童峰，徐林，陳瑞

（1.四川外國語大學(xué)社會與法學(xué)院，重慶 400031；2.中共四川省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，成都 610072；3.北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875）

一、引言

政府購買公共服務(wù)最早發(fā)端于二戰(zhàn)以后的英美等國。不同的國家或地區(qū)因性質(zhì)不同對其表述也有所差異，美國更多地稱其為合同外包，中國香港稱其為社會福利服務(wù)資助，中國大陸地區(qū)則稱其為政府購買公共服務(wù)。二戰(zhàn)后，得益于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，為滿足社會各方訴求，西方國家向本國公民提供了統(tǒng)一且均等的社會福利，其中包攬了公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠С?。這種福利模式發(fā)展至20世紀(jì)90年代，開始嬗變?yōu)榘l(fā)達(dá)國家以提供公共服務(wù)產(chǎn)品為主流的基本政策工具。其實，自20世紀(jì)70年代的石油危機以后，高福利模式的轉(zhuǎn)折隨即出現(xiàn)，不景氣的經(jīng)濟(jì)和愈發(fā)糟糕的財政狀況使得高福利支出逐漸難以為繼。［1］由此，高福利國家難以繼續(xù)提供曾經(jīng)允諾的社會責(zé)任，無法滿足本國公民的訴求，從而導(dǎo)致政府允諾的高水平社會福利制度的可持續(xù)性開始引起社會的普遍質(zhì)疑。隨著多元福利模式對傳統(tǒng)的二元福利模式的取代，［2］很多學(xué)者認(rèn)為，社會福利完全依賴政府或市場都是難以為繼的。因此，可以將福利治理視作多元主體中心共同參與治理與社會福利供給機制相融合的過程。

學(xué)者梅里安認(rèn)為，在多元福利治理的邏輯下，非政府部門等非營利性社會組織應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而不應(yīng)僅僅局限于政府及官方背景的組織和機構(gòu)。在諸多提供社會福利的主體中，厘清公共服務(wù)提供方的界限和領(lǐng)域才是核心問題。隨著新型治理范式在政府福利改革實踐中意義的逐漸凸顯，越來越多的福利國家開始關(guān)注并重視治理范式，以期在政府和市場的博弈中解決相應(yīng)的問題。這種政府和非政府機構(gòu)間的合作模式同時兼顧了各方優(yōu)勢，使社會各方力量能夠發(fā)揮最大效能，以提升社會福利水平，這也成為福利國家進(jìn)行改革的一種新思路?；趲椭裉嵘癸L(fēng)險能力的目的，根據(jù)自身財政狀況，西方高福利國家福利提供的觀念在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，為了使福利模式能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，與公民權(quán)匹配的普遍福利已經(jīng)漸漸調(diào)整為“幫助有需要的窮人”。20世紀(jì)80年代，這種新型的公共行政理論和管理模式開始在美、英、澳等西方發(fā)達(dá)國家流行，它啟蒙于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營企業(yè)管理理論。以此為基礎(chǔ)，公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給很快嵌入了新型治理范式，這種以引入外部標(biāo)準(zhǔn)、強調(diào)聚焦結(jié)果、分散公共部門的新型服務(wù)模式，能夠提高公共資源的利用率，豐富公共服務(wù)供給的形式，促進(jìn)政府、市場和社會三大要素的快速融合。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出了社會保障這一概念，并認(rèn)為這是政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的責(zé)任，而保障性住房也同在此列。保障性住房在我國又稱為經(jīng)濟(jì)適用房，它與城鎮(zhèn)住宅中的商品房有所區(qū)別，通常是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)。它的主要作用除了用于保障民生、緩解社會矛盾以外，更重要的是為城鎮(zhèn)低收入人群建設(shè)一個擁有社會保障性質(zhì)的大型社區(qū)。但是，興建此類大型社區(qū)必然要面臨區(qū)位規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)效益以及社區(qū)落成后居民的生存及發(fā)展等各類問題。

2006年，中共中央第十六屆六中全會首次提出了服務(wù)型政府的理念。該理念提出以來，［3］進(jìn)行體制轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)成為政府部門工作的重中之重。而為了使公共服務(wù)能夠可持續(xù)發(fā)展，建立公共服務(wù)體系相關(guān)機制成為所有工作中的重點。首先，將工作集中在尋找滿足階段性、時效性條件的理論框架上，為政府購買公共服務(wù)做準(zhǔn)備；其次，以此為基本邏輯，考慮到我國當(dāng)下既不是垂直管控、集權(quán)主義（totalitaritanism）的“保姆式政府”，又與“權(quán)責(zé)下放”（devolution）的所謂“善治”存在一定距離，［4］因此，現(xiàn)實國情決定了新型公共服務(wù)徘徊于兩者之間，并具備天然的歷史協(xié)同性，如此促進(jìn)了合同制的誕生。西方理論界據(jù)此反思過去30年間新公共服務(wù)對市場的宣傳，為研究政府購買公共服務(wù)提供了更具有風(fēng)險預(yù)警性質(zhì)的前瞻性思考。而針對所謂的“公共性”，比較通行的說法是“集體意識”，［5］這種集體意識引導(dǎo)著各類不同社會主體的行為，散布于整個社會范圍內(nèi)。在傳統(tǒng)的管理理念中，公共服務(wù)產(chǎn)品通常具有“非排他性以及非競爭性”的公共特性，這也是政府在社會福利產(chǎn)品分配中的直接體現(xiàn)。保障性住房這類公共服務(wù)產(chǎn)品在我國財政部報告中被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”或“權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品”。在強調(diào)“服務(wù)型政府”的風(fēng)潮下，仍然秉持傳統(tǒng)意義上的“非排他性和非競爭性”已經(jīng)落后于我國的基本國情需求，因此，只有在供給邏輯上有所超越，才能滿足我國公共服務(wù)的現(xiàn)實需求。簡而言之，“公共績效”是“均等化”以及“可及性”之外，［6］公共服務(wù)所強調(diào)彰顯的公共性。［7］然而，當(dāng)政府購買公共服務(wù)時，由于市場化的趨利性本質(zhì)，其公共性很容易隨之消解，正如很多學(xué)者所指出的，在政府購買公共服務(wù)的過程中，逐利性與公共性之間的博弈將導(dǎo)致公共性逐漸消失。

鑒于以上論述，由于我國大型保障性住房社區(qū)在福利治理的解釋框架內(nèi)，政府購買公共服務(wù)的供給邏輯應(yīng)兼具治理性與保障性，政府在大規(guī)模興建保障性住房的同時，應(yīng)對其社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)也予以重視，研究其生存與發(fā)展等真正亟待解決的問題，對避免滋生新的城市貧困群體的福利陷阱有重要意義。

二、保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的研究現(xiàn)狀和經(jīng)驗對比

20世紀(jì)中葉起，歐美各國在住房、醫(yī)療、教育等方面加大了財政投入力度，為本國公民提供了較完善的福利待遇。但隨著經(jīng)濟(jì)危機的到來，世界各國的財政陷入危機，政府在公共服務(wù)方面所承擔(dān)的財政負(fù)擔(dān)越來越重。以英國為例，1979年，英國的撒切爾政府實施福利改革，縮小了在公共服務(wù)財政上的投入規(guī)模，這一舉動引得歐洲各國紛紛效仿，標(biāo)志著政府向社會組織購買公共服務(wù)的形式基本形成。20世紀(jì)末，“政府再造運動”［8］的流行，使得政界及學(xué)界日漸重視非官方組織在福利治理中發(fā)揮的作用。在歐美國家，非官方組織的福利功能占所有公共福利功能的比例已超過30%，其中一部分國家甚至超過了90%。因而，非官方組織在一定程度上能夠提供多種形式的服務(wù)，其中包含對弱勢群體的關(guān)注以及對政府相關(guān)項目的支持，回應(yīng)了公民對社會福利的需求。

（一）保障性住房國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)發(fā)展的實踐經(jīng)驗

1.保障性住房國內(nèi)政府購買公共服務(wù)發(fā)展的實踐經(jīng)驗

自20世紀(jì)80年代起，隨著改革開放的深入以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的確立，我國的住房體系逐步由計劃內(nèi)的福利分房轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲑I賣商品房。20世紀(jì)90年代，我國在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時出現(xiàn)了城市人口激增等社會問題，伴隨著城市化發(fā)展速度的加快，問題主要集中在住房保障上?！叭鹤狻薄俺侵写濉钡纫幌盗谢蔚木幼‖F(xiàn)象開始出現(xiàn)在我國的大城市中，居民的住房保障問題逐漸成為社會研究的熱點。因而，政府在時機成熟后推出了一系列的住房政策，例如經(jīng)濟(jì)適用房、公租房等，均是我國住房政策體系中的重要組成部分。

我國香港地區(qū)在20世紀(jì)50年代開始實行公屋制度。在二戰(zhàn)結(jié)束以后，因戰(zhàn)爭出現(xiàn)的難民大量涌入香港，直接導(dǎo)致了當(dāng)時香港地區(qū)住房供不應(yīng)求，難民們大多只能以簡陋的寮屋為居所。1953年年底，石硤尾寮屋發(fā)生大火，致使五萬多人失去居所，于是當(dāng)時的港英政府在原地重建了高樓，成為香港的首個公屋大廈，即石硤尾邨。此后，為了解決居民的居住安全問題，提升公共秩序水平，適應(yīng)土地清理發(fā)展的社會需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，香港的公屋建設(shè)逐漸推廣開來。1980年以后，香港經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為國際金融中心，在此大環(huán)境下，香港政府通過“居屋計劃”來滿足本地中產(chǎn)階級對居住的需求。政府不但為低收入人群提供了住房保障計劃，還為中等收入人群提供相應(yīng)的幫助和補貼。但在1997年的金融危機以后，香港政府財政緊縮，其房屋政策隨之變革，縮小了福利范圍，只為低收入人群提供住房保障，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌笫袌龅哪Ｊ?。在這個過程中，香港的住房福利政策逐漸失去了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，僅僅弱化為相對簡單的福利保障。當(dāng)時香港的“居屋計劃”中，將公屋分為兩種類型，即租賃型公屋和補助型居屋，其中租賃型公屋在低收入人群中備受歡迎，其最大的優(yōu)勢在于低收入人群可以獲得租金補貼，但動輒長達(dá)三年的申請周期過于漫長。補助型居屋與租賃型不同，適時補充了供需缺口，其主要幫助滿足條件的人群購買房屋，加速了公共房屋私有化。

2002年，我國通過的《中華人民共和國政府采購法》對政府采購的標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了界定，即“國家各級機關(guān)以及事業(yè)單位或團(tuán)體組織在進(jìn)行采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程、貨物及服務(wù)時需使用財政性資金制定的標(biāo)準(zhǔn)及范圍”。［9］2013年，李克強總理在會議中大力提倡政府購買公共服務(wù)；同年9月，政府又出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，大力推廣政府購買公共服務(wù)。經(jīng)多部門聯(lián)動努力，這種公共服務(wù)政策逐漸制度化、常態(tài)化。在地方政府中，重慶市對申請獲得政府購買服務(wù)的社會組織采取評估等級的方式做出選擇，如評估等級為3A以上的組織可優(yōu)先獲得；2012年，廣東省通過并實施《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》，該辦法明確了政府年度采購目錄等項目，在形式上將地方企業(yè)和社會組織充分結(jié)合，這種政府提供引導(dǎo)支持與地方企業(yè)和社會組織相結(jié)合的“民辦公助”“公辦民營”等形式被逐漸推廣。政府購買公共服務(wù)直觀地表達(dá)了福利范式轉(zhuǎn)移的趨勢，政府從公共部門手中有選擇地剝離了部分公共服務(wù)產(chǎn)品，與公共服務(wù)型社會組織之間形成了一種新型的合作關(guān)系。這種制度性超越表明政府在試圖消減單中心體制下的結(jié)構(gòu)約束，進(jìn)而形成多元公共服務(wù)的行動空間，促使福利治理在邏輯上成型。

2.保障性住房國外政府購買公共服務(wù)發(fā)展的實踐經(jīng)驗

美國的保障性住房起源于南北戰(zhàn)爭結(jié)束以后。當(dāng)時大量獲得自由的奴隸涌入城市，這在增加社會生產(chǎn)力的同時引發(fā)了一定程度的社會問題，住房嚴(yán)重緊缺成為當(dāng)時美國政府亟須解決的問題之一。在此背景下，美國政府為了解決當(dāng)時嚴(yán)重的住房問題，逐步出臺了一系列的住房相關(guān)政策。1917年，美國國會頒布了住房保障的相關(guān)法案，用以解決軍人和工人的住房問題。到了1930年經(jīng)濟(jì)危機以后的大蕭條時期，為了刺激內(nèi)需、緩和社會矛盾，美國聯(lián)邦政府于1934年成立聯(lián)邦住房管理局，并在三年后設(shè)立保障住房署，旨在解決低收入人群的住房問題。1960年以后，又頒布了《住房與城市發(fā)展法》，促使美國保障性住房的發(fā)展逐漸多元化，其保障性住房制度也日趨完善。

美國保障住房署定期為貧民區(qū)建設(shè)保障性住房，并以遠(yuǎn)低于市場價的租金租給滿足條件的低收入人群，或者通過提供擔(dān)保的方式保障其獲得低息貸款用以購置房屋。20世紀(jì)后半葉，美國改進(jìn)了人群居住房的措施和形式，一方面減少了保障性住房的建設(shè)項目，在現(xiàn)有的住房資源中，以購買公共服務(wù)的方式為公民解決住房問題；另一方面購買公共服務(wù)后，以低收入人群為服務(wù)對象為其解決住房問題。美國的保障住房社區(qū)是在政府制定宏觀規(guī)劃和提供資金補貼的基礎(chǔ)上，采取與普通社區(qū)管理模式一樣的社區(qū)自治，通過公共福利傳遞具體的福利。

在亞洲國家中，作為人口密度極大的島國，日本的公共住房問題矛盾顯然更為尖銳。為了避免造成社會動亂，二戰(zhàn)后，日本頒布了《公營住房法》，［10］自此，日本開啟了社會公共住房供需改革的模式，這種管理模式和其他亞洲國家有很大不同。在服務(wù)方面，日本政府多采用間接的服務(wù)模式，幫助低收入人群改善和解決住房問題，其措施和美國大同小異，具體表現(xiàn)為用減免稅費或低息貸款的形式，幫助符合標(biāo)準(zhǔn)的人購買房屋。

美國頒布的《聯(lián)邦政府采購條例》等一系列法案，在服務(wù)審核、信息采集、績效分析、服務(wù)檢查、定期評估等方面提供了翔實的標(biāo)準(zhǔn)。但歐美國家在購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和選擇范圍方面仍有細(xì)微的差別。其中，法國、德國等國家依然堅持政府的引導(dǎo)作用；在有限的市場資源中，北歐的國家由政府完全承擔(dān)購買公共服務(wù)的相關(guān)支出費用；英國、美國則完全認(rèn)同市場競爭模式，盡可能地降低政府的影響力。［11］而亞洲國家則在政府作為購買公共服務(wù)主體的同時積極倡導(dǎo)非官方組織介入。無論購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和選擇范圍如何，各國的服務(wù)經(jīng)費主要還是通過稅費減免以及以財政撥款、貸款擔(dān)保、發(fā)放補助等專項財政補貼的形式來降低政府購買公共服務(wù)的成本。雖然政府仍舊是提供公共服務(wù)的主要資金提供方，但通過向非官方社會組織購買公共服務(wù)的形式，已經(jīng)在權(quán)責(zé)方面對福利進(jìn)行了傳遞和分權(quán)。

20世紀(jì)90年代以后，在“政府再造運動”的過程中，第三方以其治理能力至少發(fā)揮了三分之一的福利效能。以英國政府為例，這種政府與第三方之間的磨合經(jīng)歷了數(shù)次由“外包”到“內(nèi)包”的過程。［12］而第三方機構(gòu)參與到公共服務(wù)過程當(dāng)中，絕非僅起到了簡單的替代作用，而是聚集了社會力量，搭建了多元的福利提供機制，對公共服務(wù)的良性傳遞起到了關(guān)鍵性作用。

（二）國內(nèi)外保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗對比和借鑒

1.保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗對比

該部分將從保障性住房的制度、主體、資金等層面入手，將國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗進(jìn)行對比和分析。第一，制度層面。國內(nèi)是由中央政府制定并執(zhí)行相關(guān)政策和法規(guī)，國外則由中央政府制定相關(guān)法律，地方政府因地制宜負(fù)責(zé)具體法規(guī)的補充和執(zhí)行。政府購買公共服務(wù)需要經(jīng)過三個層級，即國家、政府、社區(qū)。為了保障其配套法律法規(guī)的有效性，構(gòu)建一整套完備的制度加以引導(dǎo)是十分有必要的，而國內(nèi)的具體問題就是沒有一套完善的制度保障政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。第二，主體層面。國內(nèi)多由政府相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和執(zhí)行，而國外則由相關(guān)的福利組織實施。也就是說，國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)在主體層面主要的差別為，是否有非營利非政府機構(gòu)參與或這種非政府機構(gòu)參與程度的高低。國內(nèi)非政府機構(gòu)雖然也參與了政府購買公共服務(wù)，但由于政府影響等原因，導(dǎo)致了其參與程度較低。第三，資金層面。國內(nèi)主要依賴財政撥款，而國外的資金獲取渠道則較為多元，除了財政資金的支持以外，更多來自于社會或公益機構(gòu)的捐款。所以，國內(nèi)政府購買公共服務(wù)在資金層面的問題，更多來自于缺乏多元化。

2.保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

以上的對比分析，為國內(nèi)政府購買公共服務(wù)保障性住房提供了一定程度的可借鑒之處。具體如下：第一，一整套制度的完善構(gòu)建是政府購買公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在完善相關(guān)法律制度的同時，地方政府還要因地制宜，在具體法律法規(guī)的制定和執(zhí)行上，更多考慮具體情況，并使整套制度體系在實踐中逐步完善，以確保政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)得以高效執(zhí)行。第二，政府購買公共服務(wù)中政府雖然占據(jù)主導(dǎo)地位，但也應(yīng)該讓更多的非營利非政府機構(gòu)參與進(jìn)來。在資金的獲取以及具體的管理執(zhí)行層面，讓非營利非政府機構(gòu)參與會使更多的社會力量得以整合，并使得福利格局更加高效、多元。

（三）保障住房社區(qū)的福利困境

通過對國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗進(jìn)行分析和研究可知，國內(nèi)社區(qū)居民的相關(guān)福利得到了一定程度的提高，但一些隱性的福利削弱為福利治理帶來了新的問題。大部分申請保障性住房的社區(qū)居民由于缺少足夠的資金支持，難以通過市場自主選擇居住空間，而政府提供的保障性住房片區(qū)一般又因經(jīng)濟(jì)效益等客觀因素而遠(yuǎn)離市中心，于是產(chǎn)生了“偏居”現(xiàn)象。［13］盡管遠(yuǎn)離城市中心的保障性住房片區(qū)滿足了居民的居住需求，但生活環(huán)境以及公共交通、學(xué)校、醫(yī)院等配套公共資源的匱乏也給居民生活帶來了諸多不便，從而導(dǎo)致公共服務(wù)福利缺失。該片區(qū)的居民主要涵蓋低收入的家庭、老弱病殘等群體以及數(shù)量龐大的外來務(wù)工人員等，這些群體可能因為各種不同的具體情況，產(chǎn)生不同的具體需求，所以政府和社會在為以上群體提供居住福利的同時，很有必要對他們的隱性需求予以更多的關(guān)注。

如上所述，大型保障房片區(qū)由于選址出現(xiàn)“偏居”現(xiàn)象，與之相配套的教育資源、公共醫(yī)療資源和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施都遠(yuǎn)低于普通社區(qū)。這在某種程度上有可能導(dǎo)致低收入群體居民出現(xiàn)貧困的代際傳遞，片區(qū)居民在嚴(yán)重缺乏社會福利的同時疏于聚居區(qū)的人際關(guān)系，從而使整個社區(qū)趨于冷漠，這有違政府購買公共服務(wù)和福利治理的初衷。因而，保障性住房片區(qū)作為集福利性、公益性、多樣性的居住社區(qū)，如何科學(xué)合理地進(jìn)行福利治理，是本文需要深入探討的重點問題。

三、福利型治理邏輯下政府購買公共服務(wù)的實證研究

本部分以前文所述國內(nèi)外相關(guān)研究為基礎(chǔ)，結(jié)合福利型治理邏輯等政府購買公共服務(wù)的有關(guān)理論，以N市H區(qū)保障房社區(qū)為研究對象，聚焦社區(qū)內(nèi)政府購買公共服務(wù)的邏輯與策略行為等基本情況，以文獻(xiàn)資料收集法、探訪法等方法進(jìn)行資料收集，使用個案研究法進(jìn)行研究，再結(jié)合保障房社區(qū)的具體因素進(jìn)行深層次探索，分析其存在的問題和問題產(chǎn)生的原因。

（一）相關(guān)資料研究

本文搜集整理了N市H保障房片區(qū)的資料，作為典型案例進(jìn)行研究。H保障房片區(qū)是該市四大保障性住房片區(qū)之一，包含了廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等各類型保障性住房36 131套，總面積達(dá)386萬平方米，社區(qū)能夠容納入住人口約為10萬人，當(dāng)前入住人口約為7萬人。［14］該保障房片區(qū)主要由三個社區(qū)組成，基礎(chǔ)設(shè)施包括學(xué)校14所（1所高中、2所初中、4所小學(xué)、7所幼兒園），社區(qū)衛(wèi)生中心3個，擁有廉租房1 400套、公共租賃房2 800套、經(jīng)濟(jì)適用房2 500套。該片區(qū)的居民家庭中包含有低保戶、單親家庭、失獨老人、吸毒人員等中低收入人群。通過整理分析以上資料得知，保障房片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施基本無法滿足社區(qū)顯性和潛在的服務(wù)需求，居民獲取公共服務(wù)的可能性與及時性長期處于低水平，“福利鴻溝”的矛盾一直是該社區(qū)福利治理亟須解決的重要問題。

通過篩選，以該片區(qū)三個社區(qū)的社區(qū)工作人員、志愿者及公共服務(wù)接受者為訪談對象，一方面，通過他們?nèi)媪私獗Ｕ戏科瑓^(qū)政府購買公共服務(wù)的基本情況；另一方面，深入了解調(diào)查對象對政府購買公共服務(wù)的認(rèn)知度、滿意度和服務(wù)動機、意愿等影響因素，進(jìn)一步記錄和總結(jié)政府購買公共服務(wù)過程中存在的各種問題及相關(guān)原因。本次調(diào)查的訪談時間為2018年7月至10月，地點主要在該保障房片區(qū)中的三個社區(qū)內(nèi)。在該保障房片區(qū)中，向社區(qū)提供公共服務(wù)的組織均屬于非營利性機構(gòu)。訪談時，對調(diào)查對象的選擇方式包括隨機抽取、熟人推薦等，訪談方式則視具體情形采取當(dāng)面訪談或電話訪談等。通過深入了解，最終選定了30位訪談對象。最后，本文的研究案例分別選取了其中的6個公共服務(wù)項目。為確保訪談內(nèi)容的深度和質(zhì)量，訪談大綱在科學(xué)性的基礎(chǔ)上曾做出多次調(diào)整，并對相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐晟坪蛣h改，以提高其有效性。

通過本次調(diào)查訪談，深入了解了訪談對象對政府購買公共服務(wù)、福利治理的認(rèn)知等相關(guān)情況。其中，30位訪談對象中有14位聽說過政府購買公共服務(wù)、福利治理等詞匯，除了6位社區(qū)工作人員以外，還有8位社區(qū)受訪者知曉所享受的社區(qū)公共服務(wù)由政府購買。由此可知，民眾對“政府購買公共服務(wù)”以及“福利治理”等概念并不了解。

如案例9中的Q先生就屬于對政府購買公共服務(wù)、福利治理等概念認(rèn)知程度比較低的典型代表。他僅僅把福利理解為對基礎(chǔ)生活有幫助的舉措，而對社區(qū)公共服務(wù)的項目、購買方、提供方等情況一無所知。由此可知，社區(qū)居民對政府購買公共服務(wù)等概念的認(rèn)知程度與其文化程度的高低緊密相關(guān)。

案例11中的W先生今年60歲，文化程度不高，曾以外出務(wù)工從事體力勞動來維持基本生活。他與老伴的月收入加起來才不到3 000元，勉強維持基本的生活，沒有能力接濟(jì)在外地打工的兒女。W先生不但對政府購買公共服務(wù)與提升自身福利狀況的關(guān)系不甚了解，且認(rèn)為政府出資購買公共服務(wù)的相關(guān)政策對其自身生活的改善并沒有產(chǎn)生積極的影響。

通過訪談得知，絕大部分社區(qū)居民對政府購買公共服務(wù)的認(rèn)知源于物質(zhì)上的引導(dǎo)，而其認(rèn)知程度受限于文化水平、經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響，這決定了不同群體對社區(qū)公共服務(wù)參與的積極性不同。

（二）研究方法

福利治理強調(diào)政府、社會和個人三者之間的權(quán)責(zé)。［15］在福利治理過程中，不論是政府、社會還是個人，均需要共同承擔(dān)公共服務(wù)權(quán)責(zé)。在社會生活中，保障房片區(qū)屬于一個特殊的社區(qū)單位，在其中購買公共服務(wù)和提供服務(wù)以及回應(yīng)服務(wù)需求都具有一定程度的復(fù)雜性和多樣性。本研究選用質(zhì)性研究方法以及多種搜集方法，對片區(qū)內(nèi)政府購買公共服務(wù)的應(yīng)然與實然進(jìn)行更加科學(xué)有效的總結(jié)分析。具體資料搜集方法包括：文獻(xiàn)資料搜集法、半結(jié)構(gòu)式訪談法、非結(jié)構(gòu)性觀察法。其中，文獻(xiàn)資料搜集法具有多種形式，可以反復(fù)并穩(wěn)定地進(jìn)行文獻(xiàn)查詢，通過對相關(guān)著作、期刊、論文等資料的檢索整理，可以梳理出與保障房片區(qū)政府購買公共服務(wù)以及福利治理的相關(guān)理論和實踐資料，通過對國內(nèi)外現(xiàn)狀的研究，能對當(dāng)前學(xué)界的研究方向進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)知和了解；半結(jié)構(gòu)式訪談區(qū)別于傳統(tǒng)的確定框架式訪談，擁有較高的自由度，無論提問或回答，都能為受訪者提供足夠的表達(dá)空間。為增加訪談深度，大綱設(shè)定了五個訪談方向：第一，受訪者家庭基本情況；第二，受訪者行動基本特征；第三，受訪者住房基本情況；第四，受訪者對公共服務(wù)的基本需求；第五，受訪者對政府購買公共服務(wù)的了解程度。非結(jié)構(gòu)性觀察法觀察的要點包括：第一，保障房片區(qū)的地理位置及周邊環(huán)境；第二，保障房片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源的基本情況；第三，保障房片區(qū)建筑情況、環(huán)境質(zhì)量等情況；第四，保障房片區(qū)內(nèi)居民的行動特征。鑒于本文所選取的保障房片區(qū)占地廣、居住人口多，具體研究方法選擇了個案研究法，以異質(zhì)性為前提，從片區(qū)所包含的3個社區(qū)中選取了6個政府購買公共服務(wù)案例進(jìn)行研究。

（三）實證研究結(jié)果分析

1.社區(qū)組織提供公共服務(wù)的割裂和碎片化

鑒于我國的現(xiàn)實情況，街道和社會組織作為公共服務(wù)提供者和公共服務(wù)出資者一般呈現(xiàn)出相互套牢的狀態(tài)。但如果改變這種套牢的狀態(tài)，其付出的成本是任何一方都難以承受的。所以，在政府的公共服務(wù)部門機構(gòu)中，不同利益和多重目標(biāo)的相關(guān)部門機構(gòu)往往因其自身制度及邏輯制約，而使公共服務(wù)出現(xiàn)偏好和差異，其結(jié)果可能導(dǎo)致服務(wù)提供與服務(wù)需求的割裂以及碎片化。

例如案例11中60歲的W先生，性格開朗樂觀，他喜歡參加社區(qū)提供的各種活動。但由于其自身原因，他表示對很多活動力不從心，認(rèn)為“我小學(xué)沒畢業(yè)就參加工作，你說的那些（活動）我覺得恐怕不行，住在這里的人都窮啊，哪里能給解決??？開開心心就好了”。該片區(qū)雖為老年人提供了交流的場所，如唱歌、棋牌、寫字等活動設(shè)施，但基于很多老人自身基本生活都存在困難，很少有閑情逸致去使用這些休閑娛樂的設(shè)施；且在筆者造訪的社區(qū)中，僅有的幾個活動室基本上都處于空置狀態(tài)，無人值守，多是有名無實。在訪談中，還有居民表示，社區(qū)提供的項目與他們的需求匹配度很低。同時，該社區(qū)中還有一定數(shù)量的單親家庭、隔代家庭以及殘疾人員家庭，在筆者走訪的三個社區(qū)中均未見到有針對這部分特殊人群所提供的專業(yè)性公共服務(wù)，且在當(dāng)年的社會服務(wù)招標(biāo)公示中也未見相關(guān)項目指標(biāo)。

如上所述，公共服務(wù)在形式主義的掩蓋之下脫離了群眾的實際生活與服務(wù)的初衷，導(dǎo)致提供的服務(wù)與需求匹配度很低，特殊家庭群體服務(wù)的需求成為亟待解決的問題。此外，該片區(qū)還存在服務(wù)人群內(nèi)卷化嚴(yán)重、社工服務(wù)不可替代性等顯性問題；提供服務(wù)的社會組織運營能力普遍較低，在社區(qū)服務(wù)與居民之間未形成正向吸引；更為重要的是，針對外來務(wù)工人員家庭、單親家庭、殘疾家庭等特殊群體，幾乎沒有代償性服務(wù)可尋。這種單薄的服務(wù)設(shè)計不僅避重就輕、應(yīng)付了事，且更為集中地暴露了社會組織的管理水平、福利理念、服務(wù)能力等方面的問題，這些均有待進(jìn)一步提升。與此同時，社會組織扎根于保障房片區(qū)，提供公共服務(wù)的不可替代性也無法充分地展現(xiàn)；這些社會組織既無法摸清社區(qū)內(nèi)的福利需求，又難以排查風(fēng)險群體?？傮w而言，就是出現(xiàn)了忽視目標(biāo)群體、強占公共資源的弱治理績效，從而導(dǎo)致了需求池（needs pool）與組織發(fā)展策略之間無法呈現(xiàn)需求端與供給端之間的精準(zhǔn)投放。［16］

2.政府制度保障與資金管理的持續(xù)性

我國政府歷來高度重視公共服務(wù)購買的推進(jìn)，從2002年通過的《中華人民共和國政府采購法》開始，我國的采購制度就在不斷完善，直至2007年頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，［17］以法律的形式確定了政府購買公共服務(wù)的基本流程與框架。2012年3月19日，在第十三次全國民政會議上，時任國務(wù)院總理的溫家寶曾表示，政府的事務(wù)性管理工作以及適合通過市場和社會提供的公共服務(wù)可以采取適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會組織、社區(qū)或中介機構(gòu)；［18］李克強總理也曾在國務(wù)院會議上提出了推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)的相關(guān)問題，表明政府向社會組織購買公共服務(wù)已經(jīng)在制度上具備了可持續(xù)性。而政策對政府購買公共服務(wù)的影響大致可分為兩點進(jìn)行研究：第一是制度性；第二是制度是否可以真正落實并切實可行地發(fā)揮效用。

案例3中的E1女士就職于H保障房片區(qū)中的社區(qū)，在她的認(rèn)知中，政府購買相應(yīng)的公共服務(wù)與居民福利提升是相對應(yīng)的，但是，目前并沒有專門的政策和制度來規(guī)范該片區(qū)公共服務(wù)的購買。同時她還提到，保障房片區(qū)和普通社區(qū)中的居民群體福利需求存在著明顯的差異。但每年度政府購買的公共服務(wù)并無針對不同社區(qū)的不同群體細(xì)化服務(wù)購買的具體規(guī)劃。因此，盡管近年來政府購買公共服務(wù)得到了大力推廣，但相應(yīng)的政策和法規(guī)應(yīng)當(dāng)同步在實踐中不斷地改進(jìn)和完善，并引進(jìn)一些針對特殊家庭群體的公共服務(wù)。

除了政府制度保障以外，資金的管理也是極為重要的，具體而言，資金來源和運行將對政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性產(chǎn)生十分關(guān)鍵的影響。［19］

案例5中的E2女士與案例3中的E1女士就職于同一社區(qū)，在訪談中明確表示，和所有社會組織一樣，其所供職的機構(gòu)資金來源單一，絕大部分來源于政府撥款。她認(rèn)為，資金來源應(yīng)該更加的多元化，如慈善捐款和企業(yè)捐款等應(yīng)一并被納入資金來源體系之中。社區(qū)公共服務(wù)活動僅依靠政府，會導(dǎo)致公共服務(wù)因經(jīng)費有限，在實際操作中難以提供持續(xù)穩(wěn)定的資金支持，造成非營利性社會組織存在資金匱乏的窘?jīng)r。同樣因為資金的壓力，公共服務(wù)項目中多為年化周期，使得一些長期服務(wù)項目因為初期未見成效而被迫中止，若第二年沒有項目申報和資金支持，該項目的負(fù)責(zé)組織也會被迫退出社區(qū)?？梢?，資金來源及運行對于政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性具有相當(dāng)重要的影響。如何改善資金來源單一的問題，是當(dāng)下福利治理中亟待解決的重要問題。

四、結(jié)論與建議

本文選取福利治理與政府購買公共服務(wù)的選擇策略就我國保障房片區(qū)的現(xiàn)實情況進(jìn)行研究分析。在概念引入的過程中首先厘清了福利治理的發(fā)展歷程以及國內(nèi)外的發(fā)展現(xiàn)狀，并指出了福利治理邏輯下的政府購買服務(wù)和保障房片區(qū)是搭建供需對接路徑的關(guān)鍵之所在。［20］基于此，保障房片區(qū)作為一種兼具治理性和保障性雙重需求的社區(qū)類型，應(yīng)用于檢視政府購買公共服務(wù)的福利治理邏輯中，如何最大限度地彌合保障房片區(qū)出現(xiàn)的“福利鴻溝”，并做到政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性是當(dāng)前政府購買公共服務(wù)亟須思考并解決的關(guān)鍵問題。

研究中選取了N市H保障房片區(qū)作為觀察訪談對象，研究發(fā)現(xiàn)，被訪談?wù)哂绕涫窍硎苓^公共服務(wù)的居民普遍認(rèn)為自己享受的公共服務(wù)與其需求存在一定程度的偏差。而導(dǎo)致這種偏差的原因正是當(dāng)下保障房片區(qū)的福利困境所致。除了社區(qū)組織所提供的公共服務(wù)與居民需求存在一定程度的割裂外，更主要的是資金來源單一造成了一些長期公共服務(wù)項目的夭折。解決這些問題僅僅依靠政府出資顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，除了要在政策上細(xì)化政府購買公共服務(wù)的規(guī)劃，更要改變資金來源單一的局面，多元化的資金來源才是保障公共服務(wù)項目可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，政府在購買提供給社區(qū)居民的公共服務(wù)項目的過程中，其角色的轉(zhuǎn)變是所有應(yīng)然的基本前提。

基于以上分析，本文從制度、主體、資金保障等層面，為政府購買公共服務(wù)進(jìn)一步提出了有效的對策及建議，具體如下：第一，基于我國現(xiàn)行法律法規(guī)與大量保障性住房建設(shè)相對滯后的現(xiàn)狀，有必要進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。其應(yīng)以維護(hù)弱勢群體的福利需求為基本原則，完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)體系為目標(biāo)，由制度的制定、執(zhí)行、評估三個方面入手，進(jìn)行建設(shè)和改善。第二，作為政府購買公共服務(wù)的參與主體，政府、相關(guān)組織以及社區(qū)民眾應(yīng)積極處理三者間的制約關(guān)系，使政府能夠提供更多元化的服務(wù)，對相關(guān)組織進(jìn)行合法且專業(yè)的監(jiān)管，鼓勵居民積極參與社區(qū)公共服務(wù)，這是提升政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的有效路徑。第三，購買政府公共服務(wù)需要相對穩(wěn)定的資金，除了尋求財政支持，還要尋求企業(yè)捐贈以及相關(guān)公益組織的支持，使資金獲取的渠道更加多元化。同時，對資金的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，以達(dá)成良性循環(huán)。