陳水生

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

政府職能理論是公共管理的基礎(chǔ)理論，政府職能現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要基石。政府職能是指行政機(jī)關(guān)在管理公共事務(wù)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題，具有執(zhí)行性、多樣性和動態(tài)性等特征[1]40。對于這個問題，古今中外的思想家都曾探討過，并提出了不少至今都有價值的思想觀點。阿奎那認(rèn)為政府的目的是讓人們“過一種有德行的生活”[2]4?；舨妓拐J(rèn)為政府職能是保障人們的天賦權(quán)利[3]94。中國有學(xué)者認(rèn)為，政府職能是政府法定職責(zé)的總稱[4]84，也是指政府在一定時期內(nèi)基于國家和社會發(fā)展需要而承擔(dān)的管理國家和社會公共事務(wù)方面的基本職責(zé)[5]101。筆者認(rèn)為，政府職能可理解為政府的作用與功能，是政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會等公共事務(wù)管理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的功能，主要回答政府在公共事務(wù)管理中應(yīng)該做什么與不應(yīng)該做什么，做得怎樣以及如何做得更好等問題，以更好提升政府治理績效。

在不同概念解釋與政府職能理論運(yùn)用的基礎(chǔ)上，中國學(xué)者對政府職能的研究主要從以下四個視角展開。一是“制度論”，即將政府職能置于政府改革與制度變遷的視野中進(jìn)行研究，將政府職能作為政府改革的重要組成部分，探討其在整個政府改革中的重要性和緊迫性[6]，認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能是中國行政體制改革的核心內(nèi)容[7]。二是“權(quán)責(zé)論”，即探討政府權(quán)力、政府職能與政府職責(zé)的相互關(guān)系與運(yùn)作邏輯[8]，認(rèn)為科學(xué)的政府職責(zé)體系既是政府職能轉(zhuǎn)變的具體目標(biāo)，也是保障政府高效、穩(wěn)健運(yùn)行和形成合理府際關(guān)系的核心手段[9]。三是“過程論”，即重點研究政府職能的轉(zhuǎn)變過程，特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，中國政府職能的科學(xué)定位及其轉(zhuǎn)變路徑[10]。四是“關(guān)系論”，即深入探討政府與市場、社會、公民之間的關(guān)系調(diào)適，以期找到一種各司其職、各歸其位的合適關(guān)系[11]。這些研究為政府職能理論的深化與政府管理實踐創(chuàng)新提供了有益指引，但對政府職能的研究還缺乏全過程、整體性與系統(tǒng)性的理論解釋。中國要實現(xiàn)國家治理與政府治理現(xiàn)代化，迫切需要發(fā)展兼具共通性、本土化與時代性的政府職能理論，為中國公共管理理論的發(fā)展與公共管理實踐提供知識儲備。筆者認(rèn)為，對政府職能現(xiàn)代化的分析要打通應(yīng)然與實然、靜態(tài)與動態(tài)、過程與結(jié)果、當(dāng)下與未來，對政府職能的科學(xué)定位、履行過程與優(yōu)化路徑進(jìn)行全過程、整體性和系統(tǒng)性探討。因此，政府職能現(xiàn)代化需要回答三個相互聯(lián)系的問題：政府到底要做什么？政府應(yīng)該如何做？如何優(yōu)化政府職能？

根據(jù)政府職能的內(nèi)在理路與運(yùn)作邏輯，政府職能現(xiàn)代化可從以下三方面分析。首先，政府職能的科學(xué)定位。對政府的職責(zé)、作用和角色進(jìn)行科學(xué)的定位，合理劃分不同國家治理主體的權(quán)力、功能和責(zé)任，形成各司其職的現(xiàn)代職責(zé)體系，這是政府職能履行的前提和基礎(chǔ)。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，這就需要更好地對政府職能進(jìn)行科學(xué)定位。政府職能現(xiàn)代化的職能定位是有為行政。其次，政府職能的有效履行。即如何更好地履行政府的應(yīng)有職能，實現(xiàn)政府治理目標(biāo)。政府職能的有效履行要深入考察其運(yùn)行過程與內(nèi)在邏輯，實現(xiàn)職能履行過程與結(jié)果的統(tǒng)一。政府職能現(xiàn)代化的職能履行要實現(xiàn)能動行政。再次，政府職能的持續(xù)優(yōu)化。政府職能現(xiàn)代化也是一個不斷革新、動態(tài)發(fā)展的過程，為了實現(xiàn)其科學(xué)定位、有效履行其職能，還得不斷進(jìn)行優(yōu)化。政府職能現(xiàn)代化的職能優(yōu)化要實現(xiàn)滿意行政，真正做到以人為本、治事為核、服務(wù)至上，提升政府職能履行的滿意度。因此，職能定位是前提，職能履行是核心，職能優(yōu)化是目標(biāo)，三者共同構(gòu)成政府職能現(xiàn)代化的完整內(nèi)核，也是我國政府職能現(xiàn)代化整體性建構(gòu)的重要內(nèi)容。

2 有為行政：政府職能定位的理想之態(tài)

政府職能研究首先要回答政府做什么這個核心問題。政府做什么涉及政府的本質(zhì)角色與實際作用。政府職能定位研究首先要考察現(xiàn)代政府職能的一般定位與共通性特征，繼而分析中國政府職能的整體定位。我國政府職能的理想之態(tài)應(yīng)定位于“有所為有所不為”的有為行政，即積極主動承擔(dān)政府應(yīng)該做的事務(wù)，遠(yuǎn)離政府不應(yīng)涉及的領(lǐng)域與事項。

2.1 現(xiàn)代政府職能的共通性特征

對現(xiàn)代政府職能演進(jìn)的探討有助于發(fā)現(xiàn)政府職能的一般性規(guī)律，促進(jìn)政府職能的合理定位與科學(xué)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政學(xué)將政府的基本職能概括為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會服務(wù)四項職能。從行政管理過程來看，行政職能包括一系列運(yùn)行職能，如計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等。從政府管理的實際視角來看，政府職能主要是管理社會公共事務(wù)，包括管制、服務(wù)、維持和扶助等。世界銀行指出，政府的核心職能包括五項最基本的職責(zé)：確定法律基礎(chǔ)；保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)弱勢群體；保護(hù)環(huán)境[12]42。有學(xué)者概括了政府的七項基本職能：提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)；協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；維護(hù)競爭；保護(hù)自然資源；為個人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定[13]19-22?？梢?，現(xiàn)代政府職能具有一定的共通性，即具有無關(guān)乎意識形態(tài)與生產(chǎn)力狀況的本質(zhì)性特征?，F(xiàn)代政府要承擔(dān)一個政府的基本職能，維持國家和社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)生活于其間的民眾的安全與利益，滿足其基本需求。政府如果突破了其職能的基本底線，那么這個政府在道義上就是站不住腳的，也不會得到民眾的擁護(hù)與支持。

2.2 政府職能的整體定位：“有所為有所不為”

政府職能現(xiàn)代化首先要科學(xué)界定政府職能。國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)[14]。為此，要優(yōu)化政府職責(zé)體系，完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系[14]?？梢姡茖W(xué)界定政府權(quán)力與職能邊界是政府改革的重要任務(wù)。政府改革的目標(biāo)是使無限政府變?yōu)橛邢拚?，使職?zé)不清的政府變?yōu)槁氊?zé)明確的政府，使看不見的政府變?yōu)榭吹靡姷恼?，使過度干預(yù)型政府變?yōu)榉?wù)型政府[15]22。我國政府職能改革經(jīng)歷了從統(tǒng)治型、管理型到服務(wù)型的演變過程。隨著政府改革的不斷深入，政府職能由以政治職能為重心轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)職能為重心，由偏重經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厣鐣芾砗凸卜?wù)職能。

自1988年首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”并把政府職能轉(zhuǎn)變作為政府改革的關(guān)鍵以來，我國政府職能改革發(fā)生了三次轉(zhuǎn)變。第一次涉及職能行使方式和職能定位的轉(zhuǎn)變，從精簡機(jī)構(gòu)、精簡人轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求。第二次涉及職能重心的轉(zhuǎn)變，從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向重視公共服務(wù)，其標(biāo)志是服務(wù)型政府建設(shè)的提出。第三次涉及職能定位的轉(zhuǎn)變，資源配置從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，采取的主要舉措是以“放管服”為標(biāo)志的行政審批制度改革。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要解決的根本問題是確立政府、市場和社會的邊界。

政府職能的整體定位在于政府“有所為有所不為”。政府既不能做大包大攬的全能式政府，也不能做漠視民眾需求的冷漠式政府，而應(yīng)該是“有所為有所不為”的有為政府。“有所為有所不為”具有以下幾層含義。

其一，確定政府“有為”與“不為”之間的合理邊界?！坝兴鶠椤奔仁钦毮芩?，也要政府有能力積極作為，做好政府應(yīng)該做的事情；“有所不為”要求政府約束自身行為，控制權(quán)力沖動，守住不“亂作為”的底線?！坝兴鶠椤币笳e極作為，正確履行政府職能，該由政府管理的事政府要管住管好，現(xiàn)階段要將創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會公平正義等職能履行好。“有所不為”要改變政府大包大攬、邊界模糊、職能不清、權(quán)責(zé)不明等弊端，向市場和社會合理放權(quán)，克服不愿放棄有利益的權(quán)力而不愿承擔(dān)無利益的責(zé)任等錯誤傾向?！坝兴鶠橛兴粸椤敝荚谧屨毮芑貧w科學(xué)合理狀態(tài)。

其二，“有所為有所不為”要求政府履行好基本責(zé)任。對于市場和社會不能有效自主管理的事務(wù)，政府責(zé)無旁貸一定要管好。政府改革不是一味地追求“小政府”，把政府本應(yīng)履行的社會管理和公共服務(wù)職責(zé)不負(fù)責(zé)任地推向市場和社會。現(xiàn)階段，政府要強(qiáng)化宏觀管理職能，為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義；減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動和社會生活的過度干預(yù)，把微觀事務(wù)交給市場和社會。簡言之，政府要履行為民眾創(chuàng)造美好生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、提供精準(zhǔn)公共服務(wù)、維護(hù)公共利益等基本職能。

其三，“有所為有所不為”要求政府職能收放裕如。在不同發(fā)展階段和不同公共事務(wù)領(lǐng)域，政府職能要有統(tǒng)有分、有收有放、有退有進(jìn)。政府職能的收放裕如首先是“退”，從“無限政府”退到“有限政府”，從“大政府”退到“強(qiáng)政府”，從事無巨細(xì)退到宏觀管理，從什么都管退到有管有放。其次是“進(jìn)”，政府要向加強(qiáng)宏觀調(diào)控“進(jìn)”，向市場失靈的領(lǐng)域“進(jìn)”，向社會管理和公共服務(wù)“進(jìn)”[16]，向應(yīng)急管理和預(yù)防治理“進(jìn)”。通過有退有進(jìn)，動態(tài)調(diào)整政府職能，提升政府應(yīng)對新環(huán)境、新事務(wù)、新問題的能力。政府職能的收放裕如體現(xiàn)了政府職能的科學(xué)定位與政府能力的全面提升，也要求政府職能履行過程的精準(zhǔn)、及時與高效。

3 能動行政：政府職能履行的過程之維

政府職能科學(xué)定位之后，關(guān)鍵還在于如何更好地履行其職能。國家治理現(xiàn)代化要求構(gòu)建一個強(qiáng)有力、能動、回應(yīng)性的有效政府，采取恰當(dāng)、及時和高效的方式治理各種公共事務(wù)。如果沒有能動有效的政府，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。能動行政是動態(tài)調(diào)適性行政、能動響應(yīng)式行政、高效敏捷性行政和多元協(xié)作式行政的統(tǒng)一。

3.1 動態(tài)調(diào)適性行政

現(xiàn)代政府職能履行要根據(jù)外部環(huán)境變化動態(tài)調(diào)適，不斷調(diào)整職能以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。適時準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)變政府職能是保證政府正確行使權(quán)力、發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵[17]。政府職能動態(tài)調(diào)適的動因包括政府引導(dǎo)、市場化改革、國際競爭、執(zhí)政黨與時俱進(jìn)的內(nèi)在調(diào)適傾向、社會不同利益間的均衡再造以及意識形態(tài)的推動等[18]。從早期自由資本主義時期的“守夜人”到壟斷資本主義階段主張國家全面干預(yù)，再到20世紀(jì)70年代后期的“適度的國家干預(yù)”，政府職能的發(fā)展變遷過程體現(xiàn)了鮮明的動態(tài)調(diào)適特征。

當(dāng)代政府職能的動態(tài)調(diào)適涉及政府職能范圍的變化、政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政府職能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。政府職能的動態(tài)調(diào)適關(guān)鍵要理順政府與市場、政府與社會、政府與民眾、中央政府與地方政府的關(guān)系。政府、企業(yè)、社會組織作為行政、市場和社會的主體，分別具有哪些組織屬性，是轉(zhuǎn)變政府職能要回答的首要問題[19]。動態(tài)調(diào)適性行政要有針對性地回應(yīng)和解決這些重要問題，從而推動政府職能的有效履行。各級政府職能的動態(tài)調(diào)適要逐步法治化和制度化。為此，黨的十八屆四中全會提出，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)[20]。

我國政府職能的動態(tài)調(diào)適可從改革過程一窺究竟。政府職能的設(shè)立、運(yùn)行和發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)、政治和社會等環(huán)境的影響。我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的最主要驅(qū)動因素。改革開放后經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的過程，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為政府工作重點。隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，來自社會領(lǐng)域的民生訴求對職能轉(zhuǎn)變的推動力不斷增強(qiáng)，政府的公共服務(wù)、社會治理和文化建設(shè)等職能日益重要[21]。我國政府職能的調(diào)適與轉(zhuǎn)變是通過一次次的政府改革得以實現(xiàn)的，政府職能的轉(zhuǎn)變反過來進(jìn)一步推動了國家發(fā)展與全面深化改革。

政府權(quán)責(zé)清單為動態(tài)調(diào)適性行政設(shè)定了法治框架。一方面，通過政府權(quán)責(zé)清單，科學(xué)界定政府職能，劃定政府職能邊界，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；另一方面，通過厘清公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，解決政府和市場、社會之間以及政府層級、部門之間的權(quán)力配置與優(yōu)化問題[22]。政府權(quán)責(zé)清單有利于推進(jìn)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)，是政府內(nèi)部自上而下的一次自我革命[23]，它嘗試以功能性權(quán)力制約帶動結(jié)構(gòu)性權(quán)力制約，從而構(gòu)建新型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?？梢姡畽?quán)責(zé)清單有利于科學(xué)劃定政府與市場、社會的權(quán)能邊界，為動態(tài)調(diào)適性行政設(shè)定了法治框架和行為邊界。

3.2 能動響應(yīng)式行政

能動響應(yīng)式行政體現(xiàn)了政府積極作為和主動回應(yīng)的履職過程與行政風(fēng)格。能動響應(yīng)式行政具有以下特征。首先，能動響應(yīng)式行政要求積極回應(yīng)、主動作為。政府的責(zé)任性、回應(yīng)性與服務(wù)性是密切聯(lián)系的，回應(yīng)性是政府責(zé)任的傳導(dǎo)機(jī)制，政府通過有效回應(yīng)履行責(zé)任，實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)。為了應(yīng)對政府面臨的多重挑戰(zhàn)，政府治理模式也需要積極變革，制定好的公共政策，建立依法行政以及負(fù)責(zé)任和有效的政府機(jī)構(gòu)，積極回應(yīng)日益增長的公共需求，加快公共服務(wù)創(chuàng)新，不斷提高公共服務(wù)品質(zhì)[24]。為此，黨的十八屆四中全會指出，行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職[20]。

其次，能動響應(yīng)式行政要求因時而動、因需而治。因時而動要求政府積極因應(yīng)外部環(huán)境變化，主動調(diào)整職能履行策略與治理行為，應(yīng)對各種可能的新情況和新問題，靈活、高效、低成本地解決各種公共問題。及時響應(yīng)的政府要保持敏銳，將問題與危機(jī)消弭于萌芽狀態(tài)，減少解決問題的成本，降低治理難度。因需而治要求政府積極回應(yīng)民眾需求和關(guān)切，滿足民眾提出的合理要求，這也是服務(wù)型政府的基本要義。能動響應(yīng)式行政還要有效回應(yīng)技術(shù)發(fā)展對政府治理帶來的挑戰(zhàn)，為技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用與技術(shù)治理創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境、政策舞臺與發(fā)展條件，不斷提升政府治理的敏捷性、技術(shù)治理能力和服務(wù)能力。

再次，能動響應(yīng)式行政要有進(jìn)取心和預(yù)防性。政府要解決履職“不到位”“缺位”“錯位”“不作為”問題，實現(xiàn)政府職能“到位”“補(bǔ)位”“歸位”和“有為”，積極進(jìn)取。置身于現(xiàn)代風(fēng)險社會，預(yù)防的價值尤為重要。預(yù)防性行政由事后反應(yīng)轉(zhuǎn)為事前預(yù)防，從事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^治理；對預(yù)防的重視能最大限度維護(hù)公眾利益和社會秩序，同時改善政府治理模式[25]?！坝蓄A(yù)見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療；它們在做決定時，盡一切可能考慮未來。”[26]205預(yù)防性行政要努力做到：反應(yīng)和預(yù)防兼顧，預(yù)防在前；創(chuàng)新和完善公共危機(jī)的應(yīng)對機(jī)制；強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，調(diào)整公共權(quán)力配置，整合社會資源；建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制，提高科學(xué)決策能力[27]。

3.3 高效敏捷性行政

高效敏捷性行政體現(xiàn)了政府職能履行過程中的能力導(dǎo)向和效能導(dǎo)向。首先，高效敏捷性行政要增強(qiáng)政府能力。政府能力是政府職能履行的重要保障。亨廷頓指出，政府職能就是治理，軟弱而缺少權(quán)威的政府無法履行其職能[28]28。政府能力是指政府制訂切合實際的政策、有效推行和貫徹政策、持續(xù)穩(wěn)定地將政策引向深入的能力，具體表現(xiàn)為規(guī)劃能力、動員能力、分配能力、適應(yīng)能力、利益整合能力、協(xié)調(diào)監(jiān)督能力、管理能力和服務(wù)能力等[29]。權(quán)威性和有效性是衡量政府能力的兩大標(biāo)準(zhǔn)。我國政府能力現(xiàn)代化的目的是使其不僅能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，還能驅(qū)動社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[30]157，通過政府能力的提升達(dá)到快速反應(yīng)、高效治理與敏捷治理的職能履行目標(biāo)。

其次，高效敏捷性行政要以打造“好政府”為目標(biāo)。打造“好政府”常始于政府應(yīng)該對什么負(fù)責(zé)和政府應(yīng)該通過放松管制放棄哪些政府活動領(lǐng)域，專注做好政府應(yīng)做的事項。打造“好政府”意味著公共部門要采取包括開發(fā)人力資源、實現(xiàn)組織發(fā)展、改革制度在內(nèi)的各種行動。如果市場想有效運(yùn)作、民眾想擁有基本的權(quán)利與自由，國家就必須是強(qiáng)有力的。政府不能僅僅具有管理宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力，還必須具有規(guī)范市場行為的能力。政府還要能設(shè)計并實施適當(dāng)?shù)墓舱?，能公平、透明、高效地配置資源，并對社會福利與民眾要求作出有效回應(yīng)[31]11?！昂谜币贫ǜ嗟摹昂谜摺辈⒂行?zhí)行，實現(xiàn)治理目標(biāo)，及時滿足民眾多元化的需求。

再次，高效敏捷性行政還要構(gòu)建有效政府。政府職能履行過程要降低治理成本，提高治理效能，用盡可能小的成本提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、解決盡可能多的公共問題。政府職能履行要能有效解決各種棘手問題和公共問題，有效維護(hù)公共利益。對我國政府來說，有效政府要能完成國家發(fā)展與治理過程中的多重任務(wù)和目標(biāo)?，F(xiàn)階段，政府最主要的任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展的同時，處理和協(xié)調(diào)好各種社會關(guān)系，維護(hù)社會公平，保障社會平穩(wěn)有序，這要求政府具有高效的治理體系、充裕的資源、強(qiáng)大的治理能力和高素質(zhì)的公務(wù)人員。

3.4 多元協(xié)作式行政

政府職能轉(zhuǎn)變與職能履行要置于國家治理現(xiàn)代化的整體制度建構(gòu)中考量，以政府職能轉(zhuǎn)變作為推動經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域治理結(jié)構(gòu)變遷的切入點[6]，進(jìn)而構(gòu)建一個強(qiáng)政府主導(dǎo)下的政府、市場和社會協(xié)同治理的新格局。依循政府權(quán)力與公民權(quán)利合作共治的主線，科學(xué)合理地分解配置和依法賦予政府職能，使政府職能在行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、市場主體、社會組織和公民之間恰當(dāng)分解、合理歸位，建設(shè)有限、有為、有責(zé)、有能和有效的現(xiàn)代政府，塑造有責(zé)、有能和有為的有序參與共治主體，構(gòu)建政府與其他治理主體的良好共治關(guān)系及其實施機(jī)制[11]。現(xiàn)代政府治理不能單純依靠政府自身，而應(yīng)該廣泛吸收各種資源和社會力量，充分發(fā)揮市場、社會與公民的積極性，形成有為政府與有效市場的合作治理、有為政府與活力社會的協(xié)作治理、有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理。

其一，有為政府與有效市場的合作治理。合作治理首先意味著充分發(fā)揮政府職能與市場功能，實現(xiàn)有為政府與有效市場的有機(jī)配合。有為政府與有效市場的合作治理關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，確定政府與市場的合理邊界。政府要彌補(bǔ)市場失靈，實現(xiàn)市場職能與政府職能的協(xié)調(diào)?！俺浞职l(fā)揮市場和政府各自優(yōu)勢，努力使市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，推動更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?！盵32]172黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合[33]。轉(zhuǎn)變政府職能并不是完全否定政府的直接經(jīng)濟(jì)行為，而是要求政府在尊重市場規(guī)律與政府干預(yù)之間找到平衡點，提高政府對市場的宏觀管理、行政指導(dǎo)和規(guī)制能力。

其二，有為政府與活力社會的協(xié)作治理。對此，關(guān)鍵要明確哪些是政府應(yīng)該管理的，哪些是社會自主管理的，處理好公共事務(wù)管理中政府與社會的關(guān)系，并據(jù)此調(diào)整政府職能及權(quán)限范圍。公共事務(wù)管理不僅要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、中介組織、企業(yè)組織和公民個人的作用，建立政府主導(dǎo)與社會協(xié)同治理的信任合作關(guān)系[17]。這樣既能進(jìn)一步增強(qiáng)政府能力，又能不斷培育社會組織的自主治理與自我管理能力。從發(fā)達(dá)國家的實踐來看，在一個國家由傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)入現(xiàn)代社會的過渡時期，不同社會群體利益沖突的數(shù)量和復(fù)雜性都大大增加，這些問題的處理需要誠信、有責(zé)任、高效能的政府；同時也需要有活力的現(xiàn)代社會與多元社會主體參與進(jìn)來，形成有為政府與活力社會高效協(xié)作治理的新格局。

其三，有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理。在現(xiàn)代國家治理過程中，公民既是治理對象，也是治理的重要主體，因此一個良性的治理體系要積極鼓勵和引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)治理，構(gòu)建有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理體系。實現(xiàn)有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理，首先要充分尊重公民、發(fā)揮公民的首創(chuàng)精神與主人翁精神，為其參與公共事務(wù)治理創(chuàng)造制度環(huán)境、參與舞臺和參與渠道，讓民眾自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督。其次，要構(gòu)建參與式治理模式，為公民參與國家治理、公共事務(wù)治理、公共政策和社區(qū)治理創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)全面化、深度性與有效性的參與式治理。再次，構(gòu)建有為政府引導(dǎo)與現(xiàn)代公民參與相結(jié)合的有序參與格局，充分發(fā)揮政府職能與公民作用的協(xié)同治理功能，構(gòu)建新型的現(xiàn)代政民關(guān)系。最后，進(jìn)一步發(fā)揮群眾路線的傳統(tǒng)智慧與新型效用，將群眾路線與公民參與的協(xié)同治理有機(jī)結(jié)合，重新激發(fā)其治理活力。

4 滿意行政：政府職能評價的優(yōu)化之徑

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢[34]。這也是我國政府職能優(yōu)化的重要目標(biāo)。政府職能履行與政府職能改革最終要讓服務(wù)對象真正滿意，滿足其合理的公共服務(wù)需求。滿意行政有三大要義：一是以人為本，建設(shè)尊重規(guī)則與人民中心的責(zé)任行政；二是治事為核，構(gòu)建辦事有效能的有效行政；三是服務(wù)至上，創(chuàng)建注重服務(wù)體驗的溫暖行政。要達(dá)至滿意行政的目標(biāo)，政府職能優(yōu)化要圍繞這三大目標(biāo)持續(xù)努力，形成具有中國特色的滿意行政模式，讓民眾體驗政府治理現(xiàn)代化的速度、效度與溫度。

4.1 以人為本，建設(shè)尊重規(guī)則與人民中心的責(zé)任行政

滿意行政首先要尊重規(guī)則與以人為本。一方面，政府要尊重程序，按照行政規(guī)則和程序辦事。尊重規(guī)則、依程序行政是依法行政的核心內(nèi)容，加強(qiáng)行政程序建設(shè)是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)依法行政、落實依法治國方略的重要措施。尊重程序意味著通過程序規(guī)則規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，保證行政機(jī)關(guān)合法、公正、高效地行使職權(quán)，保障民眾的合法權(quán)益，防止行政權(quán)力濫用，提高政府公信力和執(zhí)行力。另一方面，政府要以人為本，將人民群眾的根本利益放在首位。為此，黨的十九大指出，保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)[35]。堅持以人為本，要花大力氣解決各種各樣的形式主義、官僚主義和繁文縟節(jié)對民眾生產(chǎn)、生活帶來的不利影響。政府及其管理者不能為了自身管理便利，通過有意設(shè)置各種限制性政策和約束性規(guī)則來規(guī)避風(fēng)險，進(jìn)而給民眾制造各種不便和麻煩。因此，黨的十八屆四中全會指出，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定[20]?？傊?，依法行政、尊重規(guī)則與以人為本從根本上是一致的，都有利于維護(hù)民眾利益，滿足民眾真實需求，優(yōu)化服務(wù)體驗。

尊重規(guī)則和人民中心的責(zé)任行政可從以下幾方面努力推進(jìn)。第一，強(qiáng)化行政程序法治觀念，切實轉(zhuǎn)變“重實體，輕程序”的思維，樹立運(yùn)用程序法控制政府權(quán)力、維護(hù)公民權(quán)利的意識，增強(qiáng)公務(wù)人員的法治理念、理性思維和規(guī)則意識。第二，堅持責(zé)任本位，推動政府職責(zé)體系優(yōu)化。政府職責(zé)體系建設(shè)應(yīng)呈現(xiàn)責(zé)任本位的基本取向，責(zé)任本位逐漸取代權(quán)力本位成為政府職責(zé)體系優(yōu)化的主導(dǎo)性價值理念[36]。第三，設(shè)計科學(xué)合理的職能履行的績效評估與獎懲機(jī)制，對職能履行不到位、不合理、不稱職的政府及其工作人員進(jìn)行嚴(yán)格懲罰，對優(yōu)秀人員予以有效激勵。第四，完善政府職能履行的問責(zé)制度，對政府不作為、亂作為要嚴(yán)格追責(zé)，對職能履行不力要進(jìn)行有效問責(zé)，構(gòu)建公正和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。第五，實現(xiàn)規(guī)則設(shè)計、制度遵從與以人為本的有機(jī)統(tǒng)一。規(guī)則設(shè)計與制度遵從應(yīng)以服務(wù)民眾需求、維護(hù)民眾利益、提升民眾服務(wù)滿意度和體驗度為最終目的，而不是追求機(jī)械的、冷漠的程序規(guī)則，忽視民眾的權(quán)利、切身利益與需求；更不能通過規(guī)則設(shè)計排除民眾權(quán)利，限制民眾選擇權(quán)，進(jìn)而影響民眾的正常生活與服務(wù)體驗。尊重規(guī)則與以人為本的責(zé)任行政最終要實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化、法治化、理性化與人本化的有機(jī)統(tǒng)一。

4.2 治事為核，構(gòu)建辦事有效能的有效行政

一定意義上，現(xiàn)代政府的基本職能在治事，即處理各類公共事務(wù)和公共問題?，F(xiàn)代政府治理的事務(wù)大體上可分為三類：一是常規(guī)事務(wù)。涉及國家發(fā)展、社會治理、公共利益和民眾需求等各種基本事項，這些常規(guī)事務(wù)是一個國家和社會順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。二是應(yīng)急事務(wù)。當(dāng)今社會是一個風(fēng)險社會，越來越多的突發(fā)事件、公共安全事件、意外事件往往隨機(jī)發(fā)生，政府需要構(gòu)建一整套應(yīng)急系統(tǒng)以及時應(yīng)對這些應(yīng)急事項，確保整個社會的有序發(fā)展和安全穩(wěn)定。目前我國政府在應(yīng)急治理中還存在公共危機(jī)意識淡薄、信息溝通機(jī)制缺乏有效性、部門間缺乏協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞、行政問責(zé)制不完善以及應(yīng)急處置與救援缺乏專業(yè)化等問題[37]。三是戰(zhàn)略事務(wù)。一個國家的發(fā)展需要具備戰(zhàn)略眼光、系統(tǒng)思維和前瞻規(guī)劃，這就需要政府具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略能力，通過長周期、系統(tǒng)性和宏觀性的規(guī)劃引領(lǐng)國家和社會的整體性發(fā)展。戰(zhàn)略事務(wù)治理能力不能受到執(zhí)政黨、特殊利益集團(tuán)和特殊階層的把持，而要以整個國家和全體民眾的公共利益為重，做出審慎規(guī)劃。這三類事務(wù)的職能履行與治理能力決定一個國家的發(fā)展績效和治理績效。

政府治事績效取決于政府能力。判斷政府優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于政府規(guī)模和權(quán)力大小，而在于政府是否有效。如果沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的。有效政府是指具有科學(xué)合理的職能邊界、依法在權(quán)能范圍內(nèi)積極作為、有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展、關(guān)注社會公平、追求社會整體利益的高效能政府，即政府職能、行為和結(jié)果有效[38]?？茖W(xué)決策是有效政府的基礎(chǔ)，依法行政是有效政府的本質(zhì)，適應(yīng)創(chuàng)新是有效政府的靈魂，高效廉潔是有效政府的宗旨，民主監(jiān)督是有效政府的保障[39]。

辦事有效能的有效行政的構(gòu)建是一個綜合的過程，對其評價包括觀念、制度、政策、人員、技術(shù)等多個維度。有效行政可從內(nèi)部和外部來衡量。從內(nèi)部來看，政府自身的管理活動是有效的，即具備科學(xué)的人事、財政、決策、監(jiān)督、評估等制度，這是有效政府存在的基本前提。從外部來看，政府在公共事務(wù)管理中是有效的，即是一個致力于提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行政組織，這是衡量有效政府的核心標(biāo)準(zhǔn)。有效政府具備以下特征：為人民服務(wù)的理念、科學(xué)的決策行為、有效的管理體制、依法行政、高效的執(zhí)行力、現(xiàn)代人事管理制度、高素質(zhì)的公務(wù)人員以及充裕的物質(zhì)保障條件等。

有效行政的構(gòu)建可從行政文化、行政效能和行政能力等方面加強(qiáng)。其一，重塑行政文化。行政文化直接影響行政管理效率。重塑行政文化要革除人治觀念，樹立法治精神，真正做到“有所為有所不為”；采取有效措施消除管理過程中的官僚主義與形式主義，回歸管理者、監(jiān)管者和服務(wù)者本位；簡政放權(quán)，實現(xiàn)政府管理的科學(xué)性和有效性，不斷提升政府管理效能和服務(wù)水平。其二，提高行政效能。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，全面提高政府效能。為此，要精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系[34]28。提高行政效能要努力提升資源汲取效率、資源配置效率、制度供給效率、政策創(chuàng)新效率和發(fā)展效率。其三，增強(qiáng)行政能力。行政能力是指政府依據(jù)公共權(quán)力和權(quán)威制定科學(xué)的公共政策并有效執(zhí)行、履行政府法定職能、實現(xiàn)管理目標(biāo)的能力。為此，要不斷增強(qiáng)政府決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督評估能力、整體協(xié)調(diào)能力和信用能力等。

4.3 服務(wù)至上，創(chuàng)建注重服務(wù)體驗的溫暖行政

滿意行政要求構(gòu)建服務(wù)至上和良好服務(wù)體驗的高水平服務(wù)型政府。2005年，國務(wù)院提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，把建設(shè)服務(wù)型政府寫進(jìn)政府工作報告，并經(jīng)全國人大批準(zhǔn)正式上升為國家意志，構(gòu)建服務(wù)型政府成為政府改革的目標(biāo)。2012年黨的十八大指出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府[40]，第一次將人民滿意作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。2017年黨的十九大指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[35]，進(jìn)一步明確了人民滿意是服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展方向和與重要目標(biāo)。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出，要深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，深化政務(wù)公開[33]。

近幾年政府職能優(yōu)化以“放管服”改革為抓手，以行政審批制度改革為突破口，既要求做好簡政放權(quán)的“減法”，又要求做好加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，實現(xiàn)審批更簡、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)[7]。“放管服”改革是改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的延續(xù)與深化，也是國家治理現(xiàn)代化視角下建設(shè)現(xiàn)代化政府整體性改革方案的創(chuàng)新與實踐，“放管服”改革通過政府職能轉(zhuǎn)變、調(diào)整政府與社會關(guān)系、優(yōu)化公共服務(wù)提升政府治理能力，促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

溫暖行政是指真正以為人民服務(wù)為宗旨，政府公共服務(wù)得到民眾贊同，提供令民眾滿意的公共管理和公共服務(wù)，讓民眾享受高品質(zhì)的服務(wù)、關(guān)懷和溫暖?！耙园傩招臑樾?，與人民同呼吸、共命運(yùn)、心連心……真抓實干解民憂、紓民怨、暖民心，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！盵32]138溫暖行政要真正踐行以人民為中心的發(fā)展觀和服務(wù)觀，讓民眾體驗政府職能履行中的溫暖，不斷提升民眾的滿意度。滿意即因某種欠缺狀態(tài)得以修復(fù)、某種未滿狀態(tài)得以充盈，或某種預(yù)期要求得到實現(xiàn)[41]8。滿意行政是指政府通過一系列行政行為，達(dá)到或超額實現(xiàn)人民的預(yù)期，進(jìn)而使人民滿意。服務(wù)型政府的核心任務(wù)是提供服務(wù)，這種服務(wù)好不好，評判標(biāo)準(zhǔn)在于人民的滿意程度。滿意為服務(wù)型政府建設(shè)提供了評判標(biāo)準(zhǔn)，只有真正讓人民滿意，政府的一切活動才具有意義和價值。因此，要把人民的滿意度作為服務(wù)型政府建設(shè)最重要的評價標(biāo)準(zhǔn)，充分重視并改進(jìn)評估結(jié)果所反映的政府服務(wù)中存在的問題，從而有針對性地改善政府服務(wù)，進(jìn)而提高民眾對政府的信任度和滿意度。

民眾滿意的高水平服務(wù)型政府要不斷提升民眾的公共服務(wù)體驗。對公共服務(wù)而言，人民的滿意主要取決于兩個因素：一是民眾需求是否得到客觀上的滿足。為民眾提供實實在在的便利，比如醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的缺漏得以補(bǔ)全，民眾才會感到滿意。二是民眾是否獲得良好的服務(wù)體驗。僅僅彌補(bǔ)短缺不夠，還得注重民眾的主觀體驗。前者強(qiáng)調(diào)政府能“辦成事”，這是政府的本職所在；后者強(qiáng)調(diào)政府能“辦好事”，注重民眾的公共服務(wù)體驗?！绑w驗”是一個內(nèi)涵更廣的動態(tài)發(fā)展概念，其對象往往是全場景、全過程、全要素的，不僅僅指向特定的政府服務(wù)供給，還包括場景氛圍、服務(wù)前后相關(guān)配套、交通便利性等各種相關(guān)因素[41]9。因此，要實現(xiàn)滿意行政，還需要從改變政府服務(wù)態(tài)度、完善服務(wù)配套設(shè)施、提高服務(wù)能力和效率等方面著手，全方位、全場景、全過程地改善民眾的感官體驗、情感體驗、行動體驗和關(guān)聯(lián)體驗，從而獲得民眾的心理認(rèn)同、政治信任、政治支持等。

溫暖行政對服務(wù)型政府建設(shè)提出了更高要求。判斷公共服務(wù)職能是否成為政府首要職能的標(biāo)準(zhǔn)有三個：一是公共服務(wù)部門是否成為政府的主要部門；二是公共服務(wù)支出是否成為政府的主要支出；三是基本公共服務(wù)水平是否滿足了民眾的合理需求[42]。構(gòu)建民眾滿意的高水平服務(wù)型政府需從以下幾方面努力。其一，公共服務(wù)的公平性。政府不是為部分群體或特權(quán)群體服務(wù)，而是為全體民眾服務(wù)，因此必須提高服務(wù)的普惠性。其二，公共服務(wù)的均等化。完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和可及性[14]?，F(xiàn)階段，農(nóng)村和城市、大城市和中小城市、東部和中西部之間公共服務(wù)存在較大差距，政府需努力縮小這種差距，將公共服務(wù)資源適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)和弱勢群體傾斜，提升其服務(wù)滿意度。其三，公共服務(wù)的適配性。針對不同群體的不同需求，政府應(yīng)選擇民眾樂于接受的服務(wù)形式，提供多元化、多途徑和個性化的服務(wù)方式，讓民眾有更多選擇性。其四，公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)性。在公共服務(wù)中引入更多競爭，不斷降低成本，提升服務(wù)品質(zhì)；與此同時要加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管和服務(wù)評估，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)民眾滿意度。其五，公共服務(wù)的能動性。理順政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，將權(quán)力、資源和人員下沉，增加真正能為民眾提供便利服務(wù)的機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的能力?？傊峁﹥?yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足民眾基本、公平、多元化和可及性的公共服務(wù)是現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

5 結(jié)論與討論

政府職能研究形成了豐碩的研究成果，既有研究主要從“制度論”“權(quán)責(zé)論”“過程論”和“關(guān)系論”等角度探討了政府職能的重要性、路徑、重點和目標(biāo)等議題，但尚未將政府職能置于國家治理現(xiàn)代化視野中系統(tǒng)回答政府做什么、如何做以及如何優(yōu)化等相互關(guān)聯(lián)的問題；也未能從整體上揭示政府職能現(xiàn)代化的本質(zhì)及其實現(xiàn)路徑。習(xí)近平指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。我們整體性推進(jìn)中央和地方各級各類機(jī)構(gòu)改革，重構(gòu)性健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系?！盵32]105政府職能現(xiàn)代化是健全政府治理體系、增強(qiáng)政府執(zhí)行力的重要任務(wù)。本文嘗試構(gòu)建了職能定位、職能履行與職能優(yōu)化的三維分析框架，從政府職能的理想之態(tài)、過程之維與優(yōu)化之徑三個方面考察政府職能現(xiàn)代化的定位、探索與創(chuàng)新。

政府職能理論具有共通性特征，也具有時代性和國別性差異。中國與西方國家的政府職能存在以下差異：一是人民性與集團(tuán)性的分野。中國政府職能真正考慮民眾的利益和需求，一切以人民為中心，以服務(wù)人民為己任；政府擁有民眾賦予的較為集中的公共權(quán)力，因此也需要為民眾承擔(dān)更為全面的職能和責(zé)任。如在這次新冠疫情防控中，中國政府真正把人民生命安全和身體健康放在第一位，承擔(dān)了遠(yuǎn)比西方國家更艱巨的治理任務(wù)和更全面的政府職責(zé)。西方國家政府代表的是各自選民、集團(tuán)和階層的利益而非公共利益，體現(xiàn)了較強(qiáng)的集團(tuán)性特征，難以對全體民眾的利益與需求負(fù)責(zé)。二是長期性和周期性的差異。我國特殊的黨政關(guān)系決定了政府要貫徹實施執(zhí)政黨的路線方針與發(fā)展戰(zhàn)略，因而政府職能與執(zhí)政黨的執(zhí)政方略高度吻合，體現(xiàn)了政策的長期性、持續(xù)性和系統(tǒng)性。西方國家由于選舉政治導(dǎo)致政府更迭頻繁，政府職能和政策具有較強(qiáng)的周期性特征和黨爭色彩，從而影響政府職能的穩(wěn)定性。三是整體性與分立性的區(qū)別。中國議行合一、黨政融合、統(tǒng)分結(jié)合的政治體制，使得決策和執(zhí)行具有高度的同一性，能夠秉持全局、戰(zhàn)略和系統(tǒng)思維制定整體性的發(fā)展戰(zhàn)略與政策；中國政治與政府管理中的“全國一盤棋思想”能夠凝聚全國各地域、各部門、各層級的利益、資源和行動，采取整體性的而非分割性和對抗性的治理政策。西方國家由于競爭性選舉、政黨政治、三權(quán)分立、社會分化、意識形態(tài)等因素的綜合影響，導(dǎo)致執(zhí)政黨、政治機(jī)構(gòu)、政府部門等組織存在理念沖突、政策杯葛、執(zhí)行不力等職能履行困境。我國政府職能現(xiàn)代化既要履行好現(xiàn)代政府的常規(guī)職能，學(xué)習(xí)西方國家在政府職能履行方面的有益經(jīng)驗，也要將具有中國特色的政府職能優(yōu)勢繼續(xù)發(fā)展完善并有效履行。

政府治理作為國家治理的重要組成部分，政府職能的科學(xué)定位與職能現(xiàn)代化影響著治理效能，也關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。對政府職能現(xiàn)代化的考察不能僅僅從單一方面、過程和目標(biāo)著手，而要進(jìn)行全過程、整體性和系統(tǒng)性探討。政府職能現(xiàn)代化意味著政府職能的科學(xué)定位、有效履行和持續(xù)優(yōu)化的整體性建構(gòu)，以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。為此，黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時期國家治理效能得到新提升，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風(fēng)險體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力[33]。這就需要對政府職能持續(xù)優(yōu)化，實現(xiàn)政府職能現(xiàn)代化。

本文對政府職能現(xiàn)代化的探討，有助于厘清國家治理現(xiàn)代化中的政府角色與功能，也有利于促進(jìn)政府治理與其他治理體系的良性互動，提升國家治理能力。有為行政、能動行政和滿意行政分別從職能定位、職能履行和職能優(yōu)化三個方面共同構(gòu)成政府職能現(xiàn)代化的完整內(nèi)容。政府職能現(xiàn)代化要遵循以人為本、治事為核、服務(wù)至上的改進(jìn)路徑，構(gòu)建尊重規(guī)則與人民中心的責(zé)任行政、辦事有效能的有效行政、注重服務(wù)體驗的溫暖行政，不斷提升政府治理效能，讓民眾體驗到政府治理的速度、效度與溫度。