鄭家昊

(陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710119)

1 引言

自現(xiàn)代政府誕生以來，政府職能議題隨著政府治理權(quán)的作用范圍不斷擴(kuò)展而得到廣泛關(guān)注，已經(jīng)成為政治學(xué)和公共管理學(xué)共同關(guān)注的核心課題。既有的政府行政行為和制度的相關(guān)研究，幾乎都可以納入政府職能的研究范疇，因?yàn)樗鼈冊陉P(guān)注政府組織體系和運(yùn)行機(jī)制的時(shí)候都或多或少地關(guān)涉“政府職能定位”和“政府職能履行”(或稱“政府履職”)的問題。經(jīng)過70余年的不懈探索，我國的政府職能研究在服務(wù)政府改革創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要的理論闡釋和指導(dǎo)作用，相關(guān)研究成果匯聚構(gòu)成了富有中國特色的政府職能敘事話語。

歷史地看，中國特色政府職能敘事話語的孕生與發(fā)展可以分為三個(gè)時(shí)期：(1)從1949年10月中華人民共和國成立至1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開，是政府職能敘事話語的草創(chuàng)時(shí)期，主要是來自政治學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者立足于中國社會(huì)主義革命和建設(shè)的需要，在國家職能的意義上對政府職能進(jìn)行了初步的探索和規(guī)劃。(2)從1978年12月至2012年11月黨的十八大召開，是政府職能敘事話語的快速建構(gòu)時(shí)期，來自政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者圍繞改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，聚焦于政府經(jīng)濟(jì)職能的定位，對適應(yīng)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了研究。(3)從2012年11月至今，是新時(shí)代中國特色政府?dāng)⑹略捳Z創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)期，隨著適應(yīng)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的政府職能體系基本確立，政府如何實(shí)現(xiàn)職能的問題成為更加棘手的課題，對“政府職能履行”的研究日益成為政府職能研究創(chuàng)新的重要方面。

總體上，政府?dāng)⑹略捳Z建構(gòu)的前兩個(gè)階段的核心議題均緊扣“政府職能定位”，分別探討了改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能定位、改革開放之后從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的政府職能轉(zhuǎn)變以及適應(yīng)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府職能定位。黨的十八大以來，政府職能敘事話語進(jìn)入創(chuàng)新關(guān)鍵期，隨著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府職能范圍得以明晰，以“政府職能履行”來創(chuàng)新新時(shí)代中國特色政府職能敘事話語成為重要選擇。黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則之一[1]。“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮”是國家效能得到提升的重要體現(xiàn)。“政府作用更好發(fā)揮”本質(zhì)上要求政府職能履行方式的有效創(chuàng)新和政府履職能力的全面提升，迫切需要來自對政府職能履行的專門化、系統(tǒng)性研究的理論支持。

基于此，筆者立足于新時(shí)代中國特色政府職能敘事話語創(chuàng)新，論證政府職能敘事從“職能定位”更新為“職能履行”的必然性，在政府改革的歷史進(jìn)程中尋覓和揭示政府職能履行創(chuàng)新，運(yùn)用“治理生態(tài)—理論支持—技術(shù)賦能”視角對政府職能履行選擇合作路徑的原因進(jìn)行分析。需要說明的是，以政府職能履行為中心創(chuàng)新新時(shí)代中國特色政府職能敘事話語是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此對政府職能履行的理論確認(rèn)需要學(xué)界同仁的共同努力。相較于解決問題而言，本項(xiàng)研究更意在提出問題，希望能夠喚起更多學(xué)者對“政府職能履行”的關(guān)注和研究，進(jìn)而為政府在“十四五”規(guī)劃期間甚至是未來更長時(shí)期內(nèi)更好發(fā)揮作用提供理論支持。

2 政府職能履行：新時(shí)代中國特色政府?dāng)⑹略捳Z的主題

眾所周知，在政府改革創(chuàng)新的試驗(yàn)場，“政府職能”是一種總體性的客觀存在。因此，理想的研究方式應(yīng)當(dāng)充分考慮到政府職能的“總體性存在”這一特性，兼顧到政府職能定位和政府職能履行的諸多方面及其內(nèi)在聯(lián)系。但是，從既有的研究來看，人們基于政府改革創(chuàng)新的需要，抑或受制于認(rèn)知能力與分類研究習(xí)慣的影響，有意無意地會(huì)將職能定位和職能履行區(qū)分開來，通常會(huì)在政府職能定位或政府職能履行上做出突出某一方的選擇，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能敘事核心主題的更新。

在既有的政府職能敘事的核心主題中，政府職能定位主要涉及政府應(yīng)然職能的規(guī)劃以及政府職能類型的轉(zhuǎn)變，因此政府職能定位的研究主要承擔(dān)著對政府應(yīng)然職能的詮釋以及對政府如何通過職能調(diào)試轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)然職能的規(guī)劃任務(wù)，核心問題是政府職能類型的轉(zhuǎn)變。政府職能履行主要涉及政府職能的全面正確履行以及政府達(dá)成應(yīng)然職能目標(biāo)的機(jī)制、方式和模式的創(chuàng)新，所以政府職能履行的研究承擔(dān)著對政府創(chuàng)新履行方式、機(jī)制和模式的規(guī)劃，核心問題是政府履職方式的創(chuàng)新。

政府職能敘事的轉(zhuǎn)向反映了現(xiàn)實(shí)的政府治理實(shí)踐對政府職能創(chuàng)新所提出的要求，在政府職能范圍基本確立之后，對政府職能履行的系統(tǒng)化研究是一種必然趨勢。換而言之，伴隨政府基本職能體系的確立和政府職能類型轉(zhuǎn)變的完成，政府職能敘事的主題會(huì)逐漸從“政府職能定位”更新為“政府職能履行”。因?yàn)椋驼卫硇袆?dòng)而言，政府職能類型轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)然職能是政府全面正確履行職能的前提，在某種意義上決定著政府履職的創(chuàng)新方向。政府治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)訴求傳遞到學(xué)術(shù)研究的層面，促成了政府職能定位中的職能類型轉(zhuǎn)變成為優(yōu)先于政府職能履行的研究課題。當(dāng)政府基本職能體系階段性確立和政府職能類型轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)基本完成，政府職能履行的問題就會(huì)獲得人們的重視進(jìn)而得到專門研究。

在我國社會(huì)主義革命、建設(shè)以及改革開放的初期，因?yàn)檎毮芡晟铺幱谔剿麟A段，政府職能的應(yīng)然狀態(tài)不夠明朗，政府實(shí)然的職能沒有調(diào)試到應(yīng)然職能的狀態(tài)，政府職能類型轉(zhuǎn)變的實(shí)踐需求會(huì)迫使政府職能研究聚焦到政府職能定位上。進(jìn)入新世紀(jì)，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注國外政府工具的研究進(jìn)展，并將國外的政府工具研究引入中國政府治理場景[2]。這種引介習(xí)慣性地從政策執(zhí)行和政策分析出發(fā)，認(rèn)為政策工具與政府工具等概念雖然在學(xué)理上略有區(qū)別，但在實(shí)際運(yùn)用之中沒有明顯的界限之分，可以被看成是國外研究經(jīng)驗(yàn)的中國化嘗試。

真正意義上從中國政府治理場景出發(fā)，對政府職能履行開展專門研究的文獻(xiàn)最早出現(xiàn)在2012年。中國行政管理學(xué)會(huì)、南京大學(xué)、江蘇省行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組發(fā)表了題為《政府履行職能方式的改革和創(chuàng)新》的研究報(bào)告，率先對政府職能履行方式的基本問題、國內(nèi)現(xiàn)狀、國外經(jīng)驗(yàn)以及未來方向做出了探索[3]。受到這項(xiàng)研究的啟發(fā)以及現(xiàn)實(shí)政府治理創(chuàng)新的要求，越來越多的研究者開始關(guān)注政府職能履行的議題，探討了政府職能履行方式的關(guān)鍵議題或地方政府履行經(jīng)濟(jì)職能方式等問題。當(dāng)前，中國政府職能敘事主題已經(jīng)出現(xiàn)了從政府職能定位向政府職能履行的更新趨勢。但是相較于政府職能類型轉(zhuǎn)變的研究而言，政府職能履行的研究還是一種邊緣性的話語，不足以對服務(wù)型政府建設(shè)中的政府履職創(chuàng)新提供足夠的支持。

值得注意的是，相較于先發(fā)工業(yè)化國家和地區(qū)政府治理演進(jìn)的“自然而然”的特征，我國政府治理創(chuàng)新是后發(fā)驅(qū)動(dòng)的，更加依賴于前瞻性的自覺規(guī)劃。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，對政府履職創(chuàng)新做出系統(tǒng)性規(guī)劃更為必要、研究意義更為重大。一是政府職能履行是時(shí)代賦予的重要課題。黨的十九大將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)之一，黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)了黨的十八屆三中全會(huì)以來全面深化改革取得的豐碩成果，擘畫了新時(shí)代全面深化改革的藍(lán)圖。全面提升政府履職能力是國家治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意，是全面深化改革所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一。黨的十九屆五中全會(huì)將“政府作用更好發(fā)揮”納入“國家治理效能得到提升”的重要方面。政府職能履行的現(xiàn)代化水平成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化命題的最濃縮表達(dá)。二是政府職能范圍確立后要求政府履職創(chuàng)新。經(jīng)過40多年的改革探索，尤其是黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能被列入政府職能體系，我國政府職能的范圍基本劃定，未來的工作是進(jìn)一步完善和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，創(chuàng)新職能履行方式，提高履職效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。三是現(xiàn)實(shí)治理場景的政府履職創(chuàng)新行動(dòng)需要理論確認(rèn)。雖然人們長期將職能類型轉(zhuǎn)變作為焦點(diǎn)予以關(guān)注，但是現(xiàn)實(shí)中的政府履職創(chuàng)新實(shí)踐并不會(huì)因?yàn)闆]有得到關(guān)注而停止創(chuàng)新?！昂喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，都在推動(dòng)著政府職能履行的創(chuàng)新，并形成了實(shí)踐創(chuàng)新引領(lǐng)理論創(chuàng)新的態(tài)勢。因此，及時(shí)的理論研究是推進(jìn)政府履職創(chuàng)新深化的重要支撐。

迄今為止，在英文文獻(xiàn)中很難找到與政府職能履行(或政府履職)對應(yīng)的語詞，主要原因是：第一，英、美等國的政府職能研究的分析傳統(tǒng)導(dǎo)致政府職能研究缺失整體性，沒有建立起政府職能履行的專門議題；第二，受制于公共政策研究的路徑依賴，英美學(xué)者注重在政策執(zhí)行的意義上看政府職能履行，主要聚焦在政策工具、政府工具的研究上。所以，在某種程度上，政府職能履行是中國特有的概念或研究范疇。政府職能履行在本質(zhì)上關(guān)涉政府組織構(gòu)建與運(yùn)作，特指政府履行法定職能的行動(dòng)，既包括某一政府部門的職能履行，也包括不同政府部門間的職能履行。西方語境中的“政策工具”和“政府工具”屬于政府履職方式的范疇，但并不是政府履職方式的全部。因?yàn)檎吖ぞ吆驼ぞ呋旧隙际钦男袕V義社會(huì)治理職能的技術(shù)或手段，而政府履職方式不僅包括政府履行社會(huì)治理職能的方式，還包括政府系統(tǒng)內(nèi)的合作履職方式等重要內(nèi)容。政府職能履行的研究是新時(shí)代中國特色政府職能敘事話語的全新主題。對政府職能履行進(jìn)行持續(xù)的研究有助于揭示中國特色社會(huì)主義道路的奧秘、創(chuàng)新中國特色政府職能理論敘事話語、提升我國政府職能理論敘事話語的國際影響力。

3 探尋政府職能履行創(chuàng)新的路向

“對于政府的研究必須回應(yīng)好‘兩個(gè)政府’的問題——現(xiàn)實(shí)中客觀存在的政府(客觀的政府)和觀念中人們認(rèn)知的政府(主觀的政府)……兩個(gè)政府問題是深刻理解政府本質(zhì)不能繞開的關(guān)鍵問題，分別涉及政府性質(zhì)的客觀表現(xiàn)與主觀體現(xiàn)的方面?！盵4]政府職能研究也應(yīng)回應(yīng)好“兩個(gè)政府職能”的問題。政府職能敘事屬于政府職能的主觀體現(xiàn)，是對政府職能客觀表現(xiàn)的認(rèn)識(shí)。雖然學(xué)者們力爭通過政府職能研究來科學(xué)地建構(gòu)政府職能敘事話語，但是就當(dāng)前政府職能敘事話語的主題和內(nèi)容而言，并未能完全呈現(xiàn)政府職能的客觀表現(xiàn)。比如，國內(nèi)既有的政府職能理論敘事基本上都可以納入職能類型轉(zhuǎn)變范疇，忽略了對政府改革創(chuàng)新中蘊(yùn)含的政府職能履行創(chuàng)新的研究。在政府改革的歷史進(jìn)程中尋覓政府職能履行創(chuàng)新具有重要的意義：一方面，可以矯正已有的中國特色政府職能敘事關(guān)于“政府職能履行”研究的缺失；另一方面，可以為新時(shí)代中國特色政府職能理論敘事中的“政府職能履行”研究奠定基礎(chǔ)。

回望我國的行政改革歷程，20世紀(jì)后期的改革主要集中在機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變方面。進(jìn)入新世紀(jì)之后，機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容聚力于深化行政審批制度改革和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方面。尤其是在2015年之后，新技術(shù)和新環(huán)境的變化賦予改革以“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”“人工智能+”等面向，政府服務(wù)理念不斷增強(qiáng)、履職效率極大提升，人們普遍感受到政務(wù)服務(wù)的便捷與高效。瀏覽學(xué)者們對這些變化開展研究的文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)他們主要是在職能定位的意義上探討組織機(jī)構(gòu)改革、行政審批改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、服務(wù)型政府建設(shè)等內(nèi)容，而忽視了對政府職能履行創(chuàng)新的專門研究。事實(shí)上，歷次改革的系列創(chuàng)新舉措在推進(jìn)實(shí)施的過程中都包含著對創(chuàng)新政府履職的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。換言之，正當(dāng)學(xué)者們徜徉于對政府職能定位以及具體改革實(shí)踐的探討時(shí)，政府職能履行創(chuàng)新悄然發(fā)生了。

政府職能履行的研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。因此，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)、采取科學(xué)可行的策略，就成為政府職能履行研究首當(dāng)其沖的課題?；籼m(John H.Holland)在對復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)展開研究時(shí)所采用的標(biāo)定“標(biāo)桿支點(diǎn)(lever points)”和追蹤“積木(blocks)”的方法[5]34具有重要的啟發(fā)性。標(biāo)定“標(biāo)桿支點(diǎn)”意在抓住核心環(huán)節(jié)，追蹤“積木”就是找尋最基本的元素。這種方法轉(zhuǎn)換為通俗的語言就是抓取政府職能履行的核心環(huán)節(jié)和追蹤政府職能履行的特征元素，并對其展開理論闡釋。

縱覽我國的歷次行政改革，行政審批改革始終居于最為關(guān)鍵的地位，是政府履行職能的重要方式?！罢毮苈男械男问街饕行姓徟?、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查等，行政審批是最重要的一種形式，它是觀察政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系的最重要窗口。”[6]行政審批改革是“行政改革最為顯性的部分，因直接關(guān)涉政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和重塑，也是行政改革中最有影響、最受關(guān)注的部分”[7]。黨的十八大以來，“行政審批制度改革是全面深化改革、行政體制改革和簡政放權(quán)的重要組成部分，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，特別是政府依法全面履行行政職責(zé)的關(guān)鍵”[8]。因此，借鑒霍蘭的方法，可以認(rèn)為行政審批改革是政府職能履行的“核心環(huán)節(jié)”。在政府改革的歷史進(jìn)程中，需要以“行政審批改革”為主線來尋覓和揭示政府職能履行創(chuàng)新。

行政審批是政府部門為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中市場失靈和社會(huì)自律不足等問題而采取的必要的前置性管理手段，在預(yù)防危險(xiǎn)、保障安全、分配稀缺資源、提高從業(yè)水平和提升市場主體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面發(fā)揮著積極作用[9]。我國的行政審批作為一項(xiàng)制度被確立下來發(fā)生在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，行政審批制度改革是改革開放逐漸走向深入、中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)日益完善和政府優(yōu)化社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的必然要求。20世紀(jì)90年代后期，為了清理制約行政審批的各種障礙，深圳、廈門等改革開放前沿城市率先啟動(dòng)了行政審批制度的改革。2001年9月，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，行政審批制度改革在全國范圍內(nèi)推行。到2012年8月，國務(wù)院進(jìn)行了六輪大規(guī)模的行政審批項(xiàng)目清理工作，共取消和調(diào)整了2 497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%[10]。黨的十八大以后，行政審批制度改革進(jìn)一步深化，實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，將政府職能、法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開，截至2016年，全國31個(gè)省級政府部門均已公布權(quán)力清單[11]。不少地方積極探索建立“審批權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”，積極推進(jìn)審批流程再造和機(jī)制創(chuàng)新，有些地方甚至設(shè)立“行政審批局”來革新政府審批權(quán)的運(yùn)行[12]。

在某種意義上，行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變是同一個(gè)問題，它們的區(qū)別也只在“形”與“質(zhì)”的不同，行政審批制度改革是見諸于形的改革，政府職能轉(zhuǎn)變是包含在行政審批制度改革背后的質(zhì)的改變。行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要組成，其直接結(jié)果首先體現(xiàn)在政府職能類型從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)政府職能范圍和性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也促使政府職能履行相應(yīng)地發(fā)生變化——政府在履職理念方面突出了服務(wù)意識(shí)與服務(wù)精神，政府職能履行的方式從分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧?如從分散審批到集中審批)。此外，在行政審批改革的過程中，政務(wù)服務(wù)中心(或稱“行政服務(wù)中心”“政務(wù)大廳”)的產(chǎn)生與發(fā)展也為政府職能履行的合作路徑形成提供了“界面”條件。

政務(wù)服務(wù)中心是在政府領(lǐng)導(dǎo)下由政府有關(guān)部門共同組成以行使行政審批和公共服務(wù)職能的行政機(jī)構(gòu)[13]。建立政務(wù)服務(wù)中心、全面履行行政審批職能已經(jīng)成為我國行政管理體制改革的重要制度安排[14]。我國的政務(wù)服務(wù)中心較早出現(xiàn)在廣東和浙江。1995年10月深圳市成立外商投資服務(wù)中心，1999年初金華市設(shè)立市政府集中辦事大廳，將以往分散辦理的行政審批事項(xiàng)集中到一個(gè)地方、一個(gè)窗口，催生了集中審批、集合辦公的政務(wù)服務(wù)模式。2004年7月1日施行的《行政許可法》對集中辦理行政許可做了明確。2011年6月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開 加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，對行政審批制度的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)并規(guī)劃了未來行動(dòng)，對政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展做了系統(tǒng)規(guī)劃。目前，各地政務(wù)服務(wù)中心的工作范圍已經(jīng)由集中進(jìn)行行政審批延伸到政務(wù)公開、公共服務(wù)、社會(huì)管理、參政議政、行政投訴和公共資源交易等諸多方面[13]。各地政府部門積極推動(dòng)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，把行政審批、公共服務(wù)、便民服務(wù)和公共資源交易逐步納入政務(wù)服務(wù)中心辦理，加強(qiáng)政務(wù)公開力度，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新行政審批和政務(wù)服務(wù)的體制機(jī)制，省、市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系基本形成。

2015年，伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，數(shù)字化應(yīng)用與部門數(shù)據(jù)共享推動(dòng)我國的政務(wù)服務(wù)邁入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新時(shí)代。自此開始，政務(wù)服務(wù)中心從注重發(fā)揮實(shí)體中心的作用走向開啟網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的征程。2016年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，總體部署“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)工作。從2017年開始，國務(wù)院辦公廳連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》《關(guān)于全國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)檢查情況的通報(bào)》《關(guān)于做好政府網(wǎng)站年度報(bào)表發(fā)布工作的通知》《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案的通知》等文件，完善了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)全國范圍內(nèi)政府門戶網(wǎng)站的高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展至今，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)整體上線試運(yùn)行，我國政務(wù)服務(wù)改革從集中審批邁入集成創(chuàng)新的階段。政務(wù)服務(wù)中心的界面作用經(jīng)由“互聯(lián)網(wǎng)”得到了極大拓展，使得“不見面審批”成為可能，而且政務(wù)服務(wù)信息經(jīng)由云端共享深化了政府合作履職的創(chuàng)新。

經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，行政審批制度改革的縱深推進(jìn)和政務(wù)服務(wù)中心的迭代發(fā)展改變了政府分散化和碎片化的履職方式、創(chuàng)新了政府合作履職的方式。政府合作履職是行政審批改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)促成政府履職創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，蘊(yùn)含著合作治理的智慧，主要可以分為三種類型。第一，跨部門(組織)的合作履職，包括體制內(nèi)合作履職和政府部門與社會(huì)組織間的合作履職兩種形式。其中，體制內(nèi)合作，即政府部門、機(jī)構(gòu)之間的跨界合作，包括同一級別政府及其部門之間的橫向合作、不同級別政府及其部門之間的縱向合作。各部門的服務(wù)整合和工作協(xié)同到政務(wù)服務(wù)中心后，實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的政府服務(wù)效果[13]。另外，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，一些社會(huì)組織得以進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心，政府部門與社會(huì)組織間的合作成為可能。政府部門需要引導(dǎo)和培育社會(huì)組織發(fā)展，并與社會(huì)組織展開合作，更好地為公眾提供政務(wù)服務(wù)。第二，跨空間的合作履職。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展締造出一個(gè)與現(xiàn)實(shí)空間并行的虛擬空間。實(shí)體政務(wù)服務(wù)中心和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)分別從不同層面促成了政府協(xié)同化辦公、深化與整合政務(wù)公開和服務(wù)供給職能。第三，跨地域的合作履職?！白匀槐緛硎菧喨灰惑w的。比如水，可能涉及水利、交通、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)、環(huán)境生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)等各個(gè)方面，需要各行政主管部門的協(xié)同治理?！盵14]另外，“各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人力資源在全國范圍內(nèi)不斷地重組、流動(dòng)和聚集，進(jìn)而給以固定行政區(qū)劃為管轄范圍的各級地方政府帶來了新的管理問題……作為負(fù)有公共服務(wù)職責(zé)的政府，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在政府之間建立起新的協(xié)作機(jī)制”[15]315。政務(wù)服務(wù)中心的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)將異地就近辦理事務(wù)變成了現(xiàn)實(shí)。

總體而言，以行政審批制度改革為“標(biāo)桿支點(diǎn)”考量政府職能履行創(chuàng)新，可以發(fā)現(xiàn)：行政審批制度改革不僅助推政府職能類型實(shí)現(xiàn)了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)推動(dòng)了政府合作履職對分散式履職的替代。尤其是在行政審批制度改革歷程中政務(wù)服務(wù)中心的誕生和發(fā)展，為推進(jìn)行政審批制度改革提供了組織和平臺(tái)的集成優(yōu)勢，同時(shí)為政府合作履職提供了“界面”支持。政府合作履職是我國改革開放以來政府履職創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，其獨(dú)有的治理勢能正在經(jīng)由黨政機(jī)構(gòu)改革和新型信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持而得以充分發(fā)揮，助推著人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。

4 政府合作履職的興起

如前文所述，改革開放以來，我國的行政審批制度改革在助推政府職能類型實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還極大地促進(jìn)了政府合作履職的創(chuàng)新實(shí)踐。從“治理生態(tài)—理論支持—技術(shù)賦能”視角審視，政府合作履職的出現(xiàn)具有必然性。

第一，社會(huì)治理生態(tài)高度復(fù)雜化的必然要求?，F(xiàn)代政府從誕生那一刻開始，就被賦予了重要的使命——作為行使治理權(quán)的全權(quán)代表履行國家和社會(huì)治理職責(zé)，同時(shí)也面臨著社會(huì)復(fù)雜性無限增長所帶來的挑戰(zhàn)。在政府主要掌握治理權(quán)的條件下，“政府治理所處環(huán)境的復(fù)雜性增長的無限性與政府規(guī)模擴(kuò)張的有限性之間的矛盾是政府治理行動(dòng)必須正視的基本矛盾”[16]。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)代政府通過履行控制導(dǎo)向的管理職能在應(yīng)對低度復(fù)雜和低度不確定的工業(yè)社會(huì)及其治理訴求時(shí)，曾經(jīng)表現(xiàn)出了很好的治理效果和治理效率。但是到了20世紀(jì)后期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)頻發(fā)，社會(huì)復(fù)雜性和不確定性陡增，主要掌握治理權(quán)的管理型政府遭遇治理失靈的問題和面臨著空前的治理危機(jī)。也正是在這種情況下，全球各地的政府開始進(jìn)行行政審批制度改革，目的就在于通過放權(quán)和賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力的共享，以實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)不同治理力量之間的合作協(xié)同。發(fā)展至今，全球范圍內(nèi)各個(gè)國家的治理實(shí)踐雖然各有特色，卻不約而同地突出了治理的合作方面，使得“合作治理”成為現(xiàn)代治理變革的一項(xiàng)重要共識(shí)[17]95?！昂献鳌币呀?jīng)成為20世紀(jì)后期以來治理變革的神髓[18]。我國的行政審批制度改革也發(fā)生于社會(huì)復(fù)雜性和不確定性陡然增長的時(shí)期，為了破解復(fù)雜性條件下政府治理面臨的基本矛盾，各級政府在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的同時(shí)，開展了改變分散式履職方式的積極嘗試，并且借助政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和運(yùn)行，推動(dòng)了政府跨組織、跨部門、跨地域多層次合作履職的創(chuàng)新實(shí)踐。

第二，服務(wù)型政府理論的指導(dǎo)。我國的行政審批制度改革較早發(fā)生在20世紀(jì)90年代的改革開放前沿省市，后來作為地方成功的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)上升為國家治理方案。行政審批制度改革從2001年開始在全國推廣，政務(wù)服務(wù)中心發(fā)揮集中審批功能在2004年得到法律確認(rèn)。從發(fā)生的時(shí)間上來看，我國行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)雖晚于國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，但展現(xiàn)出獨(dú)有的治理優(yōu)勢與效能。區(qū)別于國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，我國的行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)不止于改善行政審批服務(wù)，始終沿著合作、服務(wù)的方向堅(jiān)定前行。事實(shí)上，我國能夠獨(dú)樹一幟，實(shí)施服務(wù)導(dǎo)向的政府合作履職，主要是因?yàn)樾姓徟贫雀母锖驼?wù)服務(wù)中心建設(shè)得到了服務(wù)型政府理論的指導(dǎo)，與服務(wù)型政府建設(shè)完美融合到一起。

在學(xué)術(shù)界，服務(wù)型政府理論是在2000年提出的。同年，成都開啟服務(wù)型政府建設(shè)試點(diǎn)，隨后南京、上海等地制定了推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的方案。服務(wù)型政府建設(shè)在2004年之后逐漸由地方試驗(yàn)成為國家戰(zhàn)略，發(fā)展至今，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。服務(wù)型政府是作為超越西方國家控制導(dǎo)向的管理型政府的形態(tài)而存在的，服務(wù)型政府理論為行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)注入了服務(wù)的精神與理念、提供了及時(shí)的理論支持。行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)與發(fā)展實(shí)質(zhì)性推進(jìn)了我國的服務(wù)型政府建設(shè)步伐，也為服務(wù)型政府建設(shè)過程中的政府履職創(chuàng)新提供了動(dòng)力。把行政審批制度改革與創(chuàng)建服務(wù)型政府聯(lián)系起來，也是行政改革這項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程的需要。從創(chuàng)建服務(wù)型政府的視角出發(fā)，就可以切實(shí)地把行政審批制度改革引向深入，改革過程中取得的一切積極成就都可以積淀下來，成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要因素。

第三，信息網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)的賦能。20世紀(jì)后期以來，學(xué)者們敏銳地覺察到“社會(huì)大轉(zhuǎn)型”的問題，發(fā)明了很多語詞來表征新的社會(huì)形態(tài)，如“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”“信息空間”“知識(shí)社會(huì)”等。這些語詞都是學(xué)者們從不同視角出發(fā)研判社會(huì)變革、揭示新社會(huì)特征的積極嘗試。雖然在表述上各有差異，卻都承認(rèn)社會(huì)正在日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，不同程度地預(yù)測或闡釋了信息、知識(shí)與數(shù)據(jù)在未來治理中發(fā)揮的作用。“20世紀(jì)的后半期將以信息代替能量作為后工業(yè)社會(huì)生活的重要事實(shí)的時(shí)期而留在人們的記憶之中?！盵19]2“社會(huì)治理在本質(zhì)上是行政組織與其他行動(dòng)主體在信息溝通、交換的基礎(chǔ)上達(dá)成集體行動(dòng)的過程?！盵20]政府通過決策和控制對社會(huì)實(shí)行行之有效的管理，而這種決策和控制則是建立在政治系統(tǒng)對社會(huì)信息進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確收集、處理和運(yùn)用的基礎(chǔ)之上[21]183-199。從進(jìn)入新世紀(jì)之后的社會(huì)治理來看，信息網(wǎng)絡(luò)、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，助推了行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心的更新升級，為我國各級政府開展合作治理提供了技術(shù)支持。

早期行政審批制度改革的信息交互具有很強(qiáng)的局限性，政府組織通過對信息資源的壟斷和控制維持著社會(huì)運(yùn)行，但是政府組織間的責(zé)任邊界阻礙了信息的互通。政務(wù)服務(wù)中心的實(shí)體平臺(tái)雖然集中了具有審批權(quán)的行政部門開展政務(wù)服務(wù)，但是沒能解決必要的合作信息在不同組織間高效共享的問題。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，行政審批制度改革涉及的公共信息經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)在云端得以共享，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的廣泛應(yīng)用改變了信息的傳統(tǒng)運(yùn)行渠道和方向，重塑了一套服務(wù)于政府履職創(chuàng)新的合作信息系統(tǒng)?！昂献餍畔⑾到y(tǒng)以合作的需要為導(dǎo)向，充分考慮到了合作行動(dòng)需要的各種可能性，是廣譜的，能夠在任何一種合作行動(dòng)需要產(chǎn)生之時(shí)及時(shí)地提供信息資源的支持。”[22]政府充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的賦能，通過調(diào)查研究、智慧平臺(tái)等獲取了大量的感知數(shù)據(jù)，并通過對這些感知數(shù)據(jù)的高度編碼和高度抽象，既實(shí)現(xiàn)了對復(fù)雜的數(shù)據(jù)形式和數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行復(fù)雜性降維，又促成了有效治理知識(shí)和公共信息的形成及其在全國網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上的共享，彰顯了政府在信息社會(huì)所具備的數(shù)字空間政府和用戶友好型政府的形態(tài)。

5 結(jié)語

在政府職能范圍基本確立和政府職能類型轉(zhuǎn)變基本完成的情況下，政府職能敘事從“職能定位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥毮苈男小笔潜厝坏?，在?dòng)態(tài)審視政府職能定位的同時(shí)，聚焦政府履職創(chuàng)新并開展積極研究具有重要的意義。回望我國的行政改革歷程，政府合作履職是各級政府履職創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，是在高度復(fù)雜的社會(huì)治理情勢下行政審批制度改革、服務(wù)型政府建設(shè)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等因素共同促成的結(jié)果。加強(qiáng)對政府職能履行創(chuàng)新的研究和規(guī)劃，將有助于政府合作履職發(fā)揮出應(yīng)有的治理優(yōu)勢。一方面，推進(jìn)行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新走向深入。政府合作履職要求消除阻礙合作的各種組織和制度邊界、消除阻礙公共信息交換的機(jī)制，這必將推進(jìn)政府組織機(jī)構(gòu)的整合和政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，提升公共決策的效率與公共信息的共享水平，推進(jìn)行政審批制度改革高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心發(fā)揮信息交換平臺(tái)的治理優(yōu)勢。另一方面，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)和促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。政府合作履職有助于彰顯政府為人民服務(wù)的屬性，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)政府從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成。同時(shí)，政府合作履職也將發(fā)揮示范效應(yīng)，引領(lǐng)政府之外的治理力量參與到合作履職的歷程中，進(jìn)而推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。