吳道友 何秋燕 張 菊

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018； 2.杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

高層次人才是一個國家最重要和最稀缺的資源。隨著知識經(jīng)濟(jì)在全球日益發(fā)展，高層次人才的競爭也在全球范圍內(nèi)愈演愈烈，加快高層次人才的培養(yǎng)和儲備是在激烈的國際競爭中贏得主動的重大戰(zhàn)略選擇。黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)，我國要實(shí)行更加開放的人才引進(jìn)政策，更加重視高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，充分發(fā)揮高層次人才在經(jīng)濟(jì)社會中的建設(shè)和引領(lǐng)作用。

在國際高層次人才競爭中，以美國、德國、英國等為代表的西方發(fā)達(dá)國家以其靈活多樣的措施贏得了主動。據(jù)歐洲工商管理學(xué)院（INSEAD）2020年數(shù)據(jù)顯示，美國、英國和德國等發(fā)達(dá)國家人才吸引力排名前20，而我國僅排名87。海外高層次人才的流入，為西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展起到了不可替代的推進(jìn)作用，其人才引進(jìn)的制度措施非常值得我們學(xué)習(xí)。因此，本文以美國、德國和英國為例，深入研究西方發(fā)達(dá)國家的引才政策，為我國引進(jìn)海外高層次人才提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、西方發(fā)達(dá)國家的海外高層次人才引進(jìn)政策

本文研究的高層次人才是指在國際學(xué)術(shù)界和技術(shù)界享有一定聲譽(yù)的著名科學(xué)家，或是某一領(lǐng)域的開拓者或奠基者，或是在某領(lǐng)域擁有特殊技能或?qū)δ骋活I(lǐng)域的發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的人?？偠灾?，他們是經(jīng)濟(jì)、金融、科技等重要領(lǐng)域有重要影響的頂尖人才，也是各國爭奪的主要對象。

（一）美國

據(jù)前述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，美國對人才的吸引力指數(shù)排名為全球第11位，居世界前列。美國一直努力成為全球最具人才吸引力的國家，使美國能夠培養(yǎng)、吸納并留住全球最優(yōu)秀、最有潛力的科學(xué)家和工程師，以搶占國際人才競爭的制高點(diǎn)。其主要舉措有如下幾點(diǎn)：

1.不斷更新修訂H-1B簽證對象

美國發(fā)放H-1B簽證專門用于吸收有特長技能的高層次國際人才。2020年3月移民局關(guān)于H-1B簽證發(fā)布了新的政策：只有大學(xué)及以上學(xué)位的人可參與第一輪抽簽，第一輪沒有中簽的人中只有碩士及以上學(xué)歷者可參與第二輪抽簽。美國的新移民政策鼓勵在美國高校獲得自然科學(xué)、技術(shù)、工程學(xué)、數(shù)學(xué)專業(yè)學(xué)位，特別是博士學(xué)位的國外留學(xué)生臨時居留和永久性居留，并提供一年的自動延長簽證，以方便其留美工作。

2.建立新的高層次人才優(yōu)先移民制度

美國的移民制度主要包括“杰出人才移民”和“職業(yè)移民”。其中，美國EB-1A杰出人才移民（Alien of Extraordinary Ability）屬于美國移民法規(guī)定的職業(yè)移民“優(yōu)先”類的A類別，主要包括曾獲得過一項(xiàng)或一項(xiàng)以上的重大國際知名獎勵的教授、博士等有影響力的人。美國職業(yè)移民每年全球移民簽證配額中，大約4萬個移民簽證，都會用于滿足“優(yōu)先”移民類別的申請。由于它沒有英語水平、學(xué)歷和年齡等限制，所以其也愈來愈受到其他國家杰出人才的青睞。

職業(yè)移民分為EB-1C移民（Managers and Executive Transferees，簡稱EB-1C職業(yè)移民）和國家利益豁免移民（National Interest Waiver，簡稱NIW）兩種類別。EB-1C職業(yè)移民是指具有特優(yōu)、特殊或特異技能的外國人、著名教授或杰出研究人員、跨國企業(yè)的經(jīng)理或從事高級管理工作的人，這類移民簽證要求在美國的公司與在美境外的外國公司存在被認(rèn)可的跨國公司合作關(guān)系。NIW是指在科學(xué)、藝術(shù)、商業(yè)領(lǐng)域，具有高學(xué)位、特殊專長，或者在業(yè)內(nèi)獲得政府組織、專業(yè)人士都認(rèn)可其成就的人，無須受限于雇主聘用和勞工證等要求，符合要求可直接向美國移民局申請移民，全家都可以獲得美國綠卡。

3.增加高層次人才研發(fā)投入

為引進(jìn)海外高層次人才，美國為高端科技人才提供高精尖的科研設(shè)備，提供充足的科研經(jīng)費(fèi)，并在美國高校設(shè)立各類獎學(xué)金項(xiàng)目，鼓勵外籍學(xué)者來美從事高層次研究與開發(fā)工作。據(jù)美國科學(xué)基金會的調(diào)查顯示，美國超過80%的碩士及以上學(xué)歷的外籍留學(xué)生可獲得各種全額獎學(xué)金；獲美方獎學(xué)金資助的外籍博士生人數(shù)更是成倍增長，申請“綠卡”“入籍”的人數(shù)逐年升高。

（二）英國

英國在2020全球人才吸引力指數(shù)中排名第12位，僅次于美國。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，英國近年來豐富了新的人才引進(jìn)政策，且放眼全球，不再對人才的國籍進(jìn)行區(qū)分。

1.持續(xù)完善移民制度

根據(jù)英國2018年移民新政策，對優(yōu)秀的非英國籍畢業(yè)生，簽證長度增加為2年；持此類簽證有效期內(nèi)，只要擁有五萬英鎊可供投資基金，就可隨時轉(zhuǎn)簽創(chuàng)新簽證；滿足相關(guān)要求后即可申請綠卡。2019年英國移民局頒布的移民政策修改案《Statement of changes to the Immigration Rules：HC 2019》則提到，雖然英國對移民的英文水平要求有所提高，但最快3年可轉(zhuǎn)永久居留；其次，新政策表明境外留學(xué)生和訪問學(xué)者從所在國前往歐盟其他成員國進(jìn)行短期學(xué)習(xí)和研究時不再需要申請新的簽證，只需提前向計(jì)劃前往的國家報告和登記備案。

2.推出“全球人才簽證”

2020年英國脫歐后，為吸引全球高層次人才來英國發(fā)展而發(fā)布了移民新政。新政策主要以新“積分制”為基礎(chǔ)，并推出“全球人才簽證”（Global Talent visa），不區(qū)分國籍，以此來吸引全世界頂尖的科研人員和技術(shù)人才。積分制的出臺非常有利于留在英國的外籍人才，給他們提供了大量就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會。和以往的簽證相比，全球人才簽證具有無名額上限、審批速度快等特點(diǎn)，且對申請人去英國之前沒有工作要求，并對他們提供特殊通道加速永久留英的途徑。英國新政在增加了對高層次人才引進(jìn)的同時，也控制了低技能勞工的簽證數(shù)量。

（三）德國

德國在全球人才吸引力2020年榜單中排名第19位，這主要?dú)w功于長期以來，德國不僅面向歐盟，更是以全球化的視角面向非歐盟國家，吸引了一批擁有高技能的專業(yè)人才。

1.正式頒布《專業(yè)人才移民法》

據(jù)《歐洲時報》報道，德國第一部較為全面的、旨在吸引專業(yè)人才的移民法——《專業(yè)人才移民法》在2020年正式實(shí)施。這是德國針對“高級專業(yè)人才”新擬定的移民政策，它意味著高級專業(yè)人才有立即獲得落戶居留的可能。主要包括以下三大類高級專業(yè)人才：第一類是擁有特殊專業(yè)知識的科學(xué)家，第二類是身處突出位置的教學(xué)人士或身處突出位置的科研人員，第三類是具有特殊職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專家和處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的工作人員?！秾I(yè)人才移民法》強(qiáng)調(diào)人才不再受限于擁有高學(xué)歷的人才，還包括受過正規(guī)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的人才。

2.推出高層次人才藍(lán)卡制度

為吸引高層次人才，德國面向非歐盟國家推出了藍(lán)卡法案，以彌補(bǔ)高技術(shù)人才的缺口。該藍(lán)卡法案要求申請人必須擁有高等教育學(xué)位，在德國的工作年收入也有嚴(yán)格的要求。以2020年為例，法案要求在德國的職位總年收入至少55200歐元，在數(shù)學(xué)、信息科技、工程、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的年薪至少為43056歐元。在勞動合同生效3個月內(nèi)會簽發(fā)有效期為4年的EU藍(lán)卡，享受德國教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金等福利。

三、西方發(fā)達(dá)國家海外高層次人才引進(jìn)政策的特點(diǎn)分析

通過以上政策梳理可以發(fā)現(xiàn)，美國、英國和德國等西方發(fā)達(dá)國家非常重視高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。盡管上述三個國家在具體的人才引進(jìn)政策上不盡相同，但其在人才引進(jìn)的舉措上存在以下共同特點(diǎn)，具體如下：

（一）進(jìn)一步完善簽證和移民政策

美、英、德等發(fā)達(dá)國家通過近兩年對簽證、移民政策的密集修訂與完善，其引進(jìn)海外高層次人才的決心清晰可見。他們在簽證和移民政策上持續(xù)優(yōu)化，簡化相關(guān)流程，盡可能降低高層次人才流入門檻，對引用海外高層次人才發(fā)揮了重要作用。

（二）建立評估國際人才的積分系統(tǒng)

英國最新推出的“全球人才簽證”就是以“積分制”為基礎(chǔ)而設(shè)立的。無獨(dú)有偶，德國出臺的“藍(lán)卡制度”中，獲取藍(lán)卡需滿足相應(yīng)的條件后才可申請，某種程度上也可以看作是一種積分制。積分制作為一種人才評價方式，具有客觀、量化、系統(tǒng)等優(yōu)勢。一方面可以滿足高層次人才引進(jìn)時人崗匹配等的需求，另一方面可以保證在信息時代人才引進(jìn)工作的效率，減少時間和經(jīng)濟(jì)方面的損失。

（三）重視“用才”環(huán)境的建設(shè)

英國推出“全球人才簽證”，甚至打算設(shè)立“人才辦公室”，實(shí)質(zhì)上是為高層次人才營造一個能充分發(fā)揮其能力的環(huán)境，這一點(diǎn)也是高層次人才引進(jìn)的關(guān)鍵。美、英、德等發(fā)達(dá)國家完善簽證和移民制度后，也非常重視如何合理地“用才”，充分發(fā)揮高層次人才的作用。重視“用才”環(huán)境的建設(shè)，是西方發(fā)達(dá)國家人才引進(jìn)體系中非常重要的一環(huán)。

四、西方發(fā)達(dá)國家高層次人才引進(jìn)政策對我國的啟示

黨的十九屆五中全會提出，要在2035年進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列的遠(yuǎn)景目標(biāo)。實(shí)踐證明，誰擁有了一流創(chuàng)新人才，誰就能在創(chuàng)新中占據(jù)優(yōu)勢，高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)就顯得尤為重要。西方發(fā)達(dá)國家在引進(jìn)海外高層次人才中所做的探索和努力，對我國引進(jìn)高層次人才具有較大的借鑒意義，具體如下：

（一）引進(jìn)海外高層次人才需政策先行

政策是行為的先導(dǎo)。當(dāng)前，為加大海外高層次人員引進(jìn)，我國頒布了《外國人才簽證制度實(shí)施辦法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了人才引進(jìn)的范圍。在簽證分類中有專門針對高水平人才或市場緊缺的高技能人才的R類簽證，縮短人才認(rèn)證時間，免除申請費(fèi)用。此外，對外籍高層次人才，有重大突出貢獻(xiàn)或國家特別需要的人才，也可直接向公安機(jī)關(guān)入境管理部門申請永久居留，隨行的外籍配偶及子女也可一起申請。這些政策舉措的實(shí)施，對于優(yōu)化我國的人才引進(jìn)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。今后，我國仍然需要緊跟時代的發(fā)展，制定更加完善的人才簽證制度，繼續(xù)優(yōu)化海外高層次人才的管理服務(wù)。

（二）進(jìn)一步完善“人才積分制”加速人才引進(jìn)

建立評估國際人才的積分系統(tǒng)對加大海外高層次人才引進(jìn)尤為必要。我國應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有效經(jīng)驗(yàn)，對來華工作和生活的高層次人才進(jìn)行分類管理，建立一套吸引和評估國際人才的積分系統(tǒng)。通過多渠道收集國際人才的國籍、性格、專業(yè)、技能、能力、來華意愿等多方面信息，與我國對需求人才的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行匹配，以最小的引才成本引進(jìn)最適合我國空缺崗位的高層次人才，從而實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)引才”，提高引才效率。

（三）積極打造更加開放包容的人才引進(jìn)軟環(huán)境

無論是用才還是留才，都需要引進(jìn)的人才融入中國社會群體。只有認(rèn)可我國的制度與文化，才有在我國長期發(fā)展的可能。因此，應(yīng)該幫助海外高層次人才更好地了解我國的歷史文化、更快融入中國的大家庭，營造更加開放包容的環(huán)境，使高層次人才在中國工作和生活上能夠稱心如意。