)先于司法權(quán)適用”[26],且兩者之間必須保持相互獨(dú)立,不能以事后的司法救濟(jì)取代事先的行政履職,也不能以事先的行政履職取代事后的司法救濟(jì)。因此,面對(duì)依然嚴(yán)峻的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的現(xiàn)實(shí)形勢(shì),必須堅(jiān)守檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的程序后置性與功能補(bǔ)強(qiáng)性的界線,不應(yīng)過(guò)度倚重事后補(bǔ)救式的檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟,更不可將其視為環(huán)境保護(hù)之常規(guī)手段,而要繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的行政執(zhí)法行為。

三、訴前程序的疏漏及 “法律監(jiān)督者”定位下的補(bǔ)牢

訴前程序的制度設(shè)計(jì)與檢察機(jī)關(guān)的職能定位息息相關(guān),只有準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的職能才能合理設(shè)計(jì)切實(shí)可行的訴前程序。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)就檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位一直不甚明朗,直至今日依然爭(zhēng)論不休,導(dǎo)致訴前程序的制度建構(gòu)與具體運(yùn)行出現(xiàn)不少問(wèn)題。因此,在上文明確了檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)位原則下的 “法律監(jiān)督者”的定位后,應(yīng)基于這一立場(chǎng),對(duì)訴前程序進(jìn)行分析,并提出解決問(wèn)題之策。

(一)訴前程序制度疏漏之現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

相較于訴訟程序,訴前程序乃是更具積極效果的制度創(chuàng)新,被各界寄予厚望[27]。實(shí)際上,訴前程序是檢察機(jī)關(guān)職能定位的當(dāng)然結(jié)果,制度設(shè)計(jì)者賦予了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中怎樣的職權(quán),訴前程序就應(yīng)采取與之匹配的制度安排。因此,對(duì)于訴前程序的分析應(yīng)該置于檢察機(jī)關(guān)職能準(zhǔn)確定位的前提之下進(jìn)行。由于檢察環(huán)境公益訴訟規(guī)范并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能作出明確清晰的界定,加之理論界的各執(zhí)己見(jiàn)、爭(zhēng)論不休,訴前程序制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中已暴露出不少混亂與疏漏之處。在解讀這些疏漏之前,筆者認(rèn)為有必要先就訴前程序的兩大特點(diǎn)進(jìn)行說(shuō)明,以求達(dá)成共識(shí),事實(shí)上,現(xiàn)有的理論爭(zhēng)鳴與實(shí)踐困境也是由此而生。一是訴前程序的法定性,無(wú)論是訴訟法還是環(huán)境公益訴訟司法解釋,均要求檢察機(jī)關(guān)在起訴前必須經(jīng)過(guò)訴前程序[28],如 《檢察公益訴訟解釋》要求檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)必須提供其已經(jīng)過(guò)訴前程序的證明材料,否則法院不受理起訴。二是訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)的雙重性。判斷相關(guān)環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否妥當(dāng)履職,既要審查其是否作出了行政行為,也要看該行政行為是否實(shí)際發(fā)揮了制止環(huán)境損害的積極效果[27]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》中規(guī)定,即使行政機(jī)關(guān)作出行政行為,但社會(huì)公共利益還是處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)仍然可以提起環(huán)境行政公益訴訟。問(wèn)題亦由此而來(lái),具體分析如下。

第一,訴前程序中審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛,這點(diǎn)在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域尤為突出。依據(jù) 《行政訴訟法》基本法理及訴前程序的制度價(jià)值,環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)被追責(zé),應(yīng)該審查其是否按照行政法律法規(guī)的要求履行了相關(guān)職責(zé),還需考察其履職是否合法、合理、合規(guī);具體到環(huán)境公益案件中,則需審查其是否對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為采取了適當(dāng)?shù)男姓胧?從而及時(shí)、有效地制止了污染,保護(hù)了環(huán)境。但有時(shí)環(huán)境行政機(jī)關(guān)按照檢察建議的要求作出了相應(yīng)行政行為,卻可能產(chǎn)生超出行政行為本身影響力的負(fù)面效果,對(duì)此,環(huán)境行政機(jī)關(guān)很難掌控;此外,要求環(huán)境行政行為短期內(nèi)發(fā)揮完全制止環(huán)境污染、生態(tài)破壞之頹勢(shì)的功效,實(shí)則有違環(huán)境治理的客觀規(guī)律,這是變相地將環(huán)境損害責(zé)任部分轉(zhuǎn)嫁給了環(huán)境行政機(jī)關(guān)。在貴州省貞豐縣人民檢察院訴興仁縣環(huán)保局行政不作為案①參見(jiàn)貴州省普安縣人民法院 (2017)黔2 323行初3號(hào)行政判決書(shū)。中,興仁縣環(huán)保局收到檢察建議后積極作為,對(duì) “遠(yuǎn)程煤礦”實(shí)施了包括日常監(jiān)督管理、現(xiàn)場(chǎng)檢查、責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款、向本級(jí)政府報(bào)請(qǐng)停業(yè)或關(guān)閉等監(jiān)管、處罰等措施,可謂用盡了法律所賦予的行政職權(quán),但貞豐縣檢察院仍不滿(mǎn)意,認(rèn)為環(huán)境污染依然存在,社會(huì)公共利益仍然處于受侵害的狀態(tài),在結(jié)果導(dǎo)向下,檢察機(jī)關(guān) “以成敗論英雄”,認(rèn)為興仁縣環(huán)保局行政作為不力,毅然決然地提起了環(huán)境行政公益訴訟,如此這般,實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)求環(huán)境行政機(jī)關(guān)超出行政權(quán)作用范圍越權(quán)作為,對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)人所難之嫌。

第二,訴前程序的期限設(shè)置失之恰當(dāng)。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟而言,訴前程序30天的整改期限過(guò)短。行政機(jī)關(guān)按照檢察建議的要求履行相應(yīng)行政行為,該行為能否發(fā)揮阻止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的效果受到諸多條件影響,尤其是自然條件,期望環(huán)境行政行為在30天內(nèi)達(dá)到 “舊貌換新顏”的完美效果,在絕大多數(shù)情況下無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)?；诃h(huán)境因素的多樣性和環(huán)境治理生態(tài)修復(fù)的長(zhǎng)期性,恢復(fù)地塊原狀和土地原有用途、補(bǔ)種林木、恢復(fù)植被等并不能在短短的30天內(nèi)實(shí)現(xiàn),即使能夠也往往只能是短期效果明顯,持久效果難以保證,修復(fù)效果常有反彈;此外,行政程序的正常流轉(zhuǎn)也需要耗費(fèi)一定時(shí)間,使本就緊張的訴前整改時(shí)間更加捉襟見(jiàn)肘①被告漢陰縣國(guó)土資源局提出 “行政程序正在執(zhí)法過(guò)程中”的抗辯,但法院并不認(rèn)可。參見(jiàn)清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民法院(2016)粵1 803行初179號(hào)行政判決書(shū)。。而對(duì)環(huán)境民事公益訴訟而言,訴前程序30天的候訴期限則又顯偏長(zhǎng)。在環(huán)境民事公益訴訟程序中,同樣要求法定適格主體在30天內(nèi)起訴,不同于檢察建議下的行政程序期間,民事程序期間只代表著時(shí)間經(jīng)過(guò),在期間內(nèi)法定民事主體是否會(huì)及時(shí)行使訴權(quán)并不確定,要求檢察機(jī)關(guān)等待30天后才能起訴,將加大環(huán)境進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn),而且對(duì)于社會(huì)組織不及時(shí)起訴的行為,檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有相應(yīng)的督促和制裁措施,畢竟社會(huì)組織沒(méi)有必須提起環(huán)境公益訴訟的法定義務(wù)。筆者認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟并非止于追究相關(guān)主體的環(huán)境責(zé)任,而是致力于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源,因此,環(huán)境行政與民事公益訴訟的訴前程序期限不應(yīng)不加區(qū)分地一律設(shè)置為30天,這樣的設(shè)計(jì)明顯忽視了行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間權(quán)利義務(wù)方面的本質(zhì)差異,不盡合理。

(二)基于 “法律監(jiān)督者”定位下的補(bǔ)牢進(jìn)路

明確了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中 “法律監(jiān)督者”的職能定位,訴前程序就有了明確的前進(jìn)方向。首先應(yīng)該明確的一點(diǎn)就是,訴前程序本身就是法律監(jiān)督職能的一種保障和體現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)始終處于 “補(bǔ)位狀態(tài)”,在非必要情形發(fā)生之前,只起到督促、監(jiān)督的作用,而這個(gè)作用的發(fā)揮就需要依靠訴前程序。因此可以說(shuō),訴前程序本身就是法律監(jiān)督職能的應(yīng)然結(jié)果。根據(jù)這一思路,訴前程序的補(bǔ)牢可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

第一,應(yīng)注重發(fā)揮訴前程序的獨(dú)立價(jià)值。訴前程序與訴訟程序的分立是恪守檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要制度設(shè)計(jì)[11]。在環(huán)境民事公益訴訟方面,應(yīng)當(dāng)切實(shí)推動(dòng)社會(huì)力量參與公益保護(hù),鼓勵(lì)社會(huì)組織積極運(yùn)用司法手段維護(hù)社會(huì)公共環(huán)境。公共利益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,若一味突出、過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的作用,會(huì)使環(huán)境治理重回國(guó)家 “單打獨(dú)斗”的路徑依賴(lài),我們需要積極動(dòng)員社會(huì)各方面力量的廣泛參與,打造共建、共治、共享的環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理格局,形成一套相互配合、良性互動(dòng)的公益維護(hù)體系,這才是公益訴訟的應(yīng)有之義。尤其在刑事附帶民事公益訴訟這類(lèi)公權(quán)力屬性突出的訴訟類(lèi)型中,檢察機(jī)關(guān)更需遵循司法謙抑性原則,也應(yīng)對(duì)行政權(quán)給予適當(dāng)?shù)淖鹬?自我克制,切實(shí)做到慎訴、少訴。各地檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行訴前公告時(shí),也應(yīng)當(dāng)想方設(shè)法擴(kuò)大公告的覆蓋面和影響力,力求讓更多的社會(huì)組織和相關(guān)機(jī)關(guān)均能夠獲知公益案件的信息,以確定是否起訴或參與程序。在環(huán)境行政公益訴訟方面,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更加注重檢察建議的督促作用,檢察建議的發(fā)出不是起訴前的 “走形式”,而是促使行政機(jī)關(guān)履職的 “最大努力”,應(yīng)加強(qiáng)檢察建議的說(shuō)理、明確侵害行為對(duì)環(huán)境公益所產(chǎn)生的巨大危害、突出行政機(jī)關(guān)不履職的責(zé)任等,增強(qiáng)檢察建議的履行性和實(shí)效性。同時(shí),對(duì)于檢察建議不能一發(fā)了之,而應(yīng)實(shí)時(shí)跟蹤行政機(jī)關(guān)的動(dòng)態(tài),必要時(shí)督促行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議進(jìn)行回復(fù),要求其匯報(bào)擬采取的行政行為具體情況及實(shí)施效果等。

第二,對(duì)行政機(jī)關(guān)接受檢察建議后作出的行政行為的審查應(yīng)采取溫和的行為標(biāo)準(zhǔn),而不是更嚴(yán)苛的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)?！稒z察公益訴訟解釋》與 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》中分別采取了不同的審查標(biāo)準(zhǔn),前者注重考察行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系,后者更傾向于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,此種情形下采取嚴(yán)格的結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)并不妥當(dāng)。如果將行政機(jī)關(guān)履職行為本身視作代表國(guó)家利益的話,那么在行政行為之上附加切實(shí)恢復(fù)生態(tài)原貌的效果要求,或?qū)⒊鲂姓C(jī)關(guān)本身的職能范疇,成為行政機(jī)關(guān)無(wú)法完成的任務(wù)。更為現(xiàn)實(shí)的拷問(wèn)是,環(huán)境損害的修復(fù)絕非簡(jiǎn)單借助行政行為就可以直接實(shí)現(xiàn),僅寄希望于訴前程序來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)有時(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。因此,對(duì) 《行政訴訟法》第25條第4款中 “行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的”的理解應(yīng)作限縮性解釋,將其限制在 “行政不作為”或 “履職明顯不當(dāng)”層面,而不能附加更多的、過(guò)高的修復(fù)生態(tài)環(huán)境的要求。當(dāng)然,面對(duì)行政機(jī)關(guān)懈怠履職的偶然情形,完全排除對(duì)行政機(jī)關(guān)的控訴未免會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)恣意、濫用之虞,這就要求檢察機(jī)關(guān)在做出檢察建議時(shí),必須清楚列明具體的行為要求,而不能僅僅是原則上的建議,如此才能明確評(píng)判行政行為是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

第三,根據(jù)實(shí)際情況合理確定訴前程序整改期限與待訴期限。行政行為根據(jù)其復(fù)雜程度可以分為一般行政行為和要式行政行為,一般行政行為包括行政機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督行為,如環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境質(zhì)量測(cè)評(píng)等日常程式化的環(huán)境監(jiān)管行為,要式行政行為主要是指行政處罰、強(qiáng)制措施等,這些行政行為需要嚴(yán)格履行程序要求,涉及主體的利害關(guān)系也較為復(fù)雜。通常而言,完成要式行政行為的時(shí)間要比一般行政行為長(zhǎng)。確定行政機(jī)關(guān)按照檢察建議履職的期限,一方面要考慮行政行為本身作出的時(shí)間要求,對(duì)于法律有明確期限要求的行政行為首先要遵從法律的規(guī)定,在此基礎(chǔ)上盡可能縮短期限。另一方面,還要尊重行政行為發(fā)揮實(shí)效的客觀規(guī)律,當(dāng)環(huán)境破壞嚴(yán)重,修復(fù)難度較大時(shí),應(yīng)適度放寬行政機(jī)關(guān)完全履職的期限,《檢察公益訴訟解釋》第21條正是考慮到這一點(diǎn)才如此規(guī)定的。但筆者以為仍有不足,更為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ?在檢察建議中根據(jù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不同要求來(lái)明確行政機(jī)關(guān)履職的合理期限,而不是簡(jiǎn)單地適用固定期限,過(guò)于僵化的期限可能產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)行政懈怠履職或者弄虛作假的負(fù)面效應(yīng)。

對(duì)于民事公益訴訟訴前程序的待訴期限,由于社會(huì)組織在30天內(nèi)未起訴并不承擔(dān)不作為的責(zé)任,因此,期間存在的意義僅僅是給予社會(huì)組織是否提起訴訟提供必要的考慮與準(zhǔn)備時(shí)間,在環(huán)境公益訴訟制度日益家喻戶(hù)曉、信息傳播速度加快的形勢(shì)下,應(yīng)該相應(yīng)縮短30天的期限限制,以盡快確定訴訟原告,便于及時(shí)收集證據(jù)、準(zhǔn)備起訴,防止因時(shí)過(guò)境遷導(dǎo)致證據(jù)失效或者證明力下降的不利情況的出現(xiàn)。

四、檢察環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則的齟齬失和與補(bǔ)強(qiáng)進(jìn)路

經(jīng)過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐與制度建設(shè)的不斷積累,檢察環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則體系已基本成型,較為完善,但在與其他規(guī)范的銜接以及部分具體制度設(shè)計(jì)上依然存在些許不足。有鑒于此,我們?nèi)匀恍枰谡覝?zhǔn)檢察機(jī)關(guān)職能定位的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)檢視各種法律規(guī)范之間的融合對(duì)接,尤其是注重與 《民法典》、各類(lèi)訴訟法協(xié)調(diào)、適配,使檢察環(huán)境公益訴訟既具有理論層面的合理性基礎(chǔ),又具有實(shí)定法方面的合法性支撐,從而得以行穩(wěn)致遠(yuǎn),發(fā)揮更大的效用。

(一)訴訟程序規(guī)則的體系圓融困境

1.民事舉證責(zé)任倒置類(lèi)推適用的機(jī)理排斥。在環(huán)境責(zé)任糾紛訴訟中,一般認(rèn)為根據(jù) 《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”第1 230條、《環(huán)境保護(hù)法》第64條、《水污染防治法》第87條的規(guī)定,被告就行為與結(jié)果之間不存在因果關(guān)系和法律規(guī)定的免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任,這是舉證責(zé)任倒置的典型規(guī)定[29]。環(huán)境民事公益訴訟因環(huán)境公共利益遭受不法行為人侵害而生,自然也屬于侵權(quán)責(zé)任訴訟的一種,而檢察環(huán)境民事公益訴訟與普通環(huán)境民事公益訴訟之差別只在起訴主體不同,兩者并無(wú)二致,是故,檢察環(huán)境民事公益訴訟亦應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則,由被告對(duì)因果關(guān)系和免責(zé)事由的存在承擔(dān)證明責(zé)任。但需要注意的是,《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”中舉證責(zé)任倒置規(guī)則適用于因私益受損而提起環(huán)境侵權(quán)損害賠償訴訟的情形,其與環(huán)境民事公益訴訟在案件性質(zhì)上存在不同,如果盲目類(lèi)推適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則,忽視兩者間的實(shí)質(zhì)差異,不但不利于案件事實(shí)的查明,反而可能帶來(lái)案件審理的障礙。

2.與 《民法典》生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任缺乏對(duì)接?！睹穹ǖ洹返? 234條規(guī)定,違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,可以請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,此條確定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任?！睹穹ǖ洹芬?guī)定生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)責(zé)任條款,意味著立法貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則[30],同時(shí)也是《民法典》“綠色原則”的具體表現(xiàn),使生態(tài)環(huán)境保護(hù)更加現(xiàn)實(shí)化、有效化,擺脫了以往過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)蔫滂?對(duì)于環(huán)境侵害責(zé)任體系的完善具有直接作用。程序規(guī)則構(gòu)建應(yīng)當(dāng)與實(shí)體規(guī)范保持一致,考察現(xiàn)有的檢察環(huán)境公益訴訟規(guī)則,其間只規(guī)定 “恢復(fù)原狀”條款,雖與 《民法典》所確立的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任較為相近,但兩者差異明顯,不可同日而語(yǔ),前者強(qiáng)調(diào)恢復(fù)物理原貌,后者強(qiáng)調(diào)恢復(fù)生態(tài)功能,可以說(shuō)生態(tài)環(huán)境修復(fù)是特殊意義上的升級(jí)版 “恢復(fù)原狀”[30]。對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,我們應(yīng)當(dāng)在檢察環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)則中予以單獨(dú)、明確的規(guī)定,并就與之匹配的替代性修復(fù)等內(nèi)容一并設(shè)計(jì),以形成與 《民法典》的無(wú)縫對(duì)接,就現(xiàn)行規(guī)范而言,我們顯然沒(méi)有做到這一點(diǎn)。以前,雖然有關(guān)檢察環(huán)境公益訴訟的規(guī)范中也確立了修復(fù)責(zé)任①參見(jiàn) 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條。,但囿于沒(méi)有實(shí)體法上的訴訟請(qǐng)求依據(jù),也只能以恢復(fù)原狀為責(zé)任適用的常態(tài),修復(fù)責(zé)任在法源上存在一定的障礙?，F(xiàn)在,《民法典》已經(jīng)出臺(tái),我們具備了明確的實(shí)體法依據(jù),就應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任作單獨(dú)規(guī)定,明確配套適用規(guī)則,并在實(shí)踐方面做出積極的回應(yīng)。

3.損失賠償配套制度缺失。我國(guó)在公益訴訟賠償款項(xiàng)的使用管理方面缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)定,各個(gè)地方也大多是自行探索,各自為政。實(shí)踐中的做法主要有三種:一是將賠償金上繳國(guó)庫(kù);二是存入環(huán)境公益基金專(zhuān)用賬戶(hù)、財(cái)政局環(huán)保專(zhuān)用賬戶(hù)或檢察機(jī)關(guān)指定賬戶(hù);三是直接分配給受害人?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定,賠償義務(wù)人承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用;環(huán)境無(wú)法修復(fù)的,賠償義務(wù)人支付的賠償金可作為政府非稅收入,上繳同級(jí)國(guó)庫(kù),納入財(cái)政預(yù)算管理。那么,環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的所有權(quán)究竟歸屬于誰(shuí)?有觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境修復(fù)費(fèi)用不同于個(gè)人私有財(cái)產(chǎn),也不具備國(guó)家所有權(quán)屬性,更不能簡(jiǎn)單劃入集體所有權(quán)領(lǐng)域,環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的所有權(quán)不屬于國(guó)家、集體和個(gè)人任一范疇[31],對(duì)此,蔡守秋教授提出了 “公眾共用物”②公眾共用物是指公眾不經(jīng)他人 (包括政府、組織、單位和個(gè)人)批準(zhǔn)或許可,也不需要向他人交付專(zhuān)門(mén)使用費(fèi),就可以自由地、直接地、非排他性使用的東西。的觀點(diǎn),認(rèn)為環(huán)境修復(fù)費(fèi)用屬于公眾共有物的一種[32],可視為解決環(huán)境修復(fù)費(fèi)用權(quán)屬之爭(zhēng)的方案之一。由此可見(jiàn),我國(guó)雖然開(kāi)展了環(huán)境公益訴訟賠償金使用管理的試點(diǎn)工作,但對(duì)于賠償金的統(tǒng)一管理、使用仍然缺乏統(tǒng)一的權(quán)屬界定和制度保障。

除了損害賠償金難以管理的問(wèn)題,科學(xué)地進(jìn)行環(huán)境損害的評(píng)估鑒定也存在很大的難度,這也是制約檢察機(jī)關(guān)提出損害賠償訴求的關(guān)鍵原因。雖然環(huán)境損害已經(jīng)被納入了司法鑒定的范圍,但鑒定技術(shù)落后、鑒定期限過(guò)長(zhǎng)等仍不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求[1],實(shí)踐中常以虛擬治理成本的方法來(lái)評(píng)估環(huán)境遭受的損害,然而虛擬治理成本方法本身的科學(xué)性卻存在廣泛質(zhì)疑[33],尋求更加科學(xué)合理的評(píng)估方法應(yīng)為當(dāng)務(wù)之急。

4.環(huán)境行政公益訴訟和解不被肯認(rèn)。環(huán)境民事公益訴訟中可進(jìn)行和解已為立法明確肯認(rèn),存在異議的是,檢察機(jī)關(guān)能否在環(huán)境行政公益訴訟中與行政機(jī)關(guān)達(dá)成和解?[34]從實(shí)定法看,我國(guó) 《行政訴訟法》明確規(guī)定行政案件通常不適用調(diào)解,只有在涉及行政賠償、補(bǔ)償以及自由裁量權(quán)的案件中可以調(diào)解。而 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第48條也規(guī)定,行政公益訴訟案件不適用調(diào)解。上述規(guī)定在否定環(huán)境行政公益訴訟適用調(diào)解的同時(shí),實(shí)質(zhì)上也否定了和解的可能。行政公益訴訟不適用和解是行政訴訟不可和解的自然邏輯延伸,但應(yīng)當(dāng)看到,檢察環(huán)境行政公益訴訟與一般的行政訴訟存在著明顯的差異,其兩造的訴訟主體處于平等地位,一味適用行政訴訟的一般原則,限制和解,不僅會(huì)降低訴訟效率,提高訴訟成本,對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)也十分不利。

(二)檢察環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則的補(bǔ)強(qiáng)進(jìn)路

1.區(qū)別適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則?！睹穹ǖ洹贰扒謾?quán)責(zé)任編”將環(huán)境侵害訴訟中的因果關(guān)系及免責(zé)事項(xiàng)的證明采取舉證責(zé)任倒置存在原理上的正當(dāng)性。這類(lèi)案件在因果關(guān)系之證明方面具有一定的復(fù)雜性,如果恪守一般舉證規(guī)則,則很有可能使舉證責(zé)任問(wèn)題變成法律解釋問(wèn)題,從而失卻該制度本身存在的意義和價(jià)值。新堂幸司教授在解讀這一問(wèn)題時(shí)提出,公害類(lèi)案件 (環(huán)境侵權(quán)案件)的訴訟證明有三個(gè)主題:(1)受害者的病因物質(zhì);(2)原因物質(zhì)到達(dá)受害方的途徑 (污染途徑);(3)加害企業(yè)排出原因物質(zhì) (生成與排出裝置)等事實(shí)[35]。按照 “誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證明責(zé)任分配規(guī)則,受害者對(duì)因果關(guān)系的證明需要完成從 (3)到 (2)再到 (1)的一條完整的證明路徑,但不論是 “病因物質(zhì)”還是 “到達(dá)途徑”,通常都由加害人所掌控,受害人取證的難度異乎尋常。同時(shí)由于人身致害原因較為復(fù)雜,造成人身?yè)p害的因素亦是多樣,既存在一因一果的聯(lián)系,也有多因一果之可能,一般邏輯上的因果關(guān)系判斷方法在此時(shí)將失靈,從而使因果關(guān)系的證明變得十分困難,此時(shí)如果因循守舊,按照一般的舉證責(zé)任分配方式處理極易形成訴訟不公的問(wèn)題。但如果由占據(jù)證據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的加害人承擔(dān)舉證責(zé)任,則更容易明辨因果關(guān)系,查明案件事實(shí)。因此,基于公平要求和審理需要,應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置,由加害人承擔(dān)更多的舉證責(zé)任。

但這一情況在環(huán)境民事公益訴訟中則有所不同。環(huán)境民事公益訴訟針對(duì)的是公共利益直接遭受侵害的情形,而非救濟(jì)因環(huán)境破壞而間接遭受損失的社會(huì)公眾,其不需要對(duì)人身?yè)p害進(jìn)行單獨(dú)證明,這就現(xiàn)實(shí)地降低了證明難度。此時(shí),因果關(guān)系的證明變得更為直接[9],即只需要證明環(huán)境遭受破壞即可,人身?yè)p害的諸多因素此時(shí)不再成為證明的障礙。不僅如此,根據(jù) 《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定,人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以直接調(diào)查取證,無(wú)論是社會(huì)組織、公民,抑或是有關(guān)行政機(jī)關(guān)均有配合義務(wù),依據(jù)相關(guān)規(guī)定人民檢察院還可采取證據(jù)保全措施①《檢察公益訴訟解釋》第六條規(guī)定:“人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合;需要采取證據(jù)保全措施的,依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。”。由此可見(jiàn),在檢察環(huán)境民事公益訴訟中,原告方檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證的能力上明顯優(yōu)于普通民事訴訟原告,這有效地彌補(bǔ)了普通民事訴訟中原告取證能力不足的問(wèn)題。加之民事公益訴訟的兩造訴訟地位實(shí)質(zhì)上是不平等的,檢察機(jī)關(guān)基于 “法律監(jiān)督者”的地位,在訴訟能力上要優(yōu)于被告,很可能打破當(dāng)事人雙方平等對(duì)抗的訴訟格局。因此,改變舉證責(zé)任倒置的證明責(zé)任分配規(guī)則,應(yīng)根據(jù)公益訴訟的具體情形區(qū)別適用舉證責(zé)任分配規(guī)則,如此則更加符合司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況和現(xiàn)實(shí)需要。

2.強(qiáng)化 《民法典》生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的對(duì)接落實(shí)。檢察環(huán)境公益訴訟的建設(shè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化與 《民法典》生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的對(duì)接與落實(shí)。筆者認(rèn)為,首先,應(yīng)當(dāng)在檢察環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)則中增加生態(tài)環(huán)境修復(fù)的訴訟請(qǐng)求,使之與恢復(fù)原狀并列,從而落實(shí) 《民法典》第1 234條所確立的相應(yīng)法律責(zé)任。上文述及,恢復(fù)原狀與 《民法典》所確立的生態(tài)環(huán)境修復(fù)雖看似相近,但實(shí)則差異較大,不可等同視之。在檢察環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)則中增加生態(tài)環(huán)境修復(fù)的訴訟請(qǐng)求,其意義在于,通過(guò)單列的形式強(qiáng)化修復(fù)責(zé)任的獨(dú)立性?xún)r(jià)值和提高適用頻度,增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)以及義務(wù)人生態(tài)修復(fù)的意識(shí),尤其是必須樹(shù)立生態(tài)功能恢復(fù)的觀念。其次,對(duì)于環(huán)境公益訴訟,只要具有修復(fù)可能的,檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)盡量提出生態(tài)環(huán)境修復(fù)的訴訟請(qǐng)求,法院也應(yīng)當(dāng)盡量判處修復(fù)責(zé)任,不能親自修復(fù)的,也應(yīng)當(dāng)以替代性修復(fù)為第二選擇,實(shí)在無(wú)法替代修復(fù)的,才考慮只提損失賠償?shù)仍V訟請(qǐng)求。原因有二,其一,環(huán)境公益訴訟的最終目的是生態(tài)環(huán)境的恢復(fù),尤其是生態(tài)功能的恢復(fù),而不是追求金錢(qián)懲罰,即使判處損失賠償,其目的也是用于恢復(fù)。因此,由侵害人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,是最直接有效的方法。其二,生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜而不易的工作,這種負(fù)擔(dān)不應(yīng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān),其中產(chǎn)生的成本可能高于損害賠償金,而使國(guó)家在這一問(wèn)題上入不敷出,由侵害人自己承擔(dān),才能夠真正落實(shí)責(zé)任自負(fù)的原則。針對(duì)修復(fù)責(zé)任的具體承擔(dān),檢察機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)責(zé)任履行的監(jiān)督,生態(tài)環(huán)境修復(fù)不是簡(jiǎn)單的恢復(fù)原狀,更應(yīng)當(dāng)注重修復(fù)效果和功能的整體實(shí)現(xiàn)。例如,解決濫伐林木造成的生態(tài)破壞問(wèn)題,我們不是簡(jiǎn)單地把伐掉的樹(shù)木補(bǔ)植,也不是簡(jiǎn)單地保證一時(shí)的成活率,而是還要跟蹤觀察補(bǔ)植復(fù)綠以后林木對(duì)水土保養(yǎng)的恢復(fù)程度、對(duì)周邊綠植以及林內(nèi)動(dòng)物生存能力的恢復(fù)程度等?？梢哉f(shuō),生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須作為公益訴訟的一項(xiàng)常態(tài)化訴求加以適用。

3.完善賠償損失訴求的配套規(guī)則。對(duì)于環(huán)境損害賠償資金的管理應(yīng)該統(tǒng)一進(jìn)行。檢察環(huán)境公益訴訟尚未有統(tǒng)一的環(huán)境損害賠償資金管理規(guī)定,目前的三種處理模式都是暫時(shí)的,資金處置方式的不統(tǒng)一有損檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的公正性與權(quán)威性[36]。雖然 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定,對(duì)于環(huán)境無(wú)法修復(fù)的賠償資金應(yīng)該上繳國(guó)庫(kù),但就環(huán)境損害賠償資金的性質(zhì)而言,若涉案地塊環(huán)境無(wú)法修復(fù),該筆款項(xiàng)能否被用作其他地塊的環(huán)境修復(fù)?能否作為財(cái)政資金用于他途?筆者認(rèn)為,由于現(xiàn)行規(guī)定尚不明確,應(yīng)該嚴(yán)格遵循 “專(zhuān)款專(zhuān)用”的財(cái)稅法原則,該筆資金不能被用作超出生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的用途,而且即使環(huán)境無(wú)法修復(fù)也不能改變資金的特定用途。納入政府預(yù)算后,應(yīng)該加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。未來(lái)應(yīng)該盡快制定統(tǒng)一的環(huán)境損害賠償資金管理制度,一來(lái)統(tǒng)一資金管理以強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)履職的權(quán)威性,二來(lái)防止資金管理不善滋生腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

合理選擇環(huán)境損害的界定方法。環(huán)境損害的界定一方面關(guān)系著侵權(quán)因果關(guān)系的認(rèn)定,另一方面關(guān)系著損害賠償數(shù)額的確定[37]。盡管有關(guān)規(guī)定中列舉了多種環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法,而現(xiàn)行多采取虛擬治理成本方法。該方法雖然對(duì)于量化環(huán)境污染損害具有一定的作用,但對(duì)于界定環(huán)境損害的全部類(lèi)型并不適宜。虛擬治理成本方法是按照現(xiàn)在的治理技術(shù)治理環(huán)境污染所需要的支出①參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院 《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法 (第Ⅱ版)》。,考量的是現(xiàn)行技術(shù)的投入,但并沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行技術(shù)的采用進(jìn)行一定的限制與規(guī)范。一方面,現(xiàn)代技術(shù)手段發(fā)展具有不均衡性,有的機(jī)構(gòu)掌握較為先進(jìn)的治理技術(shù),但相應(yīng)的技術(shù)成本更高,如何選取恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境治理技術(shù)是對(duì)虛擬治理成本方法的第一重拷問(wèn);另一方面,選取何種環(huán)境治理技術(shù)取決于被告 (環(huán)境侵權(quán)人)的選擇,不能以事后的司法判斷取代自由選擇,如果被告因侵權(quán)行為而應(yīng)該承受不當(dāng)后果,那么現(xiàn)行環(huán)境治理技術(shù)的選擇權(quán)不宜由檢察機(jī)關(guān)和法院行使。筆者認(rèn)為,環(huán)境損害的界定方法不應(yīng)該局限于土地環(huán)境中的虛擬治理成本方法,對(duì)于空氣污染、水資源破壞等環(huán)境損害的界定可以采取避免損害成本法、效益轉(zhuǎn)移法等,以科學(xué)界定衡量環(huán)境損害程度,量化環(huán)境損害賠償?shù)木唧w數(shù)額。

4.有限承認(rèn)環(huán)境行政公益訴訟的和解。限制公益訴訟中處分原則的適用是當(dāng)前學(xué)界的主流觀點(diǎn)[38],一是公益訴訟代表人并無(wú)利害關(guān)系人的授權(quán),徑直適用處分原則不符合訴訟法的基本精神;二是防止公益訴訟代表人濫用處分權(quán)損害利害關(guān)系人的利益。然而,和解制度具有提高訴訟效率、節(jié)約司法資源等重要功能[39],在適當(dāng)?shù)臈l件下適用和解制度具有一定的正當(dāng)性。在環(huán)境行政公益訴訟中,因?yàn)樾姓?quán)不可調(diào)解的制度障礙而直接排斥和解制度的適用,無(wú)異于故步自封,并不可取。檢察機(jī)關(guān) (原告)與行政機(jī)關(guān) (被告)都是公權(quán)力的代表,在訴訟中地位平等,既然立法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以代為維護(hù)社會(huì)公眾享有的環(huán)境利益,且環(huán)境行政公益訴訟案件本身也存在和解的空間,那么檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就某一事項(xiàng)達(dá)成和解就具有合理性,問(wèn)題的核心在于如何加強(qiáng)對(duì)和解協(xié)議的監(jiān)督[39],防止權(quán)力懈怠與環(huán)境公共利益的進(jìn)一步損害。

從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看,環(huán)境民事公益訴訟中達(dá)成和解協(xié)議的條件為:30日公告期屆滿(mǎn)、和解協(xié)議不損害社會(huì)公共利益。這些限制條件具有通用性,對(duì)防止和解內(nèi)容違法及損害公共利益具有重要作用,可以作為環(huán)境行政公益訴訟和解的參考因素,但僅依靠這些條件進(jìn)行限制顯然不夠,還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),增加監(jiān)督主體和增強(qiáng)監(jiān)督力度。筆者認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化和解協(xié)議的執(zhí)行監(jiān)督,僅依靠公告期的自然經(jīng)過(guò)并不能發(fā)揮程序規(guī)則應(yīng)有的監(jiān)督作用,應(yīng)在此基礎(chǔ)上,積極主動(dòng)地征集社會(huì)公眾對(duì)和解協(xié)議的意見(jiàn)、建議。同時(shí),對(duì)和解協(xié)議執(zhí)行的監(jiān)督主體應(yīng)該多元化,吸納一切熱心環(huán)境公益事業(yè)的單位、個(gè)人參與,構(gòu)建全民環(huán)境監(jiān)督的保障機(jī)制。具體而言,對(duì)訴前和解協(xié)議的審查監(jiān)督可主要由檢察院、環(huán)境公益組織、社會(huì)公眾等負(fù)責(zé),對(duì)訴訟和解協(xié)議的審查監(jiān)督則應(yīng)主要依靠法院,至于和解協(xié)議的達(dá)成則可以考慮引入社會(huì)力量廣泛參與,不應(yīng)局限于檢察機(jī)關(guān)[34]。這既減輕檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān),也是提高和解協(xié)議代表性與認(rèn)可度的有力舉措;對(duì)和解協(xié)議履行環(huán)節(jié)的監(jiān)督還應(yīng)該恪守責(zé)任主體負(fù)責(zé)原則,對(duì)于行政機(jī)關(guān)的代履行行為也應(yīng)允許,并嚴(yán)格落實(shí)履職要求[40]。

五、結(jié) 語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告中提到 “改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”,強(qiáng)調(diào) “完善生態(tài)環(huán)境管理制度,統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”,檢察環(huán)境公益訴訟正是在此背景下的制度回應(yīng),也是我國(guó)治理環(huán)境污染與生態(tài)破壞的制度創(chuàng)新。但該制度在原理基礎(chǔ)以及具體的程序建設(shè)方面依然存在一些不足之處,面對(duì)快速發(fā)展的司法實(shí)踐,理論研究必須作出積極的回應(yīng)?；跈z察機(jī)關(guān)的特殊性,首先應(yīng)明確其在訴訟中的職能定位,立足憲法宏觀定位是一切制度建設(shè)的基礎(chǔ),檢察機(jī)關(guān)作為 “法律監(jiān)督者”,應(yīng)保持適度的克制,嚴(yán)守司法謙抑性,不能隨意適用訴訟程序而減損自身應(yīng)有的監(jiān)督品性。檢察機(jī)關(guān)還需促進(jìn)訴前程序的實(shí)質(zhì)化,協(xié)助督促環(huán)境行政部門(mén)全面履職、多元化解環(huán)境資源矛盾糾紛。同時(shí),為了使檢察環(huán)境公益訴訟制度落到實(shí)處,對(duì)于舉證責(zé)任分配、訴訟請(qǐng)求的落實(shí)、行政和解的設(shè)置等具體的程序內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的改造和完善,以期實(shí)現(xiàn)檢察環(huán)境公益訴訟制度的預(yù)設(shè)價(jià)值和終極目標(biāo)。