劉 飛，楊盼琳，王欣亮

(1.西北大學哲學學院,陜西西安710127；2.西北大學公共管理學院，陜西西安710127)

一、引言及文獻綜述

公共服務是保障人民生存權和發(fā)展權的公共產(chǎn)品，尤其是公共文化服務更是新時代美好生活的重要構成部分。但由于我國長期的粗放型發(fā)展模式，在公共服務支出水平不斷提升的同時，公共服務供給效率卻增長遲緩，尤其是外顯性較差的公共文化服務，已無法滿足人民對更高品質生活的需求。為什么會出現(xiàn)這一問題呢？這與我國的財政分權體制具有重要關系。第一代財政分權理論認為財政分權是影響公共服務供給效率的重要因素，在要素可以自由流動的前提下，以“用腳投票”的方式迫使政府關注公民需求，根據(jù)公民偏好，提供合意的公共產(chǎn)品，提高公共服務供給效率[1-2]，同時，與中央政府相比，地方政府在掌握居民偏好與需求方面具有信息優(yōu)勢，能夠降低中央政府的偏好誤識，提高公共物品供給精準度，因此，進行財政分權，擴大地方政府自主決策權，有助于提高地方政府公共服務供給效率[3-4]。但財政分權存在最優(yōu)邊界，Oates認為最優(yōu)的分權邊界在于地方政府的差異化公共產(chǎn)品供給所帶來的邊際收益與其所帶來的外部性產(chǎn)生的邊際成本相等之處[5]。而第二代財政分權理論將研究中心從直接的公共物品提供轉移到地方政府行為與經(jīng)濟增長上，利用委托代理理論與公共選擇理論分析了財政分權的必要性[6]，認為財政分權體制下，為避免資源跨區(qū)域流失，地方政府進行低效率支出的機會成本增加，有效的財政激勵使地方政府與中央政府間實現(xiàn)“激勵相容”，將有限資源投入到促進經(jīng)濟增長或與中央目標相契合的公共服務領域，從而提高公共服務供給效率[7]。

可見，兩代財政分權理論各自從信息優(yōu)勢與激勵約束兩個層面探討財政分權對公共服務支出效率提升的重要性，但在實際中，要素無法實現(xiàn)自由流動，致使第一代財政分權理論的結論受到質疑，且在地方政府自主決策性收入顯著高于中央財政激勵時，地方政府行為發(fā)生偏向，無法與中央政府間實現(xiàn)“激勵相容”[8]。因此，也有學者研究得出財政分權與公共服務供給效率間并不存在正向關系[9]，甚至財政分權會抑制公共服務供給效率提升[10],原因在于以下幾個方面：一是公務人員能力的限制，導致決策失誤，公共資源浪費。由于中央政府相比于地方政府具有更高的決策權，故有能力的公務人員向中央轉移，致使地方政府管理能力降低，公共服務成本提升，降低了公共服務供給效率[11]。二是公共服務的外部性，降低了地方政府投資公共產(chǎn)品的熱情，導致文化等外部性較強的公共服務產(chǎn)品配置不足，抑制公共服務效率提升[12]。三是地方政府依靠降低環(huán)境規(guī)制標準等爭奪流動性要素，使地區(qū)間產(chǎn)生“破壞性競爭”行為，導致公共服務供給效率降低[13-14]?？梢?，當前學者們對財政分權與公共服務供給效率間關系的研究結論莫衷一是，致使中央在推行“權力下放”的過程中，既有樂觀的支持者，也有悲觀的反對者[10]。

雖然，第一代分權理論與部分學者都分析了在公共物品供給方面財政分權是否存在最優(yōu)邊界的問題[13]，但結合中國實踐的研究依然較為缺乏，也并未厘清財政過度分權造成公共服務供給效率損失的機制，因而尚需沿著第二代財政分權理論深入剖析財政分權與地方政府行為選擇的關系。加之，以往文獻提出地區(qū)間要素爭奪也會抑制公共服務供給效率[13-14]，而我國經(jīng)濟發(fā)展存在不平衡問題，致使“孔雀東南飛”的要素流動狀態(tài)并不受制于地方政府的稅收等優(yōu)惠政策，而更多受經(jīng)濟發(fā)展階段所制約，那么財政分權與公共服務供給效率間的關系是否也存在區(qū)域異質性呢？陳剛和賴小瓊雖對區(qū)域間的公共服務供給效率差異進行測度[15]，但并未從財政分權角度去解釋存在差異的原因，致使無法為地區(qū)因地制宜提高公共服務供給效率提供可行建議。此外，當前關于公共服務供給效率代理變量依然集中在基本公共服務方面，如公共服務產(chǎn)出[16]、醫(yī)療衛(wèi)生服務供給效率[17]、義務教育服務供給效率[18]等生存型公共服務方面，缺乏對發(fā)展型公共服務的研究，而本文以公共文化服務供給效率為代理變量，研究結論更加符合公眾現(xiàn)實需求，也能為經(jīng)濟高質量發(fā)展路徑探討提供些許理論依據(jù)。

與以往研究相比，本文可能的創(chuàng)新點集中在以下幾個方面：一是結合我國國情，剖析財政過度分權對公共服務供給效率的影響效應，試圖客觀回答如何基于優(yōu)化財政分權體制，構建提升公共服務供給效率的可行路徑；二是基于我國的區(qū)域發(fā)展不均衡特征，分析區(qū)域稟賦約束下，財政分權發(fā)揮提高公共服務供給效率作用的最優(yōu)邊界，試圖回答如何因地制宜構建公共服務供給效率的提升路徑；三是根據(jù)地方政府經(jīng)濟職能將政府行為偏向劃分為投資偏向、收入偏向與制度偏向三個維度，更深入探討適度分權扭轉地方政府行為偏向，提高公共服務供給效率以及過度分權引致政府行為偏向，造成公共服務效率損失的內(nèi)在機制，深化對“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的認識。

二、理論機理

(一)財政分權與公共服務供給效率提升

適度財政分權通過降低交易成本、優(yōu)化資源配置來提升公共服務供給效率。一是適度財政分權通過降低信息收集成本，精準供給公共產(chǎn)品與服務，提高公共服務供給效率。地方政府較中央政府具有更多了解地方公眾、社會與經(jīng)濟發(fā)展需求信息的途徑，信息搜尋成本更低，能夠發(fā)揮信息優(yōu)勢，以公眾與經(jīng)濟發(fā)展需求為導向，提供公共產(chǎn)品，防止資源浪費，提高公共服務供給效率。二是適度財政分權體制下財政與政治激勵約束地方政府行為，形成自上而下的公共服務供給效率提升機制。財政分權體制將中央與地方置于“委托-代理”框架中，適度財政分權下中央依靠科學的財政轉移支付手段，引導地方政府促進公共服務供給均等化，通過偏重于民生福祉的官員問責與晉升機制，引導官員偏向于民生性投資、減少腐敗與尋租，優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務供給效率[19]。三是適度財政分權體制形成的政府間要素爭奪性競爭行為，倒逼地方公共服務供給效率提升。在財政分權與要素自由流動的體制下，地方間人力資本利用“用腳投票”方式表達公共服務偏好，為在人才要素爭奪過程中獲勝，地方政府傾向于扭轉偏向性行為，減少利益集團游說，避免公共資金浪費，提升公共服務供給效率[15]。

(二)財政分權與公共服務供給效率損失

雖然適度財政分權能夠降低交易成本、優(yōu)化公共資源配置提高公共服務供給效率，但過度財政分權會導致地方政府行為偏向，引致公共服務供給效率損失。具體影響路徑體現(xiàn)在以下三個方面：

1.投資偏向效應

一方面，過度財政分權體制下，財政激勵手段助長投資偏向，扭曲政府支出，抑制公共服務供給效率提升。中央政府以標準財政收支缺口為資金分配依據(jù)的均衡性轉移支付在扮演中央政府“援助之手”的同時，使地方政府陷入軟預算約束的“激勵陷阱”，由于信息不對稱和財政外部性產(chǎn)生的公共池效應，弱化了對地方政府行為的激勵和約束，無法阻止地方政府“粘蠅紙效應”及“財政公地掠奪”，造成地方財政支出過度擴張，在預算制度改革后，為緩解過度擴張所造成的財政壓力，地方政府將有限資金投向房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)，以發(fā)展高稅收行業(yè)，促進經(jīng)濟快速增長，從而忽視公共服務供給需求，抑制公共服務供給效率提升[20]。另一方面，過度財政分權體制導致政治激勵手段加速投資偏向，扭曲政府行為，抑制公共服務供給效率提升。官員晉升激勵下形成的政治錦標賽，致使地方政府間形成“為增長而競爭”的格局[21]，財政分權過度擴大，將使地方官員權力過度擴張，在有限任期限制下，官員更傾向于“短平快”的經(jīng)濟增長性投資，而對公共服務等民生性投資缺乏興趣，致使公共資源配置不足，公共服務供給效率難以提升[22]。

2.收入偏向效應

一方面，過度財政分權賦予地方政府更大權力，使地方政府具有更強的財政“剩余索取權”，在擴大地方財政收入的目標下，投資驅動增長慣性下演變而來的招商引資競爭成為地方政府競爭的重點內(nèi)容，地方政府傾向于利用“優(yōu)惠地價”加速轄區(qū)外要素流入，而“土地引資”致使轄區(qū)內(nèi)公共綠化面積大幅縮減，且隨著土地減少，土地價格上漲，降低公眾滿意度，造成公共服務效率損失[23-24]。同時，為彌補財政赤字，緩解財政壓力，政府傾向于提高土地價格，利用“土地財政”，增加政府收入，致使房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，為保障土地價格持續(xù)上漲，地方政府將有限的公共資源配置在基礎設施等外顯型公共產(chǎn)品上，忽視對普通公眾精神需求的公共文化服務供給，致使公共資源配置扭曲，配置效率降低[13-14]。另一方面，在財政過度分權體制下，政府的過度性擴張行為所造成的財政壓力，迫使地方政府提高稅收努力，彌補財政失衡，根據(jù)拉弗曲線，在稅率提升初期，稅收收入增加，公共服務支出資金增加，公共產(chǎn)品供給水平提升，但在進一步增強稅收努力時，為避免稅基流失，造成預期稅收收入降低，政府傾向于將有限公共資源用于為流動性稅基提供各類公共配套產(chǎn)品，致使公眾公共服務供給減少，公眾滿意度降低，公共服務供給效率損失[25]。

3.制度偏向效應

一方面，財政過度分權，致使地方政府權力擴張，增加了尋租與腐敗空間，導致公共資源浪費，抑制了公共效率提升。在問責機制缺失的狀況下，財政過度分權弱化了中央政府對地方政府的監(jiān)督、控制與審計，使中央與地方間的委托-代理關系產(chǎn)生“激勵不相容”，在地方利益集團的俘獲與游說下，政府官員更易走向腐化，且過度分權使決策者數(shù)量增加，審批權限分散，涉及部門增加，潛在行賄人員面臨的行賄對象增多，提高了腐敗與尋租概率[26]，損害公眾利益，降低政府公信力，抑制公眾參與公共服務決策熱情，造成公共資源配置扭曲，引致公共服務供給效率損失[27-28]。另一方面，財政過度分權，導致地方政府掠奪性制度競爭，造成市場分割，公共產(chǎn)品重復提供，降低公共服務供給效率。財政過度分權致使中央以轉移支付為重要手段的財政激勵效果減弱，地方政府為爭奪要素，利用降低環(huán)境規(guī)制標準、制定嚴格的戶籍遷移制度等，降低要素流入限制，提高要素流出門檻，同時，制定各類產(chǎn)品市場價格保護政策，造成市場分割與政府間的惡性競爭，損害公共產(chǎn)品的正外部性，致使公共產(chǎn)品在地區(qū)間分化，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟、重復與過度投資，從而降低公共服務供給效率[18]。

(三)區(qū)域稟賦約束下的財政分權與公共服務供給效率

財政分權對地區(qū)公共服務供給效率的影響受到經(jīng)濟發(fā)展階段[29]、政府治理能力等因素的制約[30]。一方面，由于我國存在地區(qū)發(fā)展不平衡的特征，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，在發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展起步早，具有資本稟賦優(yōu)勢，財政壓力較小，更能承受經(jīng)濟結構性轉型帶來的短期“陣痛”，在經(jīng)濟高質量發(fā)展的目標要求下，發(fā)達地區(qū)的轉換成本更低，選擇提升公共服務水平，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展，代替以短期增長為目標的偏向性投資行為對官員晉升具有重要意義，因此，央地間更易實現(xiàn)“激勵相容”，提高公共服務供給效率。而在欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，政府財政收入依賴于短期經(jīng)濟增長，且經(jīng)濟高質量發(fā)展的轉換成本較高，長期投資預期回報率較低，在財政激勵無法滿足地方政府需求且晉升激勵指標設計單一時，擴大地方自主決策權更易引發(fā)地方政府的偏向性行為，引致公共服務供給效率損失[22,31]。另一方面，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，地方政府治理能力正發(fā)生著改變，趙云輝等研究表明，大數(shù)據(jù)發(fā)展程度高的地區(qū)政府治理績效更高，原因在于大數(shù)據(jù)發(fā)展降低了政府對公共服務需求信息的搜尋成本，使公共服務供給更加精準，從而減少公共資源浪費，提高公共服務供給效率。同時，大數(shù)據(jù)發(fā)展提高了地方政府的信息透明度，有助于減少財政分權過程中，地方政府自由裁量權擴大所造成的“道德風險”，從而約束地方政府行為，減少尋租與腐敗，提高公共服務供給效率[32]。

由于公共文化服務是公共服務的重要組成部分，故根據(jù)以上機制分析推斷：

假說1：財政分權與公共文化服務供給效率間存在倒“U”型關系，適度分權有利于公共文化服務供給效率提升，但過度分權會造成公共文化服務供給效率損失。

假說2：財政分權對公共文化服務供給效率的影響效應存在區(qū)域異質性，發(fā)達地區(qū)最優(yōu)分權適度范圍大于欠發(fā)達地區(qū)，且大數(shù)據(jù)發(fā)展狀況較好、治理能力更強的區(qū)域最優(yōu)分權適度范圍也大于其他區(qū)域。

假說3：過度財政分權會引致地方政府行為偏向，進而造成公共文化服務供給效率損失。

三、變量、數(shù)據(jù)及模型構建

(一)模型構建

1.基準模型構建

為估計財政分權對公共文化服務供給效率的影響效應，檢驗假說1的可靠性，在此構建基準回歸模型如式(1)所示。由于公共文化服務供給效率存在累積效應，為避免估計偏誤，在此構建動態(tài)面板模型，考慮到理論機制分析財政分權與公共服務供給效率間可能存在非線性關系，故在模型中引入財政分權的二次項。

culti,t=C+β1culti,t-1+β2bgfdi,t+β3sbgfdi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(1)

式(1)中，culti,t代表i省t年公共文化服務供給效率，culti,t-1是其滯后項，bgfdi,t代表財政分權，sbgfdi,t為財政分權的二次項，Xi,t表示控制變量集合。

2.機制檢驗模型構建

根據(jù)本文的理論分析認為，財政分權會直接影響公共文化服務供給效率，過度財政分權還可能通過地方政府行為偏向間接影響公共文化服務供給效率。為檢驗這一傳導機制是否存在，構建檢驗思想構建模型(2)、(3)和(4)。

Wi,t=C+α1Wi,t-1+α2bgfdi,t+α3sbgfdi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(2)

culti,t=C+c1culti,t-1+γ1Wi,t+γ2staxi,t+c2invei,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(3)

culti,t=C+c1culti,t-1+β2bgfdi,t+β3sbgfdi,t+γ1Wi,t+γ2staxi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(4)

式(2)、(3)和(4)中Wi,t代表投資偏向、收入偏向與制度偏向，staxi,t代表收入偏向的二次項(1)引入收入偏向二次項的原因在于本文理論機理分析認為收入偏向的指代變量稅收努力與公共服務效率間可能存在倒“U”型關系。，僅當Wi,t代表收入偏向時，該變量在模型中存在。

(二)變量定義與指標選取

1.被解釋變量

在此以公共文化服務供給效率為例研究公共服務供給效率問題，原因在于公共服務供給涵蓋教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等多個方面，若使用宏觀的大類指標直接衡量公共服務供給效率將存在片面性，致使估計結果不夠客觀[18]，但在推進經(jīng)濟高質量發(fā)展，解決當前社會基本矛盾的目標下，若以教育、醫(yī)療衛(wèi)生等某一方面的公共服務作為指代變量則僅關注了公眾的生存需求，忽視了公眾的發(fā)展需求，無法客觀反映人民對美好生活需要的滿足情況，因此，本文以公共文化服務為例，探討公共服務供給效率問題，以期反映當前助力于實現(xiàn)美好生活需求的公共服務狀況。但由于公共文化服務供給效率是一個多因素影響、綜合作用的結果，既涉及供給主體與目標群體，又與供給方式的選擇相關，因此，借鑒韓軍和劉學芝的做法[31]，本文使用DEA對公共文化服務供給效率進行測度。具體測度指標如表1所示。

表1 公共文化服務供給效率評價指標體系果

2.解釋變量

財政分權代表了中央向各個地方政府下放的財政和經(jīng)濟權力，反映地方經(jīng)濟自主權的大小，在此，借鑒Gemmell和Kneller的做法，使用各省的地方人均財政支出占中央人均財政支出的比重構造財政支出分權與財政收入分權[33]，具體計算公式如式(5)和(6)所示：

(5)

(6)

3.中介變量

本文的理論機制分析過程中將地方政府行為分為三類，分別是投資行為、收入行為和制度行為，當過度重視投資性支出而忽視服務性支出時被稱為投資偏向；當過度重視財政收入，而不關注民生需求時稱為收入偏向；當發(fā)生扭曲性政策或制度規(guī)定時稱為制度偏向。

投資偏向:借鑒后小仙等的研究，使用投資性支出與服務性支出之比衡量投資偏向性行為[34]，當goprit值越大時，投資偏向程度越嚴重，具體計算公式如式(7)所示：

(7)

收入偏向:當?shù)胤秸^度重視財政收入時會出現(xiàn)較多短期性行為，但由于短期性行為種類較多無法具體衡量，而地方政府財政收入途徑為土地收入與稅費收入，因土地收入測度較為困難，故在此使用稅費收入進行衡量，因本文更關注地方政府行為動機所引起的短期性結果，所以使用稅收努力作為收入偏向的代理變量。在具體測算過程中參考儲德銀等的測度方式[35]，在考慮稅收能力的基礎上，采用實際稅收收入占GDP比重與預期稅收收入占GDP比重之比衡量，在具體測度過程中，使用地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、對外開放程度、人口密度、產(chǎn)業(yè)結構與城鎮(zhèn)化水平等擬合形成預期稅收收入。

制度偏向:由于直接的制度偏向指代變量較多，難以衡量，故在此借鑒鄧明和魏后凱的測度方式，利用腐敗變量作為制度偏向的代理變量，采用“每萬名公職人員的貪污賄賂立案數(shù)”作為測度指標[36]。

4.控制變量

對當前關于公共文化服務供給效率的相關研究進行分析的基礎上，選取對公共文化服務供給效率具有顯著影響的因素作為控制變量，以避免因遺漏變量所導致的估計結果偏誤。具體包括以下變量：經(jīng)濟發(fā)展水平，使用人均GDP來衡量；產(chǎn)業(yè)結構使用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值比重來衡量，由于第三產(chǎn)業(yè)以服務業(yè)為主，對公共服務的需求更高，也直接影響公共文化服務供給；受教育水平使用地區(qū)人均受教育年限衡量，原因在于受教育水平?jīng)Q定了公眾對文化服務的感知能力；對外開放程度使用進出口總額占國民生產(chǎn)總值比重來衡量；城鎮(zhèn)化水平使用城鎮(zhèn)常住人口數(shù)除以地區(qū)總人口數(shù)來衡量。

(三)數(shù)據(jù)來源

本文采用2000—2018年中國31個省、自治區(qū)、直轄市(港澳臺地區(qū)除外)的面板數(shù)據(jù)均來源于歷年的 《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》《中國檢察年鑒》《人民檢察院年度工作報告》國家統(tǒng)計局網(wǎng)站、各省( 市、自治區(qū)) 統(tǒng)計年鑒、國泰安數(shù)據(jù)庫、eps數(shù)據(jù)庫、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等。

四、實證結果分析

(一)財政分權對公共文化服務供給效率的影響效應估計

為檢驗財政分權影響公共文化服務供給效率的直接效應及區(qū)域異質性，首先，將我國31個樣本省區(qū)市根據(jù)人均GDP的高低劃分為發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)(2)在劃分過程中，將31個省區(qū)市2000—2018年人均GDP均值與全國樣本期的人均GDP均值進行比較，高于全國的劃分為發(fā)達地區(qū)，其余省份劃分為欠發(fā)達地區(qū)，其中發(fā)達地區(qū)包括北京、天津、上海、福建、廣東、遼寧、浙江、山東、江蘇等9個省份，其余地區(qū)為欠發(fā)達地區(qū)。。其次，借鑒趙云輝等的測度方式[32]，并結合數(shù)據(jù)的可得性，使用樣本期內(nèi)“人均互聯(lián)網(wǎng)接入流量”、“人均互聯(lián)網(wǎng)接入端口數(shù)”測度各省的大數(shù)據(jù)發(fā)展情況，并根據(jù)各指標在各地區(qū)的樣本期均值與全國總體均值比較，將兩個指標的均值均高于全國的地區(qū)劃分為治理能力優(yōu)勢區(qū)，其余地區(qū)劃分為治理能力劣勢區(qū)(3)治理能力優(yōu)勢區(qū)為北京、福建、廣東、遼寧、江蘇、上海、浙江、重慶和貴州等9個省份，其余地區(qū)為治理能力劣勢區(qū)。。最后，對各樣本分別進行序列相關及Sargan檢驗之后，選擇使用SYS-GMM方法對各模型進行估計，以避免模型內(nèi)生性造成的估計結果偏誤，為保障SYS-GMM估計的穩(wěn)健性，在表2中模型1中列出了固定效應下最小二乘法的估計結果作為對照。

表2估計結果表明以下三點：一是從全國總體看，模型2估計結果中財政分權的二次項對公共文化服務供給效率的影響效應估計結果在1%的顯著性水平下顯著為負向，財政分權一次項對公共文化服務供給效率的影響效應估計結果在5%的顯著性水平下顯著為正，表明財政分權與公共文化服務供給效率間呈顯著的倒“U”型關系，即存在一個最優(yōu)的財政分權水平使得公共文化服務供給效率最大化。據(jù)估算，這一最優(yōu)分權水平為10.25，若財政分權水平低于10.25時，中央推進“簡政放權”的策略能夠提升總體的公共文化服務供給效率，但當財政分權程度高于10.25后，繼續(xù)擴大分權程度將會導致過度分權，引致公共文化服務供給效率損失。對比當前我國財政分權的平均水平6.208可知，在提升公共服務供給效率的目標下，我國的“簡政放權”政策運行仍有重要作用，因此還應在全國范圍內(nèi)進一步推進“簡政放權”。由此證明了假說1的可靠性。

二是分區(qū)域看，模型3、4、5、6分別估計了不同經(jīng)濟發(fā)展階段與政府治理水平下財政分權對公共文化服務供給效率的影響效應。結果表明：一方面，在不同經(jīng)濟發(fā)展階段下，財政分權對公共文化服務供給效率的影響效應都存在最優(yōu)邊界，但在發(fā)達地區(qū)財政分權的最優(yōu)邊界高于欠發(fā)達地區(qū)，過度財政分權的拐點在發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)分別為14.25和7.44，出現(xiàn)分權邊界差異的原因在于發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎較好，經(jīng)濟高質量發(fā)展轉換成本較低，更易與中央間實現(xiàn)“激勵相容”。另一方面，在大數(shù)據(jù)發(fā)展狀況衡量下的政府治理能力差異下，財政分權與公共文化服務供給效率間也存在倒“U”型關系，但過度財政分權的拐點出現(xiàn)了優(yōu)勢區(qū)高、劣勢區(qū)低的區(qū)域特征，對比兩個區(qū)域的財政分權平均程度，得出在治理能力優(yōu)勢區(qū)域，適度擴大財政分權，將有利于提升公共文化服務供給效率，但在大數(shù)據(jù)發(fā)展狀況較差的治理能力劣勢區(qū)域，擴大財政分權將會造成公共文化服務供給效率損失，由此證明了假說2的可靠性。

表2 財政分權與公共文化服務供給效率的基準回歸結果

(二)財政分權影響公共變化服務供給效率的中介機制檢驗

財政分權的理論機制分析表明：財政分權會因導致地方政府出現(xiàn)偏向性行為，造成公共文化服務供給效率損失，為檢驗這一機制是否存在，在對模型7-15中各樣本分別進行序列相關及Sargan檢驗后，使用SYS-GMM估計法進行估計，結果如表3所示。

表3 地方政府行為偏向的傳導機制檢驗估計結果

表3的估計結果顯示地方政府行為偏向在過度財政分權影響公共文化服務供給效率的過程中承擔了部分中介效應。

一是投資偏向效應分析：模型7的估計結果表明財政分權與投資偏向間存在顯著的“U”型關系，即適度分權能夠扭轉投資偏向，但過度分權會加劇投資偏向，模型8的估計結果表明投資偏向會在10%的顯著性水平下抑制公共文化服務供給效率提升，且當控制了財政分權對公共文化服務供給效率的直接影響效應之后，模型9中投資偏向對公共文化服務供給效率的影響效應依然顯著為負。此時，模型9中財政分權的最優(yōu)水平與模型2的估計結果相比有所提升?？梢姡诳刂屏说胤秸顿Y偏向效應之后，財政分權的適度范圍增加，表明過度財政分權會通過地方政府投資偏向引致公共文化服務供給效率損失。

二是收入偏向效應分析：模型10的估計結果中財政分權的二次項并未通過顯著性檢驗，但財政分權的一次項通過5%的顯著性檢驗，估計系數(shù)為0.136，即財政分權與收入偏向間存在顯著的正向相關關系，這是由財政分權體制下地方政府具有財政收入的“剩余索取權”所決定的[22]，而模型11的估計結果表明稅收努力與公共文化服務供給效率間存在顯著的倒“U”型關系，即過度注重稅收收入將導致公共文化服務供給效率損失，但適度注重稅收收入有利于提升公共文化服務供給效率，模型12的估計結果顯示在控制了收入偏向對公共文化服務供給效率的影響效應之后，與模型2的估計結果對比，財政分權與公共文化服務供給效率間倒“U”型關系顯著弱化，即過度財政分權會加劇收入偏向，引致公共文化服務供給效率損失。

三是制度偏向效應分析：模型13的估計結果表明財政分權與制度偏向間存在“U”型關系，即適度財政分權有利于扭轉地方政府的制度偏向性行為，但過度財政分權會加劇地方政府的制度偏向行為。模型14的估計結果得出制度偏向對公共文化服務供給效率的影響效應在1%的顯著性水平下顯著為負，即地方政府制度偏向行為越嚴重，公共服務供給效率越低，這是由腐敗、尋租等造成的公共資源錯配與浪費所造成的[36]。在控制了財政分權對公共文化服務供給效率的直接影響效應之后，制度偏向依然對公共服務供給效率存在顯著的負向影響，此時雖然財政分權與公共文化服務供給效率間依然存在顯著的倒“U”型關系，但U型關系較模型2有所減弱，即控制了制度偏向所造成的公共文化服務供給效率損失后，財政分權的適度范圍擴大。綜上可見，過度財政分權會造成地方政府制度偏向性行為，進而引致公共文化服務供給效率損失。

(三)穩(wěn)健性檢驗

為保障模型估計的穩(wěn)健性，在此使用財政收入分權替代財政支出分權，對財政分權與公共服務供給效率的相關關系進行再估計,估計結果如表4所示。

表4 財政收入分權對公共文化服務供給效率的影響效應估計結果

表4估計結果顯示將財政支出分權更換為財政收入分權后，對公共文化服務供給效率的影響效應估計結果與前文基本一致，由此證明了本文估計結果的穩(wěn)健性。

為進一步檢驗過度財政分權通過地方政府行為偏向引致公共服務供給效率損失的機制，在此使用多重門限模型估計地方政府行為偏向的中介效應，具體估計結果如表5所示。

表5 門限模型下地方政府行為偏向的傳導機制檢驗結果

表5的估計結果中模型22表明，當財政分權水平小于門檻值9.5974時，財政分權擴大有利于提升公共文化服務供給效率，而當財政分權水平大于門檻值9.5974之后，財政分權擴大將引致公共文化服務供給效率損失；模型23的估計結果表明超過一定的財政分權門檻值之后，財政分權擴大將與投資偏向間呈正向相關關系；模型24估計得出投資偏向將導致公共文化服務供給效率損失。結合模型22、23和24的分析結果得出超過一定門檻值后，財政分權將出現(xiàn)過度狀況，會通過投資偏向引致公共服務供給效率損失；模型22、25和26估計結果表明財政分權超過一定的門檻值之后將引致收入偏向，從而造成公共文化服務供給效率損失；模型22、27和28估計結果表明過度財政分權將通過制度偏向引致公共文化服務供給效率損失。由此證明了過度財政分權將通過地方政府行為偏向引致公共文化服務供給效率損失，也證明了本文實證部分研究結論的可靠性。

五、結論及啟示

(一)研究結論

本文在推進經(jīng)濟高質量發(fā)展，滿足人民美好生活需要的目標下，立足于中國財政稅收政策實際，探討財政分權與公共服務供給效率間的相關關系，并從地方行為角度深入剖析了財政分權造成公共服務供給效率損失的內(nèi)在機制，深化了理論研究與實踐過程中對“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的認識，為構建中國特色的財政分權體制提供了一定的理論支撐。在具體研究過程中，以公共文化服務為例，在對財政分權影響公共文化服務供給效率的理論機制進行分析的基礎上，構建動態(tài)面板模型，利用我國2000—2018年31個省域(港、澳、臺地區(qū)除外)面板數(shù)據(jù)，采用SYS-GMM估計法進行經(jīng)驗驗證，結果得出：(1)財政分權與公共文化服務供給效率間呈倒“U”型關系，適度分權能顯著提升公共文化服務供給效率，但過度分權會造成公共文化服務供給效率損失。(2)在公共文化服務供給效率最大化的目標下，最優(yōu)財政分權水平存在區(qū)域異質性，發(fā)達地區(qū)的最優(yōu)邊界高于欠發(fā)達地區(qū)，即在提高公共文化服務供給效率的目標下，發(fā)達地區(qū)更適宜推進“簡政放權”政策；政府治理能力優(yōu)勢區(qū)財政分權適度范圍大于治理能力劣勢區(qū)。(3)財政分權會通過地方政府行為影響公共文化服務供給效率即適度分權能夠扭轉政府行為，提升公共文化服務供給效率，但過度分權會導致地方政府投資、收入與制度偏向，造成公共文化服務供給效率損失。

(二)政策啟示

1.制定“簡政放權”合理邊界，提升公共服務供給效率。本文的實證研究結果表明當前我國財政分權水平尚未達到最優(yōu)邊界，且財政分權邊界存在區(qū)域異質性特征。鑒于此，應因地制宜制定“簡政放權”的合理邊界：一方面，根據(jù)地方發(fā)展的資源稟賦特征及發(fā)展?jié)摿?，制定梯度型地方政府財政自主權限，適當放寬發(fā)達地區(qū)與大數(shù)據(jù)發(fā)展狀況較好、治理能力較強的地方財政自主權，釋放分權改革對地方政府的激勵效應，引導地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢，精準配置公共文化資源，提升公共文化服務供給效率。另一方面，依據(jù)外部性理論，精準識別政府監(jiān)管行政事務的外部性特征，科學劃分中央與地方的財權與事權，如對外部性顯著的事項由中央監(jiān)管，而外部性較小的事項應交由地方監(jiān)管，避免地方政府競爭引致公共文化資源重復配置，造成公共文化服務供給效率損失。

2.優(yōu)化中央正向激勵措施，扭轉地方政府行為偏向。本文研究結論表明過度財政分權會導致地方政府行為偏向，進而造成公共文化服務供給效率損失，鑒于此，中央應制定科學的政治與財政激勵指標體系，實現(xiàn)中央與地方間“激勵相容”。具體而言：一方面，應不斷完善官員政績考核體系，逐級引入文化服務指標，推進以增強公共文化服務滿意度、公共文化服務體驗的幸福感為目標的績效評價實踐[37]，自上而下約束政府行為，同時，應注重民意考核，完善民主制度建設，引導地方政府注重公眾需求，精準提供公共文化產(chǎn)品，避免公共資源浪費，提升公共文化服務效率；另一方面，應注重轉移支付制度改革，在嚴格地方政府財政缺口審核的基礎上，適當提升欠發(fā)達地區(qū)文化服務專項轉移支付，避免欠發(fā)達地區(qū)因財政壓力將有限資金用于經(jīng)濟投資，忽視公眾的公共文化服務需求，引致公共文化服務供給效率損失。