李國(guó)新

（北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

“十四五”時(shí)期，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的總?cè)蝿?wù)，是完善公共文化服務(wù)體系，提升公共文化服務(wù)水平，促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，這是與中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段相適應(yīng)的時(shí)代要求。深化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展水平，是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。2021年3月，國(guó)家發(fā)展改革委等21部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》），其中有關(guān)基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容，充實(shí)和完善了《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家公共文化標(biāo)準(zhǔn)2015》），提升了公共文化服務(wù)?；?、兜底線(xiàn)、促公平的標(biāo)準(zhǔn)要求，夯實(shí)了“十四五”時(shí)期基本公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，是全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》確立的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度的新進(jìn)展，是健全人民文化權(quán)益保障制度的新舉措，標(biāo)志著公共文化領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出了新步伐。

1 基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度的確立和完善

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)做出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略部署，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化成為主攻方向、首要任務(wù)，被列入公共文化領(lǐng)域重點(diǎn)改革任務(wù)。2014年，文化部在全國(guó)遴選10個(gè)城市開(kāi)展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)[1]，部署以制定、實(shí)施和監(jiān)督評(píng)估地方性公共文化服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容，推動(dòng)建立以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的標(biāo)準(zhǔn)體系[2]，為公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。2015年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，首次做出了建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成既有基本共性又有特色個(gè)性、上下銜接的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)出臺(tái)了我國(guó)文化建設(shè)歷史上第一個(gè)國(guó)家層級(jí)的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)——《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015—2020年）》。2017年施行的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》，將實(shí)踐中行之有效的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)政策上升為法律，確立了法律化的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度。法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)公民基本文化需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定并調(diào)整國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、財(cái)政能力和文化特色，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（第五條）；設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)地方人民政府根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和省、自治區(qū)、直轄市基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定公布本行政區(qū)域公共文化服務(wù)目錄并組織實(shí)施（第二十八條）?！吨腥A人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》建立的這一制度，被認(rèn)為是具有基礎(chǔ)性、體現(xiàn)公共文化服務(wù)中國(guó)特色、堪稱(chēng)我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基石的制度[3]。法律實(shí)施以來(lái)，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府普遍依法制定了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)目錄[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2016年底，全國(guó)所有省級(jí)人民政府都依據(jù)國(guó)家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了本省的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)[5]；到2020年底，全國(guó)93.7%的市（地）級(jí)政府和98.7%的縣級(jí)政府出臺(tái)了公共文化服務(wù)目錄并組織實(shí)施[6]。經(jīng)過(guò)“十三五”期間持續(xù)不斷的努力，全國(guó)范圍內(nèi)一個(gè)既有基本共性又有地方特色、各級(jí)政府相互銜接的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架已經(jīng)形成[7]?！笆奈濉币潦?，《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》出臺(tái)，對(duì)新時(shí)期基本公共文化服務(wù)做出了與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，標(biāo)志著基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度不斷走向完善。

2 《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容與特點(diǎn)

《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》涉及的基本公共服務(wù)包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、擁軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障九大類(lèi)別，其中基本公共文化服務(wù)列入標(biāo)準(zhǔn)的共有七項(xiàng)，分別是公共文化設(shè)施免費(fèi)開(kāi)放、送戲曲下鄉(xiāng)、收聽(tīng)廣播、觀看電視、觀賞電影、讀書(shū)看報(bào)、少數(shù)民族文化。另外，“弱有所扶”的“扶殘助殘服務(wù)”中，有“殘疾人文化體育服務(wù)”，包括面向殘疾人的基本公共文化服務(wù)。因此，一般將納入《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》的基本公共文化服務(wù)概括為“7+1”，共八個(gè)方面。

《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》是《國(guó)家公共文化標(biāo)準(zhǔn)2015》的調(diào)整升級(jí)版。兩相比較，《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》在四個(gè)方面表現(xiàn)出具有拓展、深化和完善意義的特點(diǎn)。

首先，進(jìn)一步明確了目前階段我國(guó)基本公共文化服務(wù)的主要范圍。標(biāo)準(zhǔn)涉及的八個(gè)方面的服務(wù)內(nèi)容，基本上與《國(guó)家公共文化標(biāo)準(zhǔn)2015》相銜接，涵蓋了十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院一系列重要政策性文件中明確的、以及《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定的基本公共文化服務(wù)的主要種類(lèi)和內(nèi)容，體現(xiàn)了兜住文化民生底線(xiàn)、保障基本文化權(quán)益的總體要求，堅(jiān)持了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)“應(yīng)有盡有”“內(nèi)容無(wú)缺項(xiàng)”的原則，也體現(xiàn)了基本公共文化服務(wù)“標(biāo)準(zhǔn)不攀高”“財(cái)力有保障”的原則[8]，為滿(mǎn)足人民群眾美好生活的文化新期待、增強(qiáng)人民群眾的文化獲得感奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，所有基本公共文化服務(wù)內(nèi)容都明確了服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭負(fù)責(zé)單位，為各級(jí)政府履職盡責(zé)和人民群眾享有相應(yīng)權(quán)利提供了依據(jù)。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公布上述內(nèi)容提出了明確要求[9]?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》率先全面落實(shí)指導(dǎo)意見(jiàn)的要求，標(biāo)志著國(guó)家基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了重要突破，這是進(jìn)一步強(qiáng)化基本公共文化服務(wù)政府責(zé)任的創(chuàng)新舉措，是人民群眾文化權(quán)益保障制度得以真正落實(shí)的約束機(jī)制，也是建立健全基本公共文化服務(wù)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)制度、檢驗(yàn)“承諾必達(dá)”是否真正實(shí)現(xiàn)的前提條件。

第三，內(nèi)容聚焦“服務(wù)”，回歸“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”本意?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》緊密?chē)@“服務(wù)”而展開(kāi)，核心是回答體現(xiàn)政府主體責(zé)任的基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容、種類(lèi)、數(shù)量和水平，通俗地說(shuō)就是明確政府向老百姓提供什么公共文化服務(wù)，提供到什么數(shù)量、什么水平。與《國(guó)家公共文化標(biāo)準(zhǔn)2015》相比，刪除了對(duì)硬件設(shè)施、人員配備的具體要求，但這并不表示硬件支撐不重要，也不是說(shuō)提供服務(wù)可以忽視設(shè)施、人員等硬件的支撐，而是讓“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”聚焦“服務(wù)”，回歸“服務(wù)”本意，集中回答與服務(wù)相關(guān)的核心問(wèn)題。至于有關(guān)設(shè)施、人員等硬件支撐問(wèn)題，通過(guò)其他方式予以強(qiáng)調(diào)和規(guī)范。如國(guó)務(wù)院在對(duì)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》的批復(fù)中就強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的需要，進(jìn)一步細(xì)化基本公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)施建設(shè)、功能布局、施工規(guī)范、設(shè)備配置、人員配備、服務(wù)流程、管理規(guī)范等軟硬件標(biāo)準(zhǔn)要求[8]。國(guó)家發(fā)展改革委等21部門(mén)在印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》的通知中也強(qiáng)調(diào)，要合理規(guī)劃建設(shè)各類(lèi)基本公共服務(wù)設(shè)施，配齊相關(guān)服務(wù)人員，培養(yǎng)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的基本公共服務(wù)人員隊(duì)伍，著力強(qiáng)化服務(wù)能力，保障服務(wù)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)[10]。

第四，突出強(qiáng)調(diào)有效落實(shí)支出責(zé)任。2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就闡述了一個(gè)重要思想：公共財(cái)政在基本公共服務(wù)上發(fā)揮兜底作用，是保障全民享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本生存和發(fā)展權(quán)利的基礎(chǔ)，也是保障社會(huì)更加公平正義的基礎(chǔ)。為此，指導(dǎo)意見(jiàn)提出了明確中央和地方基本公共服務(wù)支出責(zé)任劃分的原則[9]。2020年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，就優(yōu)化各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化作出明確規(guī)定?！秶?guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》明確了每一項(xiàng)公共文化服務(wù)的支出責(zé)任，國(guó)務(wù)院批復(fù)和21部門(mén)通知都要求各地區(qū)按照確定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，完整、規(guī)范、合理編制基本公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，確保相關(guān)經(jīng)費(fèi)及時(shí)、足額撥付到位。突出強(qiáng)調(diào)有效落實(shí)支出責(zé)任，確保“財(cái)力有保障、服務(wù)可持續(xù)”，成為《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》的一大亮點(diǎn)，奠定了標(biāo)準(zhǔn)“承諾必達(dá)”的基礎(chǔ)。

3 制定地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)/服務(wù)目錄面臨的任務(wù)

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的目標(biāo)，是按照系統(tǒng)性、層次性和協(xié)調(diào)性的要求，構(gòu)建起涵蓋國(guó)家、行業(yè)、地方、基層服務(wù)機(jī)構(gòu)四個(gè)層面的標(biāo)準(zhǔn)體系[9]。《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》出臺(tái)后，地方各級(jí)政府需要在六個(gè)月內(nèi)制定并公布本地區(qū)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)目錄[10]。就地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的制定和公布來(lái)說(shuō)，“十三五”期間各地已經(jīng)有了普遍實(shí)踐，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也顯現(xiàn)出了一些共性問(wèn)題。在依據(jù)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2021》進(jìn)行新一輪調(diào)整過(guò)程中，需要貫徹新發(fā)展理念，以推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以促進(jìn)公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)一體建設(shè)為突破口，探尋解決共性問(wèn)題的有效路徑，展現(xiàn)出新一輪地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的新面貌。

地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)一步聚焦基本服務(wù)，體現(xiàn)好盡力而為、量力而行的原則。國(guó)務(wù)院的批復(fù)和21部門(mén)的通知都強(qiáng)調(diào)，地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)水平不得低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這是做到公共文化服務(wù)內(nèi)容無(wú)缺項(xiàng)、人群全覆蓋，保基本、兜底線(xiàn)的具體體現(xiàn)。同時(shí)，在確保國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位的前提下，地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)充分考慮人民群眾美好生活的迫切需要、地方公共財(cái)政可承受能力，適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)水平，體現(xiàn)出政府履職盡力而為的努力，體現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展階段基本公共文化服務(wù)水平的提升。

地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)內(nèi)容要充分體現(xiàn)地方特色。文化具有明顯的地域、民族特征，因此，地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提煉、充實(shí)、增設(shè)彰顯地方文化特色的內(nèi)容、項(xiàng)目和活動(dòng)，體現(xiàn)出基本公共文化服務(wù)的地域性、多樣性和特色化。當(dāng)前，緊扣“十四五”規(guī)劃，以及文化和旅游部等三部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》部署的重點(diǎn)任務(wù)，設(shè)計(jì)出一些富有地方特色的深化均衡發(fā)展、推動(dòng)品質(zhì)發(fā)展、促進(jìn)融合發(fā)展、加快數(shù)字化發(fā)展、堅(jiān)持社會(huì)化發(fā)展的服務(wù)項(xiàng)目或活動(dòng)，讓地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)展現(xiàn)出濃郁的地方文化特色。

地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)化、量化、具體化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任。要讓國(guó)家基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目本土化、具體化、指標(biāo)化，提煉出看得見(jiàn)、摸得著的數(shù)量和質(zhì)量要求，確保每一方面的每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目做什么、怎么做、做到什么程度，都有可衡量、可考核、可監(jiān)督的指標(biāo)或要求。如保障城鄉(xiāng)居民“讀書(shū)看報(bào)”，公共圖書(shū)館服務(wù)是重要途徑，如果公共圖書(shū)館服務(wù)不細(xì)化、具體化到人均藏書(shū)指標(biāo)、人均年新增藏書(shū)指標(biāo)，保障讀書(shū)看報(bào)能不能落實(shí)，以及保障到什么程度，就失去了考核的標(biāo)準(zhǔn)，也失去了衡量支出責(zé)任是否到位的依據(jù)。在有效落實(shí)支出責(zé)任方面，地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全面貫徹《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的精神，建立起依據(jù)事權(quán)責(zé)任測(cè)算支出責(zé)任、納入預(yù)算、安排所需經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，厘清和優(yōu)化各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)邊界，確保公共財(cái)政基本公共文化服務(wù)投入與地方標(biāo)準(zhǔn)的全面落實(shí)相適應(yīng)、相匹配，這是標(biāo)準(zhǔn)“承諾必達(dá)”的前提和保證。

地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)需要按照《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》的要求，夯實(shí)縣級(jí)政府組織實(shí)施的責(zé)任。組織實(shí)施的責(zé)任，重要的是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善機(jī)制、推動(dòng)落實(shí)、建立反饋的責(zé)任，經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任應(yīng)體現(xiàn)適宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的基本公共文化服務(wù)支出責(zé)任適當(dāng)上移的改革原則，避免過(guò)多增加基層政府的支出壓力，在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤應(yīng)如此。