楊 華

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院,湖北 武漢 430072)

1 問題提出與文獻(xiàn)述評

黨的十九屆四中全會指出,中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系,我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開,如何把中國特色社會主義制度的優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能,是新時代提出的全新命題。就基層治理而言,我國的制度優(yōu)勢體現(xiàn)為縣域治理體制的優(yōu)勢,制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的問題就是在縣域如何實現(xiàn)體制資源與治理事務(wù)的精準(zhǔn)匹配,推動自上而下的制度供給與自下而上的群眾需求有效對接的問題。體制資源與治理事務(wù)的匹配程度越高、制度供給與群眾需求對接程度越好,縣域治理體制的優(yōu)勢就越能轉(zhuǎn)化為基層治理效能。縣、鄉(xiāng)、村三級是我國基層治理一線,不僅上級精神、政策、任務(wù)要在這里落地,其轄區(qū)內(nèi)的治理事務(wù)、問題也在這里得到處理,那么,體制就必須與社會、群眾對接[1]。如何對接、對接效果如何會影響縣域治理的狀況,進(jìn)而影響國家治理狀況。因此,如何推動體制與社會更好對接,是縣域治理體制優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的前提。

從既有研究來看,對制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑選擇主要有三個方向。一是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。該研究方向認(rèn)為,我國國家治理和縣域治理的結(jié)構(gòu)已臻于完善和穩(wěn)定,需要的是通過健全和優(yōu)化治理體系、結(jié)構(gòu)、功能等,來轉(zhuǎn)化體制優(yōu)勢獲得治理效能[2]。呂普生指出,我們需要在保持制度內(nèi)核長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,優(yōu)化國家治理體系的結(jié)構(gòu)和功能,提高制度執(zhí)行能力,使我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效路徑,也是以“制度治國”方略鞏固和發(fā)展“中國之治”的可行之路[3]。文宏等人發(fā)現(xiàn),全國一盤棋下以人民為中心、黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與的制度優(yōu)勢,在治理實踐中可以通過決策的頂層設(shè)計、執(zhí)行的凝聚合力、監(jiān)督的多重保障等結(jié)構(gòu)優(yōu)化,向治理效能轉(zhuǎn)化和融合[4]。

二是機制創(chuàng)新。該研究方向認(rèn)為,我國制度和縣域體制中包含許多行之有效的機制,通過這些機制運轉(zhuǎn)和創(chuàng)新可以達(dá)到不同的治理功能[5]。比如,我國的黨政體制通過引領(lǐng)功能機制締造了使命政治價值動力,確定了國家治理的戰(zhàn)略方向;通過整合功能機制打破了黨政部門的條塊分工,形成了多個部門的治理合力;通過互動功能機制科學(xué)合理地配置黨政權(quán)力,實現(xiàn)決策與執(zhí)行的高效互動[6]。還比如,通過“放管服”改革的機制創(chuàng)新進(jìn)一步推動制度向效能的轉(zhuǎn)變,克服運行機制層面的功能性梗阻、聯(lián)結(jié)性梗阻以及信息性梗阻,并在理念深化、機制聯(lián)動、技術(shù)變革、法治保障層面不斷改革實踐創(chuàng)新[7]。

三是技術(shù)賦權(quán)。該研究方向認(rèn)為,信息技術(shù)在基層社會生活中廣泛應(yīng)用,移動互聯(lián)網(wǎng)成為基層民眾生活中不可或缺的一部分,技術(shù)賦權(quán)作為中間環(huán)節(jié)可以連接體制與社會,將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。如,“12345”市民熱線[8]、政務(wù)微信[9]、電視問政[10]、大數(shù)據(jù)[11]等成為基層政府收集民意、了解民情、及時回應(yīng)群眾訴求的技術(shù)治理方式,基層政府也運用電話、短信調(diào)查的方式低成本地掌握民眾對政府的評價[12]。還比如,網(wǎng)格化管理是典型的技術(shù)治理,在一些地方提高了治理的靈活性和應(yīng)變能力,增強了治理的有效性[13]。又如,村務(wù)微信群利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)突破空間區(qū)隔、角色區(qū)隔、信息區(qū)隔所帶來的局限,為微信群成員有效互動和公共信息傳播提供了空間[14]。

結(jié)構(gòu)是相關(guān)制度、機構(gòu)相互聯(lián)系作用所構(gòu)成的相對固定的關(guān)系,它與體制一樣具有穩(wěn)定連續(xù)性,對結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要來自中央和省級政府的權(quán)威,縣、鄉(xiāng)、村三級一般難以對治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。機制創(chuàng)新則相對靈活,縣、鄉(xiāng)、村可以相對自主地根據(jù)治理事務(wù)的規(guī)模和特性,創(chuàng)造相應(yīng)的治理機制和工作機制,實現(xiàn)其與社會、群眾的靈活對接,從而更好地將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。在縣域治理中,機制創(chuàng)新融合了技術(shù)賦權(quán),通過機制創(chuàng)新更好地使技術(shù)服務(wù)于治理,或者技術(shù)賦權(quán)需要創(chuàng)新機制作為載體。鑒于此,本文在經(jīng)驗調(diào)查的基礎(chǔ)上,從機制創(chuàng)新的方向著手,討論縣域治理中的體制優(yōu)勢及其效能轉(zhuǎn)化困境,在此基礎(chǔ)上重點闡發(fā)通過機制創(chuàng)新來轉(zhuǎn)化體制優(yōu)勢的方式、類型、空間及其限度。

2 縣域治理體制的優(yōu)勢與問題

從過去數(shù)十年中國縣域政治社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果來看,中國縣域治理體制有著巨大的優(yōu)勢,說明它既能與國家治理體制、地方治理體制有機銜接,又能很好地對接和適應(yīng)基層社會,推動自上而下政策措施的落實和自下而上問題需求的解決。但縣域治理體制同基層社會也存在較大的張力,阻礙縣域治理體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.1 縣域治理的基本體制及其優(yōu)勢

體制是管理機構(gòu)和管理規(guī)范的統(tǒng)一體,不同的管理機構(gòu)和不同的管理規(guī)范相結(jié)合就形成了不同的體制?；鶎又卫眢w制是由基層政治、行政、社會、經(jīng)濟(jì)等體制要素相互作用構(gòu)成的結(jié)合體,它由諸多子體制所組成。從總體來看,黨政體制和條塊體制在基層治理中發(fā)揮了重要作用,能夠集中體現(xiàn)體制的優(yōu)勢。

首先是黨政體制。黨政體制是由黨組織領(lǐng)導(dǎo)政府及其他政治社會團(tuán)體的機構(gòu)和規(guī)范構(gòu)成的體制[15],其軸心是黨的領(lǐng)導(dǎo)[16]。在縣、鄉(xiāng)、村基層,該體制表現(xiàn)為黨組織對縣域內(nèi)的行政機構(gòu)、政治機構(gòu)(人大、政協(xié))、“兩院”、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo),包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)?？h級黨組織在縣域內(nèi)各個機構(gòu)、組織和團(tuán)體中設(shè)立自己的組織,使黨組織嵌入全縣各個方面、領(lǐng)域,以實現(xiàn)黨對縣域的全面領(lǐng)導(dǎo)。

就基層治理而言,黨政體制的優(yōu)勢包括六個方面。一是黨組織擁有最高權(quán)威性,黨組織的指示、決策、態(tài)度等能夠獲得基層社會的廣泛信任、認(rèn)可。二是黨組織擁有最高組織動員力,通過其權(quán)威性能夠?qū)鶎由鐣?、群眾進(jìn)行廣泛的組織動員。三是黨組織擁有最高創(chuàng)制權(quán),其意志能夠轉(zhuǎn)化為全縣的政策、制度和規(guī)范。四是黨組織擁有最高配置權(quán),通過其組織體系能夠調(diào)動基層黨組織、黨員,進(jìn)而調(diào)動和配置黨組織所在單位人、財、物、權(quán)等資源。五是黨組織擁有最高總攬協(xié)調(diào)能力,黨組織擁有最高權(quán)威性和對體制內(nèi)人、財、物、權(quán)的配置權(quán)力,也就使其能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方,具有大局意識、全局視野。六是黨組織對基層治理負(fù)最高主體責(zé)任,縣、鄉(xiāng)、村各級黨組織及其書記對屬地治理負(fù)有主體責(zé)任。黨政體制的上述優(yōu)勢對于基層治理主體、內(nèi)容、方式、資源、載體、權(quán)力、責(zé)任的選擇至關(guān)重要,充分發(fā)揮這些優(yōu)勢有助于基層的有效治理[17]。

其次是條塊體制。條塊體制是具有中國特色的一種體制,在實踐中表現(xiàn)為條塊關(guān)系[18]。在基層治理中條塊體制既能表現(xiàn)出一定的局限性,又蘊含著巨大的優(yōu)勢,關(guān)鍵是如何揚長避短發(fā)揮它的優(yōu)勢。在縣域,塊塊是指縣鄉(xiāng)兩級黨委政府,條條意指黨政職能部門。在條塊體制中,職能部門既要接受上級對口部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo),也要接受同級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo),不同部門的垂直程度不同,但一般都要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)(指導(dǎo))。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)(指導(dǎo))的制度安排就是條塊體制。由于上級部門會對下級對口部門下達(dá)任務(wù)、要求,確定下級部門的制度規(guī)范,而同級黨委政府也有自身的利益,它也會給政府部門布置任務(wù)、下達(dá)要求,這兩個“領(lǐng)導(dǎo)”之間的利益和要求就可能存在沖突,布置的任務(wù)可能有張力,下級部門夾在中間左右為難,這便是條塊矛盾[19]。為了調(diào)和條塊矛盾,中央(或省市)的做法一般是上收權(quán)力,使部門的權(quán)力垂直程度更高,以更能獨立于同級黨委政府開展工作。這樣又會造成基層的自主性不強,缺乏積極性,許多問題難以解決,因而又需要適當(dāng)向基層放權(quán)。

在基層治理方面,條塊體制有如下優(yōu)勢。一是便于條塊相互監(jiān)督。在條塊合作中條條代表中央監(jiān)督塊塊的行為,抑制地方保護(hù)主義,塊塊代表地方監(jiān)督條條,將基層利益反映上去,調(diào)整中央(或省市)政策[20]。二是塊塊可以利用條條的資源解決屬地問題。一般來說,黨委政府并不直接掌握人、財、物、權(quán)、政策等資源,這些資源分布在不同部門,黨委政府要解決轄區(qū)內(nèi)的問題就需要通過合法的方式調(diào)動、整合部門資源。越是專業(yè)事務(wù)越需要調(diào)動專業(yè)部門給予解決。雙重領(lǐng)導(dǎo)、黨組織嵌入都賦予了黨委政府調(diào)動資源的合法性。三是職能部門借用黨委政府的權(quán)威推動業(yè)務(wù)工作[21]。在縣域,如果職能部門能獲得縣級其他部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的支持,就會增強其業(yè)務(wù)工作推動落地的力度,工作更容易按時保質(zhì)保量完成。因此,它們首先需要得到縣級黨委政府的支持,然后才能依靠它的權(quán)威整合其他部門的力量,并迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府予以重視。要得到縣級黨委政府對本部門業(yè)務(wù)工作的重視,就得吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意,亦即通過各種方式游說縣級主要領(lǐng)導(dǎo),引起他們的注意和重視。

2.2 縣域治理體制與基層社會的張力

中國縣域治理體制有很多、很大的優(yōu)勢,但如何發(fā)揮優(yōu)勢,卻是需要討論的問題,這與縣域治理體制同基層社會存在一定的張力有關(guān)系。

一是統(tǒng)一的體制難以對接多樣化的基層社會。無論是黨政體制,還是條塊體制,抑或縣鄉(xiāng)的黨政部門設(shè)置,全國各地都具有一致性,它不以一時一地的特殊性為轉(zhuǎn)移。但是,全國基層社會千差萬別,不同地方的人文風(fēng)土、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會問題、資源稟賦等都有較大差異。即便是在縣域范圍內(nèi),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源稟賦、事務(wù)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)條件、問題需求等方面也都有差異。用統(tǒng)一的體制去對接和回應(yīng)差別化、個性化的基層社會問題就有可能“牛頭不對馬嘴”。

二是穩(wěn)定的體制難以回應(yīng)變動的基層社會需求。從長期來看,體制必須是穩(wěn)定的,不會也不能隨意變更,進(jìn)而形成體制慣性、路徑依賴和長遠(yuǎn)預(yù)期,這樣才能有規(guī)律地解決問題和節(jié)省體制運行成本,同時也使得體制具有保守性和僵化性,對社會問題和需求的變化反應(yīng)相對遲鈍。體制變動的成本較高,即便體制要適應(yīng)社會而變革,也主要是大穩(wěn)定、小調(diào)整。但是,中國基層社會正處在巨大的變革之中,基層社會的問題和需求在不斷地創(chuàng)生、發(fā)展,體制的微調(diào)遠(yuǎn)滯后于社會需求。這就會造成體制資源與群眾需求之間的錯配,基層社會問題、群眾需求得不到及時有效解決。

三是分割的體制難以處理基層社會的綜合性問題。體制資源主要分割在不同的職能部門,為的是解決同一類別具有規(guī)律性、規(guī)模性的專業(yè)性問題。也就是說只有能夠分門別類、專業(yè)性強的社會問題才能被分配到相關(guān)部門,而綜合性的問題則沒有體制資源與之對接。但是基層社會問題恰恰是綜合性的、嵌入群眾社會關(guān)系之中的,民生問題尤其如此,難以給予歸口和分類治理。因此,許多基層社會問題無法劃歸到職能部門而得不到解決,或者必須聯(lián)合多部門共同解決。但資源整合、部門聯(lián)合本身是科層制的永恒難題,否則也就不存在“部門縫隙”問題了。

四是有限的體制難以回應(yīng)基層社會的無限問題。體制的有限性包括兩個方面的內(nèi)涵。一方面是體制觸角的有限性。正式體制不可能“橫向到邊、縱向到底”,將自身的觸角伸到社會的各個角落、管理社會的每個人。我國體制的正式層級包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級,自治性質(zhì)的村組不是一級政權(quán),因而基層社會的許多問題正式體制無法觸及。另一方面是體制資源的有限性。體制內(nèi)的編制、人員、崗位、級別、榮譽、預(yù)算、物質(zhì)等都是稀缺資源,在一定時期內(nèi)都是相對固定不變的,無法無限供給,而基層社會問題和需求是無限和不斷創(chuàng)生的,造成體制資源無法與基層問題逐一對接。

既然體制必然是大一統(tǒng)的、穩(wěn)定的、分割的和有限的,而我國基層社會又在可預(yù)期的范圍內(nèi)是多樣的、變動的和整體性的,那么,如果體制直接生硬地對接基層社會,即便再大的優(yōu)勢也難以轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?。也就是說,體制在對接基層社會時需要有中間環(huán)節(jié),通過這個中間環(huán)節(jié),體制方能有效、精準(zhǔn)、靈活地對接不同的基層社會與基層社會的不同需求。在縣域治理一線這個中間環(huán)節(jié)就是“機制創(chuàng)新”,它是體制的機制化運行。

3 縣域治理機制創(chuàng)新的概念與類型

體制層級越高,運行越制度化,機制創(chuàng)新越少;越是在基層治理一線,與社會接觸,越需要通過機制來運行。機制是指有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系,泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式[22]。在縣域治理中,所謂機制就是構(gòu)成體制的某些部分、要件相互作用形成的有一定規(guī)律的過程和方式。即便是在基層也不是體制的每一個部分都需要通過機制來運行,體制的大部分構(gòu)建按規(guī)定運行,只有少部分需要創(chuàng)新相互作用的方式。

3.1 機制創(chuàng)新的概念與內(nèi)涵

機制創(chuàng)新就是要將體制內(nèi)的資源,包括人、財、物、權(quán)、政策等通過一種新的結(jié)合和相互作用的方式實現(xiàn)與治理事務(wù)及問題的有效對接,達(dá)到精準(zhǔn)、節(jié)約、高效治理的目的。在一定程度上,機制創(chuàng)新會改變體制資源的流動方向、軌跡、速度等,有時可能會偏離渠道、用途。機制創(chuàng)新針對具體治理事務(wù),以問題為導(dǎo)向,以變革體制資源結(jié)合和相互作用的方式為基準(zhǔn),使資源利用更有效率,而不試圖變革體制。

一是對人力資源的合理配置與利用。就人的資源而言,主要包括三類:第一類是領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威資源;第二類是普通干部的人力資源;第三類是技術(shù)人員的專業(yè)資源。不同的人分布在不同崗位上,不同領(lǐng)導(dǎo)有不同的權(quán)威資源和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),通過機制創(chuàng)新將其崗位和個人資源轉(zhuǎn)化為對具體事務(wù)的治理資源。普通干部有不同的個人能力、偏好、資源等,通過機制創(chuàng)新將其配置到適合的崗位,做喜歡做的事情。專業(yè)技術(shù)人員亦如此,需要通過機制創(chuàng)新使其發(fā)揮專業(yè)特長。機制創(chuàng)新就是為了調(diào)動不同的人解決不同的問題,使事得其人、人盡其事、人事匹配。

二是對財力資源的合理配置與利用。就財?shù)馁Y源而言,體制內(nèi)的經(jīng)費都是通過預(yù)算由部門通道抵達(dá)基層,與不同治理事務(wù)相銜接。同一治理事務(wù)可能會有不同部門的經(jīng)費與之銜接,但使用權(quán)在各部門。這樣就會造成資源的分散使用,產(chǎn)生不了集中效應(yīng)。典型的如農(nóng)民培訓(xùn),社保局、農(nóng)業(yè)局、科技局、農(nóng)辦、宣傳部、教育局等都有農(nóng)民培訓(xùn)的經(jīng)費,每個部門以不同項目培訓(xùn)農(nóng)民,但各項經(jīng)費分布在各部門都比較少,單獨使用起不到好的培訓(xùn)效果,如果合起來,則數(shù)目可觀、效果可期。于是縣級黨委政府便通過機制創(chuàng)新整合農(nóng)民培訓(xùn)資金,產(chǎn)生資金集中使用達(dá)到分散使用達(dá)不到的效果。

三是對物力資源的合理配置與利用。就物的資源而言,主要是指分散在各部門的固定資產(chǎn)、專業(yè)設(shè)備及其他公共資源。比如,縣級黨委政府通過成立“城投公司”的形式,將分散在水利局的水資源、林業(yè)局的林場、自來水公司的飲用水、公交公司的公交線路等資源整合起來,予以專業(yè)資產(chǎn)評估,再用這些資產(chǎn)做抵押到銀行貸款搞縣域發(fā)展建設(shè)。

四是對權(quán)力資源的合理配置與利用。就權(quán)的資源而言,主要是指分散在相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)限。基層執(zhí)法問題并非單一的專業(yè)執(zhí)法問題,而多涉及不同執(zhí)法部門,需要聯(lián)合執(zhí)法、相互配合才能解決問題。所以基層執(zhí)法部門都有聯(lián)合執(zhí)法的需求,但它們自己聯(lián)合不起來。縣級黨委政府就要根據(jù)執(zhí)法需求創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機制,使各部門有動力、有責(zé)任、有規(guī)則進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。

五是對政策資源的合理配置與利用。就政策資源而言,不同部門有不同的政策,為了解決某些問題需要用足政策。這就需要對相關(guān)政策進(jìn)行梳理和整合。比如脫貧攻堅,在金融、經(jīng)濟(jì)、民政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等各領(lǐng)域都有相關(guān)政策,需要整合起來形成合力,才能用足政策。

3.2 縣域治理機制創(chuàng)新的主要類型

不同部門對相關(guān)資源的使用會有不同的規(guī)范,黨委政府通過相關(guān)機制創(chuàng)新進(jìn)行整合時,可能會遭遇部門的反對和牽制,這就需要各方相互協(xié)調(diào)、溝通、博弈、妥協(xié)等。這也說明機制創(chuàng)新是有成本的,只有重要的事情黨委政府才會進(jìn)行機制創(chuàng)新。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),在體制的機制化運行中,主要有以下幾種機制創(chuàng)新(見表1)。

表1 縣域治理機制創(chuàng)新的主要類型

一是協(xié)調(diào)機制。縣域主要有兩種協(xié)調(diào)機制:一種是臨時協(xié)調(diào)機構(gòu),主要針對某些臨時性的重要事務(wù)成立協(xié)調(diào)指揮部,由縣級主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長,將相關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)納入指揮部作為成員,下設(shè)辦公室,由主責(zé)單位主要領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任。如果是非常重要的事情如脫貧攻堅則指揮部下面還設(shè)若干專門部室,不同部室由不同部門作為成員單位。指揮部主要是協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一行動進(jìn)行運動式治理,運動式治理是體制運轉(zhuǎn)的重要機制。聯(lián)合執(zhí)法既可以是運動式治理,也可以是一種常規(guī)機制,這就需要相關(guān)制度的制定和運行,這就催生了另一種協(xié)調(diào)機制——常規(guī)協(xié)調(diào)機構(gòu)。常規(guī)協(xié)調(diào)機制設(shè)立常設(shè)機構(gòu),既可以是與主責(zé)單位某科室重疊或合署辦公,也可以是單獨設(shè)立正式協(xié)調(diào)機構(gòu),有相關(guān)編制、人員、經(jīng)費預(yù)算,比較典型的如網(wǎng)格化管理、“12345”市長熱線、“吹哨報到”都屬于常規(guī)化的協(xié)調(diào)機構(gòu)。無論是臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)還是常規(guī)協(xié)調(diào)機構(gòu),都是代表縣級黨委政府,擁有較高的權(quán)威。

二是整合機制。協(xié)調(diào)機制一定程度上也是資源整合機制,這里所指的整合機制重在對項目資金、部門專項經(jīng)費、公共資源的整合使用。對上級項目經(jīng)費的整合機制主要是項目打包和發(fā)包機制,縣級黨委政府通過整合上級項目資源,以合力使用達(dá)到屬地發(fā)展、治理的目標(biāo)。部門的專項經(jīng)費與項目經(jīng)費相同,也有嚴(yán)格的用途和使用規(guī)范?？h級整合是將不同部門但性質(zhì)相同的專項經(jīng)費整合在一起使用。項目資金整合一般有縣級發(fā)改局牽頭,聯(lián)合相關(guān)單位;專項經(jīng)費的整合一般由財政局或其他更高權(quán)威單位牽頭,聯(lián)合相關(guān)單位。如涉農(nóng)資金整合一般由縣農(nóng)辦、財政局聯(lián)合牽頭,辦公室設(shè)在財政局。有的地方農(nóng)辦主任由常委兼任,不兼任的地方農(nóng)辦主任也有較多機會接觸縣委主要領(lǐng)導(dǎo),因而協(xié)調(diào)能力較強。對公共資源整合的典型機制主要是“城投公司”。

三是包干機制。這是將某件(某些)治理事務(wù)或某個領(lǐng)域的事務(wù)交辦給某個領(lǐng)導(dǎo)干部或機構(gòu)的治理機制。包干制對人或機構(gòu)與治理事務(wù)進(jìn)行強匹配,明確了責(zé)任和權(quán)力范圍,是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的治理機制,有利于治理事務(wù)的快速、精準(zhǔn)落地。在縣域,個人包干主要是領(lǐng)導(dǎo)包干重點信訪積案、重點企業(yè)落地、重點工程建設(shè)、重點軟弱渙散村鎮(zhèn)等,領(lǐng)導(dǎo)通過調(diào)動資源對相關(guān)對象進(jìn)行重點包保。越是級別、地位、權(quán)威高的領(lǐng)導(dǎo),包保的事務(wù)就越重要。縣委書記、縣長一般不包干具體事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)除領(lǐng)導(dǎo)個人要包干外,普通干部也有包干責(zé)任,如包片區(qū)、包村、包戶。機構(gòu)包干就是將某些治理事務(wù)包干給某些機構(gòu)的機制,包括臨時機構(gòu)包干和常設(shè)機構(gòu)包干。有些綜合性的治理事務(wù)一時找不到治理主體,但又到了非治不可的地步,于是要么成立臨時機構(gòu)來完成,要么縣級主要領(lǐng)導(dǎo)拍板讓某些單位包干。

四是內(nèi)設(shè)機構(gòu)機制。這是縣鄉(xiāng)兩級在“三定”方案之外,設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)來治理或承接某些重要事務(wù)的治理機制?？h鄉(xiāng)有些治理事務(wù)規(guī)模比較大、無規(guī)律可循、綜合性強且相當(dāng)重要,但沒有相關(guān)的機構(gòu)來承接,于是就會通過常設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的方式來應(yīng)對這些事務(wù)。這些常設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)既可以是與部門并立的科級單位,也可以在相關(guān)部門內(nèi)設(shè),但一般都有編制供給,它們有治理和協(xié)調(diào)的功能。如江西宜豐縣的“生態(tài)辦”就是獨立的正科級單位,北京平谷區(qū)的“河長辦”是內(nèi)設(shè)于水利局的機構(gòu),“大氣辦”則設(shè)在生態(tài)環(huán)保局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不掌握編制權(quán)力,其內(nèi)設(shè)機構(gòu)縣編辦、組織部都不予承認(rèn),但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部認(rèn)可為中層機構(gòu),視其負(fù)責(zé)人為中層干部,可以參與黨政聯(lián)席會議。如在某城關(guān)鎮(zhèn),因為重點項目較多,專門成立“重點項目辦”,下設(shè)數(shù)個片區(qū)管理部室,專門負(fù)責(zé)不同區(qū)域的重點項目落地。

五是中間層機制。這種機制是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間設(shè)置諸如黨總支、管區(qū)、片區(qū)、社區(qū)等中間層管理機構(gòu)的機制。每個片區(qū)管轄數(shù)個到十個不等的行政村,片區(qū)設(shè)書記、片長、副片長等職務(wù),一般由經(jīng)驗豐富或下來鍛煉的人充任。片區(qū)負(fù)責(zé)包干行政村的所有事務(wù),不管哪一方面出了問題,片區(qū)領(lǐng)導(dǎo)都要負(fù)責(zé)。中間層不僅起到上傳下達(dá)的作用,在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作、解決農(nóng)村問題、阻隔矛盾上移等方面也發(fā)揮了重要作用。中間層不是一級政府,只有工作經(jīng)費,沒有財政預(yù)算,不需要做一級政府要求的事務(wù)性工作,這樣它可以集中資源和精力專注于治理事務(wù)和問題,因而解決問題的能力很強。所以,在某種程度上說,村級組織也是一種中間層機制?？傊?縣域通過創(chuàng)設(shè)各種機制可以使體制真正運轉(zhuǎn)起來,在一個較長時期內(nèi)體制通過機制創(chuàng)新可以以不變應(yīng)萬變。

4 機制創(chuàng)新推動體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的策略

討論機制創(chuàng)新如何將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,至少涉及三個問題:一是縣域治理機制創(chuàng)新的主體是誰;二是哪些治理事務(wù)需要機制創(chuàng)新;三是體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的策略是什么。

4.1 黨委政府是縣域治理機制創(chuàng)新的權(quán)威主體

縣域治理中的機制創(chuàng)新本質(zhì)上是對人、財、物、權(quán)、政策等體制資源進(jìn)行重組和優(yōu)化配置,使資源更好地對接治理事務(wù),達(dá)到事半功倍的治理效果。這些體制資源分散在作為條線的職能部門及其科室,用于完成各部門負(fù)責(zé)的專業(yè)事務(wù),有多少事情配備多少資源。部門資源具有分散性、法定性、規(guī)定性的特點,而且各部門都有自己的利益,因而各部門資源一般不為其他部門或個人所用。但要對部門資源進(jìn)行重組和優(yōu)化配置,就得超越各部門權(quán)限動用這些資源,在縣域只有縣級黨委政府有權(quán)動用縣級部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以重組和優(yōu)化各類資源。即是說,只有黨委政府才是縣域治理機制創(chuàng)新的權(quán)威主體。

黨委政府在屬地?fù)碛凶罡叩膭?chuàng)制權(quán)[23],黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨通過自己的組織體系對各部門黨組進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo),對部門黨組有組織動員的權(quán)力。除垂管部門外,轄區(qū)內(nèi)的職能部門是政府組成部門,其負(fù)責(zé)人由組織部門推薦、人大通過、政府任命,政府對部門有命令和調(diào)動的權(quán)力?？h級黨委政府可以通過相關(guān)的法定程序(如縣政府辦公會、縣委常委會、縣級人大會等)將自己的意志轉(zhuǎn)化為縣級政策、措施或建議,由相關(guān)部門執(zhí)行、遵循。因此,一方面,黨委政府有權(quán)對分散在各部門的資源進(jìn)行重組和優(yōu)化,相關(guān)部門在黨委政府的組織動員下參與機制創(chuàng)新;另一方面,黨委政府創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新的治理機制、工作機制在屬地范圍內(nèi)具有法定效應(yīng),相關(guān)部門應(yīng)予參照運行。除黨委政府外,轄區(qū)內(nèi)其他組織和單位都沒有權(quán)限創(chuàng)設(shè)跨部門、單位的治理機制。典型的如“涉農(nóng)資金整合”,一旦縣委縣政府設(shè)定了整合機制、制定了運行規(guī)章,涉農(nóng)的部門項目資金就要按該機制和制度運行。還如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府創(chuàng)設(shè)了“副職駐村”的制度,那么除黨委書記、鎮(zhèn)長外,其他班子成員就得包一到兩個村,負(fù)責(zé)村里重要工作的落地落實。

機制創(chuàng)新不是針對所有的治理事務(wù),只有少部分治理事務(wù)才需要黨委政府出面進(jìn)行機制創(chuàng)新。這些治理事務(wù)有兩個顯著特點。一是重要性。因為重要才引起黨委政府重視,為了加大力量推動完成,于是就需要創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新機制將相關(guān)資源整合起來加強對這些事務(wù)的治理。如越來越多的項目、政策下鄉(xiāng)需要到村一級落實,但是村一級是自治組織,村干部工作推動不力,為了不影響項目、政策進(jìn)度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)便創(chuàng)設(shè)了“副職駐村”的機制,通過副職領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)村強化村級工作推動。二是綜合性。需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門的資源才能得到有效治理,但是部門相互之間是協(xié)調(diào)不起來的,需要有更高權(quán)威的黨委政府出面協(xié)調(diào),要協(xié)調(diào)就得創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制。許多相關(guān)部門因為長期需要聯(lián)合行動,形成了常規(guī)性的協(xié)調(diào)機制。新出現(xiàn)的一些綜合性治理事務(wù)需要長時間治理,就要創(chuàng)設(shè)出一些新的協(xié)調(diào)機制,比如“河長制”“大氣辦”。

4.2 重組體制優(yōu)勢要素是機制創(chuàng)新的主要策略

誠如上文所言,縣域治理體制中黨政體制、條塊體制有諸多的優(yōu)勢,機制創(chuàng)新就是要針對不同的治理事務(wù),將體制中相關(guān)優(yōu)勢要素進(jìn)行優(yōu)化配置,重組成新的治理機制。也即是說,治理機制是由體制優(yōu)勢要素構(gòu)成的,集體制優(yōu)勢于一體。根據(jù)調(diào)查,縣域治理體制的優(yōu)勢要素主要包括以下幾個方面。

一是最高權(quán)威性要素?？h級黨委政府在縣域內(nèi)具有最高權(quán)威性,不僅擁有最高的創(chuàng)制權(quán),而且擁有對縣域范圍資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。那么,由政府黨委出面創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新機制、整合統(tǒng)籌資源具有合法性。黨委政府的權(quán)威性還具體體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)個人的身份和崗位權(quán)威,領(lǐng)導(dǎo)崗位越重要,領(lǐng)導(dǎo)代表黨委政府的權(quán)威就越大。在機制創(chuàng)新中由不同領(lǐng)導(dǎo)出面創(chuàng)設(shè)或運行機制,機制本身的權(quán)威性有差異,比如縣委書記親自擔(dān)任某協(xié)調(diào)委員會的主任,該協(xié)調(diào)委員會的權(quán)威性就很高。還如,“副職駐村”機制讓副職擔(dān)任駐村領(lǐng)導(dǎo),增加了駐村團(tuán)隊的權(quán)威性,使之能夠調(diào)動和協(xié)調(diào)更多的資源。

二是黨組織的靈活性要素。政府相關(guān)部門、科室、崗位、職責(zé)、編制等的設(shè)置和配備程序復(fù)雜,要進(jìn)行適應(yīng)性變動的時間長、成本高,因此難以通過變動政府體制來應(yīng)對社會變化。相對來說,黨的組織體系的設(shè)立靈活,滿足3個及以上黨員的單位或地方就可以組建黨的組織機構(gòu)。比如在村民小組一級成立黨小組、在多個行政村之上成立黨總支、在臨時機構(gòu)或小區(qū)樓棟里成立臨時黨支部,再由這些黨的組織機構(gòu)來統(tǒng)領(lǐng)一些具體事務(wù)的協(xié)調(diào)和治理,如黨小組負(fù)責(zé)本小組內(nèi)黨員聯(lián)戶的工作。黨組織的靈活性優(yōu)勢被納入機制創(chuàng)新不僅可以靈活應(yīng)對治理事務(wù),而且黨組織權(quán)威性高、黨員動員能力強、組織運行成本低,不需要像政府機構(gòu)那樣需要專門預(yù)算。

三是黨的回應(yīng)性要素。一些政府部門屬于專業(yè)部門,對專業(yè)內(nèi)有規(guī)律事務(wù)之外的事務(wù)不感興趣,對新增、變化的社會事務(wù)天生具有排斥性。因此,一些政府部門對社會需求的回應(yīng)性較弱、較遲鈍。黨是人民的政黨,黨來自人民,植根于人民,“江山就是人民,人民就是江山”,人心向背關(guān)系到黨的生死存亡。黨要贏得人民信任、得到人民支持,就要想人民之所想、急人民之所急,及時回應(yīng)人民群眾的需求,解決社會亟待解決的問題。因此,黨對社會問題和需求較為敏感,具有部門科層制所不具備的較強的回應(yīng)性。機制創(chuàng)新若將黨的這一優(yōu)勢組合進(jìn)去,會增強治理機制中工作人員的積極性、主動性和主體性。

四是部門資源可整合性要素?？h級部門可分為三類。一類是內(nèi)設(shè)機構(gòu),屬于縣級黨委政府自己設(shè)置的部門,部門的人、財、物、權(quán)等都來源于黨委政府的配置,受黨委政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理,黨委政府對這些部門資源的動員能力最強。二類是政府組成部門,即通常說的雙管部門,部門的經(jīng)費、編制、班子配備等權(quán)力都在本級縣級黨委政府,但是需要上級對某部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和項目支持。雙重管理對縣級黨委政府對部門的資源動員有所限制,但依然有較強的動員能力。三類是垂管部門,部門的經(jīng)費、編制、班子配備的權(quán)限在上級對口部門,但有些部門黨組的管理在縣級黨委,縣級黨委政府對部門班子主要領(lǐng)導(dǎo)配備有建議和評價權(quán)。縣級黨委政府對這些部門資源的調(diào)動能力相對較弱,但由于這些部門在轄區(qū)內(nèi)的工作需要縣級黨委政府支持,它們也需要支持黨委政府的工作,因此,它們的資源也有可整合的成分。總之,縣級政府部門、企事業(yè)單位的資源都具有不同程度的可整合性,機制創(chuàng)新便可將相關(guān)資源整合起來使用,形成“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。

五是部門資源的監(jiān)督性要素。在對縣域政府部門(含企事業(yè)單位)資源的整合中也會遇到阻力,那就是部門資源使用的制度規(guī)范。黨委政府對部門資源的整合一定程度上要改變資源流動的方向、軌跡、程序乃至用途等,這與部門資源使用的規(guī)范發(fā)生沖突。如果資源是上級的?？罨蝽椖康脑?還涉及上級對口部門的利益,整合與規(guī)范的沖突就更大。對于縣級黨委政府來說,對部門資源使用的自主空間越大越好,而對于部門來說,其資源的使用越規(guī)范越好,這必然會帶來張力。部門的垂管程度越高,張力就越大,于是就會形成黨委政府與部門之間的博弈,最終相互妥協(xié)達(dá)至均衡。黨委政府的機制創(chuàng)新即資源整合受到部門規(guī)范的約束而不能任意為之,這構(gòu)成了部門對黨委政府的監(jiān)督。

4.3 體制優(yōu)勢要素組合下治理機制的主要特性

在縣域治理機制創(chuàng)新中,黨委政府將體制的相關(guān)優(yōu)勢要素組合進(jìn)機制之中,使得縣域治理機制有如下特點。

一是規(guī)制性。黨委政府創(chuàng)設(shè)的治理機制具有法定效應(yīng),能夠規(guī)制人員、資源的流向和運行?？h鄉(xiāng)兩級機制創(chuàng)新的主體是黨委政府,過程是整合部門資源,目標(biāo)是達(dá)成具體治理目標(biāo)。只有縣鄉(xiāng)黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)才有權(quán)威對部門資源進(jìn)行調(diào)動和整合,這涉及黨政體制、條塊體制的基本設(shè)置。黨政體制中縣級黨委有領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)動部門內(nèi)黨組的權(quán)力和權(quán)威,黨組有服從上級黨委的義務(wù)。這意味著縣級黨委有權(quán)力調(diào)動部門黨組的資源。而在條塊關(guān)系中,部門一般從屬同級政府和上級部門雙重領(lǐng)導(dǎo),同級政府對部門資源有調(diào)配的權(quán)力。但是,部門資源有自己流動的軌跡、規(guī)范和慣例,黨委政府要調(diào)動整合就必須創(chuàng)新機制,才能使資源流動符合自己的意圖。

二是針對性。無論是解決個別事務(wù),還是綜合事務(wù),抑或轄區(qū)事務(wù),機制創(chuàng)新都以解決問題為導(dǎo)向,具有較強的針對性,乃至有“一事一議”的特性。它使得體制資源能夠精準(zhǔn)地對接治理事務(wù)。正因為如此,機制創(chuàng)新就很在乎人與事、人與人、機構(gòu)與事務(wù)、資源與事務(wù)的匹配度,匹配度越高,問題越容易解決。針對不同的事務(wù)調(diào)配不同的資源(人、財、權(quán)等),針對不同的人搭配不同的工作人員,針對不同的事務(wù)搭建不同的機構(gòu)。

三是靈活性。相對于體制的長期不變和僵化保守,機制是靈活多變的,可以根據(jù)治理事務(wù)、治理形勢、治理要求的變化而變更舊機制、創(chuàng)設(shè)新機制。體制對現(xiàn)實變化反應(yīng)較為遲鈍,而機制則可以因事而起、順勢而變。當(dāng)事情處理完后,相關(guān)機構(gòu)、資源即可撤銷,再有事情時再創(chuàng)新機制調(diào)配資源。機制創(chuàng)新只受到治理事務(wù)特性、條塊博弈狀況的制約,而不太受制于編制、組織的限制,也對其靈活性有助力。

四是敏感性。體制除了有解決問題的任務(wù)外,還有其內(nèi)部行政管理的事務(wù),體制的發(fā)展可能導(dǎo)致“內(nèi)務(wù)”重于“外勤”而失去對基層社會問題的敏感性。而機制創(chuàng)新的任務(wù)較為單一,就是解決一線治理的具體問題。只要是處在基層治理一線,就要直接面對社會問題和群眾需求,就得想辦法解決,就會在實踐中創(chuàng)新不同的治理機制和工作機制。因此,各類治理機制對責(zé)任范圍內(nèi)的問題特別敏感。

五是適應(yīng)性。這表現(xiàn)在兩個方面,一方面是不同地方可以根據(jù)自身出現(xiàn)的不同問題和需求,采取“不變體制變機制”原則,創(chuàng)新創(chuàng)制不同的機制靈活應(yīng)對。機制創(chuàng)新使得統(tǒng)一的體制能夠適應(yīng)不同地方的經(jīng)濟(jì)社會條件及問題。另一方面是同一個地方在不同時期,或者針對不同的問題可以創(chuàng)設(shè)不同的機制給予應(yīng)對。機制創(chuàng)新適應(yīng)了當(dāng)前基層社會巨變、治理大變革的趨勢,促進(jìn)了多元基層社會的發(fā)展穩(wěn)定。

六是問題導(dǎo)向性。治理機制以問題為導(dǎo)向,以解決問題為旨?xì)w,其運行相對于部門、科室而言更純粹。部門、科室要做業(yè)務(wù)工作外,大量的內(nèi)部行政管理事務(wù)也要耗費時間精力。比如在鄉(xiāng)村之間設(shè)置的“管區(qū)”或“片區(qū)”,它只解決管轄村的工作推動、矛盾調(diào)處等問題,而沒有材料檔案、迎來送往等事務(wù)。

七是資源多重性。機制創(chuàng)新針對的問題多是綜合性、系統(tǒng)性問題,因而需要相關(guān)的多部門資源介入,需要什么樣的資源就整合相關(guān)的部門人員,通過部門人員調(diào)動部門資源。這就使得機制所調(diào)動和運行的資源是多重的,可以綜合立體地解決相關(guān)問題而不留死角。如果僅僅是單一部門治理,就存在只解決自己部門的問題而留下其他部門的問題,從而使得問題得不到整體解決,或者該部門的問題要解決需要其他部門配合,否則也解決不了。

八是精干攻堅性。機制在整合體制優(yōu)勢要素后,形成一個有機整體,包括精干的工作團(tuán)隊、高效的工作機制、合力的部門資源,使其工作推動力度要大于分散的部門,可以在短時間內(nèi)解決問題。

4.4 縣域體制優(yōu)勢經(jīng)機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑

機制當(dāng)中融入了體制優(yōu)勢要素,具備上述特性,因此,治理機制與地方社會接觸的過程中就可以將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能(見表2)。從調(diào)查來看,體制優(yōu)勢可以經(jīng)過治理機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為如下治理效能。

表2 體制優(yōu)勢通過機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑

一是及時、準(zhǔn)確、快速的效能。治理機制具有較強回應(yīng)性、敏感性,當(dāng)一個地方出現(xiàn)新需求、新問題后,相關(guān)機制就會對這些問題進(jìn)行收集和辨識,需要體制解決的就及時進(jìn)行處理。機制針對性強、問題導(dǎo)向性強的特點使得它能夠較為準(zhǔn)確地辨識問題、把握問題,推動體制資源與社會問題準(zhǔn)確有效對接,不高射炮打蚊子用錯資源,也不放空炮浪費資源。機制權(quán)威性、資源多重性、精干攻堅性的特點,一旦找準(zhǔn)了問題就可以調(diào)動資源快速高效地解決問題,而不會出現(xiàn)拖延、推諉、扯皮拉筋等弊病。

二是降低治理成本的效能。機制創(chuàng)新一般不增加機構(gòu)、崗位、編制和人員,而是通過對這些資源的充分調(diào)動和合理配置,既不降低原有治理事務(wù)的治理效能,還要對新增治理事務(wù)進(jìn)行治理,達(dá)到提高資源使用效率、降低治理成本的目的。此外,通過機制創(chuàng)新加強對黨組織、黨員及群眾的組織動員,也是降低治理成本的重要措施。

三是推動整體變革的效能。機制創(chuàng)新需要成本,針對的問題是具有全局影響的綜合性問題,整合的資源也是多部門的,它要解決的是一類問題或一個面上的問題,因此治理后會有整體面貌的改變。就拿“XX資金整合”來說,同類資源的部門分散使用往往達(dá)到的是局部的、微小的量變,甚至無法呈現(xiàn)治理效果,而整合起來使用后就可以發(fā)生整體的質(zhì)變。

四是提升治理能力的效能。首先是豐富了治理經(jīng)驗。遇到新問題、新需求,不是一味地通過增設(shè)機構(gòu)、崗位、編制去應(yīng)對,而是想辦法創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新機制,一時一地的成功機制創(chuàng)新經(jīng)驗?zāi)軌虻玫綌U(kuò)散學(xué)習(xí),來創(chuàng)設(shè)和調(diào)整彼時彼地的治理機制,從而提高整體的治理水平。其次是鍛煉了干部隊伍。干部隊伍在不同的機制運行中,能夠得到不同問題處理的經(jīng)驗和對治理規(guī)律的全面理解,提高干部的綜合能力。再次是提升了組織動員力,包括體制內(nèi)人、財、物、權(quán)、政策等資源的動員能力,以及體制外對群眾的動員能力和經(jīng)驗。特別是在鄉(xiāng)村兩級,組織能力建設(shè)是根本,通過機制創(chuàng)新以小資源撬動干部群眾的大資源,提升基層組織和基層群眾的自主治理能力。

五是體制適應(yīng)社會的效能。一方面是一統(tǒng)體制適應(yīng)多元社會的效能。中國政府的一統(tǒng)體制與多元基層社會之間存在較大的張力,會影響基層社會的有效治理[24]。機制創(chuàng)新的靈活性和適應(yīng)性的特點可以彌合這個張力,因為相同的體制資源可以被優(yōu)化組合成不同的治理機制,從而能匹配不同的社會問題和需求,進(jìn)行有針對性的治理。另一方面是適應(yīng)變動社會的效能。

5 進(jìn)一步討論:縣域治理機制創(chuàng)新的問題與限度

以上討論了縣域內(nèi)黨委政府如何通過機制創(chuàng)新將體制優(yōu)勢要素融入機制之中,并在與社會問題和需求精準(zhǔn)對接中轉(zhuǎn)化為治理效能。調(diào)查發(fā)現(xiàn),在具體實踐中縣域治理機制創(chuàng)新也存在一些問題和限度。

5.1 縣鄉(xiāng)村不同層級治理機制創(chuàng)新目標(biāo)的差異

縣、鄉(xiāng)、村的資源稟賦和層級目標(biāo)不同,在機制創(chuàng)新上會有側(cè)重。第一,資源整合是縣一級機制創(chuàng)新重點?？h一級的機制創(chuàng)新要解決的主要是怎么找錢用錢的問題。縣一級政權(quán)是完整的政權(quán),具有整合資源和制定政策的權(quán)力。縣一級可以整合以下資源:財政資源,縣一級是一級政府以及一級財政,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比有獨立的財權(quán),縣級可以決定本級財政的流向;縣域內(nèi)分布在各部門、企事業(yè)單位的公共資源;上級政府部門撥付的各種項目資源及其他經(jīng)費?？h級政權(quán)為了達(dá)到自己的治理和發(fā)展目標(biāo),就要通過機制創(chuàng)新將這些分散的資源整合起來,集中使用到重要的事務(wù)上以達(dá)到整體效果。如成立融資平臺、抵押貸款。找到錢之后,還要用好錢,也需要機制創(chuàng)新。縣級政權(quán)有自主制定政策的權(quán)力,就可以通過機制創(chuàng)新將資源集中到重點領(lǐng)域,加快縣域范圍治理面貌的改變。如領(lǐng)導(dǎo)“掛項目”機制、督促項目建設(shè)的“重點項目辦”機制、推動城市建設(shè)的“新區(qū)”機制等?？h級機制創(chuàng)新的目標(biāo)主要是如何把錢搞到手、如何把錢用到點子上。

第二,人事配置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機制創(chuàng)新重點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機制創(chuàng)新則主要是怎么調(diào)動配置干部的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒財政、沒資源、沒政策,它主要是上級政策任務(wù)的落實機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要落實上級的政策任務(wù)就要調(diào)動資源,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是工作人員,因此如何充分調(diào)動和合理配置工作人員,形成與具體事務(wù)對接的工作機制是機制創(chuàng)新的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的目標(biāo)是要實現(xiàn)人與事、人與人、機制與事務(wù)性質(zhì)的匹配。

第三,群眾動員是村一級機制創(chuàng)新重點。村一級的機制創(chuàng)新則主要是怎么組織動員群眾的問題。農(nóng)村工作中群眾是資源,動員起來是一股巨大的力量,同時,許多工作任務(wù)的落實需要群眾理解、配合和支持,因此組織動員群眾和群眾工作至關(guān)重要。村級組織的機制創(chuàng)新就是要將群眾組織動員起來,讓群眾自己去解決自己的問題。如建立各種群眾自治組織,解決不同群眾的問題,諸如紅白喜事,解決了基層政府不好干預(yù)又有普遍性的問題;“黨員聯(lián)戶”制度解決了黨員與群眾的勾連問題;“屋場會”“院壩會”等解決了政策與群眾對接、組織動員群眾的問題。

5.2 縣域治理機制創(chuàng)新的體制化程度及問題

像個人包干、臨時機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、常設(shè)機構(gòu)等,雖然都是體制運行的具體機制,但它們也有較大區(qū)別,即機制的制度化水平、規(guī)范化程度有高低之分。從調(diào)查來看,機制的體制化程度最低的是個人包干,制定相關(guān)制度只是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)個人如何完成包干事務(wù)。次低的是臨時機構(gòu),有機構(gòu)設(shè)置、臨時人員配備、上下級關(guān)系、內(nèi)部運行規(guī)則等,但是人員之間的相互隸屬性不強,任務(wù)一旦完成臨時機構(gòu)便解散。較高的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu),其內(nèi)部有上下級隸屬關(guān)系,有具體的工作分工、經(jīng)費預(yù)算、運行規(guī)范,唯一缺少的是編辦、上級組織文件認(rèn)可,因而其負(fù)責(zé)人沒有級別及任職資格認(rèn)定,該機構(gòu)也容易在改革中被取締,或者相關(guān)事務(wù)完成后人員要轉(zhuǎn)隸,如“改廁辦”。最高的是常設(shè)機構(gòu),成了體制一部分,有編制、有預(yù)算、有考核等。

根據(jù)機制的體制化程度,可以將機制分為三種類型。一是低度體制化的機制。所謂低度體制化機制,就是為解決一事而創(chuàng)設(shè)的運行機制,事情解決機制自動解體。這種機制最為靈活、便捷,針對性也最強,最節(jié)省資源,不需要額外增加編制、人員、經(jīng)費等。二是中度體制化的機制。該類包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、管區(qū)、片區(qū)、重點工程辦、大氣辦、吹哨報到等,有相對固定的治理事務(wù)、人員配置、機構(gòu)設(shè)置、上下級關(guān)系、工作經(jīng)費預(yù)算、監(jiān)督考核、獎懲機制、制度規(guī)范等,雖然有制度化、規(guī)范化的一面,但是較政府部門(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所)有較大自主空間,缺乏事務(wù)性工作,不需要迎來送往。因為是在“三定”之外,屬于“非法”機構(gòu),其創(chuàng)設(shè)、撤銷不需要報備,縣鄉(xiāng)黨委政府自主決定即可。中度體制化機制的優(yōu)勢是運行較為固定,有一定的制度規(guī)范和制度預(yù)期,同時又不乏靈活性和適應(yīng)性。三是高度體制化的機制。這類機制與體制無異,既帶有體制的優(yōu)勢,也帶有科層制的弱點,包括治理成本高、僵化保守、對社會變化反應(yīng)遲鈍等。

就機制的體制化程度來說,在實踐中的問題主要是一些行之有效的機制創(chuàng)新被黨委政府賦予了更多的期待和責(zé)任,體制化程度越來越高。比如“吹哨報到”的機制,在北京平谷創(chuàng)設(shè)之后,解決了執(zhí)法過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責(zé)任權(quán)力匹配不合理、協(xié)同機制不完善的問題[25]。北京市在推廣中依據(jù)該經(jīng)驗推出執(zhí)法力量下沉的改革,將該經(jīng)驗高度體制化?！按瞪趫蟮健睓C制解決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法事項增多,但沒有增多到需要執(zhí)法力量下沉的地步的問題,執(zhí)法力量一旦下沉,在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上無事可做,造成人力物力消耗,同時還會帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)濫用執(zhí)法權(quán)限問題。還比如網(wǎng)格化管理,它在解決城市流動人口管理、問題排查、接訴即辦等方面具有比較好的效果,但現(xiàn)在城鄉(xiāng)基層不顧實際,把“網(wǎng)格化”當(dāng)作可以解決任何問題的靈丹妙藥,希望通過它一勞永逸解決基層治理問題。于是不斷往網(wǎng)格化機制里增加內(nèi)容,包括財政、編制、事務(wù)、規(guī)范等,使得該機制越來越復(fù)雜化、程序化、制度化,承擔(dān)的責(zé)任越來越多,像基層黨建、綜治信訪、司法調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生、派出所等相關(guān)工作都加載到網(wǎng)格化之中。網(wǎng)格化管理機制不僅變成了體制,而且成為無所不能的基層中樞體制,變得笨拙、沉重、僵化。機制高度體制化之后不僅失去了機制的靈活性,如問題解決了,機構(gòu)卻不能隨便撤銷,也失去了對問題的敏感性。工作人員都耗在了體制內(nèi)部運轉(zhuǎn)、自我循環(huán)上,包括行政管理、信息傳輸、科室協(xié)調(diào)、檔案留存等。

5.3 縣域治理機制創(chuàng)新的空間與限度

在基層,機制是體制的具體運轉(zhuǎn)方式,它使得體制在相對穩(wěn)定、一致的條件下,能夠靈活應(yīng)對不同的治理事務(wù)。體制優(yōu)勢通過機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為具體的治理效能。典型的如“集中力量辦大事”是體制的一大優(yōu)勢,縣級黨委政府通過設(shè)立“城投公司”,整合分散的公共資源用于抵押貸款,將籌措到的資金集中用于城市建設(shè)。在縣域治理實踐中,機制創(chuàng)新的主體是縣鄉(xiāng)黨委政府,在黨政體制下它有最高的創(chuàng)制權(quán)力。機制創(chuàng)新的目標(biāo)是整合資源,在條塊體制下,作為塊塊的黨委政府對條條的資源有整合的能力,條條的垂直程度越低,塊塊的整合能力越強。因此,機制創(chuàng)新的空間與黨委政府對部門資源的整合能力有關(guān),亦即與部門的垂管程度、獨立程度有關(guān)。

我們調(diào)查了解到,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機制創(chuàng)新空間被壓縮,主要有以下幾個方面的原因。一是縣級黨政部門垂管程度加強。比如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委垂管程度較強、紀(jì)委書記下派并不再分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作人員及相關(guān)資源整合動員的能力下降。二是部門業(yè)務(wù)的政治任務(wù)化加強。一些部門的業(yè)務(wù)工作上升為縣級黨委政府的重點工作、中心工作,部門為了強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對本部門工作推動力度,會要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口部門不得承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作。比如,一些地方強化黨建,縣委組織部要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建辦主責(zé)主業(yè),不再參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他事務(wù),主責(zé)安全、環(huán)保的部門也認(rèn)為自己的部門業(yè)務(wù)很重要,不能一心二用。這樣,這些部門的資源就難以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府所調(diào)動。三是體制內(nèi)部門利益擴(kuò)張的慣習(xí)。機制創(chuàng)新使得縣鄉(xiāng)能夠在既定資源條件下辦更多的事情,可謂事半功倍。但體制內(nèi)的思維,不是出現(xiàn)了事情就啟動機制創(chuàng)新,而首先想到的是增加體制資源,即不是“變機制”而是“變體制”[26]。例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了綜合執(zhí)法的需求,普遍的思維是縣級執(zhí)法權(quán)應(yīng)該下放,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu)。同時,一些機制創(chuàng)新因為有了效果,體制也更愿意將這些機制固化,提高其體制化程度以獲得編制、人員、經(jīng)費、級別等體制資源。機制的體制化成為部門利益擴(kuò)張的重要方式,體制內(nèi)資源增加也會限制機制創(chuàng)新。四是縣級編辦、組織部門的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新中的內(nèi)設(shè)機構(gòu)機制、中間層機制,都是制度化程度呈中度化的機制,一般會配備負(fù)責(zé)人、成員、經(jīng)費等資源,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)被認(rèn)定為中層機構(gòu),負(fù)責(zé)人享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層待遇。但是在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中,許多地方明確規(guī)定不得隨意設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、中層機構(gòu)等,而組織部門則不承認(rèn)這些機構(gòu)負(fù)責(zé)人的中層任職履歷。這些限制有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu),但也一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制創(chuàng)新的靈活性。治理機制創(chuàng)新空間被壓縮,一定程度上表明縣域體制的彈性降低,這樣也就降低了體制靈活應(yīng)對社會變遷的能力。