陳 放

(中國(guó)工商銀行 博士后科研工作站,北京 100031)

2020年新冠肺炎疫情的發(fā)生對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了非常明顯的影響,加速了世界百年未有之大變局的演進(jìn)。我國(guó)在疫情深刻影響下經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的掣肘因素依然存在,仍然面臨更多逆風(fēng)逆水的復(fù)雜國(guó)際環(huán)境。在這種背景下,一方面我國(guó)金融安全呈現(xiàn)出新特點(diǎn)和新態(tài)勢(shì),另一方面保障金融安全成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。這對(duì)我國(guó)政府加強(qiáng)金融治理的能力提出了更高要求。作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容,政府治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成和重要體現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)市場(chǎng)的治理逐漸演化為以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ),以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的管理活動(dòng)。而金融市場(chǎng)作為公共事務(wù)的重要部分,是政府治理的重要場(chǎng)域。當(dāng)前,我國(guó)金融市場(chǎng)是一個(gè)包括了貨幣市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)等在內(nèi)的復(fù)雜龐大系統(tǒng),需要建立與之相適應(yīng)的政府治理體系,處理好金融發(fā)展、金融穩(wěn)定和金融安全的關(guān)系,才能在發(fā)生重大市場(chǎng)安全事件和外部沖擊的時(shí)候具有全盤性、戰(zhàn)略性、時(shí)效性的抗風(fēng)險(xiǎn)措施和管制手段,避免和防范金融危機(jī)的發(fā)生。因此,本文分析我國(guó)金融安全面臨的問(wèn)題和政府治理金融風(fēng)險(xiǎn)的困境,對(duì)政府治理創(chuàng)新的價(jià)值選擇和創(chuàng)新策略予以討論,以期對(duì)我國(guó)金融安全保障有所裨益。

1 金融安全的本質(zhì)與我國(guó)金融安全面臨的挑戰(zhàn)

中華人民共和國(guó)成立以后,經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和建設(shè)成為政府的頭等大事,因此黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)金融問(wèn)題予以了高度重視。改革開放以后,面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和對(duì)外開放的格局,我國(guó)政府更加重視金融安全問(wèn)題,黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高屋建瓴地從國(guó)家安全的角度論述金融安全的本質(zhì)及重要性。尤其是黨的十八大以來(lái),習(xí)近平從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度,從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā),圍繞金融安全發(fā)表了一系列重要講話。習(xí)近平指出:“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn),特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),是金融工作的根本性任務(wù),也是金融工作的永恒主題”[1]797,“維護(hù)金融安全,是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事”[2],“切實(shí)把維護(hù)金融安全作為治國(guó)理政的一件大事,扎扎實(shí)實(shí)把金融工作做好”[2]。習(xí)近平對(duì)金融安全的系列重要講話為我國(guó)金融安全政府治理提供了指導(dǎo)思想和基本原則。

1.1 金融安全的內(nèi)涵和本質(zhì)

如果說(shuō)金融的本質(zhì)是資金的融通,那么金融安全的本質(zhì)則是國(guó)家安全的重要組成部分,是國(guó)家安全的重要支撐。金融安全的概念首先由費(fèi)舍爾(Fisher)在1933年基于對(duì)20世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)危機(jī)的觀察而提出。他認(rèn)為,當(dāng)金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)過(guò)度累積的債務(wù)與通貨緊縮現(xiàn)象往往如影隨形,由此而提出了債務(wù)-通貨緊縮理論來(lái)解釋金融安全問(wèn)題的成因[3]。

在國(guó)內(nèi),王元龍?jiān)?998年就定義了金融安全的內(nèi)涵,認(rèn)為金融安全是指貨幣資金融通的安全[4]。2004年,他進(jìn)一步將金融安全定義為具有抵御威脅的能力、金融的主權(quán)不受侵害以及金融體系可以正常運(yùn)行等[5]。之后,葉莉和陳立文在金融全球化背景下定義了金融安全,認(rèn)為一個(gè)國(guó)家在金融發(fā)展和對(duì)外交往中,要依靠有效的調(diào)控和組織體系對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范,維護(hù)本國(guó)的金融利益,保證金融系統(tǒng)穩(wěn)定而有活力[6]。吳婷婷認(rèn)為,金融安全指金融體系風(fēng)險(xiǎn)承載力不僅可以應(yīng)對(duì)自身內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的集聚,還能夠抵御來(lái)自國(guó)際的外部沖擊[7]。而張紅力則指出,金融安全不是純技術(shù)性問(wèn)題,不是被動(dòng)防御的過(guò)程,也不能用單一指標(biāo)來(lái)衡量,需要從整體性、長(zhǎng)期性等角度來(lái)進(jìn)行考慮、設(shè)計(jì)與實(shí)施[8]。

從學(xué)術(shù)界對(duì)金融安全認(rèn)識(shí)的演化過(guò)程來(lái)看,其共識(shí)在于金融安全具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和不確定性等特點(diǎn),其內(nèi)涵也隨著金融行業(yè)實(shí)踐的深化而得以擴(kuò)展。改革開放以來(lái),我國(guó)金融體系經(jīng)歷了整體規(guī)模從小到大、參與主體從單一到多元、交易模式從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的變遷過(guò)程,這推動(dòng)著金融安全不斷被賦予新的含義。當(dāng)前,我國(guó)金融體系已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)多元主體共同參與的復(fù)雜系統(tǒng)。同時(shí)全球化背景下的我國(guó)金融體系也是開放的和國(guó)際化的。因此,這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的安全既受到來(lái)自國(guó)際的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的關(guān)聯(lián)性影響,也受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下行、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的沖擊。在此背景下,金融主權(quán)不被侵犯、金融體系不遭損害、金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行以及金融資產(chǎn)不會(huì)大量流失等成為我國(guó)金融安全的重要因素。從這個(gè)意義上說(shuō),金融安全的本質(zhì)是指與貨幣和信用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于安全的狀態(tài)。或者說(shuō),金融安全的本質(zhì)就是保證金融體系運(yùn)行整體的安全穩(wěn)定和繁榮。唯有金融安全得到切實(shí)保障,金融行業(yè)才能夠可持續(xù)地發(fā)展,實(shí)體經(jīng)濟(jì)才能獲得良好的金融支持,經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也才能得到有力的支撐。

1.2 當(dāng)前我國(guó)金融安全面臨的挑戰(zhàn)

隨著2020年全球經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)二戰(zhàn)之后的首次負(fù)增長(zhǎng)以來(lái),全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了再平衡調(diào)整階段,結(jié)構(gòu)性、周期性的因素使經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步增大。同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化還出現(xiàn)趨勢(shì)性逆轉(zhuǎn)[9]。尤其是新冠肺炎疫情的發(fā)生與長(zhǎng)期性影響成為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)周期維度上的結(jié)構(gòu)性沖擊,將極大地催化新知識(shí)和新技術(shù)在世界范圍內(nèi)的運(yùn)用,并深刻影響國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系,成為百年未有之大變局的催化劑。同時(shí),我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出,發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上,而新冠肺炎疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和防控成本,將推高國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)水平。在此背景下,金融安全的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性大大增加,金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更加凸顯。具體而言,當(dāng)前我國(guó)金融安全主要面臨以下挑戰(zhàn)。

一是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)壓力增大。金融體系在危機(jī)事件的沖擊下,不同市場(chǎng)間會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo),風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)顯著增加[10]。而當(dāng)單個(gè)金融市場(chǎng)受到?jīng)_擊時(shí),負(fù)面影響會(huì)傳導(dǎo)至其他金融市場(chǎng),引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)[11],進(jìn)而對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。因此,金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)和政治的雙重后果。尤其是當(dāng)前,一方面隨著近年來(lái)我國(guó)實(shí)體企業(yè)“金融化”趨勢(shì)加快,很多實(shí)體企業(yè)積極獲取金融牌照從而進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域,這加快了實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融市場(chǎng)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染;另一方面,目前我國(guó)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的90%以上依然集中在銀行業(yè)[12],而金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的普遍導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)從銀行業(yè)傳遞到證券、保險(xiǎn)、信托等不同領(lǐng)域,給金融安全帶來(lái)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

二是高杠桿風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。盡管近年來(lái)在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,各級(jí)政府按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求積極推進(jìn)“去杠桿”,宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿率已顯著下降。但是,為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的沖擊,2020年我國(guó)先后出臺(tái)了大規(guī)模的信貸刺激政策,全年社會(huì)融資規(guī)模增長(zhǎng)了13.3%[13],為最近三年的新高。信貸刺激政策盡管在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了較好的效果,但也導(dǎo)致了我國(guó)宏觀杠桿率的大幅攀升,達(dá)到270.1%這一歷史新高,累計(jì)上升23.6個(gè)百分點(diǎn),增長(zhǎng)幅度僅次于2009年[14]。宏觀杠桿率的攀升意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的快速累積,企業(yè)面臨較大的償債壓力。

三是互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)與平臺(tái)壟斷問(wèn)題較為嚴(yán)重。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起,既為金融科技的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的契機(jī),同時(shí)也帶來(lái)了新型金融風(fēng)險(xiǎn)和新的安全挑戰(zhàn)。近年來(lái),金融科技與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,盡管互聯(lián)網(wǎng)金融在提升金融服務(wù)效率和金融體系普惠性、降低交易成本方面發(fā)揮了重要作用,但所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也值得高度重視。一方面,一些互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)業(yè)公司在缺乏必要監(jiān)管的背景下,盲目涉足信用中介、資金池等金融領(lǐng)域,風(fēng)控能力較差,最終導(dǎo)致大規(guī)模倒閉。例如,2015年左右我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)超過(guò)5 000家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu),到2019年末僅剩下300余家正常運(yùn)營(yíng)的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu),到2020年P(guān)2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)清零[15]。在此過(guò)程中,非法集資、暴力催收等危害社會(huì)安全的事件頻頻發(fā)生。同時(shí),金融科技的跨界、混業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)等特征,造成風(fēng)險(xiǎn)傳染速度更快、波及面更廣等負(fù)面后果,對(duì)金融監(jiān)管形成了新的挑戰(zhàn)。另一方面,近年來(lái)一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭的金融化程度過(guò)高、高杠桿無(wú)序擴(kuò)張所帶來(lái)的平臺(tái)壟斷、侵犯網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和危害社會(huì)民生保障等問(wèn)題也亟待整治。目前國(guó)內(nèi)行業(yè)排名前四的螞蟻集團(tuán)、陸金所、微眾銀行和京東數(shù)科估值合計(jì)15 500億元,在前18家金融科技企業(yè)中占比高達(dá)94.86%[16],市場(chǎng)集中度高企,必然帶來(lái)行業(yè)壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

四是外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊形勢(shì)嚴(yán)峻。隨著金融全球化的日益推進(jìn),國(guó)際金融市場(chǎng)的跨境聯(lián)系不斷增強(qiáng),各國(guó)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)進(jìn)一步加大了爆發(fā)金融危機(jī)的可能性[10]。而在新冠肺炎疫情期間,世界主要經(jīng)濟(jì)體均加大了財(cái)政政策和貨幣政策的刺激,造成公共部門債務(wù)不斷累積。2020年,美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)超過(guò)名義GDP的100%,為二戰(zhàn)后新高[17]。2021年,面對(duì)通脹高企,美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策收緊預(yù)期增強(qiáng),此舉在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)可能持續(xù)引發(fā)全球金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩,進(jìn)而傳至我國(guó)金融市場(chǎng)。在中美戰(zhàn)略博弈更趨激烈復(fù)雜的情況下,美國(guó)通過(guò)全面圍堵施壓,用多種手段打壓我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融體系的健康運(yùn)行,對(duì)我國(guó)金融安全構(gòu)成明顯挑戰(zhàn)。同時(shí),在新冠肺炎疫情的沖擊下,全球主要央行進(jìn)一步加強(qiáng)量化寬松政策,大量購(gòu)買政府債券,進(jìn)而將財(cái)政赤字貨幣化,這些政策調(diào)整必然形成風(fēng)險(xiǎn)外溢效應(yīng)。在此背景下,我國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體,不可避免地面臨著輸入性通貨膨脹、外幣資產(chǎn)縮水、匯率以及資本市場(chǎng)震蕩等多重壓力的外部沖擊,從而威脅著我國(guó)金融安全。

2 我國(guó)金融安全政府治理的價(jià)值選擇與現(xiàn)實(shí)困境

面對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn),政府需要加強(qiáng)金融治理來(lái)保障金融安全。金融治理包括了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理等,其中,政府治理是最主要的手段。政府治理所顯示的令行禁止的特點(diǎn)以及效率價(jià)值,具有其他治理機(jī)制不可比擬的強(qiáng)制性和優(yōu)越性。而金融安全政府治理是在國(guó)家政府治理體系之下,各類金融活動(dòng)參與主體共同維護(hù)金融秩序并推動(dòng)金融發(fā)展的制度安排[18]。新冠肺炎疫情發(fā)生之后,我國(guó)金融安全面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì):一方面,傳統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)依然存在,并在疫情期間風(fēng)險(xiǎn)程度加劇;另一方面,疫情使得金融體系的安全脆弱性和博弈激烈性加劇,從而產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn),并且這兩種風(fēng)險(xiǎn)不是簡(jiǎn)單的疊加,而是某種程度上的融合,使風(fēng)險(xiǎn)更加多元化和復(fù)雜化,從而影響著金融市場(chǎng)的健康運(yùn)行。面對(duì)這樣的壓力和挑戰(zhàn),如果金融安全問(wèn)題不能得到有效的治理和應(yīng)對(duì),勢(shì)必造成金融體系的混亂和動(dòng)蕩,最終引發(fā)金融危機(jī)。因此,充分認(rèn)識(shí)政府治理確保金融安全的必要性和緊迫性,深入分析政府加強(qiáng)金融安全治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境,是走出金融安全治理困境的邏輯前提。

2.1 政府加強(qiáng)金融安全治理的價(jià)值選擇

國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開金融治理的現(xiàn)代化。面對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻形勢(shì),政府更加需要建立有效的治理應(yīng)對(duì)體系,這既是我國(guó)金融治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),也是實(shí)現(xiàn)金融治理現(xiàn)代化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支撐。具體而言,當(dāng)前政府加強(qiáng)金融安全治理的價(jià)值選擇主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

加強(qiáng)金融安全政府治理能為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定的環(huán)境。國(guó)家安全作為一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程,經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ),而金融安全是經(jīng)濟(jì)安全的命脈。20世紀(jì)以來(lái)的金融危機(jī)無(wú)一不是在迅速的傳染中同時(shí)具有巨大的破壞能力[19]。這種破壞能力不僅可以對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融體系進(jìn)行重創(chuàng),更會(huì)造成社會(huì)矛盾的激化而形成政治動(dòng)亂、社會(huì)危機(jī),最終嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家安全。因此,習(xí)近平指出:“不斷提高金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、可持續(xù)發(fā)展能力,堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線?！盵2]當(dāng)前,在種種挑戰(zhàn)面前,唯有加強(qiáng)金融安全政府治理,對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效處置,才能營(yíng)造國(guó)泰民安的發(fā)展環(huán)境。

加強(qiáng)金融安全政府治理能讓金融更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。面對(duì)近年來(lái)大量資金流向虛擬經(jīng)濟(jì),使資產(chǎn)泡沫膨脹,社會(huì)再生產(chǎn)的生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)整體循環(huán)不暢的金融資本“脫實(shí)向虛”的趨勢(shì),習(xí)近平指出,“金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈,為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職,是金融的宗旨,也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措”[20]?？梢?jiàn),面對(duì)種種挑戰(zhàn),只有通過(guò)政府治理引導(dǎo)強(qiáng)化金融服務(wù)功能,找準(zhǔn)金融服務(wù)重點(diǎn),以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)人民生活為本,在此基礎(chǔ)上促進(jìn)金融資本向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移,才能更好滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量金融服務(wù)的需要,為“雙循環(huán)”的發(fā)展格局提供有力的金融支持。

加強(qiáng)金融安全政府治理有利于穩(wěn)步推進(jìn)金融體制改革。近年來(lái),國(guó)家積極推進(jìn)多層次資本市場(chǎng)建設(shè)并取得了一定成效。然而我國(guó)金融市場(chǎng)依然存在發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題,在金融服務(wù)的供給方面還不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。鑒于我國(guó)金融體系長(zhǎng)期以來(lái)間接融資占主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀,習(xí)近平指出:“要把發(fā)展直接融資放在重要位置。”[20]要實(shí)現(xiàn)這樣的金融安全發(fā)展目標(biāo),各級(jí)政府必須加強(qiáng)對(duì)金融安全的治理,才能穩(wěn)步推進(jìn)改革向更深層次挺進(jìn),保障全方位、多層次金融支持服務(wù)體系的建設(shè)和順利運(yùn)行。

2.2 政府加強(qiáng)金融安全治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

新形勢(shì)新挑戰(zhàn)促使我們更加深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)金融安全政府治理的重要性和緊迫性。而實(shí)踐表明,長(zhǎng)期以來(lái)金融安全政府治理面臨的最大難題,就是風(fēng)險(xiǎn)的難以預(yù)見(jiàn)和時(shí)適有效的管控。造成這一難題的原因很多,但有效解決政府加強(qiáng)金融安全治理面臨的這幾個(gè)現(xiàn)實(shí)困境問(wèn)題,有助于紓解這一難題,從而達(dá)至政府加強(qiáng)金融安全治理的上述三個(gè)價(jià)值選擇。

一是金融安全政府治理體系的模糊性。“職責(zé)清晰”是有效治理體系的首要前提。職責(zé)清晰,意味著不存在監(jiān)管的模糊性。而我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾的突出表現(xiàn)就是職責(zé)尚不清晰,這是目前金融監(jiān)管中明顯的短板。雖然在金融安全政府治理體系的建設(shè)中,國(guó)家設(shè)立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì),構(gòu)建了“一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管新體系,并加強(qiáng)了中央-地方的協(xié)同金融治理[21],但在不同監(jiān)管主體、不同層級(jí)政府之間的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任配置結(jié)構(gòu)方面依然存在模糊地帶。尤其是在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營(yíng)、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日益顯現(xiàn)的背景下,由于各部門之間相互不隸屬,不同政府部門在金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任方面的劃分依然不清楚,一些金融體系的安全問(wèn)題還缺乏統(tǒng)一部門來(lái)管理,部門之間也缺乏有效的協(xié)商溝通機(jī)制,政府監(jiān)管部門之間存在著信息不對(duì)稱以及不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,從而帶來(lái)部門間的協(xié)同與整合效應(yīng)差,出現(xiàn)監(jiān)管真空和令人擔(dān)憂的局部性風(fēng)險(xiǎn),影響著我國(guó)的金融安全。

二是金融安全政府治理政策法規(guī)的時(shí)滯性。政策法規(guī)是政府治理的杠桿,應(yīng)對(duì)金融安全風(fēng)險(xiǎn)需要與時(shí)俱進(jìn)的新制度供給,并確保制度規(guī)則的有效遵守和實(shí)施。尤其是當(dāng)前我國(guó)金融安全面對(duì)種種挑戰(zhàn),對(duì)新制度供給的需求更為緊迫,需要政府部門從金融安全的高度全面審視我國(guó)金融體系的運(yùn)作機(jī)制,預(yù)見(jiàn)性地把握和防控我國(guó)金融市場(chǎng)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)地有針對(duì)性地處置。但現(xiàn)實(shí)的狀況是,由于我國(guó)政府部門從總體上看還缺乏應(yīng)對(duì)新型風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累,政策法規(guī)還缺乏系統(tǒng)性、配套性、精準(zhǔn)性,加之政府政策法規(guī)的完善性、可操作性亟待增強(qiáng),政策法規(guī)的強(qiáng)制性需要進(jìn)一步落實(shí),各地對(duì)政策法規(guī)在執(zhí)行力度上需要進(jìn)一步提高等,使得我國(guó)金融監(jiān)管政策法規(guī)對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的金融創(chuàng)新和安全問(wèn)題回應(yīng)不夠,時(shí)滯性明顯,造成在一些金融安全領(lǐng)域政策法規(guī)缺失的問(wèn)題比較嚴(yán)重。

三是金融安全政府治理工具的陳舊性。當(dāng)前,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等前沿科技為政府治理提供了更多選擇,也為各類新金融業(yè)態(tài)的有效治理奠定了基礎(chǔ)[22]。但目前我國(guó)在金融治理方面依然缺乏對(duì)這些前沿治理工具的積極運(yùn)用,金融監(jiān)管科技的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于金融行業(yè)對(duì)于新技術(shù)的應(yīng)用。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)金融這一新金融業(yè)態(tài)迅速發(fā)展過(guò)程中,政府在技術(shù)治理體系和治理能力等方面的積累十分有限,缺乏成熟的監(jiān)管科技工具以進(jìn)行有效應(yīng)對(duì),使得政府的治理往往是被動(dòng)性事后治理。這勢(shì)必造成我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警滯后,從而極大地影響金融安全的政府治理成效。

3 加強(qiáng)我國(guó)金融安全政府治理的創(chuàng)新策略

近年來(lái),我國(guó)政府對(duì)金融安全治理的探索已經(jīng)取得一定成效,防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了重要階段性成果,守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。然而,隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的日趨復(fù)雜,金融安全問(wèn)題呈現(xiàn)出的上述新特征和新挑戰(zhàn),客觀上迫切需要政府在已有成就的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步整合治理機(jī)制、創(chuàng)新治理手段,才能適應(yīng)金融行業(yè)的治理需求,從而有力維護(hù)金融體系運(yùn)行整體的安全穩(wěn)定和繁榮。

3.1 在治理理念上推進(jìn)金融安全政府治理工作創(chuàng)新

推進(jìn)金融安全政府治理創(chuàng)新,首先需要解決的就是思想認(rèn)識(shí)上的格局和高度問(wèn)題,即從“兩個(gè)大局”的高度認(rèn)識(shí)金融安全與金融治理的重要性。中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這“兩個(gè)大局”,既高遠(yuǎn)又深刻地闡述了我國(guó)的發(fā)展態(tài)勢(shì)與當(dāng)今世界形勢(shì)的特點(diǎn):一是在中華民族偉大復(fù)興迎來(lái)輝煌前景的同時(shí),也存在愈進(jìn)愈難的局面;二是世界發(fā)展面臨的不穩(wěn)定性不確定性日益突出。在金融安全政府治理中心懷“兩個(gè)大局”,才能以全局視野和系統(tǒng)思維實(shí)現(xiàn)治理格局上的認(rèn)識(shí)突破。

首先,牢固樹立總體國(guó)家安全觀來(lái)謀劃金融安全政府治理工作。認(rèn)識(shí)把握“兩個(gè)大局”,就要深刻認(rèn)識(shí)和把握這種內(nèi)部發(fā)展與外部變化相疊加,發(fā)展機(jī)遇與矛盾挑戰(zhàn)相并存的狀況,立足于總體國(guó)家安全觀來(lái)推進(jìn)金融安全的政府治理。為此,一是要深刻理解把握總體國(guó)家安全觀是金融安全政府治理的首要前提。國(guó)家安全是國(guó)家發(fā)展的最重要基石,是人民福祉的最根本保障。習(xí)近平指出:“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富,時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣,內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜?！盵23]200-201顯然,總體國(guó)家安全觀回應(yīng)的正是當(dāng)下錯(cuò)綜復(fù)雜的各類安全挑戰(zhàn)。在總體國(guó)家安全中,金融安全既是其中重要組成部分,又與政治安全、軍事安全、社會(huì)安全、信息安全等各方面安全緊密相連。二是總體國(guó)家安全觀決定了金融安全政府治理的視野和格局。金融安全的政府治理須從國(guó)家安全全局視野出發(fā),立足國(guó)際秩序的大變局來(lái)把握規(guī)律,立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局來(lái)加以統(tǒng)籌,將總體國(guó)家安全觀的基本原則和宏觀要求通過(guò)金融安全政府治理中的方針政策、戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、政策舉措和工作部署加以具體落實(shí)。

其次,始終著眼于“三新”要求來(lái)推進(jìn)金融安全政府治理工作。認(rèn)識(shí)把握“兩個(gè)大局”,必須始終著眼于新階段、新理念、新格局,把金融安全政府治理工作真正融入其中。新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局是貫穿“十四五”時(shí)期乃至全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家全過(guò)程的戰(zhàn)略導(dǎo)向,也是推進(jìn)金融安全政府治理工作的重要指導(dǎo)。為此,在金融安全政府治理中要聚焦兩個(gè)重點(diǎn):一是樹立金融回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)的理念。服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)是政府對(duì)金融體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整必須堅(jiān)持的方向。只有通過(guò)政府治理讓更多的金融資源支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,尤其是推動(dòng)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展,才能盡快構(gòu)建金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)的新發(fā)展格局,夯實(shí)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大基礎(chǔ)。二是樹立綠色金融發(fā)展的理念。綠色金融是政府治理在金融服務(wù)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。只有通過(guò)政府治理制定綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系和激勵(lì)政策,形成綠色金融創(chuàng)新的強(qiáng)勁動(dòng)力,促進(jìn)金融資源和社會(huì)資本良性發(fā)展,才能以高質(zhì)量發(fā)展為防范金融安全風(fēng)險(xiǎn)筑牢堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

再次,牢固樹立底線思維來(lái)加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。認(rèn)識(shí)把握“兩個(gè)大局”,堅(jiān)持底線思維,就是必須堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)這一重要目標(biāo)。當(dāng)前,隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化和國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整,各種矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)源、各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)點(diǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜、交織作用,金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、突發(fā)性以及危害性都更勝往常。守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線,就是要在各種可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)中增強(qiáng)政府的治理能力。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出:“增強(qiáng)憂患意識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)要一以貫之?！盵24]69這就既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手,也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招。一是要把金融安全納入宏觀調(diào)控和金融治理的目標(biāo)體系,健全完善貨幣政策與宏觀審慎政策“雙支柱”的金融治理框架,發(fā)揮政府在金融治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的作用,推進(jìn)宏觀審慎金融監(jiān)管的有效實(shí)施。二是精準(zhǔn)發(fā)力對(duì)癥施策處理不同類型的金融風(fēng)險(xiǎn)。金融安全涉及經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的方方面面,政府治理要做到精準(zhǔn)施策,才能阻斷金融風(fēng)險(xiǎn)傳染和擴(kuò)散。三是健全金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)體系。金融運(yùn)行的波動(dòng)性和周期性影響著金融安全。因此,必須完善金融征信和支付清算等預(yù)警監(jiān)測(cè)體系,對(duì)金融運(yùn)行進(jìn)行前瞻性的逆周期調(diào)節(jié),防止經(jīng)濟(jì)金融的周期性波動(dòng)。

3.2 在治理體系上推進(jìn)金融安全政府治理機(jī)制創(chuàng)新

完善的治理體系,是治理能力現(xiàn)代化的根本保證。黨的十九屆四中全會(huì)指出:“要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制,構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！盵25]5-6。在金融安全的政府治理體系建設(shè)中,“職責(zé)明確”應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建不同層級(jí)政府之間,以及不同監(jiān)管主體之間的多樣化分工協(xié)作機(jī)制的首要前提。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步打破部門間、層級(jí)間和主體間的限制,優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行體系,才能保證治理的有效運(yùn)行,從而推進(jìn)金融安全治理現(xiàn)代化及國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一是理順中央與地方的金融安全治理關(guān)系,完善縱向職責(zé)運(yùn)行機(jī)制。中央與地方職責(zé)權(quán)限的劃分,歷來(lái)都是政府治理中的重要內(nèi)容。在我國(guó)金融安全政府治理中,主要體現(xiàn)為中央政府和地方政府之間的事權(quán)劃分以及職責(zé)關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái),金融業(yè)由中央層面的原“一行三會(huì)”進(jìn)行垂直監(jiān)管。隨著近年來(lái)地方金融的發(fā)展,對(duì)地方政府參與金融治理提出了新要求。在此背景下,各省市區(qū)紛紛成立金融辦公室承擔(dān)地方金融監(jiān)管職責(zé),對(duì)城商行、小貸公司等地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見(jiàn)》,明確了小貸公司、股權(quán)交易中心等7類金融機(jī)構(gòu)由地方政府進(jìn)行監(jiān)管[26],這是將中央-地方雙重金融治理體系加以制度化的標(biāo)志。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議進(jìn)一步賦予地方政府金融治理自主權(quán)。實(shí)踐證明,這樣的制度安排有利有弊:一方面讓地方政府能夠因地制宜探索制定地方金融發(fā)展的政策方針;另一方面地方政府憑借較高金融自主權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的便捷性和可能性大幅提升,從而造成的金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大,對(duì)地方金融安全帶來(lái)消極影響。

這說(shuō)明健全金融安全的政府治理體制機(jī)制刻不容緩。首先需要進(jìn)一步強(qiáng)化中央與地方政府之間的協(xié)同,健全中央和地方不同層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。而協(xié)同的前提是按照責(zé)任政府治理的體制與權(quán)責(zé)分配模式,明確不同層級(jí)的事權(quán)劃分,理順不同層級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系,切實(shí)消除金融監(jiān)管中的權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象。在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上,形成良好配合與功能互補(bǔ)的協(xié)調(diào)制度體系。其次需要中央政府進(jìn)一步強(qiáng)化在金融治理中對(duì)地方政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。由于地方金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的特征,地方政府中的監(jiān)管主體又相對(duì)分散,迫切需要中央政府加強(qiáng)對(duì)省級(jí)地方金融管理部門的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力,統(tǒng)籌好跨區(qū)域政府之間的利益關(guān)系,促使地方政府間形成治理合力,切實(shí)消除金融監(jiān)管中的碎片化現(xiàn)象。再次需要進(jìn)一步明確地方監(jiān)管責(zé)任,強(qiáng)化基層金融監(jiān)管的執(zhí)行力。制度體制的優(yōu)勢(shì)只有在切實(shí)執(zhí)行中才能轉(zhuǎn)化為治理效能。因此,各級(jí)地方政府要以政治能力、戰(zhàn)略眼光、專業(yè)水平,敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為的精神狀態(tài)和過(guò)硬本領(lǐng),確保對(duì)中央政策的執(zhí)行力度。同時(shí),要發(fā)揮好強(qiáng)化問(wèn)責(zé)這一重要的制度保障作用。

二是強(qiáng)化部門金融安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),打通橫向職責(zé)運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)代政府設(shè)置中,部門權(quán)責(zé)的劃分和規(guī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是政府運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。在政府治理中,橫向職責(zé)的運(yùn)行機(jī)制主要是指同級(jí)政府內(nèi)不同部門之間的職責(zé)運(yùn)行機(jī)制,主要包括同級(jí)政府部門之間的事權(quán)劃分以及職責(zé)協(xié)調(diào)關(guān)系。在金融安全治理中,從橫向來(lái)看,目前我國(guó)金融行業(yè)依然是以分業(yè)監(jiān)管為主的治理結(jié)構(gòu)。在該體系下,中國(guó)人民銀行行使中央銀行職能,并承擔(dān)了部分金融監(jiān)督治理職責(zé),包括清算支付、外匯管理、反洗錢、銀行間債券市場(chǎng)交易等。而銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)則分別對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。此外,財(cái)政部、發(fā)改委等部門還具有部分金融債券的審批權(quán)。這樣的制度安排從總體上看,不同部門的監(jiān)管職責(zé)是比較清晰明確的,也在一定程度上體現(xiàn)了金融行業(yè)治理的專業(yè)化和精細(xì)化。然而,面對(duì)實(shí)體企業(yè)金融化和金融機(jī)構(gòu)綜合化發(fā)展的現(xiàn)狀,現(xiàn)有治理體系存在的短板也日益明顯:一方面不同部門之間在職能邊界上存在著權(quán)責(zé)不清、治理空白和責(zé)任沖突;另一方面各部門之間缺乏協(xié)作,使其對(duì)金融安全的信息收集不夠充分、分析不夠科學(xué)、識(shí)別不夠精確等,尤其是面對(duì)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏全面的治理手段。

目前金融安全治理存在的這些短板也就體現(xiàn)出構(gòu)建適應(yīng)新變化的金融安全政府治理模式十分必要。首先是建立健全政府治理協(xié)調(diào)機(jī)制,減少金融安全政府治理中的空白和模糊地帶。通過(guò)完善金融監(jiān)管部門之間的聯(lián)席會(huì)議制度和信息共享網(wǎng)絡(luò),減少不同監(jiān)管主體之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題,以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)金融安全治理的全覆蓋。其次是政府要堅(jiān)持“功能性治理”理念。當(dāng)前,不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)在投融資領(lǐng)域執(zhí)行著相同或類似的功能,這在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域尤其普遍。如果各個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)各自行業(yè)中相似的業(yè)務(wù)采取不同的治理規(guī)則,就會(huì)引發(fā)監(jiān)管套利等行為。而功能性治理則是通過(guò)不同行業(yè)監(jiān)管部門進(jìn)行統(tǒng)籌,對(duì)不同種類的金融機(jī)構(gòu)開展的類似服務(wù)統(tǒng)一制定大致相當(dāng)?shù)闹卫硪?guī)則,形成統(tǒng)一的制度邏輯,從而營(yíng)造跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,維護(hù)金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。再次是針對(duì)綜合性金融控股集團(tuán)制定跨行業(yè)的治理規(guī)范。當(dāng)前,綜合性金融控股集團(tuán)因其業(yè)務(wù)的跨界性成為金融治理體系的盲點(diǎn),成為金融安全的重大威脅。對(duì)此,政府需要針對(duì)不同監(jiān)管部門的責(zé)任、權(quán)力、能力及彼此協(xié)同、互相配合要有科學(xué)設(shè)置和可操作的規(guī)定,提升金融安全政府治理成效。金融安全政府治理效能與治理體系變革的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)是正相關(guān)的。

三是注重政府金融安全治理和社會(huì)金融安全治理的相互配合。隨著我國(guó)金融體系規(guī)模的擴(kuò)大和日益復(fù)雜化,對(duì)其進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管已經(jīng)不能過(guò)度依賴政府部門,迫切需要形成多位一體的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系,借助社會(huì)組織的力量和政府協(xié)同治理。尤其是市場(chǎng)監(jiān)管中一些自律組織和自律規(guī)則,它們?cè)谏鐣?huì)治理中相對(duì)靈活,針對(duì)性強(qiáng),能夠比較好地適應(yīng)金融市場(chǎng)高風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜多變的特點(diǎn)。因此,首先應(yīng)合理劃分行政監(jiān)管與自律監(jiān)管職責(zé),發(fā)揮自律組織與自律監(jiān)管中的積極性,增強(qiáng)金融行業(yè)自律意識(shí),提高金融行業(yè)自律能力,充分發(fā)揮金融行業(yè)自律監(jiān)管職能。其次應(yīng)積極培育金融行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織,既包括全國(guó)性的金融行業(yè)組織,也包括地方性的金融行業(yè)組織。政府應(yīng)通過(guò)金融行業(yè)協(xié)會(huì)將治理政策進(jìn)行宣傳引導(dǎo),幫助金融企業(yè)準(zhǔn)確理解行業(yè)治理要求,從而促使金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。再次應(yīng)采用政府治理和行業(yè)自律相結(jié)合的金融監(jiān)管模式,嘗試軟法治理[27],即通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)引導(dǎo)企業(yè)形成企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),再成為行業(yè)的自律規(guī)范,從而可以對(duì)金融行業(yè)新業(yè)態(tài)進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管。最后是構(gòu)建立體多元聯(lián)動(dòng)的金融治理體系,將政府治理、行業(yè)自律、公司治理以及公眾監(jiān)督等有機(jī)整合,創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制與平臺(tái),形成多位一體的監(jiān)管體系,推動(dòng)深層多元協(xié)同治理格局的生成,以形成保障國(guó)家金融安全的強(qiáng)大合力。

四是加強(qiáng)黨對(duì)金融安全政府治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)金融安全政府治理體系建設(shè)中,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。特別是在當(dāng)前金融安全受到各方面挑戰(zhàn)的態(tài)勢(shì)下,堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是金融安全的根本保障,要進(jìn)一步凸顯黨在領(lǐng)導(dǎo)金融安全政府治理中的權(quán)威性。習(xí)近平指出,黨要“完善定期研究金融發(fā)展戰(zhàn)略、分析金融形勢(shì)、決定金融方針政策的工作機(jī)制,提高金融決策科學(xué)化水平”[2]。就是說(shuō),在我國(guó)金融治理現(xiàn)代化的各領(lǐng)域及全過(guò)程中都要貫穿體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)要做好金融行業(yè)全面從嚴(yán)治黨以及反腐倡廉工作。強(qiáng)調(diào)黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo),就要在金融行業(yè)中加強(qiáng)對(duì)從事金融工作的領(lǐng)導(dǎo)者的黨性教育[19],并加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,防止行業(yè)腐敗對(duì)金融安全的危害。此外,要堅(jiān)持黨管金融人才的原則,做好金融人才的選拔、培養(yǎng)和使用,打造一支能很好應(yīng)對(duì)金融安全問(wèn)題的專業(yè)隊(duì)伍。

3.3 在治理規(guī)則上推進(jìn)金融安全政府治理政策創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在不同的發(fā)展階段,金融安全會(huì)呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。當(dāng)前,在“兩個(gè)大局”背景下我國(guó)金融安全既面臨著過(guò)去金融行業(yè)長(zhǎng)期存在的風(fēng)險(xiǎn),又面臨著新的風(fēng)險(xiǎn),并且新舊兩種風(fēng)險(xiǎn)相互交織融合,這就使風(fēng)險(xiǎn)更加多元化和復(fù)雜化,從而影響著金融市場(chǎng)的健康運(yùn)行,為政府治理帶來(lái)了諸多新挑戰(zhàn),已有的監(jiān)管規(guī)則顯然無(wú)法很好適應(yīng)這些挑戰(zhàn)。推動(dòng)金融發(fā)展需要新的制度供給,政府要積極作出監(jiān)管調(diào)整和政策響應(yīng)。在“完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題上,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持宏觀審慎管理和微觀行為監(jiān)管兩手抓、兩手都硬、兩手協(xié)調(diào)配合”[28],建立完善金融監(jiān)管、金融調(diào)控的制度體系以規(guī)范金融運(yùn)行。針對(duì)金融安全面臨的新問(wèn)題新挑戰(zhàn),在政策上要對(duì)癥下藥,在監(jiān)管規(guī)則上要加以完善,讓風(fēng)險(xiǎn)得到及時(shí)處置,從而確保我國(guó)金融安全。

第一,進(jìn)一步推進(jìn)結(jié)構(gòu)性去杠桿,加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控。習(xí)近平指出:“要深化對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)金融形勢(shì)的認(rèn)識(shí),正確把握金融本質(zhì),深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,精準(zhǔn)有效處置重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn),深化金融改革開放,增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力,堅(jiān)決打好防范化解包括金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn),推動(dòng)我國(guó)金融業(yè)健康發(fā)展?！盵28]按照這一要求,當(dāng)前在深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,有三個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題亟待解決。一是要將控制地方政府杠桿率作為重點(diǎn)。當(dāng)前一些地方政府杠桿率較高,在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下,地方政府債務(wù)違約事件增多,這對(duì)金融安全帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。為此,應(yīng)該規(guī)范地方政府的融資渠道,特別是要加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的管控。二是要重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)去杠桿。國(guó)有企業(yè)去杠桿是有效控制宏觀杠桿率、防止產(chǎn)能過(guò)剩、消解 “僵尸企業(yè)”的重要抓手。要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路,分類施策,防止過(guò)度舉債,守住國(guó)有企業(yè)不發(fā)生重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線[29]。三是嚴(yán)控杠桿率上升過(guò)快的勢(shì)頭。近年來(lái)我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率下降,杠桿率大幅攀升,造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因便是各類非正規(guī)融資渠道借貸活躍,甚至泛濫。因此,一方面要對(duì)非正規(guī)金融進(jìn)一步治理規(guī)范,防止居民杠桿率過(guò)快增長(zhǎng),另一方面要完善政策體系,培育新型消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。總之,“構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無(wú)阻”[30],暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)最主要的是供給側(cè)有效暢通。而只有有效的供給能力才可以為高質(zhì)量發(fā)展新格局提供堅(jiān)實(shí)的支撐。這是金融安全政府治理中政策創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。

第二,進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管政策的制定完善,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。在國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的初期,政府總體上持寬容和鼓勵(lì)態(tài)度,促使其得到快速發(fā)展。而快速發(fā)展也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的聚集。由于缺乏強(qiáng)制性的監(jiān)管措施,加之法律制度在客觀上存在時(shí)滯性,互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)逐步出現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)態(tài)勢(shì),成為金融安全新的威脅。為了更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控,當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)該聚焦三個(gè)重點(diǎn)。一是變事后監(jiān)管為事前監(jiān)控。在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)行治理中,政府和行業(yè)組織要進(jìn)一步制定完善準(zhǔn)入條件和退出機(jī)制,這是防止金融風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障。只有變事后監(jiān)管為事前監(jiān)控,變被動(dòng)適應(yīng)的方式及后期抑制性手段為前瞻性的預(yù)判和積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì),才能避免網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)“先發(fā)展,后治理”的情況再度出現(xiàn)。二是由突擊式監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。通過(guò)突擊式的專項(xiàng)整治,目前國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)正按照2020年11月央行和銀保監(jiān)會(huì)共同發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》要求,其金融活動(dòng)全部納入金融監(jiān)管。但從常態(tài)化可持續(xù)監(jiān)管角度看,迫切需要對(duì)不同的金融業(yè)態(tài)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行深入研究,并盡快制定與其風(fēng)險(xiǎn)特征相適應(yīng)的監(jiān)管準(zhǔn)則,才能真正改善當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)小額貸款“監(jiān)管洼地”的局面。因此,推進(jìn)突擊式監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變是金融安全政府治理的關(guān)鍵。三是建立健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。針對(duì)一些互聯(lián)網(wǎng)金融巨頭利用數(shù)字平臺(tái)壟斷經(jīng)營(yíng)、無(wú)序擴(kuò)張和侵犯客戶隱私等行為,必須以金融法治來(lái)形成和完善維護(hù)金融安全的長(zhǎng)效機(jī)制,建立健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系,才能切實(shí)強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張,保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)及個(gè)人隱私,推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

第三,積極應(yīng)對(duì)外部金融風(fēng)險(xiǎn)沖擊,參與國(guó)際金融安全合作治理。全球化背景下的中國(guó)金融必然是開放的和國(guó)際化的。而金融風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)的關(guān)聯(lián)性在一個(gè)開放的金融體系中已然是不可避免的客觀存在。中國(guó)應(yīng)該更深入、更廣泛地參與到全球金融治理中,為建立更加有序、有效的全球金融治理體系發(fā)揮更大的作用,這是金融安全政府治理的重要職責(zé)。2019年習(xí)近平對(duì)金融行業(yè)的開放提出了新要求:“要提高金融業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)能力,擴(kuò)大金融高水平雙向開放,提高開放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險(xiǎn)能力,提高參與國(guó)際金融治理能力?！盵28]這就為開放經(jīng)濟(jì)背景下的金融安全政府治理提供了行動(dòng)指南。一方面,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和跨境資金的檢測(cè),降低我國(guó)金融體系受到外部風(fēng)險(xiǎn)傳染的程度。要在保障國(guó)家金融安全的前提下,穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)金融行業(yè)雙向開放的步伐。另一方面,要建立金融安全政府治理長(zhǎng)效化的國(guó)際合作機(jī)制[31],各國(guó)共同采取行動(dòng),通力合作,是化解金融危機(jī)、保障金融安全的有效舉措。

3.4 在治理手段上推進(jìn)金融安全政府治理方式創(chuàng)新

金融安全政府治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須堅(jiān)持正確的方法,采用多元的治理手段和工具。尤其是在金融創(chuàng)新一方面日新月異推動(dòng)金融發(fā)展和金融行業(yè)的變革,另一方面又在放大金融風(fēng)險(xiǎn)的情況下,更加迫切要求政府在治理工具上予以創(chuàng)新。這種創(chuàng)新是在“兩個(gè)大局”背景下,遵循經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,以工具手段的多元化、系統(tǒng)性和協(xié)同性,取得治理效率的最大化。

其一,在金融安全治理中堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府的協(xié)同發(fā)力。在金融治理現(xiàn)代化的過(guò)程中,必須厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系,權(quán)衡好行政化手段與市場(chǎng)化手段,讓有效的市場(chǎng)與有為的政府更好地協(xié)同發(fā)力。一方面,要進(jìn)一步讓市場(chǎng)在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。大力發(fā)展多種金融機(jī)構(gòu)和多層次金融市場(chǎng),尤其是要按照中央提出的“發(fā)展資本市場(chǎng)是中國(guó)的改革方向”[32],大力發(fā)展直接融資,進(jìn)一步降低企業(yè)融資成本,提升金融服務(wù)覆蓋面的要求,拓寬融資渠道,為我國(guó)新發(fā)展階段的新格局形成提供金融支持。另一方面,科學(xué)的宏觀調(diào)控,有效的政府治理,是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。政府要積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的建立,強(qiáng)化市場(chǎng)立規(guī)建制能力,加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),充分激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。要通過(guò)建立高效的金融調(diào)控體系,警惕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)市場(chǎng)失靈的情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判和及時(shí)糾正,防止金融安全問(wèn)題的發(fā)生。

其二,在金融安全治理中堅(jiān)持行政治理和司法治理的協(xié)同發(fā)力。加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法手段的協(xié)調(diào)運(yùn)用,確保金融安全政府治理中“行刑銜接”的精準(zhǔn)配套勢(shì)在必行。在我國(guó)金融安全治理中,一方面由“一行兩會(huì)”進(jìn)行行政治理,主要依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)對(duì)尚不構(gòu)成刑事犯罪的金融違法行為進(jìn)行行政處罰;另一方面由司法機(jī)關(guān)依據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定,追究社會(huì)危害性較大的金融犯罪行為的刑事責(zé)任,從而實(shí)施司法治理。相比而言,目前司法治理系統(tǒng)滯后于行政監(jiān)管系統(tǒng),亟待這兩個(gè)系統(tǒng)功能互補(bǔ)、共同作用。為此,首先要盡快建立完善相關(guān)的金融法律法規(guī)及實(shí)施細(xì)則,通過(guò)強(qiáng)而有力的司法手段進(jìn)行治理,彰顯刑法的針對(duì)性及威懾力,以確保依法經(jīng)營(yíng)、依法監(jiān)管、依法懲戒。其次是要對(duì)金融體系中的行政處罰與刑事規(guī)制進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。而聯(lián)動(dòng)的核心在于行政處罰與刑事規(guī)制的相互協(xié)調(diào)、相互配合,讓金融行政處罰與刑事規(guī)制成為政府治理金融風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)銜接的懲罰機(jī)制,從而形成強(qiáng)大的“行刑合力”。再次是要用法治思維和法治方式履行其治理職責(zé)。政府監(jiān)管部門要以金融創(chuàng)新、金融效率和金融穩(wěn)定的平衡為重點(diǎn),持續(xù)完善法律法規(guī),確保政府治理金融風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的制度化和規(guī)范化。

其三,在金融治理中堅(jiān)持多元手段的協(xié)同發(fā)力。加強(qiáng)對(duì)技術(shù)治理工具的探索和利用,是金融安全政府治理的內(nèi)在需要和必然選擇。近年來(lái),大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等前沿信息科技得到長(zhǎng)足發(fā)展,引發(fā)了政府治理變革的浪潮。實(shí)踐表明,運(yùn)用數(shù)字化智能化手段可以提升政府治理的預(yù)見(jiàn)性、高效性,提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)感知能力和穿透式監(jiān)管能力。而目前需要解決的問(wèn)題,一是政府要盡快夯實(shí)監(jiān)管科技底層的技術(shù)基礎(chǔ),補(bǔ)齊當(dāng)前存在的主要短板,加強(qiáng)對(duì)前沿信息科技的研發(fā),探究新技術(shù)在金融治理中的適用性。二是政府要進(jìn)一步完善金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng),建立健全金融安全數(shù)據(jù)庫(kù)和行業(yè)信息披露系統(tǒng),為各級(jí)政府監(jiān)管部門對(duì)金融治理提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。三是政府要制定完善與監(jiān)管科技配套的法律法規(guī)。通過(guò)對(duì)監(jiān)管科技進(jìn)行立法規(guī)范,從而確立政府金融監(jiān)管技術(shù)治理的原則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行框架,以增強(qiáng)金融安全政府治理的精準(zhǔn)化。通過(guò)監(jiān)管科技提升金融安全政府治理智能化的同時(shí),還應(yīng)該重視從傳統(tǒng)監(jiān)管手段中充分汲取經(jīng)驗(yàn),形成現(xiàn)代與傳統(tǒng)的有機(jī)融合,讓多元手段協(xié)同發(fā)力。2020年我國(guó)開展了金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn),其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)“小型試驗(yàn),在試驗(yàn)中比較鑒別、總結(jié)概括推廣”的方法。這種先試驗(yàn)再推廣的方法一直是我們行之有效的治國(guó)理政方法。在金融安全治理中政府應(yīng)該賦予其更加深刻的時(shí)代內(nèi)涵和要求,使其在金融安全政府治理創(chuàng)新中發(fā)揮更加積極的作用。

4 結(jié)論與討論

本文以“兩個(gè)大局”為背景,通過(guò)對(duì)我國(guó)金融安全呈現(xiàn)的新問(wèn)題與新特點(diǎn)的分析,剖析政府治理金融風(fēng)險(xiǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境和價(jià)值選擇,在此基礎(chǔ)上探討金融安全政府治理的創(chuàng)新策略,得出以下四個(gè)主要觀點(diǎn),以進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)金融安全風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題的討論。

第一,立足“兩個(gè)大局”是謀劃金融安全政府治理的基本出發(fā)點(diǎn)。從“兩個(gè)大局”的核心指向看,中國(guó)的影響力在世界上越來(lái)越大;從中國(guó)金融開放的最終目標(biāo)看,是要把中國(guó)金融特別是資本市場(chǎng)建設(shè)成國(guó)際金融中心之一。伴隨著目標(biāo)及其影響力的與日俱增,金融風(fēng)險(xiǎn)也必然會(huì)與日俱增。只有立足中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和當(dāng)今世界處于百年未有之大變局這“兩個(gè)大局”的高度,去觀金融大勢(shì)、謀金融全局,才能做到對(duì)金融安全了然于胸、因勢(shì)而動(dòng),且保持自身足夠的定力;才能深刻理解確保經(jīng)濟(jì)金融大局穩(wěn)定的重大意義。因此,“兩個(gè)大局”是謀劃金融安全政府治理的基本出發(fā)點(diǎn),是實(shí)現(xiàn)金融治理現(xiàn)代化的首要前提。

第二,樹立系統(tǒng)思維是創(chuàng)新金融安全政府治理的重要方法。由于金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng),防范金融風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,而系統(tǒng)思維是創(chuàng)新金融安全政府治理的重要方法。只有堅(jiān)持系統(tǒng)思維,才能把握新階段、新理念、新格局的內(nèi)在關(guān)系,從戰(zhàn)略的層面去統(tǒng)攬金融安全全局;才能從辯證的角度分析把握新矛盾新挑戰(zhàn),抓住治理的重點(diǎn)和關(guān)鍵去破解金融安全難題;才能處理好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì),并通過(guò)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展來(lái)夯實(shí)金融安全的基礎(chǔ)。在治理實(shí)踐中將內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)、內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)和內(nèi)外兩個(gè)大局相統(tǒng)籌,注重外部沖擊對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)機(jī)制,著重防范處置外部因素與內(nèi)部因素共振的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)[33]。

第三,遵循市場(chǎng)化法治化是推進(jìn)金融安全政府治理的基本原則。統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作,必須遵循市場(chǎng)化法治化原則。鑒于當(dāng)前我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置仍然以行政處置為主的現(xiàn)狀,迫切要求進(jìn)一步厘清市場(chǎng)和政府的邊界,一方面應(yīng)當(dāng)主要依靠市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,以避免因過(guò)度行政化干預(yù)形成的“制度慣性”而成為政府治理的沉重包袱;另一方面要大力推進(jìn)法治化進(jìn)程,讓市場(chǎng)力量作用在法治框架內(nèi)充分發(fā)揮。法治是政府治理的基本方式。所以,在金融安全政府治理的基本原則中,法治的重要性是第一位的。

第四,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)金融安全政府治理的根本保障。黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展具有決定性作用。黨中央的頂層設(shè)計(jì),是管方向路線和戰(zhàn)略全局,管方針政策及工作機(jī)制。在百年未有之大變局中,只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興把方向、謀大局、定政策、促改革的堅(jiān)強(qiáng)作用,金融領(lǐng)域才能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流,在嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)面前正確研判和選擇;才能勇于戰(zhàn)勝國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興守底線、防風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的根本目標(biāo)。

總之,維護(hù)金融安全,是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略性、根本性的大事。習(xí)近平指出:“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn),事關(guān)國(guó)家安全、發(fā)展全局、人民財(cái)產(chǎn)安全,是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口?！盵34]因此,在推進(jìn)政府治理創(chuàng)新中必須始終放眼“兩個(gè)大局”的走勢(shì),切實(shí)做到理念先行、機(jī)制引導(dǎo)、政策推動(dòng)、手段多元,才能防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,從而保證國(guó)家的金融安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。