張乾友

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

假設(shè)某個(gè)地方政府有一筆金額為10億的預(yù)算要支出，且只有兩種選擇：一是平分給其管轄的1 000萬居民，每人分得100元；二是設(shè)立一項(xiàng)“百名人才引進(jìn)計(jì)劃”，以每人1 000萬現(xiàn)金補(bǔ)貼的形式招攬100名外地高層次人才。如果選擇第一種方案，那么這筆資金本身的分配是平等主義的，它表明當(dāng)?shù)鼐用袷艿搅苏钠降葘?duì)待。但同時(shí)，對(duì)于這些居民，這筆錢幾乎無法帶來福利上的任何明顯改善，即使對(duì)于收入最低的群體，它也只是杯水車薪，而無法解決他們面對(duì)的實(shí)質(zhì)性困難。正是由于它無法產(chǎn)生明顯成效，包括收入最低群體在內(nèi)的居民們都可能對(duì)其正當(dāng)性提出質(zhì)疑，而這種質(zhì)疑最終就可能損及政府治理的合法性。就此而言，這一分配決策雖然體現(xiàn)了平等，卻造成了一種沒有贏家的局面。如果選擇第二種方案，那么顯然人才與非人才受到的政府對(duì)待是不平等的，在某種意義上，政府是用廣大非人才的應(yīng)享之物去補(bǔ)貼少數(shù)人才，并由此制造出了二者在制度上的不平等。但同時(shí)，如果該方案真的能吸引到100名高層次人才，那它將大大提升當(dāng)?shù)卦谡猩桃Y中的競(jìng)爭(zhēng)力，而如果當(dāng)?shù)卣虼宋礁鄡?yōu)質(zhì)投資，無疑將大大促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由此產(chǎn)生的新增就業(yè)等“人才紅利”將最終覆蓋到包括收入最低群體在內(nèi)的所有居民。就此而言，人才政策實(shí)際上是一種挑選和生產(chǎn)贏家的政策，它雖然在最初制造出了贏家與輸家的對(duì)立，最終卻被預(yù)期能將所有人都變成贏家，并因此受到贏家和希望成為贏家的居民們的支持和認(rèn)同。

傳統(tǒng)上，政府與民眾關(guān)系的一大特征在于雙方都不能選擇彼此，而在這里，通過區(qū)分人才與非人才，地方政府表明它可以選擇其所服務(wù)的對(duì)象；同樣，通過加入或不加入人才計(jì)劃，外部人才表明他/她可以選擇受管轄的政府；此外，當(dāng)?shù)鼐用袢绻麑?duì)該計(jì)劃不滿，也可以移居他處，選擇成為另一個(gè)地方政府青睞的人才。由此，政府與民眾的關(guān)系就變成了類似于企業(yè)與顧客的關(guān)系，其中人才政策就相當(dāng)于企業(yè)的會(huì)員政策，人才用自己的人力資本購(gòu)買會(huì)員資格，并得以享受相應(yīng)的會(huì)員福利，而能否通過會(huì)員政策吸引到足夠多作為顧客的人才就成了政府間競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵因素。今天，不同國(guó)家、不同層級(jí)政府的決策與行為都越來越多地表現(xiàn)出了這樣一種顧客導(dǎo)向的特征，而在關(guān)于政府改革的學(xué)術(shù)話語中，“顧客導(dǎo)向型政府”也早已有之，成為許多改革倡議所明示或暗含的基調(diào)。這樣一種發(fā)展究竟是好是壞，已經(jīng)引發(fā)了持久的爭(zhēng)論，至今未能形成共識(shí)。本文不試圖介入這一爭(zhēng)論，而旨在解釋這一現(xiàn)象的發(fā)生。在平等被普遍承認(rèn)為一種基礎(chǔ)性價(jià)值的前提下，為什么當(dāng)代政府會(huì)做出越來越多顧客導(dǎo)向式的行為？這一問題困擾著許多政府研究者，本文則試圖對(duì)此做出回答。

1 消費(fèi)者顧客地位的形成

在今天的觀念中，顧客導(dǎo)向是在20世紀(jì)后期西方國(guó)家的行政改革尤其90年代美國(guó)的重塑政府運(yùn)動(dòng)中成為公共部門改革方向的。當(dāng)時(shí)，如重塑政府運(yùn)動(dòng)的高級(jí)政策顧問伊蓮娜·卡馬克所說，在所有企業(yè)都在為了爭(zhēng)奪顧客而絞盡腦汁時(shí)，政府則仍然按兵不動(dòng)，繼續(xù)依靠官僚慣性來維持自身的運(yùn)行。結(jié)果，“如果政府是一家商店，沒有人會(huì)再?gòu)乃抢镔I東西；如果是家航空公司，沒有人會(huì)愿意再搭乘它的航班”[1]20。有鑒于此，重塑政府運(yùn)動(dòng)提出了以顧客為導(dǎo)向的政府改革主張，試圖通過讓政府像企業(yè)一樣主動(dòng)了解顧客需求、積極創(chuàng)新滿足顧客需求的方式來重新證明政府公共服務(wù)體系的價(jià)值，重新贏得作為顧客的民眾的青睞。在這里，顧客導(dǎo)向被視為企業(yè)行為的一個(gè)基本特征。由于企業(yè)生存于激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之中，又由于競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果主要取決于能否贏得足夠的顧客忠誠(chéng)，企業(yè)似乎就必須根據(jù)顧客的所思所想來決定自身的所作所為。不過，如果說重塑政府確是以企業(yè)為模板的政府改革運(yùn)動(dòng)的話，那么在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，說企業(yè)總是以顧客為導(dǎo)向則并不符合現(xiàn)實(shí)。因而，要解釋顧客導(dǎo)向型政府的生成，我們首先必須對(duì)顧客這樣一種積極市場(chǎng)主體的產(chǎn)生邏輯做出分析。

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，顧客是一個(gè)消費(fèi)側(cè)的概念。當(dāng)我們說顧客導(dǎo)向時(shí)，意思是說在生產(chǎn)與消費(fèi)的關(guān)系中，生產(chǎn)活動(dòng)需要以消費(fèi)者的需求和欲望為導(dǎo)向，不能反其道而行之。換句話說，顧客導(dǎo)向反映了生產(chǎn)與消費(fèi)間關(guān)系的一種特殊模式，其中消費(fèi)被視為生產(chǎn)的目的，相應(yīng)地，消費(fèi)者也就獲得了在生產(chǎn)組織中的某種“主權(quán)者”地位[2]。無疑，任何生產(chǎn)活動(dòng)都只有在產(chǎn)出被消費(fèi)之后才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，但這并不意味著消費(fèi)在任何時(shí)候都擁有作為生產(chǎn)目的的地位。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)，所有生產(chǎn)活動(dòng)也都只有在產(chǎn)出且被消費(fèi)之后才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，但當(dāng)時(shí)的廣大消費(fèi)者顯然不擁有“主權(quán)者”地位。同時(shí)，這種情況并不僅僅存在于中國(guó)，也廣泛存在于20世紀(jì)70年代之前的西方工業(yè)化國(guó)家。20世紀(jì)初，美國(guó)福特公司推出面向普通消費(fèi)者的大眾車型T型車，為了讓這些車能夠被成功售出，福特公司宣布在內(nèi)部實(shí)行“每天5美元，工作8小時(shí)”的新工作制度，一方面通過大幅提高工人工資增強(qiáng)其消費(fèi)能力，另一方面通過縮短工作時(shí)間來刺激其消費(fèi)需求。結(jié)果，T型車成功成為工薪家庭也能擁有的大眾消費(fèi)品，現(xiàn)代社會(huì)也由此進(jìn)入大眾消費(fèi)的時(shí)代。不過，這并沒有導(dǎo)致市場(chǎng)主權(quán)從生產(chǎn)向消費(fèi)的轉(zhuǎn)移。相反，在回應(yīng)關(guān)于為什么不能提供更多顏色的T型車供消費(fèi)者選擇的質(zhì)疑時(shí)，亨利·福特不屑地說出了那句廣為引用的名言：“你可以擁有你喜歡的任何顏色，只要它是黑色?！贝撕?，這句話所暗含的消費(fèi)者只能被動(dòng)接受企業(yè)生產(chǎn)的任何產(chǎn)品的生產(chǎn)模式被學(xué)者們冠以“福特主義”之名。在這種模式下，消費(fèi)并不擁有作為生產(chǎn)目的的地位，消費(fèi)者也不是擁有“主權(quán)”地位的顧客。

福特主義的生成有著多方面的原因。從供需關(guān)系的角度來看，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速擴(kuò)張培育了一個(gè)龐大的工薪消費(fèi)者階層，催生了巨大的消費(fèi)需求，同時(shí)，大規(guī)模生產(chǎn)在客觀上會(huì)導(dǎo)向少數(shù)企業(yè)的壟斷，使得產(chǎn)品供給趨向于單一化，結(jié)果，供需關(guān)系的失衡造就了一個(gè)賣方市場(chǎng)，使得消費(fèi)者缺乏討價(jià)還價(jià)的能力。從生產(chǎn)組織的角度來看，首先，福特主義適應(yīng)于大規(guī)模生產(chǎn)的需要，這一時(shí)期的企業(yè)都貫徹了嚴(yán)格的等級(jí)制原則，使員工形成了服從的行為習(xí)慣，表現(xiàn)在消費(fèi)層面，這些員工就較少選擇意識(shí)；其次，這些員工在生產(chǎn)中從事的都是低技能的簡(jiǎn)單重復(fù)勞動(dòng)，他們作為生產(chǎn)者只能產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，作為消費(fèi)者也就難以想象差異化選擇的存在。從社會(huì)文化的角度來看，這一時(shí)期的社會(huì)解放非常不徹底，也不利于多元文化的形成。其一，社會(huì)中普遍存在著“男主外，女主內(nèi)”的性別分工，在這種分工下，廣大女性在經(jīng)濟(jì)上處于依賴地位，阻礙了她們積極提出差異化的消費(fèi)主張；其二，各種少數(shù)族群一方面在經(jīng)濟(jì)上處于劣勢(shì)，另一方面缺少政治發(fā)聲的機(jī)會(huì)，也就很難將他們的需求傳遞到生產(chǎn)部門。結(jié)果，這一時(shí)期的消費(fèi)需求本身也呈現(xiàn)出單一性，并反過來強(qiáng)化了生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化趨勢(shì)。

在西方，福特主義的主導(dǎo)地位一直延續(xù)到“二戰(zhàn)”之后。比如，前面提到的卡馬克在談及福特主義模式下的消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)時(shí)就說：“20世紀(jì)50年代，人們?cè)谒綘I(yíng)部門和公共部門的經(jīng)歷基本上是相似的。你去銀行必須在上午9點(diǎn)至下午3點(diǎn)之間，你得排隊(duì)，你得面對(duì)某個(gè)人。如果你想申請(qǐng)護(hù)照，也得經(jīng)歷這樣的過程?！盵1]20施特雷克在對(duì)德國(guó)企業(yè)管理者的訪談中也發(fā)現(xiàn)，這些管理者大多認(rèn)為20世紀(jì)中期的德國(guó)經(jīng)濟(jì)屬于“分配經(jīng)濟(jì)”或“供應(yīng)經(jīng)濟(jì)”。在這種經(jīng)濟(jì)模式中，“你要做的就是生產(chǎn)一種標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，然后將它分配給畢恭畢敬的客戶，這些客戶隨時(shí)都樂于接受符合企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的產(chǎn)品”[3]97。與美國(guó)一樣，在德國(guó)，這種情況也同時(shí)存在于公共部門與私人部門，“向郵局申請(qǐng)一座電話與向大眾申請(qǐng)一輛汽車沒有什么區(qū)別，兩種情況下都需要等待半年甚至更長(zhǎng)”[3]97。甚至有一些管理者表示，“戰(zhàn)后西方的組織化資本主義與東方的國(guó)家社會(huì)主義間的區(qū)別并不像那時(shí)人們所認(rèn)為的那么戲劇化：唯一的區(qū)別只是東方的等待期要更長(zhǎng)”[3]97。

不過，歷史剛剛進(jìn)入20世紀(jì)70年代，福特主義就難以為繼了。首先，大規(guī)模生產(chǎn)雖然增強(qiáng)了企業(yè)權(quán)力，卻也抑制了消費(fèi)需求，在市場(chǎng)上的產(chǎn)品都大同小異的情況下，消費(fèi)者就沒有動(dòng)力進(jìn)行替代性的消費(fèi)，而這就會(huì)反過來造成生產(chǎn)的過剩和利潤(rùn)率的下降。結(jié)果，“各個(gè)公司都發(fā)現(xiàn)自己在日趨劇烈的競(jìng)爭(zhēng)條件下有著很多無用的過量生產(chǎn)力(主要是閑置的工廠和設(shè)備)”[4]189。其次，隨著服務(wù)業(yè)的興起，服務(wù)活動(dòng)對(duì)情感勞動(dòng)的需求驅(qū)使女性大規(guī)模進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，傳統(tǒng)性別分工開始瓦解，女性作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)，使市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生差異化。再次，從20世紀(jì)60年代開始，西方社會(huì)興起了一輪輪的少數(shù)族裔社會(huì)解放運(yùn)動(dòng)，就像在2020年的“黑命亦命(Black Lives Matter)”運(yùn)動(dòng)中許多西方企業(yè)轉(zhuǎn)向了帶有了少數(shù)族裔親和性的營(yíng)銷策略一樣，這些社會(huì)解放運(yùn)動(dòng)也必然驅(qū)使生產(chǎn)部門更多關(guān)注少數(shù)族裔的差異化需求，從而進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)的差異化。最后，高等教育的大眾化進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)分群，并不斷增強(qiáng)個(gè)體的自主意識(shí)和選擇意識(shí)。如奧斯本與蓋布勒所說，20世紀(jì)50年代的美國(guó)勞動(dòng)者中約2/3從事的是無需技能的勞動(dòng)，他們可能習(xí)慣了排隊(duì)進(jìn)工廠、排隊(duì)吃飯，也就不會(huì)對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)或公共服務(wù)中的排隊(duì)等候感到不滿，而“當(dāng)我們變?yōu)橛芍R(shí)勞動(dòng)者所支配的社會(huì)時(shí)，我們也分化成各種亞文化群——各有自己的價(jià)值和生活方式，各自看電視中不同的節(jié)目，各在不同類的店鋪買東西，各自駕駛不同類的汽車”[5]151。結(jié)果是產(chǎn)生了新一代的社會(huì)成員，他們對(duì)只能排隊(duì)接受標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品或服務(wù)的現(xiàn)狀怒氣沖沖，也就驅(qū)使企業(yè)和政府都要進(jìn)行變革。

根據(jù)施特雷克的考察，作為福特主義的標(biāo)志之一，大眾汽車的暢銷車型“甲殼蟲”在20世紀(jì)70年代初銷量暴跌，使得市場(chǎng)開始預(yù)測(cè)大眾汽車即將破產(chǎn)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，大眾汽車迅速轉(zhuǎn)向?qū)Ｊ刍⒍ㄖ苹a(chǎn)，到20世紀(jì)80年代初，沃爾夫斯堡大眾生產(chǎn)線上同一天生產(chǎn)的任意兩輛車都不再完全相同，自選配置成為汽車消費(fèi)的標(biāo)配?！霸谶@一過程中，并不例外地，汽車變得更復(fù)雜也更昂貴，而在新產(chǎn)品策略得以成功執(zhí)行之處，工業(yè)利潤(rùn)也隨之恢復(fù)。”[3]99在大規(guī)模生產(chǎn)時(shí)代未被發(fā)現(xiàn)的消費(fèi)需求得到激活。在滿足這些差異化消費(fèi)需求的過程中，企業(yè)找到了新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，消費(fèi)者獲得了更好的消費(fèi)體驗(yàn)，也就有了更強(qiáng)的消費(fèi)意愿和以消費(fèi)為指向的工作動(dòng)力，而這就反過來增強(qiáng)了市場(chǎng)對(duì)差異化產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。在意識(shí)到新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取決于對(duì)消費(fèi)者差異化需求的滿足甚至是制造之后，所有管理者都將“顧客就是上帝”變成了自己的座右銘，不僅要求以顧客為導(dǎo)向來重塑生產(chǎn)，也要求以顧客為導(dǎo)向來重塑企業(yè)組織。至此，消費(fèi)者真正獲得了作為“主權(quán)者”的顧客地位，在一個(gè)琳瑯滿目的豐裕市場(chǎng)中，“顧客不僅見多識(shí)廣，而且吹毛求疵”[2]，通過在不同產(chǎn)品和企業(yè)間頻繁行使選擇權(quán)來影響企業(yè)的生產(chǎn)決策與管理決策。在這個(gè)過程中，現(xiàn)代人獲得了在生產(chǎn)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域都從來沒有獲得過的自主性，他/她不再需要服從生產(chǎn)紀(jì)律與集體決策，而只需通過自身的消費(fèi)選擇就能實(shí)現(xiàn)對(duì)自己生活的至少是部分地掌控。在崇尚自主的現(xiàn)代人眼里，這樣一幅圖景有著巨大的吸引力。當(dāng)他/她發(fā)現(xiàn)自己在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的自主是其顧客地位的一個(gè)結(jié)果時(shí)，就會(huì)要求使自己在政治領(lǐng)域也獲得顧客的地位，就會(huì)要求在公共部門中也推行顧客導(dǎo)向的改革。

2 消費(fèi)私有化與平等去價(jià)值化

前文表明，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史上，消費(fèi)者并不總是擁有顧客的地位，作為“主權(quán)者”的顧客地位的形成乃是20世紀(jì)70年代一系列客觀因素共同作用的結(jié)果。同時(shí)，這些客觀因素要能實(shí)際完成對(duì)消費(fèi)者的顧客化改造，也必然包含了消費(fèi)者主觀動(dòng)機(jī)因素的作用。1971年，就在這種改造正在發(fā)生之時(shí)，莫森與唐斯撰文解釋了其背后的消費(fèi)者動(dòng)機(jī)因素。在二者看來，“消費(fèi)者行為受攀比和區(qū)分的欲望所驅(qū)動(dòng)，消費(fèi)者希望在大型社會(huì)群體或階級(jí)間建立可見的區(qū)別，以及這些群體內(nèi)部更加微妙的個(gè)性區(qū)別。而建立這些區(qū)別的最有效方式就是通過他們的消費(fèi)風(fēng)格”[6]。所以，消費(fèi)并不僅僅是一種需求滿足式的行為，也帶有建立私人地位的目的，進(jìn)而，只要條件允許，消費(fèi)者就會(huì)尋求不僅能夠滿足需求而且能夠向其他人傳遞地位信息的物品。一般來講，某種物品傳遞地位信息的功能是與其稀缺性成正比的，大規(guī)模生產(chǎn)的產(chǎn)品不具有任何稀缺性，所以就無法吸引追求地位信息的消費(fèi)者，而只能產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的企業(yè)就無法在競(jìng)爭(zhēng)中存活。就此而言，企業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)Ｊ刍?、定制化生產(chǎn)乃是消費(fèi)者追求“地位徽章”這一人性規(guī)律的結(jié)果，在這一過程中，是消費(fèi)者“引誘”了企業(yè)，而不是像許多人批評(píng)的那樣是企業(yè)通過精心設(shè)計(jì)的營(yíng)銷策略引誘消費(fèi)者做出了非理性的消費(fèi)決策。而且，公共產(chǎn)品之所以越來越不受歡迎，就是因?yàn)檎芙^接受消費(fèi)者的引誘[6]。

應(yīng)當(dāng)說，物品具有傳遞地位信息的功能，這確是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治領(lǐng)域的基本現(xiàn)實(shí)；同時(shí)，人的行為中包含了將自己與他人區(qū)分開來的傾向，這也是人類行為的一個(gè)可觀察到的重要心理特征。但在福特主義時(shí)代，大規(guī)模生產(chǎn)使得市場(chǎng)中的多數(shù)產(chǎn)品都不具有傳遞地位信息的功能，而這就抑制了消費(fèi)者的區(qū)分動(dòng)機(jī)，使得大多數(shù)人都能接受由標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品所呈現(xiàn)出來的同質(zhì)化形象。從歷史來看，這樣一種特殊的生產(chǎn)與消費(fèi)模式對(duì)“二戰(zhàn)”前后相對(duì)平等主義的政治實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。

在理念上，現(xiàn)代政治是一種平等主義的政治。在政治過程的輸入端，正式的投票制度往往以“一人一票”為基本原則，目的是確保政治過程能夠平等吸納所有人的利益和觀點(diǎn)。在政治過程的輸出端，就程序而言，政府應(yīng)當(dāng)一視同仁地對(duì)待所有公民，保證所有公民都能平等地進(jìn)入它所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)體系；就實(shí)質(zhì)而言，政府應(yīng)當(dāng)將平等作為一個(gè)基本政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)通過提供公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會(huì)成員間的平等。比較而言，保證公共產(chǎn)品對(duì)所有公民開放是一個(gè)相對(duì)容易達(dá)成的目標(biāo)，但這并不是政府達(dá)成后一目標(biāo)的充分條件，即社會(huì)中存在對(duì)所有公民平等開放的公共產(chǎn)品并不足以保證社會(huì)成員間的平等。這是因?yàn)?，只要有人能夠通過消費(fèi)獲得更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，他們就根本不會(huì)進(jìn)入這一開放體系，反而會(huì)由于不愿意繼續(xù)承擔(dān)這一體系的成本而反對(duì)政府繼續(xù)供給對(duì)所有人開放的公共產(chǎn)品。當(dāng)他們的反對(duì)起到效果時(shí)這一體系的質(zhì)量就會(huì)不斷下降，并導(dǎo)致更多人退出這一體系，最終，一個(gè)開放的公共產(chǎn)品體系陷入了無人光顧的窘境，也就失去了促進(jìn)社會(huì)平等的功能。就此而言，在邏輯上如果政府要通過供給公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會(huì)平等，除了保證這些產(chǎn)品對(duì)所有公民開放之外，還應(yīng)當(dāng)禁止任何公民的單方面退出，即不允許任何形式的個(gè)人選擇。但這么做就等于不承認(rèn)個(gè)體的價(jià)值判斷，也就是不承認(rèn)人作為一個(gè)價(jià)值主體的地位。反過來，要承認(rèn)人的價(jià)值主體地位，現(xiàn)代國(guó)家就不可能禁止個(gè)人選擇，進(jìn)而也就不可能僅僅通過供給對(duì)所有人開放的公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會(huì)平等。

可見，只要存在成本并不高昂的多樣化消費(fèi)選擇，政府就很難僅僅通過供給對(duì)所有公民開放的公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會(huì)平等。但在福特主義模式下，市場(chǎng)中恰恰缺少多樣化的消費(fèi)選擇，或即使存在，做出這種選擇的成本也超出大多數(shù)人的負(fù)擔(dān)能力。由此帶來的結(jié)果是：一方面，無論在公共部門還是私人部門，大多數(shù)社會(huì)成員的消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)都是同質(zhì)化的，他們的消費(fèi)行為更多反映了彼此間的平等，進(jìn)而他們就更容易接受彼此間一般性的平等；另一方面，公共部門與私人部門所提供的產(chǎn)品缺乏實(shí)質(zhì)性區(qū)別，同時(shí)公共產(chǎn)品往往在經(jīng)濟(jì)上更友好，這就使一個(gè)普惠性的公共產(chǎn)品體系的存續(xù)成了大多數(shù)人的利益所在，從而使大多數(shù)人更傾向于支持以平等為指向的公共政策。就此而言，消費(fèi)者“主權(quán)”地位的缺失乃是福特主義時(shí)代大多數(shù)人能夠作為公民平等對(duì)待彼此的一個(gè)必要條件。

隨著福特主義的衰落，情況開始發(fā)生變化。與福利政策的功能是“劫富濟(jì)貧”的通常觀點(diǎn)不同，桑德斯認(rèn)為，“福利開支的主要受益者在任何情況下都不是窮人，而是中產(chǎn)階級(jí)，因?yàn)槭撬麄冊(cè)诖罅渴褂眯l(wèi)生服務(wù)、繼續(xù)教育和高等教育、通勤火車服務(wù)等”[7]289-290。這一現(xiàn)狀在20世紀(jì)70年代引發(fā)了兩方面的后果。其一，它意味著福利政策包含了中產(chǎn)階級(jí)對(duì)窮人的經(jīng)濟(jì)剝奪，到70年代，這種剝奪已經(jīng)達(dá)到飽和點(diǎn)，使得福利國(guó)家難以為繼；其二，新的生產(chǎn)模式讓中產(chǎn)階級(jí)擁有了更多消費(fèi)選擇，開始集體退出福利體系，由此引發(fā)惡性循環(huán)，“隨著福利服務(wù)的崩潰，收費(fèi)上升，越來越多的人尋求替代的解決方案，我們可以預(yù)料，任何有能力退出的人，都會(huì)盡快退出這個(gè)系統(tǒng)”[7]291。而這進(jìn)一步引發(fā)了一系列的連鎖反應(yīng)。首先，在中產(chǎn)階級(jí)大都選擇接受由政府通過福利政策提供的公共產(chǎn)品時(shí)，公共產(chǎn)品被視為平等的象征，擁有積極的社會(huì)與政治含義，而當(dāng)中產(chǎn)階級(jí)集體退出公共產(chǎn)品體系，它的實(shí)際使用者就變成了窮人，相應(yīng)地，公共產(chǎn)品就變成了依賴性的象征，甚至如科林斯所說，在英文語境下，“公共”已經(jīng)變成了“劣等”(inferior)的同義語[8]108。其次，當(dāng)供給公共產(chǎn)品不再能夠帶來積極的政治回報(bào)時(shí)，政府就會(huì)傾向于盡快處置掉福利體系這一負(fù)擔(dān)，而這就同時(shí)引發(fā)了生產(chǎn)資料與消費(fèi)資料的私有化改革。其中，生產(chǎn)資料的私有化是指政府開始基于提高效率、改進(jìn)供給等經(jīng)濟(jì)理由來出售國(guó)有企業(yè)和土地等，使公共生產(chǎn)資料逐漸轉(zhuǎn)變成企業(yè)性的私人生產(chǎn)資料；消費(fèi)資料的私有化是指政府開始推動(dòng)住房、教育等消費(fèi)資料的私有化，如出售公共住房或引入教育券等，這樣做將公共消費(fèi)資料也變成了私人財(cái)產(chǎn)。結(jié)果，傳統(tǒng)福利體系就被改造成了一個(gè)消費(fèi)市場(chǎng)，其中擁有私人財(cái)產(chǎn)的公民可以自由地運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)來做出消費(fèi)選擇，可以自由地與他人進(jìn)行區(qū)分，也可以自由地在不同企業(yè)以及企業(yè)和政府之間“用腳投票”。

如馬克思早就揭示的，現(xiàn)代生產(chǎn)的基本特征在于生產(chǎn)者的非自主性，所謂自由勞動(dòng)者只是擁有向誰出售其勞動(dòng)力的自由，而不擁有不出售其勞動(dòng)力的自由。在這里，生產(chǎn)者事實(shí)上處于一種依賴性的地位，讓他/她感受到自己低人一等，并由此阻礙了他/她作為一個(gè)自主主體的身份建構(gòu)。在這種情況下，公共產(chǎn)品消費(fèi)中的平等經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了一種重要的補(bǔ)償效應(yīng)，讓他/她認(rèn)識(shí)到自己并不總是低人一等的，至少他們可以作為一個(gè)集體要求政府回應(yīng)他們對(duì)公共產(chǎn)品的需求，并通過對(duì)這些產(chǎn)品的集體消費(fèi)來實(shí)現(xiàn)某種集體自主。在這里，即使某些人不得不做出妥協(xié)或犧牲，也并不表明他們低人一等，而恰恰證明了所有集體成員的平等性，并反過來證明了他們作為一個(gè)集體的自主性——因?yàn)檫@部分成員的妥協(xié)或犧牲并非任何外部干預(yù)的結(jié)果。但在個(gè)體層面，公共產(chǎn)品的消費(fèi)者是沒有多少自主體驗(yàn)的，他/她對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)事實(shí)上是一個(gè)適用公共規(guī)則的過程，而這種規(guī)則包含的所有條件都不是他/她能夠自主決定的。

隨著福特主義的衰落及福利體系的市場(chǎng)化，生產(chǎn)仍然是一個(gè)非自主的領(lǐng)域，消費(fèi)則變成了個(gè)體自主的一種實(shí)踐途徑。在一個(gè)生產(chǎn)資料私有化的供給體系中，企業(yè)可以基于對(duì)市場(chǎng)需求的自主判斷來制定生產(chǎn)決策；反過來，擁有消費(fèi)資料私有權(quán)的個(gè)體也可以完全出于自身的偏好來制定消費(fèi)決策。在這個(gè)因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)而不斷細(xì)分的市場(chǎng)中，只要消費(fèi)者產(chǎn)生了某種需求，就一定會(huì)有企業(yè)來想辦法提供滿足它的手段。對(duì)個(gè)體而言，消費(fèi)不再是一個(gè)適用公共規(guī)則的過程，不再是一個(gè)接受他/她無法自主決定的各種限制條件的過程，而變成了基于自身偏好來自主設(shè)定消費(fèi)條件并使這些條件得到滿足的過程。在公共產(chǎn)品的消費(fèi)中，為了加入集體自主，個(gè)體必須做出必要的妥協(xié)和犧牲，而在私有化的消費(fèi)模式下，只要他/她有能力消費(fèi)，就可以實(shí)現(xiàn)個(gè)體自主，而無需任何形式的妥協(xié)與犧牲。由此，平等就失去了價(jià)值。即使一個(gè)人在生產(chǎn)領(lǐng)域仍然低人一等，他/她也可以通過更多的消費(fèi)來證明自己在消費(fèi)領(lǐng)域中高人一等的地位，在這種情況下，除了徒增社會(huì)成本之外，通過公共產(chǎn)品來維持自己與其他人之間的消費(fèi)平等還有什么意義？進(jìn)而一個(gè)以供給公共產(chǎn)品為目的的政府的存在價(jià)值也可能受到質(zhì)疑。

3 “顧客導(dǎo)向”的政府行為

回顧前文的分析，20世紀(jì)70年代以來，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生了消費(fèi)層面的雙重變革。首先，在私人領(lǐng)域，大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化的消費(fèi)被細(xì)分化、差異化的消費(fèi)取代，結(jié)果是被動(dòng)甚至多少有些卑微的消費(fèi)者變成了具有“主權(quán)者”地位的顧客；其次，在公共領(lǐng)域，以公共規(guī)則為基礎(chǔ)的消費(fèi)被以私人地位為目的的消費(fèi)取代，結(jié)果是公民也逐漸獲得了顧客的思維方式與行為習(xí)慣。如杜蓋伊與薩拉曼所說，“顧客/消費(fèi)者被視為自主、自我規(guī)制和自我實(shí)現(xiàn)的個(gè)體行動(dòng)者，在一個(gè)物品和服務(wù)的世界中通過個(gè)體化的選擇行為來最大化他們的存在對(duì)他們自己的價(jià)值”[2]622-623。在私人領(lǐng)域，這樣一種顧客及其行為為企業(yè)的創(chuàng)新及利潤(rùn)提供了源源不斷的動(dòng)力；在公共領(lǐng)域，當(dāng)公民也變成了顧客，他們的行為模式就從赫希曼所說的“發(fā)聲”轉(zhuǎn)向了“退出”，并通過退出的威脅與實(shí)踐來驅(qū)使政府做出一系列顧客導(dǎo)向的改革。

傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為政府與公民的關(guān)系不同于企業(yè)與消費(fèi)者的關(guān)系，因?yàn)楣裢ǔo法退出與政府間的關(guān)系，或退出的成本顯著高于消費(fèi)者退出其與企業(yè)間關(guān)系的成本。而在今天，公民不僅在新的消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)中形成了日益強(qiáng)烈的顧客意識(shí)，現(xiàn)實(shí)中各種條件的變化也在客觀上賦予了他們退出的能力，從而使他們擁有了作為顧客的政策影響力。在市場(chǎng)中，顧客對(duì)企業(yè)的影響力源于其購(gòu)買力，所謂顧客導(dǎo)向，實(shí)質(zhì)上是購(gòu)買力導(dǎo)向，對(duì)企業(yè)來說，沒有購(gòu)買力的消費(fèi)者是不被認(rèn)為是顧客的。所以，顧客導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)一方面意味著吸引購(gòu)買力高的消費(fèi)者，另一方面意味著“驅(qū)逐”購(gòu)買力低的消費(fèi)者。在這個(gè)過程中，并不只是顧客在做選擇，企業(yè)也在做選擇。既然顧客擁有與他人區(qū)分的強(qiáng)勁動(dòng)力，企業(yè)就會(huì)根據(jù)消費(fèi)者的購(gòu)買力來人為制造身份差異，從而使是否某個(gè)企業(yè)的顧客本身也成了消費(fèi)市場(chǎng)中的一種地位徽章。在政府與公民的關(guān)系中，公民要獲得顧客式的影響力，也就必須擁有相應(yīng)的購(gòu)買力。這種購(gòu)買力來自何處？

購(gòu)買是一種經(jīng)濟(jì)支付的行為。在公民與政府的關(guān)系中，最典型的經(jīng)濟(jì)支付行為是納稅，在這里實(shí)際發(fā)生了金錢從公民向政府的轉(zhuǎn)移。從政治理論的角度來看，納稅雖然表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)支付，但本質(zhì)上則屬于政治義務(wù)的一種履行方式，甚至納稅人也不是一個(gè)個(gè)體范疇，而是一個(gè)集體范疇，“即在公民與國(guó)家的關(guān)系中，公民集體承擔(dān)著納稅的功能，而在公民集體內(nèi)部，人們則基于特定的稅制來分擔(dān)這一功能，目的是既有效又公平地為國(guó)家提供稅入”[9]。所以，無論個(gè)體公民納稅多少、是否納稅，他/她都與其他公民一樣通過服從稅制而對(duì)政府做出了相同的經(jīng)濟(jì)支付，并由此履行了相同的政治義務(wù)，進(jìn)而他們每一個(gè)人都可以對(duì)政府提出平等的訴求，而政府也必須一視同仁地對(duì)待所有個(gè)體公民。但在現(xiàn)實(shí)中，不同個(gè)體、不同組織的納稅客觀上存在差別，而這種差別就使政府與個(gè)體納稅人之間的關(guān)系具有了類似于企業(yè)與顧客間關(guān)系的特征，使政府在某些條件下也開始基于納稅貢獻(xiàn)來區(qū)分顧客與非顧客。比如，在中國(guó)的地方治理實(shí)踐中，表彰納稅大戶就是一些地方政府為吸引更多顧客式的納稅人所習(xí)慣采取的管理策略。比如，云南省普洱市政府于2019年5月發(fā)布的《普洱市民營(yíng)企業(yè)納稅突出貢獻(xiàn)考核獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》規(guī)定：對(duì)已注冊(cè)成立企業(yè)當(dāng)年繳納稅收收入比上年度增加100萬元及以上，或新注冊(cè)成立企業(yè)當(dāng)年繳納稅收收入100萬元及以上的，在滿足其他條件的情況下，以上一年度繳納的增值稅、企業(yè)所得稅市級(jí)分成部分為計(jì)算基數(shù)，以其增量部分的30%計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額給予企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)[10]。河北省廊坊市更是在2019年對(duì)4家納稅大戶頒發(fā)“納稅貢獻(xiàn)民營(yíng)企業(yè)市長(zhǎng)特別獎(jiǎng)”，分別給予1 000萬元獎(jiǎng)勵(lì)[11]。企業(yè)最終還是由人組成的，這些針對(duì)企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)質(zhì)上是對(duì)企業(yè)家的獎(jiǎng)勵(lì)。它們的存在表明，相比于普通公民，地方政府更傾向于將企業(yè)家作為自己的顧客，而為了招攬更多的企業(yè)家，越來越多的地方政府就加入了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的激烈競(jìng)爭(zhēng)之中。經(jīng)過這種發(fā)展，企業(yè)家群體事實(shí)上獲得了作為地方政府顧客的地位，而通過以招商引資為目的的一系列舉措，地方政府也呈現(xiàn)出了顧客導(dǎo)向式的明顯特征。

企業(yè)家作為顧客的購(gòu)買力源自其所擁有或可支配的生產(chǎn)性資本，而對(duì)大多數(shù)社會(huì)成員來說，他們并不擁有生產(chǎn)性資本，那么他們就無法成為政府的顧客了嗎？答案是否定的。在今天，除了生產(chǎn)性資本，投資資本、人力資本與信譽(yù)資本也是顧客購(gòu)買力的重要來源，擁有這些資本的人也會(huì)對(duì)政府發(fā)揮顧客式的影響力，而政府也會(huì)對(duì)這些群體做出積極的回應(yīng)。

首先看投資資本。在過去幾十年里，金融市場(chǎng)與住房市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展是一種世界性的現(xiàn)象，經(jīng)過這種雙重發(fā)展，許多人借助金融體系成為了房產(chǎn)所有者，并在房地產(chǎn)市場(chǎng)的增長(zhǎng)周期中獲得了較大的資本收益，進(jìn)而獲得了通過積極參與房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行投資的能力。反過來，對(duì)各國(guó)政府來說，房地產(chǎn)市場(chǎng)的良好發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎，因而吸引房產(chǎn)投資者就成了許多政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。比如，在面臨地方經(jīng)濟(jì)下行的壓力時(shí)，為了避免住房市場(chǎng)萎縮引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的一些地方政府就會(huì)采用發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)貼的方式來穩(wěn)定市場(chǎng)。以2020年為例，廣西桂林對(duì)2月24日至6月30日期間的購(gòu)房者實(shí)行契稅全額補(bǔ)貼，欽州、東興對(duì)3月1日至31日期間購(gòu)買新房的也是契稅全額補(bǔ)貼，玉林則對(duì)在3月份進(jìn)行商品房買賣合同備案者補(bǔ)貼已繳契稅的50%；安徽馬鞍山則實(shí)行購(gòu)買首套普通住房者最高可獲得房款1.5%補(bǔ)貼的政策[12]。類似的做法并不只存在于中國(guó)。2013年，葡萄牙政府創(chuàng)造了“非經(jīng)常性財(cái)政居民”身份，規(guī)定外國(guó)公民只要在葡萄牙購(gòu)買房產(chǎn)并每年居住183天以上，就可以全額免除其長(zhǎng)達(dá)10年的所有收入稅[13]168，目的也是為了吸引擁有房地產(chǎn)投資能力的外地顧客。

其次看人力資本。隨著新技術(shù)革命的興起，人力資本學(xué)說關(guān)于人力資本正在成為最重要資本的預(yù)言變成了現(xiàn)實(shí)，結(jié)果如福柯所說，當(dāng)代個(gè)體獲得了作為人力資本的存在形態(tài)，也就形成了像企業(yè)一樣經(jīng)營(yíng)自身的行為邏輯[14]204。在今天的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)性資本只有與優(yōu)質(zhì)的人力資本相結(jié)合才能產(chǎn)生最大化的收益，所以一個(gè)地方僅僅擁有優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)性資本并不足以支撐其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還必須吸引優(yōu)質(zhì)的人力資本。同時(shí)，由于生產(chǎn)性資本的流動(dòng)性弱、人力資本的流動(dòng)性強(qiáng)，一個(gè)地方要能吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)性資本，往往需要首先引入優(yōu)質(zhì)人力資本，以降低企業(yè)家的投資風(fēng)險(xiǎn)。這一現(xiàn)狀客觀上增強(qiáng)了優(yōu)質(zhì)人力資本所有者，即“人才”的選擇能力，使他們可以通過在不同地方間“用腳投票”以使地方政府對(duì)他們的利益訴求作出積極回應(yīng)。在這里，所謂“用腳投票”，就是人才運(yùn)用自身人力資本做出的經(jīng)濟(jì)支付，在做出這種支付時(shí)，他們與市場(chǎng)中顧客為商品做出的支付并無本質(zhì)差異。反過來，對(duì)地方政府來說，要吸引這些人才，他們就必須提供能夠滿足其差異化需求的商品，也就是各種人才政策。2017年以來，中國(guó)地方政府間掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的人才大戰(zhàn)，南京、杭州、長(zhǎng)沙、西安等一些大城市對(duì)符合要求的人才提供100萬元或200萬元的購(gòu)房補(bǔ)貼，在其他配套政策上也不斷加碼[15]。在這個(gè)過程中，政府運(yùn)用公共資源區(qū)別對(duì)待人才與非人才的做法雖引發(fā)爭(zhēng)議，卻在事實(shí)上得到了合理化。在人才競(jìng)爭(zhēng)中拔得頭籌的地方政府率先享受到“人才紅利”，其他地方政府就不再有能力拒絕參與人才競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，隨著不同地方的發(fā)展路徑走向差異化，各地政府需要的人才類型也隨之發(fā)生差異化，但是如何通過人才政策這種具有商品性質(zhì)的政府產(chǎn)出去吸引其所需要的人才業(yè)已成為地方政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。

再次看信譽(yù)資本。2016年全世界的實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模為73萬億美元，金融資本總額則達(dá)到驚人的270萬億美元[16]584，表明金融資本在當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)體系中的重要性，相應(yīng)地，金融市場(chǎng)的游戲規(guī)則也獲得了超出金融市場(chǎng)之外的影響力。這一發(fā)展典型表現(xiàn)為金融市場(chǎng)中的評(píng)級(jí)權(quán)力滲透到了其他領(lǐng)域，使得信譽(yù)經(jīng)營(yíng)成為所有社會(huì)主體以及政府的一種行為取向。在這里，產(chǎn)品提供者的信譽(yù)是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)一種金融產(chǎn)品進(jìn)行估值的基礎(chǔ)，而信譽(yù)之所以具有政治重要性，是因?yàn)榘l(fā)行國(guó)債已經(jīng)成為許多國(guó)家獲取收入的一種主要途徑，而要能夠通過這種方式持續(xù)獲取收入，這些國(guó)家就必須維持它們的信譽(yù)，就必須迎合評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)偏好。在主權(quán)債務(wù)的評(píng)級(jí)實(shí)踐中，社會(huì)支出被視為扣分項(xiàng)，品牌親和度則被視為加分項(xiàng)，由此就會(huì)引發(fā)相應(yīng)的信譽(yù)經(jīng)營(yíng)策略。比如，2008年后由于無力解決嚴(yán)重的失業(yè)問題，愛爾蘭政府推出大規(guī)模移民策略，在此后6年間積極推動(dòng)約50萬人移出愛爾蘭，其中87%的人在移民時(shí)小于44歲，67%的人有大學(xué)以上的學(xué)位。與此同時(shí)，愛爾蘭政府向蘋果、谷歌、臉書等大企業(yè)提供驚人的稅收優(yōu)惠，使愛爾蘭成為了大企業(yè)的避稅天堂[13]166-167。從形式上看，移出愛爾蘭的年輕人都擁有優(yōu)質(zhì)的人力資本，本是國(guó)家發(fā)展的重要資源，但由于無法就業(yè)，他們擁有的人力資本就無法變現(xiàn)，反而不得不依賴政府的失業(yè)福利，導(dǎo)致國(guó)家的信譽(yù)下降。反過來，雖然大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)愛爾蘭經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)非常有限，但由于它們有助于提升愛爾蘭的國(guó)家信譽(yù)，就受到了政府的優(yōu)待。在這里，擁有無法變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)人力資本的年輕人因?yàn)闊o法做出有效支付而無法獲得顧客資格，擁有可觀信譽(yù)資本的大企業(yè)則可以通過它們的“用腳投票”來購(gòu)買政府的稅收優(yōu)惠，使得國(guó)家層面的政府行為也表現(xiàn)出顧客導(dǎo)向的強(qiáng)烈特征。

可見，今天在政府與公民的關(guān)系中，購(gòu)買力的來源是多種多樣的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，許多社會(huì)成員都獲得了顧客式的購(gòu)買力，能夠向政府做出重要的經(jīng)濟(jì)支付，通過這種支付形成了很強(qiáng)的選擇意識(shí)，也習(xí)慣于通過在不同政府間的選擇來發(fā)揮其顧客式的影響力，進(jìn)而督促政府積極回應(yīng)自身訴求。反過來，當(dāng)許多社會(huì)成員都形成了這樣一種顧客式的行為習(xí)慣，在資源流失的現(xiàn)實(shí)威脅下，政府就必須對(duì)這些持幣觀望的顧客作出回應(yīng)，從而使得當(dāng)代國(guó)家的政府行為日益表現(xiàn)出顧客導(dǎo)向的特征。

除了上述政府與公民直接互動(dòng)的情境，當(dāng)前隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“顧客導(dǎo)向”的政府行為又表現(xiàn)出了新的特征，即公民作為顧客的存在屬性會(huì)影響到政府的企業(yè)監(jiān)管行為。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，公民與企業(yè)的關(guān)系都是對(duì)立的，這是因?yàn)?，作為勞?dòng)者，個(gè)體公民往往與企業(yè)處于不平等的雇傭關(guān)系之中；同時(shí)，作為消費(fèi)者，無論個(gè)體還是群體性的公民對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)過程的影響力都極為有限，并因此不得不承擔(dān)企業(yè)不負(fù)責(zé)任的生產(chǎn)行為和經(jīng)營(yíng)行為的消極后果，如有害的產(chǎn)品、畸高的價(jià)格等。在這種情況下，公民就傾向于與政府結(jié)成監(jiān)管同盟，傾向于支持加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管的公共政策。而隨著各種壟斷平臺(tái)的興起，公民、平臺(tái)企業(yè)與政府的關(guān)系發(fā)生了變化。由于平臺(tái)企業(yè)擁有巨大的流量?jī)?yōu)勢(shì)和巨量的資金補(bǔ)貼，在其涉足的幾乎所有領(lǐng)域，它們都帶來了產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格的大幅下降；由于平臺(tái)企業(yè)得到了各種新技術(shù)的支持，它們又顯著提升了產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率。這兩方面的發(fā)展使得幾乎所有個(gè)體公民都在由平臺(tái)主導(dǎo)的消費(fèi)市場(chǎng)中獲得了空前愉悅的顧客體驗(yàn)，使他們能以更低的成本獲得更多高質(zhì)量的消費(fèi)選擇，進(jìn)而他們就更傾向于與平臺(tái)企業(yè)結(jié)成反監(jiān)管同盟[17]。正是由于這一原因，對(duì)所有國(guó)家來說，平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管都是一個(gè)政治難題，因?yàn)檫@種監(jiān)管可能會(huì)受到作為平臺(tái)顧客的部分公民的反對(duì)，而當(dāng)政府真的在這種反對(duì)壓力下放松對(duì)平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管，就也做出了一種“顧客導(dǎo)向”的行為。在這里，公民作為平臺(tái)顧客的屬性影響到了平臺(tái)與政府的關(guān)系，影響到了政府對(duì)其監(jiān)管職能的履行。同時(shí)，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中，顧客體驗(yàn)的提升其實(shí)是以一個(gè)龐大的零工群體勞動(dòng)保障水平的下降為代價(jià)的，放松對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管往往意味著零工勞動(dòng)者處境的進(jìn)一步惡化，因而這樣一種“顧客導(dǎo)向”的政府行為往往會(huì)進(jìn)一步加劇社會(huì)的不平等。

4 結(jié)語

通過前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，本文開篇提出的思想實(shí)驗(yàn)并不只是一種思想實(shí)驗(yàn)，而是當(dāng)代政府普遍面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情境。在20世紀(jì)70年代以來的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，個(gè)體在市場(chǎng)中獲得了顧客的存在形態(tài)，也開始將顧客的行為邏輯引入公共領(lǐng)域，從而推動(dòng)了“顧客導(dǎo)向型政府”的生成，使如何吸引顧客成了政府在推出改革計(jì)劃和制定具體政策時(shí)的重要考量因素。

相比于廣受詬病的“官僚型政府”，“顧客導(dǎo)向型政府”的突出特征在于其高回應(yīng)性。在與“官僚型政府”的關(guān)系中，公民是一種消極的服從角色，無論政府機(jī)構(gòu)提供了什么產(chǎn)品，他/她都只能接受這種產(chǎn)品。在這里，表達(dá)差異化的訴求被視為是在破壞平等，而“官僚型政府”也就可以以此拒絕回應(yīng)任何差異化的訴求。在與“顧客導(dǎo)向型政府”的關(guān)系中，公民則獲得了一種積極的變革角色，作為顧客，只要他/她愿意向政府表達(dá)自己的差異化訴求，并有能力做出有效的退出威脅，就可以影響相應(yīng)的政府變革。就此而言，“顧客導(dǎo)向型政府”的生成的確使許多公民獲得了前所未有的政策影響力，使他們能夠積極地參與到政府變革之中，相應(yīng)地，今天的政府也比任何時(shí)候都更加強(qiáng)調(diào)變革與創(chuàng)新。

不過，“顧客導(dǎo)向型政府”的回應(yīng)也是有選擇的，接受顧客導(dǎo)向的觀念就意味著接受政府可以區(qū)分顧客與非顧客的現(xiàn)實(shí)。這必然造成一定的不平等。在某種意義上，在企業(yè)與顧客關(guān)系領(lǐng)域，平等是無價(jià)值的，因?yàn)榫S持顧客間的平等并不能使任何人在與企業(yè)的關(guān)系中受益更多，相反，只有通過在顧客與非顧客之間以及顧客內(nèi)部制造不平等，企業(yè)才能更加精準(zhǔn)地回應(yīng)顧客需求，從而使其顧客尤其優(yōu)質(zhì)顧客的利益得到更好的促進(jìn)。并且，這么做的邏輯結(jié)果是，當(dāng)所有企業(yè)都找到精準(zhǔn)滿足顧客需求的經(jīng)營(yíng)策略，整個(gè)經(jīng)濟(jì)就能實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，并最終惠及所有社會(huì)成員。但在現(xiàn)實(shí)中，這一邏輯往往不能順利實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能自動(dòng)地促進(jìn)所有人的利益，那些無法獲得企業(yè)顧客地位的人之所以仍能分享社會(huì)進(jìn)步的成果，乃是由于存在一個(gè)旨在維護(hù)平等的政府，而當(dāng)政府也開始選擇顧客，社會(huì)中的不平等就失去了制度性的矯正途徑。也因此，“顧客導(dǎo)向型政府”被許多學(xué)者視為政府改革的一個(gè)錯(cuò)誤方向。

今天，所有政府都處在一個(gè)日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之中，都面對(duì)有著高度差異化訴求和很強(qiáng)選擇意識(shí)的新一代公民。在這兩方面因素作用下，政府具有顧客意識(shí)，需要通過對(duì)顧客的有效回應(yīng)來立身于同其他政府或企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)之中。但同時(shí)，要避免顧客導(dǎo)向的改革可能造成的普遍不平等，避免“顧客導(dǎo)向型政府”變成一種制造不平等的政府，公共管理研究就應(yīng)為顧客導(dǎo)向確立一個(gè)合理的界限，使它既能激發(fā)政府回應(yīng)公民訴求，又不激勵(lì)政府制造不平等的沖動(dòng)。