陳 亮

(上海交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,上海 200240)

習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)上指出,“要提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力,為長三角一體化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障”[1]?？鐓^(qū)域治理是長三角一體化發(fā)展過程中的“難點(diǎn)痛點(diǎn)堵點(diǎn)”問題,破解跨區(qū)域治理困境,需要發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大優(yōu)勢,把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到跨區(qū)域治理的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。近年來,在中國長三角地區(qū)的一些毗鄰區(qū)域,若干基層黨政部門在黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的過程中探索出了毗鄰黨建這一模式,該模式成為破解跨區(qū)域治理困境的創(chuàng)新模式與有效路徑。

自毗鄰黨建提出以來,它在長三角地區(qū)得到了廣泛推廣和使用,目前已經(jīng)成為該地區(qū)破解跨區(qū)域治理困境的“一張名片”,并得到了全國其他一些地區(qū)的借鑒和采用。從實(shí)踐層面上看,毗鄰黨建通過發(fā)揮基層黨組織點(diǎn)多、線長、面廣的優(yōu)勢,把毗鄰地區(qū)的整體性黨建思維貫穿到跨區(qū)域治理的整個(gè)過程之中,以毗鄰地區(qū)的一體化黨建帶動(dòng)一體化治理,具有破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。然而,針對(duì)跨區(qū)域治理中的毗鄰黨建這一課題,相關(guān)研究還處于起步階段。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)于毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中作用機(jī)制的認(rèn)識(shí)并不充分、深入。如何準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)毗鄰黨建并解釋其在跨區(qū)域治理中的作用機(jī)制,亟待學(xué)術(shù)界開展針對(duì)性的研究。

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

毗鄰黨建是黨中央強(qiáng)化基層黨建、推動(dòng)跨區(qū)域治理實(shí)踐的宏觀背景下,若干基層黨政部門在黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的過程中探索出的一種新型黨建模式。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)于毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中的作用機(jī)制闡述較少,亟待予以回應(yīng)和研究。鑒于此,如何準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)毗鄰黨建并解釋其在跨區(qū)域治理中的作用機(jī)制,是本文要解決的主要問題。

目前,直接以“跨區(qū)域治理中的毗鄰黨建”為主題的研究尚未深入開展,相關(guān)研究主要圍繞“黨建引領(lǐng)基層治理”這一主題進(jìn)行探討,集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

一是關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理的總體探討。既有研究主要探討黨建引領(lǐng)基層治理的整合邏輯[2]、制度邏輯[3]、治理邏輯[4]、創(chuàng)新邏輯[5];黨建引領(lǐng)基層治理的政治與社會(huì)的“雙重取向”[6]219;黨建引領(lǐng)基層治理的“集體行動(dòng)困境”與作用機(jī)制[7];黨建引領(lǐng)基層治理過程中的社會(huì)資本匱乏困境及其化解路徑[8];黨建引領(lǐng)基層治理的中國敘事及其對(duì)“國家與社會(huì)范式”的超越[9];黨建引領(lǐng)基層治理的本土經(jīng)驗(yàn)與理論貢獻(xiàn)[10];黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐走向與治理體系建設(shè)[11];黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的整體圖景與類型學(xué)分析[5]。二是關(guān)于黨建引領(lǐng)城市基層治理的探討。既有研究主要探討黨建引領(lǐng)城市基層治理的理論和實(shí)踐邏輯[12];黨建引領(lǐng)城市基層治理的“科層化漩渦”與空間治理[13];黨建引領(lǐng)城市基層治理的類型劃分及其優(yōu)化路徑[14];黨建引領(lǐng)城市基層治理的“授權(quán)賦能型”體系與成都經(jīng)驗(yàn)[15];黨建引領(lǐng)城市基層治理的體系建構(gòu)與上海經(jīng)驗(yàn)[16]。三是關(guān)于黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層治理的探討。既有研究主要探討黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層治理的實(shí)踐邏輯[17];黨建引領(lǐng)對(duì)于破解鄉(xiāng)村民主困境,助推鄉(xiāng)村治理的意義、作用[18];黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層治理的創(chuàng)新方式與實(shí)踐路徑[19]。

近年來,隨著跨區(qū)域治理日益成為公共事務(wù)治理的重要內(nèi)容,學(xué)者們圍繞跨區(qū)域治理的轉(zhuǎn)型與方向[20]、跨區(qū)域治理的整體性治理模式[21]、跨區(qū)域治理的政策能力[22]、跨區(qū)域治理的政策網(wǎng)絡(luò)模式[23]、跨區(qū)域治理的生成邏輯和內(nèi)在機(jī)理[24]、跨區(qū)域治理的元機(jī)制與合作治理模式[25]等多個(gè)方面探討跨區(qū)域治理這一主題。在中國特色政黨制度下,跨區(qū)域治理離不開黨建引領(lǐng),把黨建引領(lǐng)嵌入跨區(qū)域治理實(shí)踐是未來的發(fā)展方向。正是在這個(gè)意義上,毗鄰黨建作為黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式開始進(jìn)入學(xué)術(shù)界的視野。代表性的研究認(rèn)為,毗鄰黨建通過運(yùn)用系統(tǒng)思維和組織聯(lián)動(dòng),能夠破解行政邊界的約束,推動(dòng)目標(biāo)、資源、制度各要素的整合,從而有助于打通跨區(qū)域治理的各個(gè)環(huán)節(jié)[26]?？傮w來看,無論是在黨建領(lǐng)域的研究,還是在跨區(qū)域治理領(lǐng)域的研究,關(guān)于跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的探討都處于起步階段,學(xué)術(shù)界對(duì)于毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中的作用機(jī)制著墨甚少。

毗鄰黨建這一名詞主要散見于網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙以及一些文件中,學(xué)術(shù)界缺少對(duì)其全面、準(zhǔn)確的學(xué)理界定。目前,從學(xué)理意義上探討毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中的作用機(jī)制的研究尚未開展,亟待學(xué)術(shù)界予以回應(yīng)和探討。鑒于此,本文探討的問題主要有三個(gè):跨區(qū)域治理過程中存在哪些困境?作為黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式,如何全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和把握毗鄰黨建?基于長三角地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)觀察,如何解釋跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制?

通過本文的研究,一方面,嘗試全面、準(zhǔn)確地界定毗鄰黨建的概念、特征、類型、作用;另一方面,基于對(duì)長三角地區(qū)毗鄰黨建案例的綜合觀察,提煉跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制,在學(xué)理上為毗鄰黨建如何引領(lǐng)跨區(qū)域治理實(shí)踐提供具有解釋力的分析框架?？傮w而言,該研究能夠?yàn)楹罄m(xù)研究的深入開展提供一定的研究框架和理論基礎(chǔ),為一些地方毗鄰黨建實(shí)踐的開展提供具有方向性、操作性的啟示,因此,本研究具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2 跨區(qū)域治理的困境與毗鄰黨建的出場

在跨區(qū)域治理過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)棘手化問題的反復(fù)效應(yīng)、屬地化邊界的剛性約束、碎片化行政的難以整合、外部性效應(yīng)的難以消解等多重現(xiàn)實(shí)困境。毗鄰黨建的出場與破解跨區(qū)域治理的困境密切相關(guān)。毗鄰黨建以構(gòu)建毗鄰區(qū)域黨建聯(lián)合體的整體思路,通過整體性黨建、一體化黨建克服地域壁壘的約束、行政區(qū)劃的限制,把分屬不同行政區(qū)劃的主體、資源、平臺(tái)轉(zhuǎn)化為毗鄰區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢和治理優(yōu)勢,從而起到破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。

2.1 跨區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)困境:四種表現(xiàn)形式

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化、區(qū)域一體化的快速發(fā)展以及人、財(cái)、物流動(dòng)性的不斷增強(qiáng),在公共事務(wù)治理過程中出現(xiàn)了一些跨區(qū)域公共問題,如生態(tài)保護(hù)、環(huán)境整治、大氣治理、流域治理、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控、“斷頭路”貫通、跨域警務(wù)合作,等等。面對(duì)這一現(xiàn)狀,突破屬地化治理模式的剛性約束,開展跨區(qū)域治理便成為解決跨區(qū)域公共問題的一種新型治理模式。一般而言,跨區(qū)域治理是指在面對(duì)跨區(qū)域公共問題時(shí),為了實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共利益的最大化,不同屬地的若干黨政部門通過探索跨區(qū)劃邊界、跨部門邊界的方式、方法,以實(shí)現(xiàn)共同應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共問題、開展合作治理的整個(gè)過程。受現(xiàn)有體制、制度體系、參與部門、利益關(guān)系等多重因素的影響,跨區(qū)域治理呈現(xiàn)出一些需要克服的現(xiàn)實(shí)困境,即棘手化問題的反復(fù)效應(yīng)、屬地化邊界的剛性約束、碎片化行政的難以整合、外部性效應(yīng)的難以消解等。

一是棘手化問題的反復(fù)效應(yīng)。跨區(qū)域公共問題及其治理,屬于典型的棘手化問題,具有棘手化問題的一般特征,即跨區(qū)域治理過程中的反復(fù)效應(yīng)。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象,是因?yàn)榭鐓^(qū)域公共問題存在:缺少現(xiàn)成的治理規(guī)則;治理方案缺少評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);問題背后的成因涉及多種因素,有的因素甚至難以明確化;治理過程中始終存在多個(gè)目標(biāo)之間的反復(fù)權(quán)衡;治理責(zé)任難以明確化、具體化等多個(gè)方面的難題。這些難題的解決和應(yīng)對(duì),通常意味著跨區(qū)域治理過程中消解舊難題、制造新難題的反復(fù)過程。正如有學(xué)者指出的那樣,棘手化問題不會(huì)靜態(tài)地固定下來,它們屬于在動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境中發(fā)展的一系列復(fù)雜的、相互作用的問題,因此,試圖理解并解決其中的一種,就會(huì)出現(xiàn)新形式的棘手化問題[27]20。

二是屬地化邊界的剛性約束。長期以來,基于地理邊界、區(qū)劃邊界的屬地化治理模式一直是地方公共事務(wù)治理的主導(dǎo)模式。屬地化邊界的設(shè)定,有助于劃分公共事務(wù)治理過程中的權(quán)力、利益與責(zé)任,極大方便了上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的政績考核,它對(duì)于那些具有明確治理界限、責(zé)任的公共事務(wù)治理來說成效明顯。然而,屬地化邊界的設(shè)定并非是公共事務(wù)治理過程中一個(gè)不證自明的前提,它與跨區(qū)域治理之間存在一定的張力和矛盾,在一定程度上造成了跨區(qū)域治理的協(xié)同難題。在屬地化邊界的剛性約束下,地方各級(jí)黨政部門習(xí)慣于各司其職,它們只需對(duì)屬地管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)、公共問題負(fù)責(zé),這樣就形成了分割式管理體制。與屬地化邊界的剛性約束不同,跨區(qū)域治理通常意味著跨越地理邊界、跨越區(qū)劃邊界基礎(chǔ)上的若干黨政部門的合作治理。跨區(qū)域治理對(duì)基于屬地化邊界的行政區(qū)行政提出了一定的挑戰(zhàn),它要求建構(gòu)一種區(qū)別于傳統(tǒng)范式、又助力于行政區(qū)行政模式的新的政府治理形態(tài)[28]21。受屬地化邊界剛性約束的影響,一些地方政府及其職能部門難以突破屬地主義的固有思維,常常把本轄區(qū)的局部利益置于區(qū)域公共利益之上,采取“搭便車”“有限參與”的方式降低本轄區(qū)的治理成本,這些問題成為跨區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)阻力。

三是碎片化行政的整合難題。跨區(qū)域治理過程中行政的協(xié)調(diào)和整合難度遠(yuǎn)大于屬地化公共事務(wù)的治理,這是因?yàn)榭鐓^(qū)域治理除了涉及屬地內(nèi)行政部門的整合外,還涉及跨區(qū)域的縱向、橫向上的行政部門的整合。然而,建立在屬地化和科層化基礎(chǔ)上的行政體系,其典型的特征是屬地管理、職位分層、權(quán)力分等、分科設(shè)層、各司其職,它更適合那些界限明晰、責(zé)任明確、不需要行政協(xié)調(diào)的公共事務(wù)治理以及屬地化范圍內(nèi)行政協(xié)調(diào)難度小的公共事務(wù)治理。正如有學(xué)者指出的那樣,該行政體系是一種權(quán)力關(guān)系明確、等級(jí)層次有序的組織結(jié)構(gòu),通過專業(yè)化人員和正式規(guī)章制度來貫徹落實(shí)自上而下的政策指令,有助于實(shí)現(xiàn)提高決策和執(zhí)行效率的目的[29]21。然而,當(dāng)把目前的行政體系運(yùn)用到跨區(qū)域治理實(shí)踐時(shí),無論是權(quán)力關(guān)系還是利益關(guān)系、責(zé)任關(guān)系都將難以明晰,如果繼續(xù)沿用屬地化邏輯、科層化邏輯的行政體系,那么就會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)跨區(qū)域治理整體性要求的“碎片化行政”狀態(tài),最終造成“治理質(zhì)量不高”的結(jié)果。破解這一難題,意味著在跨區(qū)域治理過程中需要基于整體性治理的邏輯推動(dòng)碎片化行政的整合,建立一個(gè)跨區(qū)域的權(quán)力重構(gòu)、流程再造、信息共享的整體性行政模式。近年來,我國各地的跨區(qū)域治理實(shí)踐表明,如果在沒有中央強(qiáng)力推動(dòng)和政策引導(dǎo)的情況下,地方政府之間通常難以開展深層次的行政合作,跨區(qū)域的行政整合深受體制、區(qū)劃等因素的結(jié)構(gòu)性約束。

四是外部性效應(yīng)的難以消解。跨區(qū)域治理的成本、收益具有非競爭性、非排他性以及突出的溢出效應(yīng),由此在跨區(qū)域治理過程中就會(huì)出現(xiàn)難以避免的“外部性效應(yīng)”,具體表現(xiàn)為“正外部效應(yīng)”和“負(fù)外部效應(yīng)”。一方面,從“正外部效應(yīng)”上來看,跨區(qū)域治理的收益具有跨區(qū)域的溢出效應(yīng)。在“正外部效應(yīng)”難以有效內(nèi)部化和計(jì)算化的情況下,作為利益相關(guān)者的各地方政府主動(dòng)參與跨區(qū)域治理的積極性較低,其理性的行為是盡可能地不參與或少參與,以獲得遠(yuǎn)大于成本的治理收益。另一方面,從“負(fù)外部效應(yīng)”上來看,跨區(qū)域治理的成本同樣具有跨區(qū)域的溢出效應(yīng)。一般而言,跨區(qū)域治理的總成本可以測算為公共成本,即顯性成本①顯性成本是指在區(qū)域性公共事務(wù)治理中行為主體實(shí)際承擔(dān)的成本。與外部成本之和?？鐓^(qū)域治理的“負(fù)外部效應(yīng)”是指在跨區(qū)域治理的各個(gè)環(huán)節(jié)上,直接參與的地方政府只承擔(dān)顯性成本,造成“非直接利益相關(guān)者”的一些地方政府無形中承擔(dān)了一些外部成本,從而出現(xiàn)跨區(qū)域治理過程中公共成本外溢的一種現(xiàn)象[30]。如河北鋼鐵廠的廢氣排放對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響,長江流域上游的廢水排放造成下游嚴(yán)重的水污染等。

2.2 毗鄰黨建:黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式

毗鄰黨建屬于區(qū)域化黨建的延伸和拓展,與區(qū)域化黨建相同的是,都涉及各級(jí)各類黨組織的聯(lián)動(dòng);與區(qū)域化黨建不同的是,區(qū)域化黨建一般是指區(qū)、街道和居民區(qū)管轄范圍內(nèi)各類黨組織的聯(lián)動(dòng),區(qū)委發(fā)揮“一線指揮部”的作用、鎮(zhèn)(街道)黨(工)委發(fā)揮“龍頭”的作用、社區(qū)黨組織發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”的作用,而毗鄰黨建指的是以邊界相鄰、跨區(qū)域的基層黨政部門聯(lián)動(dòng)為主以及在此基礎(chǔ)上的其他各類黨組織的跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)為輔。

毗鄰黨建作為一個(gè)概念出現(xiàn),最早由上海市金山區(qū)于2016年正式提出,類似的探索相繼在全國其他省市零星出現(xiàn),稱呼略有差異。如四川省涼山市、攀枝花市、宜賓市、雅安市、甘孜州與云南省昭通市探索跨省、州、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的“邊界區(qū)域黨建”,川渝地區(qū)的高竹新區(qū)、渝北空港園區(qū)、高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)、茨竹鎮(zhèn)共同探索的“兩園四鎮(zhèn)紅聯(lián)體”黨建聯(lián)盟,深圳寶安、東莞長安圍繞茅洲河流域治理探索的“毗鄰黨建”等。

毗鄰黨建是在上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市、嘉善縣黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)并提煉出來的,并于2018年入選了全國基層黨建創(chuàng)新案例。2018年11月,中共上海市委發(fā)布《關(guān)于以組織體系建設(shè)為重點(diǎn)推進(jìn)新時(shí)代基層黨建高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的意見》,提出“進(jìn)一步探索實(shí)踐以黨建聯(lián)建引領(lǐng)跨省聯(lián)動(dòng)發(fā)展的‘毗鄰黨建'模式”,把毗鄰黨建這一做法融入長三角區(qū)域一體化的國家戰(zhàn)略之中。從毗鄰黨建的成長軌跡來看,它的產(chǎn)生和發(fā)展與跨區(qū)域治理密切相關(guān)。所謂毗鄰黨建,是指在不同行政隸屬關(guān)系的毗鄰地區(qū),通過跨區(qū)域的黨建引領(lǐng),以黨組織為紐帶,克服管轄界限、行政區(qū)劃、部門邊界的約束,凝聚起各級(jí)各類黨組織、黨員以及廣大人民群眾的治理合力,以破解跨區(qū)域治理過程中協(xié)同難題、提升跨區(qū)域治理整體效能的一種跨區(qū)域黨建模式。

毗鄰黨建具有引領(lǐng)性、跨界性、一體化的特征。一是引領(lǐng)性。毗鄰黨建以黨建引領(lǐng)為基礎(chǔ),發(fā)揮毗鄰區(qū)域各級(jí)、各類黨組織的政治核心作用,把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域治理優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)黨建工作與跨區(qū)域治理的深度融合。二是跨界性。之所以開展毗鄰黨建,是因?yàn)榕弲^(qū)域公共問題的跨界性使得過去那種恪守區(qū)劃邊界、部門邊界、層級(jí)邊界的屬地化管理模式陷入失靈狀態(tài)。為了適應(yīng)跨區(qū)域公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需要,毗鄰黨建表現(xiàn)出與之相適應(yīng)的跨界性,即跨行政區(qū)劃邊界、跨部門邊界(跨行政部門邊界、跨公私部門邊界)、跨行政層級(jí)邊界。三是一體化。毗鄰黨建具有一體化黨建的特點(diǎn),它通過發(fā)揮黨組織點(diǎn)多、線長、面廣的優(yōu)勢,在跨區(qū)域治理過程中起到協(xié)調(diào)多方利益、整合多方資源、搭建共治平臺(tái)、開展協(xié)同行動(dòng)的作用,最終目的是以一體化黨建帶動(dòng)一體化治理。

按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn),可以把毗鄰黨建分為多種類型。按照區(qū)劃范圍劃分,可以把毗鄰黨建分為省市內(nèi)毗鄰黨建與跨省市毗鄰黨建。按照具體內(nèi)容劃分,可以把毗鄰黨建分為單一型毗鄰黨建與多樣型毗鄰黨建。按照存續(xù)周期劃分,可以把毗鄰黨建分為長期型毗鄰黨建、中期型毗鄰黨建、短期型毗鄰黨建。按照參與主體劃分,可以把毗鄰黨建分為黨政型毗鄰黨建、多元型毗鄰黨建。

毗鄰黨建具有重要的價(jià)值與意義,它基于不改變固有行政區(qū)劃的基本思路,通過樹立區(qū)域大黨建引領(lǐng)跨區(qū)域協(xié)同的新理念,推動(dòng)黨政社之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng),探索跨區(qū)域協(xié)同式發(fā)展、協(xié)同式服務(wù)、協(xié)同式治理的新路徑。具體來說,毗鄰黨建以構(gòu)建毗鄰區(qū)域黨建聯(lián)合體的整體思維,通過整體性黨建、一體化黨建克服地域壁壘的約束、行政區(qū)劃的限制,起到凝聚毗鄰區(qū)域協(xié)同共識(shí)、統(tǒng)籌毗鄰區(qū)域協(xié)同要素、提高毗鄰區(qū)域協(xié)同水平的作用,從而把分屬不同行政區(qū)劃的主體、資源、平臺(tái)轉(zhuǎn)化為毗鄰區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢和治理優(yōu)勢。隨著毗鄰黨建的發(fā)展與成熟,它在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革、實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域一體化發(fā)展、提升跨區(qū)域治理的整體性等多個(gè)方面,提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)與舉措。

自毗鄰黨建提出后,在長三角地區(qū)得到了廣泛推廣和使用,目前已經(jīng)成為長三角地區(qū)破解跨區(qū)域治理難題的“一張名片”,并得到了全國一些地區(qū)的借鑒和采用。各地的毗鄰黨建實(shí)踐表明,通過毗鄰黨建與跨區(qū)域治理的深度融合,能夠建立一個(gè)基于“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的跨區(qū)域治理共同體,從而有助于破解跨區(qū)域治理過程中出現(xiàn)的棘手化問題的反復(fù)效應(yīng)、屬地化邊界的剛性約束、碎片化行政的難以整合、外部性效應(yīng)的難以消解等現(xiàn)實(shí)困境。

3 跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制:基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實(shí)踐的觀察

基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實(shí)踐的觀察,本文認(rèn)為毗鄰黨建具有破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。之所以選擇長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐,是因?yàn)樵摰貐^(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐既是國內(nèi)最早、最成熟的,也是最典型的。毗鄰黨建通過議題聚焦與拓展機(jī)制——凝聚共識(shí)議題、小組機(jī)制——牽頭協(xié)調(diào)各方、雙委員機(jī)制——結(jié)對(duì)交叉任職、聯(lián)合黨支部機(jī)制——跨域組織聚合、項(xiàng)目合作機(jī)制——項(xiàng)目帶動(dòng)治理和文化交流機(jī)制——文化認(rèn)同助推,在一定程度上降低棘手化問題的反復(fù)效應(yīng),克服屬地化邊界的剛性約束,推動(dòng)碎片化行政的有效整合,建立外部性效應(yīng)的共擔(dān)體系,最終有助于提高跨區(qū)域治理的有效性(如圖1所示)。

圖1 跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制

3.1 議題聚焦與拓展機(jī)制:凝聚共識(shí)議題

設(shè)置合理的議題是跨區(qū)域治理得以啟動(dòng)的關(guān)鍵。一般而言,在早期階段,議題的范圍不應(yīng)過于寬泛,而應(yīng)圍繞當(dāng)前各方共同關(guān)心的治理問題盡可能地聚焦,形成具有利益交匯點(diǎn)、實(shí)踐操作性的議題。通過毗鄰黨建的開展,建立議題聚焦與拓展機(jī)制,能夠在跨區(qū)域治理過程中凝聚共識(shí)議題,是跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制之一。以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐為例,上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市、嘉善縣開展毗鄰黨建的初期,主要解決兩省市三地交界處的特色小鎮(zhèn)跨區(qū)域規(guī)劃、“斷頭路”問題,它們是三地共同關(guān)心和亟待解決的問題,最初的毗鄰黨建議題基本上都與此類問題相關(guān)。毗鄰黨建的議題并非單一主體強(qiáng)加或主導(dǎo)的結(jié)果,而是各方共同協(xié)商推動(dòng)的結(jié)果,它聚焦了當(dāng)前各方最為關(guān)心的共同利益,這樣的共識(shí)議題一旦形成,各方參與的積極性以及合作的意愿就會(huì)提高。隨著毗鄰黨建的深入開展以及跨區(qū)域治理內(nèi)容的日益增多,議題的范圍呈現(xiàn)拓展趨勢,議題拓展機(jī)制成為議題聚焦機(jī)制的延伸機(jī)制。為了適應(yīng)跨區(qū)域治理內(nèi)容豐富化、多樣化的趨勢,毗鄰黨建并非單一地開展議題聚焦,與此同時(shí),不斷地拓展議題的覆蓋面是毗鄰黨建的最新方向。截至目前,上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市、嘉善縣的毗鄰黨建議題范圍拓展至基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生服務(wù)、平安建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、文化科創(chuàng)、人才建設(shè)等領(lǐng)域,這些領(lǐng)域既涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施、合作發(fā)展平臺(tái)建設(shè),也涉及人民群眾關(guān)心的公共服務(wù),基本上涵蓋了跨區(qū)域治理的方方面面。

3.2 小組機(jī)制:牽頭協(xié)調(diào)各方

跨區(qū)域治理面臨的一個(gè)突出問題是,在權(quán)責(zé)不清晰的情況下如何協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的利益和行動(dòng),小組機(jī)制是跨區(qū)域治理過程中協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門利益、行動(dòng)的有效機(jī)制。所謂小組機(jī)制,是指廣泛存在于中國各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)名義存在的一種特殊組織模式[31]。在跨區(qū)域治理過程中,建立多種形式的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組和專門工作小組,其目的是為了協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門共同應(yīng)對(duì)突發(fā)性、臨時(shí)性、專項(xiàng)性的治理任務(wù)。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐為例,2017年8月,上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市成立了聯(lián)動(dòng)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立了金山、嘉興兩地黨政領(lǐng)導(dǎo)互訪制度、職能部門交流制度、聯(lián)席會(huì)議制度。與此同時(shí),金山區(qū)委與平湖市委、兩地相關(guān)職能部門還建立了6個(gè)專門工作小組以處理一些專項(xiàng)治理事務(wù)[32]。這些黨政領(lǐng)導(dǎo)小組、專門工作小組的建立,能夠在一定程度上厘清跨區(qū)域治理過程中的復(fù)雜權(quán)責(zé)關(guān)系、利益關(guān)系,在此基礎(chǔ)上,通過運(yùn)用更高層級(jí)黨政權(quán)力的“高位推動(dòng)”以及設(shè)置具體牽頭部門去協(xié)調(diào)其他部門的行動(dòng),跨區(qū)域治理過程中的“集體行動(dòng)困境”就能得以有效破解。

3.3 雙委員機(jī)制:結(jié)對(duì)交叉任職

干部交叉任職是中國共產(chǎn)黨在基層治理過程中探索的一種新的治理機(jī)制,它具有加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)黨建工作與業(yè)務(wù)工作的融合、培養(yǎng)干部專業(yè)能力以及約束編制與人員膨脹的多重功能?！半p委員機(jī)制”是指一些毗鄰地區(qū)的基層黨組織,為了加強(qiáng)彼此間的合作和交流,互派黨組織委員、結(jié)對(duì)交叉任職的一種機(jī)制,它是毗鄰黨建在跨區(qū)域治理中以干部交叉任職為具體表現(xiàn)形式的作用機(jī)制。從實(shí)踐上看,通過實(shí)施“雙委員機(jī)制”,在跨區(qū)域治理中采取結(jié)對(duì)鎮(zhèn)村黨組織委員相互交叉任職的方式,有助于突破行政邊界的限制,提高跨區(qū)域治理的速度、質(zhì)量和水平[33]。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐為例,2018年7月,滬浙毗鄰地區(qū)簽訂了“四方聯(lián)盟·黨建一體”毗鄰村黨建結(jié)對(duì)協(xié)議,在此背景下,上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)的7個(gè)村,嘉善縣姚莊鎮(zhèn)、惠民街道以及平湖市新埭鎮(zhèn)的7個(gè)毗鄰村,建立了“雙委員機(jī)制”,該機(jī)制規(guī)定結(jié)對(duì)村委員相互任職,每周去結(jié)對(duì)單位至少上班一天。在“雙委員機(jī)制”的作用下,結(jié)對(duì)村把毗鄰區(qū)域的垃圾堆放場整治作為當(dāng)前跨區(qū)域治理需要解決的重點(diǎn)問題。自2019年3月到9月,在各方的共同努力下,原來的垃圾堆放場最終得到了有效治理,該垃圾堆放場的舊址被改造成為毗鄰黨建主題公園。目前,該毗鄰黨建主題公園不僅成為三地黨政部門跨區(qū)域治理的樣板成果,也成為毗鄰區(qū)域人民群眾休閑娛樂與觀光旅游的地方,2021年4月,該毗鄰黨建主題公園又進(jìn)一步成為滬浙毗鄰黨建黨史學(xué)習(xí)教育精品線路點(diǎn)之一。

3.4 聯(lián)合黨支部機(jī)制:跨域組織聚合

按照《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》(2018)的規(guī)定,正式黨員不足3人、沒有條件單獨(dú)成立黨支部的單位,經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)可以與其他單位成立聯(lián)合黨支部。聯(lián)合黨支部常見于“兩新組織”黨建實(shí)踐,它提高了黨的組織在新興領(lǐng)域、新興行業(yè)的覆蓋面。除了提高黨的組織覆蓋面外,聯(lián)合黨支部通過跨域組織的聚合,充分發(fā)揮平臺(tái)聯(lián)建、人員聯(lián)動(dòng)、資源聯(lián)享、事務(wù)聯(lián)商、活動(dòng)聯(lián)辦、陣地聯(lián)用的功能,正是在這個(gè)意義上,聯(lián)合黨支部機(jī)制日益成為跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐為例,2017年6月,上海金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村和浙江省平湖市廣陳鎮(zhèn)山塘村共同成立了“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”,由兩村的黨總支書記兼任輪值書記、兩村的20名骨干黨員組成聯(lián)合黨支部委員會(huì)。在聯(lián)合黨支部的推動(dòng)下,兩地黨政班子每月舉行一次工作會(huì)商,每個(gè)季度舉行一次主題黨日活動(dòng),共同研究和解決一些治理問題,成為兩地黨政班子的常態(tài)工作模式。目前,該機(jī)制已經(jīng)成為跨區(qū)域治理過程中聯(lián)動(dòng)各方黨政部門力量的重要手段。據(jù)相關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn),自“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”成立以來,金山廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)和平湖新倉鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)一同打造“田園五鎮(zhèn)”協(xié)同規(guī)劃,提出五鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境共治、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、公共服務(wù)共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建、鄉(xiāng)村文化共榮等舉措,有力地推動(dòng)了長三角區(qū)域治理一體化的發(fā)展[33]。

3.5 項(xiàng)目合作機(jī)制:項(xiàng)目帶動(dòng)治理

項(xiàng)目合作是指若干黨政部門(通常兩個(gè)及以上)為了實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo),圍繞共同面臨的公共問題設(shè)置具體項(xiàng)目,并通過簽訂合作協(xié)議的方式明晰各自的任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任,從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目帶動(dòng)治理的過程。項(xiàng)目合作具有多樣性、靈活性、互惠性的特點(diǎn),目前已經(jīng)成為各級(jí)黨政部門在合作治理過程中經(jīng)常采用的機(jī)制。項(xiàng)目合作機(jī)制的運(yùn)作具有靈活性、彈性化,它具有跨越行政區(qū)劃邊界、部門邊界以及行政層級(jí)邊界的優(yōu)勢,既能夠在一般意義成為黨政部門科層治理的重要補(bǔ)充,又能夠在具體意義上成為跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐為例,2019年上海市金山區(qū)、浙江省嘉興市共同發(fā)布了“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展合作項(xiàng)目,數(shù)量多達(dá)20項(xiàng),內(nèi)容涉及基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生服務(wù)、平安建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、文化科創(chuàng)、人才建設(shè)等多個(gè)方面(如表1所示)。通過項(xiàng)目合作機(jī)制,上海市金山區(qū)、浙江省嘉興市將跨區(qū)域治理的總?cè)蝿?wù)細(xì)化為一系列的具體項(xiàng)目,這些具體項(xiàng)目具有目標(biāo)明確、多元參與、績效考核、成本約束的特點(diǎn),在跨區(qū)域治理過程中相對(duì)容易實(shí)施和操作。與抽象的跨區(qū)域治理相比,項(xiàng)目合作機(jī)制是跨區(qū)域治理內(nèi)容的具體化、操作化,每一個(gè)具體項(xiàng)目的完成,實(shí)際上都代表著跨區(qū)域治理總?cè)蝿?wù)中每個(gè)子任務(wù)的完成,隨著一系列項(xiàng)目的綜合實(shí)施,跨區(qū)域治理的總目標(biāo)在這些具體項(xiàng)目的完成過程中最終得以實(shí)現(xiàn)。

表1 上海市金山區(qū)、浙江省嘉興市“毗鄰黨建”項(xiàng)目合作明細(xì)表

(續(xù)表1)

3.6 文化交流機(jī)制:文化認(rèn)同助推

文化是組織中人們普遍認(rèn)同的假設(shè)、行為準(zhǔn)則及關(guān)注點(diǎn)[34]338。毗鄰地區(qū)地理相近,通常具有相同或相近的文化傳統(tǒng)和歷史,如果能夠充分利用文化同宗的特點(diǎn)開展毗鄰地區(qū)的文化交流,那么就相對(duì)容易獲得毗鄰地區(qū)黨政部門的支持以及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷男睦碚J(rèn)同和社會(huì)支持。近幾年來,伴隨著黨中央大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的倡導(dǎo),全國各地興起了各種形式的“文化交流熱”,一些毗鄰地區(qū)充分挖掘本地區(qū)共同的文化資源,開展以文化交流為紐帶的毗鄰黨建。通過黨建引領(lǐng)下的文化交流,激活了社會(huì)層面的歷史記憶、提高了毗鄰地區(qū)人民群眾的文化認(rèn)同感。文化交流機(jī)制,不僅強(qiáng)化了毗鄰地區(qū)的共同體意識(shí),還成為毗鄰地區(qū)黨組織鏈接社會(huì)和人民群眾的重要紐帶,越來越成為跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實(shí)踐為例,當(dāng)?shù)靥剿鞒隽艘浴拔幕哂H”為形式的文化交流機(jī)制。具體而言,“文化走親”以文化交流為紐帶,以毗鄰地區(qū)為空間范疇,是黨政部門主導(dǎo)、社會(huì)各界和廣大人民群眾共同參與的一種文化活動(dòng)。通過“文化走親”的形式,上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市的文化館、博物館、美術(shù)館、農(nóng)民畫院,以非遺、農(nóng)民畫、文物藏品等為載體,彼此合作承辦具有地域文化特色的展覽、文藝匯演、論壇。與此同時(shí),兩地民間組織還開展多種形式的“文化走親”活動(dòng),通過廣泛性、多層次的文化交流機(jī)制,深化了兩地歷史文化、民俗文化、鄉(xiāng)賢文化、紅色文化的交流與融合。以“文化走親”為形式的文化交流機(jī)制,在一定程度上突破了行政區(qū)劃壁壘,建立了以文化認(rèn)同為基礎(chǔ)的跨區(qū)域治理共同體,這對(duì)于跨區(qū)域治理的實(shí)施至關(guān)重要,它在一定程度上降低了跨區(qū)域治理過程中的社會(huì)動(dòng)員成本。以“文化走親”為形式的文化交流機(jī)制,雖然很少直接作用于跨區(qū)域治理具體實(shí)踐,但是它具有以文化認(rèn)同助推跨區(qū)域治理的作用。

4 結(jié)論與討論

毗鄰黨建的產(chǎn)生和發(fā)展與跨區(qū)域治理密切相關(guān),面對(duì)跨區(qū)域治理的多重困境,在不同行政隸屬關(guān)系的毗鄰地區(qū)開展毗鄰黨建,以毗鄰地區(qū)的一體化黨建帶動(dòng)一體化治理,具有破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。本文不僅全面、準(zhǔn)確地界定了毗鄰黨建的概念、特征、類型、作用,還提煉出跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制。本文通過對(duì)近幾年來長三角地區(qū)毗鄰黨建實(shí)踐的綜合觀察得出,毗鄰黨建通過議題聚焦與拓展機(jī)制、小組機(jī)制、雙委員機(jī)制、聯(lián)合黨支部機(jī)制、項(xiàng)目合作機(jī)制、文化交流機(jī)制,在一定程度上提高了跨區(qū)域治理的有效性。本文的研究在學(xué)理上為毗鄰黨建如何引領(lǐng)跨區(qū)域治理實(shí)踐提供一個(gè)具有解釋力的分析框架。

全面地看,跨區(qū)域治理既包括省際跨區(qū)域治理,也包括省內(nèi)跨區(qū)域治理。本文提出的跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制,是基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實(shí)踐的觀察提煉而出,嚴(yán)格來說,屬于省際跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機(jī)制。后續(xù)研究需要結(jié)合省內(nèi)跨區(qū)域治理的相關(guān)實(shí)踐,檢驗(yàn)這六大作用機(jī)制的適用性,并作進(jìn)一步的修正和完善。過程是產(chǎn)生某些特殊后果的機(jī)制的結(jié)合和結(jié)果[35]21。依此延伸和推導(dǎo),跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的運(yùn)作過程是六大機(jī)制共同作用的綜合過程,這六大作用機(jī)制之間并非互不相干,彼此也會(huì)交互作用。然而需要指出的是,受限于篇幅和目前所掌握的有限案例,本文對(duì)這六大作用機(jī)制之間的交互效應(yīng)沒有作進(jìn)一步探討,后續(xù)研究需要結(jié)合多案例的觀察,深入地分析這六大作用機(jī)制的交互效應(yīng)以及在何種條件下這些機(jī)制的系統(tǒng)效應(yīng)會(huì)出現(xiàn)跨區(qū)域治理成功的結(jié)果?？傊?毗鄰黨建作為黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式,目前探索的時(shí)間并不長且尚未在全國大范圍內(nèi)開展,這是導(dǎo)致相關(guān)案例素材比較少、開展深度調(diào)研難度大的客觀原因。隨著相關(guān)實(shí)踐的廣泛開展和深入推進(jìn),這些遺留問題有待后續(xù)研究根據(jù)深度的調(diào)研、多元的案例加以詮釋。