容 志

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

中國共產(chǎn)黨是在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中不斷發(fā)展壯大的百年大黨。注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是中國共產(chǎn)黨憂患意識(shí)的重要體現(xiàn)和制勝法寶。中國共產(chǎn)黨始終能夠團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國人民有效應(yīng)對(duì)國際與國內(nèi)各方面的重大挑戰(zhàn)，抵御重大風(fēng)險(xiǎn)，取得了一個(gè)又一個(gè)的重大勝利和人間奇跡?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨的發(fā)展史就是一部不斷攻堅(jiān)克難、戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的歷史。進(jìn)入新時(shí)代以來，面對(duì)國際國內(nèi)發(fā)生的深刻變化，黨的十九大報(bào)告提出堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)。新冠肺炎疫情是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性大流行病，對(duì)全世界是一次嚴(yán)重危機(jī)和嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對(duì)這場突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過艱苦卓絕斗爭取得了重大勝利，中國在世界主要經(jīng)濟(jì)體中率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長。這為我們探尋中國共產(chǎn)黨為什么能夠成功應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)提供了現(xiàn)實(shí)案例。對(duì)此進(jìn)行觀察和分析，有助于我們更好理解中國共產(chǎn)黨成功應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的體制因素和深層機(jī)制，也有助于進(jìn)一步理解中國制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)踐機(jī)理與理論邏輯。深入總結(jié)這些成功經(jīng)驗(yàn)，形成理論化、系統(tǒng)化的知識(shí)體系，對(duì)于準(zhǔn)確把握當(dāng)前和今后面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，提高重大風(fēng)險(xiǎn)的防控能力具有十分重要的意義和價(jià)值。

1 問題提出與文獻(xiàn)述評(píng)

重大風(fēng)險(xiǎn)是指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的，足以對(duì)社會(huì)全部或較大區(qū)域造成重要影響、危害重大戰(zhàn)略利益的風(fēng)險(xiǎn)事件[1]。由于現(xiàn)代社會(huì)是復(fù)雜巨系統(tǒng)，因此防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)往往是國家力量、市場機(jī)制和社會(huì)資源聯(lián)動(dòng)協(xié)同、整合運(yùn)作的治理過程。在這個(gè)過程中，執(zhí)政黨究竟如何統(tǒng)籌多方資源、實(shí)施正確領(lǐng)導(dǎo)，最終將理論的先進(jìn)和制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的治理效能？傳統(tǒng)理論對(duì)這一問題著墨有限[2]。一般認(rèn)為，政黨的首要任務(wù)是政治斗爭和階級(jí)斗爭，即代表本階級(jí)奪取和控制政權(quán)、制定重大公共政策，實(shí)現(xiàn)階級(jí)利益[3]344。在西方政治環(huán)境下，政黨活動(dòng)往往與政治性選舉、議會(huì)運(yùn)作聯(lián)系緊密而較少直接介入重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，因而也缺少這方面的理論論述。目前，國內(nèi)理論界對(duì)于中國共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出的治理效能分析可以概括為兩種視角：黨政結(jié)構(gòu)的視角和舉國動(dòng)員的視角。

1.1 黨政結(jié)構(gòu)視角的研究

在宏觀層面，中國共產(chǎn)黨是中國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)力必然與國家治理的制度建構(gòu)與實(shí)踐展開有著緊密關(guān)聯(lián)。但在中觀和微觀層面，中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是如何轉(zhuǎn)化為國家治理效能的呢？這個(gè)問題長期以來并未得到準(zhǔn)確回答。黨的十八大以來，在傳統(tǒng)“黨政關(guān)系”的分析思路基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出了“黨政結(jié)構(gòu)”這一概念，并深入剖析這種獨(dú)特治理架構(gòu)的制度特性和功能特征，將有關(guān)討論引向深入。有學(xué)者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政權(quán)力嵌入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，形成了一種新型的黨政關(guān)系與復(fù)合體制，黨政之間的“結(jié)構(gòu)性嵌入與功能性耦合”成為理解這一復(fù)合體制有效性和成功抵御各類風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵密碼。正因?yàn)檫@種復(fù)合體制能夠?qū)崿F(xiàn)“黨”與“政”之間的結(jié)構(gòu)耦合、角色轉(zhuǎn)換、職能分工與功能互補(bǔ)，從而發(fā)揮出國家治理體系的強(qiáng)化權(quán)威治理、新型舉國體制、堅(jiān)持群眾路線和全面從嚴(yán)治黨的優(yōu)勢(shì)，提升了國家治理效能[4]。還有學(xué)者將這種復(fù)合結(jié)構(gòu)的核心特征概括為“政治”與“行政”的“雙軌一體”，即執(zhí)政黨通過對(duì)政府體系的全面融入，將自身的組織機(jī)構(gòu)、行動(dòng)邏輯、意識(shí)形態(tài)和價(jià)值導(dǎo)向等深層“基因”植入政府體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)后者的深度改造，構(gòu)建兼具價(jià)值定向和效率優(yōu)勢(shì)的中國特色科層制，這一治理機(jī)構(gòu)也因此具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的優(yōu)勢(shì)與特征[5]。從功能機(jī)制上看，集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了行動(dòng)治理與科層治理的有機(jī)結(jié)合，一定程度上也克服了科層治理的內(nèi)在缺陷[6]，塑造了兼具規(guī)范性和彈性的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，產(chǎn)生了優(yōu)異的治理效能。

關(guān)于黨政結(jié)構(gòu)的研究拓展了國家治理體系研究的廣度和深度，對(duì)于揭示中國之治的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能具有啟發(fā)意義。但對(duì)于本研究主題來說還存在兩個(gè)方面的不足：一是現(xiàn)有研究較為宏觀，缺乏對(duì)治理體系微觀層面機(jī)制的闡釋和現(xiàn)象的解釋。風(fēng)險(xiǎn)治理是專業(yè)性較強(qiáng)的工作，在實(shí)際運(yùn)行過程中，黨政結(jié)構(gòu)是如何發(fā)揮作用以及如何體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，尚沒有文獻(xiàn)予以關(guān)注。二是從組織形態(tài)來看，執(zhí)政黨本身也表現(xiàn)為科層結(jié)構(gòu)，為什么科層結(jié)構(gòu)能夠克服行政體系的科層治理的難題，在邏輯上這一點(diǎn)也需要說明。

1.2 舉國體制視角的研究

這種視角是從中國共產(chǎn)黨對(duì)“國家—社會(huì)”的總體動(dòng)員能力來解釋應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)，如抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得戰(zhàn)略性成果的原因。由于獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)和近代國家建設(shè)進(jìn)程，中國的“國家—社會(huì)”關(guān)系分析不能簡單套用西方的框架和概念。一方面，中國的國家與社會(huì)并不存在清晰的邊界，國家與社會(huì)在現(xiàn)代化過程中同時(shí)被建構(gòu)和發(fā)展；另一方面，中國共產(chǎn)黨在中國國家與社會(huì)建構(gòu)及發(fā)展過程中扮演著難以忽略的作用，“作為整體代表的政黨嵌入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，與此同時(shí)又沒有脫離于社會(huì)”[7]。因此有學(xué)者認(rèn)為，研究中國的國家治理以及應(yīng)急管理模式必須把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為最重要的變量帶進(jìn)來[8]。從宏觀層面來看，中國共產(chǎn)黨的組織體系在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，如新冠肺炎疫情中發(fā)揮了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障，這一點(diǎn)已經(jīng)形成共識(shí)[9]。因此，在風(fēng)險(xiǎn)治理工作中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，一是有利于統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)，高效聯(lián)動(dòng)；二是有利于體現(xiàn)中國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)；三是有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性[10]105。從中觀層面來看，由于重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理具有復(fù)雜性和階段性，執(zhí)政黨對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的介入具有結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，正是這種結(jié)構(gòu)性介入確保黨在應(yīng)對(duì)非常規(guī)的重大突發(fā)事件中能夠領(lǐng)導(dǎo)、組織國家和社會(huì)進(jìn)行積極有效的互動(dòng)，產(chǎn)生強(qiáng)大的組織動(dòng)員、分工協(xié)作能力，這正是中國之治所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[8]。

應(yīng)急管理屬于社會(huì)治理的范疇，而社會(huì)治理又是國家治理的重要方面，因此從國家與社會(huì)關(guān)系的角度討論中國應(yīng)急管理的特色與優(yōu)勢(shì)，并把執(zhí)政黨的功能與作用放置于框架之中，能夠在整體和全局上把握政黨與風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)系。但有關(guān)問題依然存在：舉國體制下的社會(huì)動(dòng)員是否就能完全解釋中國共產(chǎn)黨成功應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的原因？全面的社會(huì)動(dòng)員當(dāng)然可以在一定時(shí)間和空間內(nèi)形成資源集聚和人員整合，但面對(duì)許多重大風(fēng)險(xiǎn)，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件，僅靠人員和資源問題并不能解決實(shí)質(zhì)問題。特別是在面對(duì)高度不確定的重大傳染性疾病面前，應(yīng)該還有比簡單動(dòng)員能力更為重要的因素。因此，有關(guān)研究還值得進(jìn)一步推進(jìn)和深化。

2 組織應(yīng)變力：理論基礎(chǔ)與分析框架

隨著后工業(yè)社會(huì)來臨與全球化深入發(fā)展，人類所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害越來越呈現(xiàn)系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和連鎖性特征，這些問題的復(fù)雜性往往超越以往的經(jīng)驗(yàn)。正如貝克所說，過去的危險(xiǎn)基本上都?xì)w因于生產(chǎn)和技術(shù)的不足、匱乏，而現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)則相反，來源于工業(yè)的過度生產(chǎn)，現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)“是工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品，而且系統(tǒng)地隨著它的全球化而加劇”[11]18。

2.1 現(xiàn)代社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

相對(duì)于傳統(tǒng)突發(fā)事件，這種缺乏先兆、高度復(fù)合且影響巨大的重大風(fēng)險(xiǎn)有四個(gè)突出特點(diǎn)：一是深度的不確定性。正如新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，人們對(duì)這種新發(fā)傳染病的了解非常有限，相關(guān)醫(yī)學(xué)知識(shí)異常稀缺，未來走勢(shì)未知，采取各項(xiàng)決策的成本和收益不明，沒有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這正是所謂的深度不確定性[12]。二是極強(qiáng)的連鎖性。在經(jīng)濟(jì)要素高速流動(dòng)、社會(huì)交往無比頻繁的全球化時(shí)代，牽一發(fā)而動(dòng)全身的“蝴蝶效應(yīng)”更加明顯，局部風(fēng)險(xiǎn)可能波及整個(gè)國家，地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)可能持續(xù)蔓延到全球。重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)涉及面廣，從應(yīng)對(duì)上來說需要多域同步、一體整合。三是態(tài)勢(shì)的緊迫性。由于風(fēng)險(xiǎn)的危害性，人們必須在極短的時(shí)間內(nèi)根據(jù)有限信息快速反應(yīng)、果斷決策，否則危害會(huì)呈幾何倍數(shù)擴(kuò)散。四是社會(huì)價(jià)值的沖突性?，F(xiàn)代社會(huì)包含著多元價(jià)值，而復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)需要在多元甚至沖突的價(jià)值中做出明確抉擇，魚和熊掌不可兼得，在極為特殊的情況下往往很難實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡。

重大風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性對(duì)現(xiàn)代社會(huì)組織化、理性化和科層化的風(fēng)險(xiǎn)治理體系提出了挑戰(zhàn)。組織是現(xiàn)代社會(huì)的基本組成形式和生活方式，脫離組織的運(yùn)作則不可能有現(xiàn)代社會(huì)的高效運(yùn)行和快速發(fā)展。但組織管理的理性化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化發(fā)展又在某種程度上束縛了其應(yīng)對(duì)突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的能力?？梢哉f，在應(yīng)對(duì)常規(guī)性、非復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程式化的應(yīng)急系統(tǒng)具有重要優(yōu)勢(shì)，能夠快速反應(yīng)和有效行動(dòng)。但是在面對(duì)復(fù)雜的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，普通的組織風(fēng)險(xiǎn)管理就顯得不足。例如，我們可以把預(yù)案規(guī)程做得精細(xì)具體，但如果突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)情況不明，就可能難以準(zhǔn)確辨識(shí)并啟動(dòng)預(yù)案。再如，各部門各司其職有利于專業(yè)化，但如果突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)涉及面很廣，橫跨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件，那么相關(guān)部門該如何反應(yīng)？部門之間該如何協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)？當(dāng)面對(duì)諸如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水這樣的自然災(zāi)害以及鼠疫、霍亂這樣的傳染病時(shí)，不同國家雖然應(yīng)對(duì)效能不同，但就應(yīng)對(duì)原則、方式和方法往往不會(huì)發(fā)生重大分歧。而在新冠肺炎疫情中，各國的反應(yīng)和應(yīng)對(duì)表現(xiàn)出巨大的差異，由此形成的抗擊新冠肺炎疫情效果也不相同，重大風(fēng)險(xiǎn)與理性科層化風(fēng)險(xiǎn)管理體系之間的張力無疑是重要的影響因素。

2.2 韌性理論及其反思

韌性理論正是在這種背景下產(chǎn)生的。貝克就明確指出，“風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的又是非現(xiàn)實(shí)的：一方面，有很多危險(xiǎn)和破壞今天已經(jīng)發(fā)生了……另一方面，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際對(duì)社會(huì)的刺激在于未來預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)意義上，存在著一旦發(fā)生就意味著規(guī)模大到以至于在其后不可能采取任何行動(dòng)的破壞的風(fēng)險(xiǎn)”[11]35。既然風(fēng)險(xiǎn)是不可能完全消除和把握的，那么剩下的重要問題就只能是如何增強(qiáng)抗擊風(fēng)險(xiǎn)打擊的能力，這種能力和性質(zhì)被稱為“韌性”。韌性理論強(qiáng)調(diào)個(gè)體和組織在受到外力沖擊后快速恢復(fù)正常功能水平的能力及過程[13]。提高個(gè)體與組織韌性的活動(dòng)與過程正是現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的核心活動(dòng)與過程。

作為一個(gè)宏觀性的分析框架和工具，韌性理論無疑具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，但在解釋超大型組織應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的效能時(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，我們需要深入討論韌性的形成過程和重要因素。韌性本意是物體的物理屬性，被引入災(zāi)害學(xué)和社會(huì)科學(xué)用以描述承災(zāi)體的性質(zhì)。但是現(xiàn)代性組織如何獲得這種性質(zhì)？應(yīng)急管理體系韌性的核心因變量究竟是哪些？這些都缺乏討論和界定。另一方面，不應(yīng)將韌性視為組織的本身特性，而應(yīng)更加注重組織與其環(huán)境的互動(dòng)，也就是說韌性往往是組織或體系在面臨逆力時(shí)表現(xiàn)出的正向適應(yīng)的動(dòng)態(tài)過程，是系統(tǒng)與環(huán)境持續(xù)互動(dòng)和交互影響的結(jié)果[14]。更為重要的是，任何組織的韌性都是基于具體情景的，脫離了特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化結(jié)構(gòu)來談風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的韌性和能力都只能是隔靴搔癢，甚至是南轅北轍。基于西方社會(huì)實(shí)踐總結(jié)和抽象的韌性理論更強(qiáng)調(diào)多中心甚至去中心化的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，雖然這種結(jié)構(gòu)對(duì)于分散風(fēng)險(xiǎn)和維持系統(tǒng)平衡有一定作用，但面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往難以形成有效的集體行動(dòng)力，從而陷入分散化和碎片化的困境。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)與結(jié)構(gòu)只是認(rèn)識(shí)現(xiàn)代國家和社會(huì)應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)面向，離開功能和績效來談網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可能只是以偏概全。

2.3 組織應(yīng)變力的內(nèi)涵與分析框架

因此，本文提出“組織應(yīng)變力”這一概念及其分析框架。從總體來看，風(fēng)險(xiǎn)治理是面對(duì)突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)變和反應(yīng)，但風(fēng)險(xiǎn)治理體系本身也有一個(gè)靈活應(yīng)變的問題。與純粹的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化相對(duì)應(yīng)，組織應(yīng)變力是指國家治理體系在高度復(fù)雜、深度不確定的社會(huì)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)中，根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題和客觀需要，辯證處理“變”與“不變”的關(guān)系，動(dòng)態(tài)調(diào)整自身形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制，快速有效解決問題，抵御外部壓力，維持凝聚力，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。相比韌性理論，應(yīng)變力概念的解釋力表現(xiàn)在：一是更為具體。應(yīng)變力是相對(duì)不確定性而言的，如果社會(huì)發(fā)展完全是確定的、可以預(yù)測(cè)的，則無風(fēng)險(xiǎn)可言，也就無應(yīng)變力可言。應(yīng)變力是組織體系主動(dòng)因應(yīng)不確定性變化的意愿、決心和能力，也是一種可以衡量的實(shí)際績效，在中觀和微觀層面更具有解釋力。二是更顯情景。事實(shí)上，應(yīng)變力并不是一種獨(dú)立存在，而是組織適應(yīng)變動(dòng)環(huán)境的過程和結(jié)果，因此，應(yīng)變體現(xiàn)著組織與外部沖擊之間的互動(dòng)和相互影響。只有在具體的風(fēng)險(xiǎn)情景中，組織才能展現(xiàn)其應(yīng)變力，我們也才能觀察和剖析其應(yīng)變力。在中國之治中，正是中國共產(chǎn)黨這一領(lǐng)導(dǎo)性、政治性力量彌補(bǔ)了專業(yè)化現(xiàn)代應(yīng)急管理的短板和不足，提高了國家治理體系的組織應(yīng)變力。具體來說，組織應(yīng)變力包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，價(jià)值管理能力。任何行動(dòng)與決策的前提基礎(chǔ)是價(jià)值選擇。從抽象來看，風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值目標(biāo)很明確，就是保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。但在特定的危機(jī)狀態(tài)中，在信息、資源、時(shí)間面臨極大約束，多元利益之間存在緊張甚至沖突的情況下，在社會(huì)層面必然存在價(jià)值選擇問題。所謂價(jià)值管理能力，是指領(lǐng)導(dǎo)者在風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化中始終錨定核心價(jià)值、核心戰(zhàn)略的能力，同時(shí)還要根據(jù)具體情況變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)價(jià)值調(diào)整。事實(shí)上這些都超越了強(qiáng)調(diào)工具理性、程序價(jià)值和執(zhí)行效率的現(xiàn)代科層管理的能力范疇，是政治性力量在復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的具體體現(xiàn)。

第二，動(dòng)態(tài)決策能力。所有信息已知情況下的決策是常規(guī)決策和確定性決策，而在難以預(yù)測(cè)、小概率，缺乏既有經(jīng)驗(yàn)和明確操作規(guī)程的情況下的決策是不確定性決策。復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的最大難點(diǎn)就在于如何在不確定性條件下快速正確決策。從總體上看，這一過程必然不會(huì)一帆風(fēng)順、精準(zhǔn)無誤，但關(guān)鍵是要抓住主要矛盾，在快速有效的信息收集分析基礎(chǔ)上，通過動(dòng)態(tài)的試錯(cuò)和調(diào)整確保社會(huì)總體利益和整體價(jià)值安全。

第三，跨域協(xié)同能力。復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)往往是結(jié)構(gòu)性、復(fù)合性和全面性的風(fēng)險(xiǎn)，影響和覆蓋全社會(huì)、全行業(yè)和整體人群。例如，新發(fā)烈性傳染病的影響對(duì)象是全體社會(huì)成員，不分階層、行業(yè)、區(qū)域和國別；同時(shí)，不同于氣象、地質(zhì)等其他災(zāi)害，這類突發(fā)事件直接對(duì)現(xiàn)代社會(huì)交往、接觸性行動(dòng)和群體活動(dòng)造成影響，這就會(huì)幾乎影響到現(xiàn)代社會(huì)的所有行業(yè)、空間和領(lǐng)域，尤其是勞動(dòng)力密集型行業(yè)，甚至對(duì)“生命線”(生活物資供應(yīng))和“救援線”(如醫(yī)療救護(hù)、病患運(yùn)輸)造成直接打擊。因此，組織應(yīng)變力要求必須在國家范圍內(nèi)形成兩方面的協(xié)同整合：一是縱向上的跨層次政府之間的統(tǒng)一和協(xié)作，就核心問題達(dá)成共識(shí)、形成一致步驟，并保證各項(xiàng)應(yīng)變措施能夠落實(shí)在基層和個(gè)人層面；二是橫向上加強(qiáng)政府與社會(huì)、市場等不同領(lǐng)域之間的協(xié)同，最大程度地整合資源，形成統(tǒng)一的行動(dòng)方式。

第四，組織調(diào)適能力。任何治理體系都不可能單純?yōu)榱藨?yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)和運(yùn)行，必須兼顧常態(tài)和非常態(tài)兩種特性，并能夠在兩者之間快速有效轉(zhuǎn)換，這就是一種彈性調(diào)適能力。一是體系調(diào)適，既立足平時(shí)的社會(huì)治理，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警的能力，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做充分的準(zhǔn)備，能夠防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，同時(shí)還要具備戰(zhàn)時(shí)的緊急動(dòng)員和應(yīng)急能力，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)的快速處置應(yīng)對(duì)，具有從常態(tài)快速轉(zhuǎn)向非常態(tài)、從平時(shí)快速切換到戰(zhàn)時(shí)的機(jī)制和能力；二是隊(duì)伍調(diào)適，能夠在常態(tài)下以最小的成本和資源貯備應(yīng)急人員隊(duì)伍，并能在最需要的時(shí)候進(jìn)行充分動(dòng)員。

總體而言，組織應(yīng)變力是變動(dòng)環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)力的重要組成部分，沒有較強(qiáng)的應(yīng)變力就不可能有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，而強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)為靈敏的應(yīng)變力。組織應(yīng)變力包含兩種辯證關(guān)系：一是“變”與“不變”的辯證關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)及其不確定性意味著環(huán)境的變化，因此組織必須相應(yīng)做出動(dòng)態(tài)調(diào)整來適應(yīng)變化；但另一方面，組織又要堅(jiān)持某些核心要素的穩(wěn)定和持續(xù)，如若全部變化，勢(shì)必形成更大風(fēng)險(xiǎn)，因此關(guān)鍵之處就是分清哪些要素需要變化，同時(shí)保持哪些要素不變，這正是組織應(yīng)變力的核心。二是制度與能力的辯證關(guān)系。組織應(yīng)變力與制度基礎(chǔ)之間既有內(nèi)生性關(guān)聯(lián)，又存在一定的張力。理性化、標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代組織形式能夠提高管理的專業(yè)化、精細(xì)化程度，也會(huì)形成組織的路徑依賴進(jìn)而影響調(diào)適變化的能力。正因?yàn)槿绱?，制度?yōu)勢(shì)并不等于治理效能，應(yīng)變力正是連接兩者的重要變量。辯證分析應(yīng)變力的組成、關(guān)系及其形成，對(duì)于超大型組織在復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的生存與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

3 中國共產(chǎn)黨在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中的組織應(yīng)變力分析

2003年的非典型肺炎、2009年的甲型H1N1大流感和新冠肺炎疫情是21世紀(jì)以來造成全球性影響的三種呼吸道病毒性傳染病。由于新冠肺炎的無癥狀或溫和癥狀的患者也能夠傳播病毒，因此其傳染性更強(qiáng)，防控難度更大。一方面，人類在短時(shí)間內(nèi)對(duì)于新發(fā)和突發(fā)疾病的了解有限，現(xiàn)代理性化的應(yīng)急管理體系容易陷入循證困境、預(yù)案困境、響應(yīng)困境和價(jià)值困境(早期階段面臨全面防控與社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行之間的選擇難題，中期階段又面臨疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)之間的艱難選擇)等不利境地；另一方面，2019年底和2020年初出現(xiàn)疫情時(shí)，又疊加春運(yùn)期間人口大規(guī)模區(qū)域流動(dòng)和聚集社交等因素，形勢(shì)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。可以說，新冠肺炎疫情其實(shí)已經(jīng)超出了常規(guī)性、常態(tài)化應(yīng)急管理的工作范圍，僅靠專業(yè)化、科層性和單向度的應(yīng)急管理體系難以快速有效應(yīng)對(duì)，確保社會(huì)恢復(fù)到正常狀態(tài)。如何“應(yīng)變”是復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)國家治理體系和治理能力提出的重大挑戰(zhàn)。在這種極端困難情景下，中國共產(chǎn)黨的全面和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)出了極強(qiáng)的“組織應(yīng)變力”，具體可以從以下四個(gè)方面來進(jìn)行分析。

3.1 人民至上的價(jià)值選擇

人民至上的價(jià)值理念與無差別化治療決策。在緊急狀態(tài)下，應(yīng)急系統(tǒng)通常會(huì)面臨多種價(jià)值沖突和張力，需要做出重大決定和取舍。這種價(jià)值選擇決定著應(yīng)急資源分配和社會(huì)利益格局，并進(jìn)而影響到社會(huì)成員的生命健康安全，因此是應(yīng)急處變中最為核心和關(guān)鍵的問題。中國共產(chǎn)黨以人民為中心的價(jià)值追求為整個(gè)抗擊新冠肺炎疫情斗爭確定了基本方向。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)，作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持把人民生命安全和身體健康放在第一位，“我們?nèi)σ愿熬戎位颊?，不遺漏一個(gè)感染者，不放棄每一位病患者，堅(jiān)持中西醫(yī)結(jié)合，費(fèi)用全部由國家承擔(dān)，最大程度提高了治愈率、降低了病亡率”[15]。這意味著要在短時(shí)期內(nèi)動(dòng)員一切可以動(dòng)員的資源，不惜一切成本和代價(jià)救治病患挽救生命，不論病人的年齡、性別、民族、經(jīng)濟(jì)狀況，全部實(shí)施無差別化救治。這種一個(gè)都不能少的價(jià)值選擇正是社會(huì)主義本質(zhì)特征和中國共產(chǎn)黨立黨初心的彰顯。截至2020年5月31日，“全國確診住院患者結(jié)算人數(shù)5.8萬人次，總醫(yī)療費(fèi)用13.5億元，確診患者人均醫(yī)療費(fèi)用約2.3萬元。其中，重癥患者人均治療費(fèi)用超過15萬元，一些危重癥患者治療費(fèi)用幾十萬元甚至上百萬元，全部由國家承擔(dān)”[16]，“疫情發(fā)生以來，湖北省成功治愈3 000余位80歲以上、7位百歲以上新冠肺炎患者”[16]。2021年初，從維護(hù)廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，中央明確提出向全民免費(fèi)提供新冠病毒疫苗。

科學(xué)防治的指導(dǎo)思想與專家治理。盡管面對(duì)前所未知的新型傳染性疾病，但黨中央仍然明確了“科學(xué)防治”的總要求，這是在變化環(huán)境中尋找“不變”因素，以不變應(yīng)萬變的重要能力。例如，根據(jù)傳染病學(xué)的基本規(guī)律，中國政府明確提出“四早”“四集中”“兩提高”“兩降低”的防治要求和工作原則，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)先后發(fā)布八版新冠肺炎診療方案。重視醫(yī)學(xué)專家意見，吸納專家進(jìn)入決策圈，例如，2020年1月18日包括鐘南山院士在內(nèi)的高級(jí)別專家組在武漢調(diào)查，20日凌晨形成已經(jīng)出現(xiàn)人傳人的專家報(bào)告。同日早上，鐘南山院士代表專家組向國務(wù)院常務(wù)會(huì)議作了專題匯報(bào)。這為確認(rèn)新冠肺炎為乙類傳染病，實(shí)行甲類管理，提供了決定性的決策支持[17]。根據(jù)專家意見在武漢修建“方艙醫(yī)院”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治、應(yīng)隔盡隔，為武漢市實(shí)現(xiàn)整體降為低風(fēng)險(xiǎn)提供了最重要的保證。還包括第一時(shí)間研發(fā)出核酸檢測(cè)試劑盒，開展大規(guī)模核酸檢測(cè)，加快有效藥物篩選和疫苗研發(fā)等。

層層落實(shí)責(zé)任與形成廣泛共識(shí)。形成和凝聚最廣泛共識(shí)是應(yīng)對(duì)重大復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)，也是價(jià)值定向所形成的組織基礎(chǔ)。在中國共產(chǎn)黨內(nèi)，這種共識(shí)首先是通過責(zé)任機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，層層壓實(shí)防控責(zé)任，一直到基層的社區(qū)樓組和隊(duì)組黨組織或黨員，都被充分組織和動(dòng)員起來。不到一個(gè)月時(shí)間，全國就有100多名黨政官員因違反工作紀(jì)律、防控履責(zé)不力被問責(zé)或調(diào)離崗位[18]。另外，黨中央領(lǐng)導(dǎo)組織黨政軍民學(xué)、東西南北中大會(huì)戰(zhàn)，25 000多名優(yōu)秀分子在火線上宣誓入黨。正是中國共產(chǎn)黨所獨(dú)有的組織優(yōu)勢(shì)和思想優(yōu)勢(shì)，由此形成的萬眾一心的合力為疫情防控提供了重要保障。

3.2 深度不確定性下的動(dòng)態(tài)決策

深度不確定性是對(duì)理性決策的極大挑戰(zhàn)，僅靠常態(tài)化、專業(yè)化的決策往往難以有效應(yīng)對(duì)，“以非常之舉應(yīng)對(duì)非常之事”正是對(duì)這種非常規(guī)性動(dòng)態(tài)決策的準(zhǔn)確概括和生動(dòng)表述。從新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)來看，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在三個(gè)方面提高了不確定性下的決策能力和水平，確保國家始終沿著正確的方向前進(jìn)。

一是統(tǒng)籌全局集中決策。通常來說，分散性決策的好處是通過一定時(shí)間和空間內(nèi)的試錯(cuò)，找到較好方案并自然擴(kuò)散進(jìn)行整體創(chuàng)新。但在復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理中，特別在文化多元的現(xiàn)代社會(huì)中，時(shí)間和空間條件都受到約束，反復(fù)試錯(cuò)和自然擴(kuò)散的成本更高，甚至可能造成“翻船”這種無法補(bǔ)救的錯(cuò)誤。相對(duì)來說，集中決策避免了因?yàn)榉稚淼姆制?、分化以及各行其是，超越了現(xiàn)代科層組織結(jié)構(gòu)造成的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)的碎片化，因而更具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在此次抗擊新冠肺炎疫情行動(dòng)中，黨中央統(tǒng)攬全局，第一時(shí)間實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局常委會(huì)、中央政治局召開21次會(huì)議研究決策，黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。形成全國一盤棋，這正是集中決策的表現(xiàn)。

二是信息透明理性決策。正因?yàn)椴淮_定性強(qiáng)、復(fù)雜性高，所以需要更加迅速、透明和全面的信息收集、研判和分析，變不確定決策為確定決策。例如，在基本確定致病病毒及疾病癥狀后，迅速建立起及時(shí)、公開、透明的疫情信息發(fā)布機(jī)制，制定嚴(yán)格規(guī)定，防止病例的瞞報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)，為決策提供信息基礎(chǔ)。武漢市從2019年12月31日起依法發(fā)布疫情信息，并逐步增加信息發(fā)布頻次。2020年1月21日起，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)建立全國疫情信息的每日發(fā)布機(jī)制，各省級(jí)衛(wèi)生健康部門建立本省份疫情信息的每日發(fā)布機(jī)制[18]。這些不僅保障了公民的知情權(quán)，在國家與社會(huì)之間建立更強(qiáng)的信任關(guān)系，而且準(zhǔn)確搜集、分析和顯示了疫情在時(shí)間與空間上的動(dòng)態(tài)變化，為決策與行動(dòng)提供了信息基礎(chǔ)。由于所有省份的疫情變化情況被動(dòng)態(tài)追蹤，輔之以明確的屬地責(zé)任機(jī)制，能夠?qū)Φ胤近h政官員形成決策壓力，迫使其對(duì)疫情動(dòng)態(tài)情況配置足夠的注意力，保持高度警惕并在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí)快速?zèng)Q策反應(yīng)。

三是因時(shí)順勢(shì)靈敏決策。在深度不確定性條件下，決策往往只能“摸著石頭過河”[12]。其實(shí)這里的關(guān)鍵是必須不斷“摸”和主動(dòng)“過”，前者是動(dòng)態(tài)分析形勢(shì)變化，后者是指根據(jù)形勢(shì)變化靈敏果斷決策，如果消極待命或者猶豫不決，都可能貽誤時(shí)機(jī)或錯(cuò)失良機(jī)。與理性科層制所強(qiáng)調(diào)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程序不同，這里的決策特征更多是敏捷研判、相機(jī)而動(dòng)和果斷拍板。在新冠肺炎疫情緊急情況下，黨中央果斷決定關(guān)閉離漢離鄂通道，這一重大隔離行動(dòng)讓中國至少減少感染70萬人，也為防止疫情擴(kuò)散起到了至關(guān)重要的作用[19]。2020年3月中旬，湖北省各市州和武漢市新增確診病例均“清零”，意味著以武漢市為主戰(zhàn)場的全國本土疫情傳播已基本阻斷，這時(shí)又及時(shí)將總體防控策略調(diào)整為“外防輸入、內(nèi)防反彈”，同時(shí)在科學(xué)精準(zhǔn)防控的同時(shí)，積極有序地推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

3.3 超常規(guī)的多維跨域協(xié)同

受制于遼闊的地域和復(fù)雜的條塊體制，統(tǒng)籌協(xié)同在中國應(yīng)急管理實(shí)踐中始終是一個(gè)難題。但應(yīng)對(duì)復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)需要非同一般的、強(qiáng)有力的跨域協(xié)同。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這一復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)，中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)在“中央與地方”“省與省”之間、“政府—市場—社會(huì)”和“政府部門”之間形成四個(gè)層面的有效整合協(xié)同，克服應(yīng)急管理的職能、資源、權(quán)力體系部門化、碎片化、分散化的問題，形成巨大合力。

在縱向?qū)用娼y(tǒng)籌集中。在2008年汶川地震救援中，國務(wù)院成立汶川地震抗震救災(zāi)總指揮部，總指揮溫家寶同志親赴一線指揮。但重大傳染病不同于局部自然災(zāi)害，前者的涉及面更廣，因此此次抗擊新冠肺炎疫情我們從縱向上進(jìn)行了兩個(gè)層面的架構(gòu)：一是黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，兩位中央政治局常委分任領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長。二是黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，既發(fā)揮指導(dǎo)、督導(dǎo)功能，督促地方履行屬地責(zé)任，以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)和效率開展工作，也發(fā)揮調(diào)度協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌作用，解決醫(yī)用物資短缺、醫(yī)護(hù)人員不足等問題。同時(shí)指導(dǎo)組能在中央決策層與地方指揮部之間形成有效的信息交流和溝通，實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)。在集中優(yōu)勢(shì)兵力打贏湖北和武漢保衛(wèi)戰(zhàn)中，共有346支國家醫(yī)療隊(duì)、4.26萬多名醫(yī)務(wù)人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北，縱向統(tǒng)籌形成了舉世罕見的動(dòng)員能力。三是在黨組織體系內(nèi)部層層壓實(shí)責(zé)任，一直到城市社區(qū)的樓組、農(nóng)村社區(qū)的隊(duì)組，發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的作用，確保全面組織動(dòng)員。

在橫向?qū)用鎱f(xié)同聯(lián)動(dòng)。一是在政府體系內(nèi)部形成聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，克服單兵作戰(zhàn)、各自為政的應(yīng)急弊病。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)牽頭建立，包括32個(gè)部委成員單位，下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。二是在省域之間建立對(duì)口支援機(jī)制，19個(gè)省區(qū)市對(duì)口幫扶除武漢以外的16個(gè)市州，將人員、物資和設(shè)備等核心資源進(jìn)行橫向點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的支援，在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“醫(yī)療資源和物資供應(yīng)從緊缺向動(dòng)態(tài)平衡的跨越式提升”[16]。三是軍地協(xié)作機(jī)制。黨指揮槍的原則是人民軍隊(duì)建設(shè)的根本原則，在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，軍隊(duì)迅速參與抗擊新冠肺炎疫情戰(zhàn)斗，包括建立軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，組成軍隊(duì)前方指揮協(xié)調(diào)組，加強(qiáng)軍地協(xié)同和軍隊(duì)醫(yī)療力量一線指導(dǎo)；先后派出3批共4 000多名醫(yī)護(hù)人員馳援武漢，全軍定點(diǎn)收治醫(yī)院和軍隊(duì)支援湖北醫(yī)療隊(duì)累計(jì)收治新冠肺炎患者4 450例[20]。

3.4 富有彈性的組織調(diào)適

成功應(yīng)變不僅需要戰(zhàn)略能力，也需要富有彈性的組織架構(gòu)，否則缺乏應(yīng)變的物理基礎(chǔ)與條件。中國共產(chǎn)黨的組織特性極大地增加了整個(gè)應(yīng)急管理工作體系的彈性。

一是人員隊(duì)伍拓展。在遭遇重大突發(fā)事件時(shí)，人力資源需求往往達(dá)到最高峰值。但在常態(tài)下如果都按照這個(gè)最高峰值儲(chǔ)備人員隊(duì)伍，其成本則是任何社會(huì)都難以承擔(dān)的。因此，能夠在多大程度上緊急動(dòng)員非專業(yè)性應(yīng)急人員參與應(yīng)急工作是衡量組織體系彈性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。中國共產(chǎn)黨黨員是先鋒隊(duì)員，也是重大應(yīng)急事件中的預(yù)備隊(duì)員。在疫情中，黨員干部動(dòng)員和下沉到社區(qū)工作是應(yīng)急隊(duì)伍拓展的最重要體現(xiàn)。例如，截至2020年3月份，湖北省就有58萬余名黨員干部下沉社區(qū)(村)，共組建13 048個(gè)臨時(shí)黨組織，將下沉黨員全部編入45 469個(gè)網(wǎng)格、86 738個(gè)村組，筑牢社區(qū)(村)第一道防線[21]。下沉黨員干部主要負(fù)責(zé)人員排查、進(jìn)出管控、需求排摸、物資籌措、生活物品購買與發(fā)放、病患轉(zhuǎn)運(yùn)、心理干預(yù)等各項(xiàng)工作，與社區(qū)工作人員一道成為整個(gè)抗擊新冠肺炎疫情體系運(yùn)轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)與人員保障。

二是工作體系延伸。習(xí)近平總書記指出，抗擊疫情有兩個(gè)陣地，一個(gè)是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個(gè)是社區(qū)防控陣地。堅(jiān)持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)[22]。社區(qū)防控在整個(gè)疫情防控中占有極為重要的位置，是中國取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭戰(zhàn)略性成果的根基和保證。但社區(qū)其實(shí)處于國家正式的應(yīng)急管理體系之外，既缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)保障，也沒有專業(yè)化、常設(shè)化和穩(wěn)定性的應(yīng)急機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍。在這種情況下能夠建立以網(wǎng)格化管理機(jī)制為底層，政府、社會(huì)組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、居民志愿者和其他企業(yè)等多元主體共同參與的無縫隙的防控體系，并進(jìn)而在社區(qū)層面形成廣泛團(tuán)結(jié)的抗擊新冠肺炎疫情共同體，主要依靠基層黨組織為核心的組織體系。這一組織體系可以視為國家應(yīng)急管理體系在非常規(guī)情況下向基層社會(huì)的延伸和拓展。

4 組織應(yīng)變力的生成機(jī)制與邏輯

應(yīng)變力是“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一。從“變”的角度看，應(yīng)急“決策—執(zhí)行”的形式和內(nèi)容會(huì)隨著環(huán)境和問題的改變而做出相應(yīng)調(diào)整。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，最大的轉(zhuǎn)變就是在極短的時(shí)間內(nèi)成功實(shí)現(xiàn)了治理體系從常態(tài)到非常態(tài)，從常規(guī)到與非常規(guī)的切換。常規(guī)性應(yīng)急體系是指以政府專業(yè)性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為主體的常規(guī)性、專業(yè)化系統(tǒng)，往往以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以職能分工和專業(yè)化隊(duì)伍為支撐，以程式化預(yù)案和規(guī)程為標(biāo)準(zhǔn)。超常規(guī)應(yīng)急治理體系是指以中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的超常規(guī)的、整體性系統(tǒng)，能夠統(tǒng)籌黨政社企民等多元主體協(xié)同應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)事件。從“不變”的角度看，中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的價(jià)值選擇以及深深扎根基層社會(huì)的組織體系等因素，都是歷經(jīng)風(fēng)雨始終不改甚至越來越明晰和堅(jiān)定的核心組織要件。辯證、科學(xué)對(duì)待“變”與“不變”的關(guān)系，形成問題導(dǎo)向的應(yīng)變力是中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，也是中國共產(chǎn)黨成功領(lǐng)導(dǎo)抗擊新冠肺炎疫情取得戰(zhàn)略性成果的真正秘訣。組織應(yīng)變力不是個(gè)體化、人格化的能力，而是作為整體和系統(tǒng)的組織所具有的能力。因此，不能把組織應(yīng)變力這一概念簡單等同于管理學(xué)中的領(lǐng)導(dǎo)力概念。組織的文化、結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)者乃至歷史積淀下的傳統(tǒng)、記憶等都會(huì)影響到組織的應(yīng)變力。中國共產(chǎn)黨組織應(yīng)變力的生成具有較為深厚的基礎(chǔ)和條件，主要包括以下三個(gè)方面。

4.1 基于政黨意識(shí)形態(tài)的價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)

一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理是技術(shù)性、操作性強(qiáng)的工作，不涉及或較少涉及價(jià)值問題。正是在這種思維影響下，應(yīng)急管理的現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)往往被認(rèn)為就是應(yīng)對(duì)流程和操作技術(shù)的理性化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化并輔之以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)運(yùn)用。其實(shí)社會(huì)行為的最基本驅(qū)動(dòng)力就是價(jià)值，脫離價(jià)值往往無法談?wù)撝卫?。價(jià)值機(jī)制在國家治理中起著一種引領(lǐng)治理主體行動(dòng)的作用，很大程度上決定了國家治理的走向[23]。常規(guī)性應(yīng)急體系向超常規(guī)應(yīng)急體系的轉(zhuǎn)換，特別是超常規(guī)應(yīng)急治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開堅(jiān)定的“以人民為中心”的價(jià)值選擇。正如馬克思所說：“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系在觀念上的表現(xiàn)，不過是以思想的形式表現(xiàn)出來的占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系?！盵24]52意識(shí)形態(tài)是社會(huì)存在的反映，而作為無產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)組織的中國共產(chǎn)黨必然要將反映社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系的思想觀念上升為國家占統(tǒng)治地位的思想觀念。這一價(jià)值追求不僅指導(dǎo)中國共產(chǎn)黨的全部行動(dòng)，也成為整個(gè)國家治理的核心理念和基本宗旨。這種統(tǒng)一性是雙層復(fù)合應(yīng)急體系得以有效運(yùn)行和平順切換的價(jià)值性基礎(chǔ)。如果缺乏這個(gè)基礎(chǔ)，在面臨重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)就可能迷失行動(dòng)方向。

這種以人民為中心的能動(dòng)性治理本質(zhì)上正是中國共產(chǎn)黨在應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)中的公共價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)的過程。在現(xiàn)代社會(huì)，全民動(dòng)員和全民參與的風(fēng)險(xiǎn)治理顯然不是傳統(tǒng)的以權(quán)力為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)，而是一種以共同價(jià)值為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)，是多元主體圍繞解決共同問題、維護(hù)共同利益和創(chuàng)新公共價(jià)值而進(jìn)行的合作治理。也就是說，在應(yīng)對(duì)深度不確定的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，傳統(tǒng)的“命令—指揮”式領(lǐng)導(dǎo)可能茫然無措，簡單的“理性—技術(shù)”思維也可能失靈，領(lǐng)導(dǎo)者需要同其他主體一道，分配公共資源，識(shí)別和管理價(jià)值偏好，建構(gòu)公共價(jià)值共識(shí)并降低價(jià)值沖突，集思廣益、齊心協(xié)力找到最終解決問題的辦法。“以人民為中心”的共同價(jià)值觀既強(qiáng)調(diào)一切為了人民，即將整體人民的利益置于最高的優(yōu)先位置，將實(shí)現(xiàn)這種整體利益的最大化作為終極目標(biāo)；又強(qiáng)調(diào)一切依靠人民，即充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各種主體、各種資源的主觀性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，共同克服困難與風(fēng)險(xiǎn)。中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭的戰(zhàn)略性成果的取得，首要來自于堅(jiān)定的以人民生命健康為中心、以人民安全為宗旨的價(jià)值選擇以及最廣大人民對(duì)這種價(jià)值選擇的衷心擁護(hù)和堅(jiān)定支持?？梢哉f，這種優(yōu)秀的公共價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)能力正是中國共產(chǎn)黨成功應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜局面和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，保持強(qiáng)大而靈活的組織應(yīng)變力的密匙。

4.2 基于政黨網(wǎng)絡(luò)體系的組織領(lǐng)導(dǎo)

當(dāng)然，價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)需要一定的載體，這種載體首先是作為行動(dòng)系統(tǒng)的組織體系。事實(shí)上，復(fù)合型黨政結(jié)構(gòu)并不足以解釋中國共產(chǎn)黨組織體系與國家治理之間的緊密關(guān)系，而需要更為廣泛的視野。由于政黨建設(shè)與中國近代國家建設(shè)之間的歷史性、共生性關(guān)系[25]，政黨的組織體系不僅融入政府機(jī)構(gòu)，而且融入社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，形成對(duì)“東西南北中，工農(nóng)商學(xué)兵”最為廣泛的覆蓋。雖然政黨組織體系也具有某些科層制特征，但從總體上看政黨自身的組織架構(gòu)并不是完全科層化的。因?yàn)檎h的基本組織原則是民主集中制，而不是法治規(guī)則基礎(chǔ)之上的命令與服從。從形態(tài)上看，這種組織架構(gòu)類似某種具有核心的輻射型、發(fā)散型的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，它的“主動(dòng)脈”覆蓋到國家政權(quán)組織，“毛細(xì)血管”則滲透進(jìn)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，尤其是基層社會(huì)空間。因此，中國的國家治理架構(gòu)不僅是政權(quán)的組織架構(gòu)，而且應(yīng)該將政黨組織體系視為內(nèi)生性要素。

從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件角度，這種國家治理架構(gòu)具有兩方面的重要功能：一是將政黨的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值貫徹到常規(guī)性應(yīng)急治理體系之中，特別是傳遞給政權(quán)體系中的黨員干部，形成工作共識(shí)，通過他們執(zhí)行政黨的命令和決定，確保整個(gè)應(yīng)急管理系統(tǒng)圍繞以人民為中心的理念和價(jià)值運(yùn)轉(zhuǎn)；二是在超常規(guī)應(yīng)急治理過程中，通過政治性動(dòng)員，將遍布在社會(huì)各行業(yè)、各領(lǐng)域以及扎根在基層社會(huì)細(xì)胞中的黨員組織起來，形成戰(zhàn)斗堡壘和緊急行動(dòng)隊(duì)，發(fā)揮執(zhí)行任務(wù)、榜樣感召的重要作用。在抗擊新冠肺炎疫情中黨中央號(hào)召全黨，“讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚(yáng)”，廣大黨員舍生忘死、勇往直前，正是這種群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力的生動(dòng)體現(xiàn)，這些網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同能力是西方任何國家治理體系都不具備也無法比擬的。

4.3 基于政黨領(lǐng)導(dǎo)力的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)

重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、處置和應(yīng)對(duì)正是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力的檢驗(yàn)。價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)都很重要，但還不能缺少以成功決策為前提的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。缺乏靈活應(yīng)變、因時(shí)順勢(shì)、直擊要害的正確戰(zhàn)略部署和決策甚至?xí)赶轮旅膽?zhàn)略性錯(cuò)誤，就可能導(dǎo)致全盤皆輸。這種戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)能力與制度設(shè)計(jì)有一定關(guān)系，但也并不存在必然聯(lián)系。我們并不能說有什么樣的制度基礎(chǔ)，就有什么樣的決策能力，所以制度優(yōu)勢(shì)并不能直接等于治理效能，前者轉(zhuǎn)化為后者的一個(gè)要素就是戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力。

從抗擊新冠肺炎疫情的過程可以看到，中國共產(chǎn)黨在面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力主要包括三個(gè)方面：一是基于憂患意識(shí)的戰(zhàn)略預(yù)判。我們要堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。二是基于務(wù)實(shí)主義的問題導(dǎo)向。程序性和規(guī)范化的管理與決策是現(xiàn)代理性化的一部分，但面對(duì)新情景、新問題和新風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境和需要進(jìn)行研判決策，以解決現(xiàn)實(shí)問題為要進(jìn)行決策，甚至要大膽創(chuàng)新和突破傳統(tǒng)，而不是囿于書本上和經(jīng)驗(yàn)上的條條框框。三是基于總結(jié)學(xué)習(xí)的決策調(diào)適。既然深度不確定下的決策類似于“摸著石頭過河”，那么就要不斷收集前期實(shí)踐的反饋信息，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)并進(jìn)行政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整，包括運(yùn)用新方式、新方法解決問題。

5 結(jié)論與討論

2019年1月，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記就防范化解政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)作了深刻分析、提出了明確要求。黨的十九屆五中全會(huì)要求全黨增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。變化是絕對(duì)的，不變是相對(duì)的。從概率上說，執(zhí)政時(shí)間越長，所遭遇的重大風(fēng)險(xiǎn)事件就會(huì)越多，只有不斷提升超大型組織的組織應(yīng)變力，才能在當(dāng)今世界百年未有之大變局中從容應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，確保中國特色社會(huì)主義事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

新冠肺炎病毒的全球傳播蔓延是對(duì)各國國家治理體系和治理能力的一次重大檢驗(yàn)。與西方國家相比，在此次重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)面前，中國主動(dòng)應(yīng)變、快速調(diào)整、積極應(yīng)對(duì)，表現(xiàn)出超強(qiáng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)治理效能。這種卓越效能并非主要來自現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系，更多的是來自中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所形成的組織應(yīng)變能力。經(jīng)過分析可知，國家治理體系的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性與應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)變能力之間有著重要關(guān)系。前者的程度越高，后者的能力越強(qiáng)。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中國共產(chǎn)黨的理論優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成了敏捷正確的危機(jī)處置行動(dòng)，快速提升了中國國家治理體系的組織應(yīng)變力，特別是在復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下價(jià)值管理、動(dòng)態(tài)決策、跨域協(xié)同的能力，增加了危機(jī)治理體系的彈性和調(diào)適能力，確保能夠在不確定狀態(tài)下動(dòng)態(tài)調(diào)整和重新建立戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)各種外在變化，迅速恢復(fù)國家肌體的各項(xiàng)功能。這一能力的形成與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、中國共產(chǎn)黨的組織形態(tài)以及對(duì)國家和社會(huì)的內(nèi)生性嵌入有著極為密切的關(guān)系。總體來說，組織應(yīng)變力是中國共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的韌性優(yōu)勢(shì)的重要來源，是解釋百年大黨在重要關(guān)頭化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的內(nèi)生性變量。

從確保長治久安、事業(yè)發(fā)展的角度看，今后還需要認(rèn)真總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步發(fā)揮理論和制度優(yōu)勢(shì)，不斷提升中國共產(chǎn)黨的組織應(yīng)變力。一是健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，尤其是落實(shí)到重大風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)的各任務(wù)各工作各階段，確保黨對(duì)這一工作的全方位領(lǐng)導(dǎo)，確保這一工作始終運(yùn)行在正確的軌道上。二是健全科學(xué)精細(xì)、反應(yīng)靈敏的風(fēng)險(xiǎn)治理制度體系。要提升政府應(yīng)急管理體系自身的應(yīng)變力和彈性，強(qiáng)化橫向部門與縱向?qū)蛹?jí)之間的綜合統(tǒng)籌和有效整合；要在“舉國體制”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高應(yīng)急管理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平，注重國家應(yīng)急管理體系“平急結(jié)合、快速切換”的應(yīng)變能力建設(shè)，能夠依據(jù)具體情況在常態(tài)、常規(guī)和非常規(guī)三種狀態(tài)之間的有機(jī)銜接和平順轉(zhuǎn)換。三是提高黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急能力。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任體系，層層壓實(shí)責(zé)任，激發(fā)干部內(nèi)生動(dòng)能，加強(qiáng)干部的斗爭歷練，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)，永葆斗爭精神，確保治國理政者既有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招。